102年度判字第484號｜行政：管理費｜裁判日期：102 年 07 月 31 日

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第484號上訴人　經濟部加工出口區管理處代　表　人　黃文谷訴訟代理人　林石猛　律師邱基峻　律師洪濬詠　律師被上訴人　國城建設股份有限公司代　表　人　蔡麗環訴訟代理人　鄭旭廷　律師上列當事人間管理費事件，上訴人對於中華民國101年11月14日高雄高等行政法院99年度訴字第570號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人於高雄軟體科技園區（下稱高軟園區）設有營業處所，並經上訴人核認為該區內營業設有營運場所之廠商，上訴人乃依加工出口區設置管理條例（下稱管理條例）第21條及民國97年10月22日發布增訂之加工出口區管理費規費及服務費收費標準（下稱收費標準）第2條之1規定向被上訴人徵收下述管理費：㈠上訴人核定被上訴人98年9月至99年4月之管理費各為新臺幣（下同）246,984元、243,165元、241,216元、238,754元、471,411元、465,165元、454,142元及440,084元，並於98年10月至99年5月間按月檢送管理費繳款聯單（其中98年9、11、12月及99年1、2月管理費曾誤繕，業經上訴人發函更正），命被上訴人限期繳納。其中被上訴人99年2至4月之繳款期限分別為99年3月20日、4月20日及5 月20日，惟被上訴人僅分別於99年3月19日、4月20日及5月 20日各繳納8,010元，上訴人遂以99年5月4日經加三高字第09901016140號函（下稱上訴人99年5月4日函）核認被上訴人未依限繳納99年2月份管理費，及以99年6月9日經加三高字第09901021450號函（下稱上訴人99年6月9日函）核認被上訴人未依限繳納99年3、4月份管理費，並依管理條例第25條規定，處被上訴人罰鍰各6,000元（合計18,000元）。被上訴人對前揭核定98年9月至99年4月之管理費，及上訴人99年5月4日函、99年6月9日函所為罰鍰處分不服，提起訴願，為經濟部以99年9月24日經訴字第09906062510號訴願決定駁回。㈡被上訴人98年12月及99年1月應繳之管理費各為238,754元及471,788元（嗣經上訴人以99年4月14日經加三高字第09901012170號函更正為471,411元，下同），案經上訴人限期被上訴人繳納（繳款期限分別為99年1月20日及同年2月20日）。然因被上訴人僅分別於99年1月20日及同年2月12日各繳納4,005元及8,010元，上訴人遂以99年3月5日經加新字第09901007250號函，核認被上訴人未依前揭規定繳納98年12月及99年1月份管理費，爰依管理條例第25條規定各處罰鍰6,000元（合計12,000元）。被上訴人不服，提起訴願，遭經濟部以99年8月30日經訴字第09906061820號訴願決定駁回。被上訴人合併提起行政訴訟，經原審判決將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張略以：㈠依管理條例第3條第2項、第21條及97年10月22日發布增訂之收費標準（下稱行為時收費標準）第2條之1等規定觀之，於園區內營業之事業，其管理費應按區內事業及其他經核准於加工出口區內，設有營業或聯絡處所之事業之建築物樓地板面積計算。另依管理條例第10條之l第l項及在加工出口區內設有營業或聯絡處所之事業核准登記管理辦法第5條第1項第4款及第7條第5款規定，被上訴人之營業或聯絡處所，應指上訴人核發登記證上所載之營業聯絡處所，對照前開收費標準第2條之1對於「建築物樓地板面積」並無特別定義，是基於體系解釋及相同文義應為相同解釋原則，應認該條所定「建築物樓地板面積」，係指營業或聯絡處所之建築物樓地板面積，故上訴人應以此標準作為向被上訴人在內收取土地租金、徵收公共設施建設費用及管理費之依據。㈡高雄市稅捐稽徵處就被上訴人未出售（租）之空戶，所課繳之100年度房屋稅科目係「非住非營」，即包含該空屋本身之房屋稅及公共設施部分。而被上訴人登記之營業聯絡處所係高雄市○○區○○○路○○號l樓，其房屋稅繳納科目為「營業」，而「非住非營」科目則指公共設施部分；且被上訴人出租予鴻海精密工業股份有限公司（下稱鴻海公司）之房屋稅繳納科目亦為「營業」，足認被上訴人未出售（租）之建築物，性質上非屬「營業場所」，上訴人不得以該未出售（租）之建築物樓地板面積核課管理費。㈢被上訴人從事經上訴人核准而以建築物興建及租售之建築物開發租售業，其客戶限由經濟部核准進駐園區之目標廠商，故被上訴人之「營運場所」應僅限於園區內現行登記使用之聯絡處所；至被上訴人未出售（租）之建築物，性質上為待售（租）商品，屬流動資產，非被上訴人之「營運場所」。上訴人未審究被上訴人與目標廠商性質之不同，均以被上訴人於園區內所有建築物之樓地板總面積作為徵收管理費之計算標準，有違立法意旨及平等原則。況被上訴人興建之自有聯絡處所、已售（租）辦公室、未售（租）辦公室均位於該園區之南區，該區之環境綠化整理、保全及清潔管理等均由其自費獨立負擔，並未受上訴人協助，上訴人自不得就被上訴人待售（租）建築物之樓地板面積課徵管理費。㈣揆諸管理條例第21條第1項及行為時收費標準第2條之1規定，管理費核課對象為在加工出口區內營業之事業。查被上訴人與鴻海公司及國立中山大學（下稱中山大學），分別自97年8月l日及98年10月1日起簽訂房屋租賃契約，因被上訴人已將名下建築物出租予彼等使用（其中鴻海公司部分，實際進駐者為該公司轉投資之捷達新科技股份有限公司〈下稱捷達新公司〉），彼等乃屬「在區內營業之事業」，依管理條例第21條第l項及收費標準第2條之l規定，此部分管理費應向彼等收取。被上訴人與鴻海公司約定管理費由該公司支付，係因依管理條例第21條第1項及行為時收費標準第2條之1規定，管理費本應由在高軟園區內營業之事業繳納，至被上訴人於上揭契約中約定管理費之繳納對象，僅使管理費之繳納明確化，並無承租人代被上訴人繳納之意，且該契約亦無「代繳」字句。又上訴人100年l月份管理費係向中山大學收取，且對被上訴人核課之100年1月份管理費中，主動扣除中山大學以往繳交之管理費。另被上訴人出租建築物予西基電腦動畫股份有限公司部分，上訴人亦向其核課管理費，足證管理費應向承租人收取。上訴人違法向被上訴人收取鴻海公司應繳納部分，復就中山大學部分，重複向被上訴人及中山大學收取，足認其計徵標準不一等語，請求判決將訴願決定及原處分均撤銷。三、上訴人則略以：㈠基於維護環境衛生、安全及公共設施等要求，管理條例第21條第2項規定，上訴人得依營運場所設置地或產業類別之差異，而採取不同之收費標準。次按行為時收費標準第2條之l規定，於高軟園區內營業之事業，其管理費係依該事業在區域內「建築物樓地板面積」為計算基礎，自應以區內所有建築物樓地板面積為計算範圍，不得扣除尚未使用之部分，蓋無論事業是否使用其所有建築物，然基於維護園區內環境衛生、安全及辦理公共設施等目的，上開必需支出之管理費，並不因該事業個別自身因素而有所減少或停止，此亦經原審99年度訴字第147號判決肯認在案。又上訴人負責園區內公共區域衛生、安全、管理等項目，而建築物自身內部清潔、保全等項目，自屬各建築物所有人衡諸本身財力、建築物大小等因素而各自加強管理維護，非屬上訴人所能置喙，且實際上亦無被上訴人所稱環境綠化整理、保全及清潔管理均由其自費獨立負擔情事。㈡考諸行為時收費標準第2條之1規定，該條所稱「營運場所」係管理費計算標準之第一層次問題，而「建築物樓地板面積」則為管理費計算基礎之第二層次問題。被上訴人係「加工出口區准許設立在區內營業之事業之種類」第1條第1項第2款第5目所規定之不動產開發及租售業，而屬「區內設有營業或聯絡處所之事業」，並投資興建廠房、建築物，依行為時收費標準第2條之l規定，自應適用營運場所位於高軟園區管理費之計算標準，而以建築物樓地板面積為管理費之計算基礎。是於認定本件建築物樓地板面積管理費之計算基礎時（第二層次問題），自不應以營運場所之計算標準（第一層次問題）限制該條所稱建築物樓地板面積之計算。另就法條規範體系解釋而言，被上訴人既於高軟園區內設有營業聯絡處所，則其區內管理費之核計，自應優先適用行為時收費標準第2條之1「建築物樓地板面積」為管理費之計算基礎，而非適用同標準第12條「營業額」計收。㈢被上訴人興建之建築物縱未出租或銷售，然既位於園區內享有上訴人所提供環境衛生、安全及公共設施等服務利益，自不因尚未使用而有所減少或不同，是基於「使用者付費原則」，應以被上訴人於園區內之全部建築物樓地板面積作為計算基礎；而若被上訴人將其名下房屋出租或銷售，該房屋所應繳納之管理費，轉嫁由承租人或買受人負擔，乃屬當然。從而，被上訴人將其名下房子出租或銷售越多時，所負擔之管理費越少，亦具有論理上之合理性。上訴人為達成加工出口區設置之目的，鼓勵被上訴人加速出租或銷售所興建建築物，進而使產業集中群聚效益有效發揮，前於97年6月30日邀集區內事業共同討論，並於97年10月22日增訂行為時收費標準第2條之1，以園區內「建築物樓地板面積」，作為高軟園區管理費之計算基礎，並經被上訴人及與會事業同意簽名在案。是經被上訴人審慎評估投資風險後予同意，詎其嗣再爭執此標準不合理、不公平，實有違誠信。㈣行為時收費標準第2條之1修正草案，雖曾就以投資興建租售建築物之公民營事業，與以廠商營業場所之樓地板面積徵收管理費性質上之差異，而准予其管理費仍依該標準第12條規定計收；惟依100年1月26日修正收費標準（下稱100年1月26日收費標準）第25條規定，並無明訂新修正收費標準須溯及適用，且管理條例第21條第2項明文授權上訴人得就收費標準加以制訂，是上訴人視營業事業之產業類別、營運場所設置地等差異，而採取不同之收費標準，係屬上訴人立法形成自由範圍，不得僅因規範嗣後修正，而非難先前規定之不法。復觀諸100年1月26日收費標準第3條之修正理由說明，並無被上訴人所稱未銷售辦公室為待銷售商品，更無應將該等未銷售辦公室面積，排除於建築物樓地板面積管理費計算基礎外之理由。此外，鴻海公司（於區內投資設立捷達新公司）先前並未於上訴人區域內完成營業登記，不符行為時收費標準第2條之1徵收管理費之規定，故上訴人僅向被上訴人收取管理費；又中山大學先前管理費有重複徵收情事，已於100年1月向被上訴人收取管理費時加以扣除。㈤復按行為時收費標準第2條之l規範意旨及97年6月修正草案簡報內容以觀，管理費課徵對象係坐落於高軟園區內之建築物所有權人，被上訴人既為系爭建築物之所有權人，依法自應繳納管理費；至被上訴人所指「向承租人收取管理費後，即不向被上訴人收取」一事，係因被上訴人於出租系爭建築物予承租人後，曾向上訴人報備要求由承租人代為繳納，並經上訴人同意後，始由上訴人依被上訴人與承租人間之合意內容，由承租人代繳，復參照被上訴人與鴻海公司間之租約，更足徵承租人繳納管理費係基於承租人與被上訴人間之租賃契約；況園區內之慶富造船股份有限公司（下稱慶富公司）自行興建大樓，該公司亦以慶富公司為課徵義務人，例外於該公司報請上訴人經核可後，始由他人代為繳納管理費。又上訴人係於97年9月至99年2月及99年4月至99年8月期間，向中山大學收取管理費，而於該大學不使用系爭建築物後，上訴人復就99年3月份管理費轉向被上訴人收取，足證並無違法徵收情事等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠揆諸管理條例第1條及第4條第1項規定，獲准進駐加工出口區之廠商除得利用區內土地建物從事業務而產生企業群聚效應外，依同條例第13條、第15條至第19條等規定，並得享有免徵進口稅捐、貨物稅、營業稅等稅捐優惠及特殊之通關待遇，旨在提供區內廠商良好投資環境而提高企業競爭力。次按管理條例第21條、第22條及加工出口區作業基金收支保管及運用辦法（下稱作業基金保管及運用辦法）第3條至第5條規定，上訴人向區內事業收取之管理費，乃其為對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，課予繳納金錢之負擔而用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，其收入與用途間並不存在對價關係，實屬特別公課性質。而特別公課課徵之正當性，於收入面係負擔平等原則；而支出面則係專款專用原則。其中收入面之負擔平等原則，除公課義務人所負擔繳費之義務與負擔理由間具特殊法律關聯而有別於一般社會大眾外，其於公課義務人間，亦應因其負擔義務之水準而定其課徵標準，以符公平。㈡經濟部為執行管理條例第21條籌措加工出口區所需財源之規定，依同條第2項之授權而訂定收費標準。觀諸97年10月22日修正前之收費標準（亦即94年11月29日訂定之收費標準，下稱94年11月29日收費標準），除第11條及第13條規定之事業外，各園區內事業多按所從事之業務性質為分類，依營業額採累退費率或依營業額比例計收，並一體適用於各園區計收管理費，並將所收取之管理費納入作業基金，由上訴人統籌運用，而其中收費標準第2條第4款「經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業」，依同標準第12條規定按所興建之廠房、建築物之營業額計收；迨97年10月22日增訂（同年11月1日施行）收費標準第2條之1，針對高軟園區而訂定不同費率，即高軟園區內事業不問其業別屬性，均按其在該園區內之建築物樓地板面積計徵管理費，高軟園區外之其餘園區則仍按所從事業務之分類，依94年11月29日修正之收費標準模式計收管理費，迄100年1月26日復將94年11月29日修正收費標準第2條及97年10月22日增訂第2條之1整合修正為同標準第2條及第3條，亦即將高軟園區中屬「經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業」部分則回復至97年10月22日修法前按從事同樣業務者之基準（即按營業額）計收管理費，至高軟園區其他廠商則仍沿用97年10月22日修正後之標準（即按建築物樓地板面積）計算管理費。此乃考量高軟園區內營業之事業係從事軟體科技研發業務而有別於其他園區廠商業務性質，基於渠等業務前瞻與創新性質之差異，而有為高軟園區內此類廠商訂定不同計徵管理費基準之必要，固屬有據，但被上訴人係經核准於高軟園區從事投資興建租售建築物之事業，而類此於其他各園區從事投資興建租售建築物之事業，彼此性質並無差異，殊難想像僅因上開事業之地點位於高軟園區，即變為相當於高軟園區內創新科技性質之事業，進而與於其他園區從事類此事業者產生性質上差異。況依上訴人所言，被上訴人興建之建築物除非出售而得將該部分管理費轉由買受建物之人承受外，其餘未出售部分，即便出租，該部分之管理費亦應由被上訴人按樓地板面積繳納，承租人並無向上訴人繳納管理費之義務等語，若此，則承租高軟園區內建物從事事業者，已然為區內之受益者，卻毋庸負擔共同義務繳納管理費，顯有違公課義務人之公平負擔原則；又被上訴人事業有別於高軟園區內其他創新科技事業之性質，實無全部比照同一收費標準之理，行為時收費標準第2條之1規定自當限縮解釋，應認為並不包括於該園區內從事投資興建廠房、建築物之公民營事業，方符法規意旨，被上訴人於系爭期間應負擔之管理費，當比照其他園區從事同質業務者計徵，即按行為時收費標準第12條規定，依所興建之廠房、建築物之營業額計收管理費，始符負擔平等原則。㈢收費標準於100年1月26日修正，將第2條之1分別整併於同標準第2條及第3條，其修正理由旨在使高軟園區內投資興建租售建築物之公民營事業管理費徵收合理化，故將此部分管理費由原按建築物樓地板面積計收，改按與其他園區從事同性質業務者之方式，依營業額計收管理費。益徵系爭收費期間之行為時收費標準第2條之1有關被上訴人從事業務性質部分，與高軟園區內其他事業顯有差異，如強以同一標準計收，顯非合理，故有修正辨明之必要。至上訴人所提「加工出口區（高軟園區）管理費收費標準修改草案說明會出席人員簽名冊」僅能證明被上訴人有出席該次會議，難謂被上訴人已同意；況上訴人向區內事業收取之管理費，既係為籌措對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔，並用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，則其徵收之正當性，當應以負擔平等為考量，不得以園區內之個別廠商意見為計徵核心原則。又100年1月26日收費標準，縱不能適用於系爭收費期間，惟該期間之行為時收費標準第2條之1規定，因被上訴人與高軟園區內其他廠商業務性質之不同而應作限縮解釋，就被上訴人而言，不論修正前後，其適用收費標準第12條規定之結果，均係依其營業額為計費基準之結果，並無不同，與高軟園區內其他廠商尚難相提併論。況本件既應依行為時收費標準第12條依營業額為基準計算管理費，且依此方式計算較諸以建築物樓地板面積計算之管理費為低，則被上訴人應納數額即有不同，被上訴人已於上訴人要求之期限內各繳納一部分管理費，則該已繳數額是否未達以營業額計徵之水準，即有未明，上訴人以被上訴人繳納數額無法滿足按全部建築物樓地板面積計算之管理費為由，逕予處罰被上訴人即有未合。㈣另查系爭收費期間之行為時收費標準第2條及第2條之1規定，均在定義管理費之徵收對象，而與管理費計算方式無涉，此觀管理條例第3條規定自明。復從行為時收費標準第2條之1文義觀之，係以高軟園區設有營業或聯絡處所之事業定為課徵對象，再以該事業於高軟園區內擁有之建築物樓地板面積定其計費標準；縱不論被上訴人應否適用行為時收費標準第2條之1規定，然該條既以「營運場所位於高軟園區」之事業為課徵對象，解釋上，於適用該條所定「管理費以建築物樓地板面積」計算個別事業應計徵之費用時，當指該事業所有位於高軟園區內之建築物樓地板面積，並非僅限於該事業已使用之場所始納入計費面積。至管理條例第10條之1第1項及管理辦法第5條第1項第4款及第7條第5款規定，則係因欲在加工出口區從事事業者，依管理條例第3條規定，以在區內設置營業或聯絡處所為必要，從而當有配套之申請、審核及核定等措施，故其為廠商進駐之時應具備之要件及相關申請程序規定，要與費用之計算無關。再者，上訴人依管理條例第21條規定向區內事業收取之管理費為特別公課，而特別公課義務人所以負擔金錢給付義務之原因，在於其對國家特殊政策目的之實現，具特殊責任而由國家藉此特別公課之課徵，以達成特殊政策之實現，是特別公課之群體用益性，係指對該被課徵之群體有利，並無必要針對被課徵之個別公課義務人有利，特定群體負擔此金錢給付義務時，國家無需為對待給付，其與規費之徵收是針對課徵義務人個別有利之對待給付，建立在「對等報償原則」之性質不同。上訴人收取之管理費既在實現前述有關對園區事業共同利益之任務，則行為時收費標準第2條之1所稱樓地板面積，即與公課義務人實際使用之面積無必要關聯。㈤從而，觀諸系爭收費期間行為時收費標準第2條之1規定，基於負擔平等原則，既應作限縮解釋而不適用於被上訴人，上訴人未按同類業務所應適用之該收費標準第12條計算被上訴人應納之管理費，認事用法即有錯誤，故其對被上訴人作成系爭管理費及罰鍰處分，乃有違誤；訴願決定未予糾正亦有未洽，均應加以撤銷，而由上訴人另為適法之處分。五、上訴意旨略以：㈠原判決既認為依行為時收費標準第2條之1規定，高軟園區內之事業不問其事業類別屬性，均應一體適用「建築物樓地板面積」而計徵管理費，然嗣又認該規定應限縮解釋而不含被上訴人，被上訴人應按營業額計收管理費，且原判決復對於將「未銷售建築物樓地板面積」一併納入管理費之計算標準是否有違事理之平，遽認應按營業額為計算依據，自有判決不備理由及理由矛盾之違法。又本件管理費課徵事件主要係爭執行為時收費標準第2條之1「建築物樓地板面積」之解釋範圍，兩造並未對應否適用該收費標準第12條之「營業額」為管理費計徵標準加以論究，然原審逕認本件應適用該條之「營業額」為管理費計徵標準，其判決即有疑義；況原判決理由既認定行為時收費標準第2條之1係針對高軟園區之特別屬性而修訂，自當優先適用該條規定為管理費計收標準，卻另於理由中排除被上訴人適用該特別規定，而逕認應依該收費標準第12條之一般規定，益證原判決有不備理由之違誤。㈡上訴人對高軟園區內事業之所以按建築物樓地板面積作為管理費計收標準，係基於該園區屬創新科技性質，且園區內事業之營運方向及設計技術不同，可避免形成懲罰營業額較高之假象，就被上訴人而言，亦可使其儘速售出其名下建物而將管理費轉嫁，倘若以營業額為計算標準，則特定出售期間內，反因1次產生高額營業額而使管理費大增，又上訴人鑑於高軟園區之設立有別於一般傳統勞力密集園區之設立性質，遂將被上訴人與其他從事投資興建租售建築物事業各按建築物樓地板面積與營業額之不同而計算管理費，誠有差別待遇之正當理由，無違憲法上平等原則之精神，詎原審無視上訴人之主張並敍明不採之理由，顯有判決不備理由之違法。㈢再者，本件收費標準所稱「管理費」為特別公課，而菸害防制法所徵「煙品健康福利捐」性質上亦同屬特別公課，特別公課本身具有因社會經濟變遷環境變化，而需適時修正之特性與必要，自不得以特別公課修正為由，而非難先前規範存有不法，否則無異造成特別公課修法動輒得咎之謬論等語。六、本院查： (一)按「為促進投資及國際貿易，行政院得依本條例之規定，選擇適當地區，劃定範圍，設置加工出口區。」「本條例所稱在區內營業之事業，指區內事業及其他經核准在加工出口區內設有營業或聯絡處所之事業。」「……（第3項）社區內之建築物，得由在區內營業之事業請准自建或由管理處興建出租；必要時，得開放民間投資興建出租。（第4項）前項建築物以租與加工出口區從業人員為限；其租金標準，由投資興建人擬訂，報請管理處核定，不受土地法第97條規定之限制。（第5項）在區內營業之事業或民間事業投資興建社區內之建築物有下列情形之一者得讓售，其讓售對象以在區內營業之事業為限。讓售時，應先報經管理處同意。」「管理處或分處為維護加工出口區之環境衛生、安全及辦理公共設施，得向在區內營業之事業收取管理費；為辦理第5條規定掌理之事項，得收取規費或服務費。在區內營業之事業並應於期限內繳納。前項收取管理費、規費、服務費之範圍及收費標準，由經濟部定之。」「（第1項）加工出口區應設置作業基金，為左列各款之運用：加工出口區之開發、擴充、改良、維護及管理。加工出口區開發及相關事業之投資或貸款。加工出口區開發管理相關之研究規劃、設計及宣導事項。各項作業服務事項。其他經行政院專案核准者。（第2項）前項作業基金之收支保管及運用辦法，由行政院定之。」「在區內營業之事業不依第21條規定繳納管理費、規費或服務費者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，並通知限期繳納，屆期仍不繳納者，並得停止其1個月以上1年以下貨品之輸出入。」管理條例第1條、第3條第2項、第11之1條第3、4、5項、第21條、第22條、第25條定有明文。次按「本基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，隸屬於經濟作業基金項下，編製附屬單位預算之分預算，以經濟部(以下簡稱本部)為主管機關，並以本部加工出口區管理處為管理機關。」「本基金之來源如下：由政府循預算程序之撥款。加工出口區開發管理及相關事業之投資收益。加工出口區公共設施建設費收入。土地及廠房租金收入。加工出口區管理費收入。各項作業服務收入。本基金之孳息收入。加工出口區開發貸款利息收入。其他有關收入。」「本基金之用途如下：加工出口區之開發、擴充、改良、維護及管理。加工出口區開發及相關事業之投資或貸款。加工出口區開發管理相關之研究規劃、設計及宣導經費。各項作業服務支出。行政院專案核准之支出。其他有關支出。」作業基金保管及運用辦法第3條、第4條、第5條亦定有明文。準此可知，上訴人依管理條例第21條規定向區內事業收取之管理費，乃其為對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔俾用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，其收入與用途間並不存在對價關係，屬特別公課性質。而特別公課課徵之正當性，在收入面方面為負擔平等原則；在支出面為專款專用原則。其中收入面之負擔平等原則，除公課義務人所負擔繳費之義務與負擔理由間具有特殊法律關聯而有別於一般社會大眾外，其於公課義務人間，亦應因其負擔義務之水準定其課徵標準，以符公平。 (二)又按「本條例第3條第2項所稱在區內營業之事業，其管理費計收之分類如下：區內事業所從事業務依中華民國行業標準分類，歸屬製造業者，以製造業費率計收；歸屬商業者( 製造輸出業除外)，以貿易業費率計收；歸屬運輸、倉儲及通信業者，以倉儲運輸業費率計收；歸屬專業、科學及技術服務業者，以服務業費率計收，其中歸屬顧問服務業者，以顧問服務業費率計收。在區內設有分支機構之金融機構。經經濟部加工出口區管理處(以下簡稱管理處)認可之運送人。經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業。除金融機構、運送人及經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業。」「在區內營業之事業，其營運場所位於高雄軟體科技園區者，其管理費以建築物樓地板面積計算，按下列方式採累退費率計收，不適用前條規定：2千5百平方公尺以下，按每平方公尺每月新臺幣8元計收。超過2千5百平方公尺至5千平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7點5元計收。超過5千平方公尺至1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7元計收。超過1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣6點5元計收。」「本條例第11條第5項核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業，管理費按所興建之廠房、建築物之營業額千分之1 點5計收；其每月未達新臺幣1千元者，按1千元計收。」「本標準中華民國97年10月22日修正條文，自97年11月1日施行」行為時收費標準第2條、第2條之1、第12條、第24條第2項亦定有明文。（嗣100年1月26日收費標準第2條修正為「本條例第3條第2項所稱在區內營業之事業，其管理費計收之分類如下：區內事業所從事業務依中華民國行業標準分類，歸屬製造業者，以製造業費率計收；歸屬批發及零售業者，以貿易業費率計收；歸屬運輸及倉儲業者，以倉儲運輸業費率計收；歸屬專業、科學及技術服務業者，以服務業費率計收；歸屬金融及保險業者，以金融及保險業費率計收。經經濟部加工出口區管理處《以下簡稱管理處》認可之運送人。經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業。除運送人及經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業。」；第3條修正為「在區內營業之事業，其營運場所位於高雄軟體科技園區者，除前條第3款規定之事業外，其管理費以建築物樓地板面積計算，按下列方式採累退費率計收：2千5百平方公尺以下，按每平方公尺每月新臺幣8元計收。超過2千5 百平方公尺至5千平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7點5元計收。超過5千平方公尺至1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7元計收。超過1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣6點5元計收。」；第12條修正為「依本條例核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業，管理費按所興建租售建築物之營業額千分之1點5計收；其每月未達新臺幣1千元者，按1千元計收。」第25條規定為「本標準自中華民國100年2月1日施行。」） (三)再按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級黨派，在法律上一律平等。」「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」憲法第7條及行政程序法第6條分別定有明文。有關憲法第7條揭櫫之平等原則，司法院大法官於多號解釋強調，內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等（司法院釋字第565、596號等解釋意旨參照）。而平等原則之基本精神，在於「等則等之，不等則不等之」，除要求相同之事務應為相同之處理外，如對本質不同之事務為相同之處理，亦屬平等原則之違反。 (四)查本件被上訴人係經核准於高軟園區從事「投資興建廠房、建築物」民營事業；又經濟部為統籌管理各加工出口區，設置加工出口管理處（即上訴人）及隸屬於上訴人之4個分處，分別為高雄分處、臺中分處、中港分處及屏東分處，並劃定數個加工出口區，分別為楠梓及第二園區、高雄園區、高軟園區、臺中園區、中港園區、臺中軟體園區、臨廣園區、屏東園區、成功園區。經濟部為執行管理條例第21條籌措財源之規定，依據同條第2項之授權，訂定收費標準等情，為兩造所不爭，為原審確定之事實。本件主要爭執點在於上訴人適用行為時收費標準第2條之1之規定，以被上訴人在高軟園區名下所有之建築物樓地板面積核定被上訴人98年9月至99年4月之管理費，其計算方式是否正確？又上訴人以被上訴人未依限繳納上訴人核定之管理費，依管理條例第25條規定，處被上訴人罰鍰處分，有無違誤等問題。 (五)原判決詳述收費標準歷次修正之情形，即以本件行為前之94年11月29日收費標準、本件行為時即97年10月22日收費標準及本件行為後亦即100年1月26日修正之現行收費標準等相關規定，說明94年11月29日收費標準，原係以事業為分類，亦即以各園區區內事業從事業務之性質為分類，設計各業別之收費基準，一體適用於各園區，計收管理費。迨97年10月22日之行為時收費標準第2條之1，另針對高軟園區訂定不同計費基準，直到100年1月26日收費標準又將高軟園區其中屬「經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業」部分回復至94年11月29日收費標準按從事同樣業務者之基準計收管理費（即按營業額），至高軟園區其他廠商則仍沿用97年10月22日修正後之收費標準（即行為時收費標準）計算管理費（即按樓地板面積）等情；並敍明收費標準之所以於97年10 月22日特為高軟園區增訂第2條之1之收費基準緣由，乃考量該園區內定位為創新科技園區，並無製造業，遂均以區內事業之「建築物樓板面積」計算管理費。則以上開行為時收費標準第2條之1既係因考量高軟園區進駐之廠商從事軟體科技研發業務有別於其他園區廠商業務性質，基於渠等業務前瞻與創新性質之差異，因而有為高軟園區內此類廠商訂定有別於其他園區管理費計徵基準之必要，固屬有據。但以被上訴人為經核准於高軟園區從事投資興建租售建築物之事業，其事業性質核與經核准於其他園區從事投資興建租售建築物之事業，彼此性質並無不同，殊難想像僅因業者投資興建租售建築物之地點位於高軟園區，就會使其變成相當於高軟園區內創新科技性質之事業，進而與其他園區從事投資興建廠房、建築物之事業產生性質上之差異；且參諸等者等之，不等者不等之，為憲法平等原則之基本意涵，法規範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範目的之為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性，以及該關聯性應及於何種程度而定。條件相同之群體成員，如加諸不同的義務，難謂符合平等原則。是以，行為時收費標準第2條之1固係本於管理條例第21條第2項之授權所訂定，然設於高軟園區內之事業，至少在被上訴人所從事之業務類型部分，與高軟園區內其他創新科技事業之性質並不相同，實無全部比照同一收費標準之理由，而認行為時收費標準第2條之1應作限縮解釋，應認不包括於該園區內從事投資興建廠房、建築物之公民營事業，方符法規意旨等語，並無不合。原判決復以依嗣新修正之100年1月26日收費標準之修正理由觀之，益徵系爭徵收期間之收費標準第2條之1有關被上訴人從事業務性質部分，與高軟園區內其他事業有差異，如以同一標準計收，顯非合理，故而有凡在各園區內從事「經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業」者，均按收費標準第12條規定之收費標準計收管理費，始屬一致之結論。又以100年1月26日修正之收費標準，縱不能適用系爭收費期間，惟系爭收費期間收費標準第2條之1規定，基於負擔平等原則，既應作限縮解釋而不適用於被上訴人，上訴人未按同類業務所應適用之該收費標準第12條計算被上訴人應納之管理費，認事用法即有錯誤；又本件依行為時收費標準第12條以營業額為基準計算管理費，此方式計算較諸以建築物樓地板面積計算之管理費為低，被上訴人已於上訴人要求期限內各繳納一部分管理費，該已繳數額是否未達以營業額計徵之水準未明，上訴人復以被上訴人未於其所定期間繳納管理費，逕行處罰被上訴人，亦非合法，因認上訴人對被上訴人作成系爭管理費及罰鍰處分為有違誤，應予撤銷，而由上訴人另為適法之處分等語，核屬有據。是原判決基於上揭理由，核認被上訴人於系爭期間應繳之管理費，應採與其他園區從事同業務性質者相同，依行為時收費標準第12條規定，按所興建之廠房、建築物之營業額計收管理費，始為適法之判斷，業已說明其認定依據及理由，經核並無違誤，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則，難認有何違法。 (六)又查原判決對於原處分之計算管理費不符平等原則，乃以原處分未辨明被上訴人業別特性為興建及租售辦公室，與該園區內以資訊軟體及研發設計等服務產業為主之廠商性質不相同，故就行為時收費標準第2條之1之適用範圍，應基於平等原則予以限縮，排除被上訴人適用乙節，業已詳述其認定依據及理由，核無上訴人所指適用法規不當或判決不備理由或理由矛盾之違法，上訴意旨以主觀歧異法律見解，據此指摘原判決違背法令，難認可採。另原判決援引100年1月26日修正行為時收費標準第2條之1，分別整併於同標準第2條及第3條之修正理由，係為說明行為時收費標準第2條之1有關被上訴人從事業務性質部分，與高軟園區其他事業顯有差異，如強以同一標準計收，顯非合理亦不符平等原則，故於本件對被上訴人之收費，基於平等原則應限縮適用行為時收費標準第2條之1，而應適用與被上訴人業務性質相類之行為時收費標準第12條之理由，並非認本件應適用100年1月26日始修正之收費標準計收管理費，亦非以嗣後之修正理由，予以非難先前規範存有不法，而拒予適用。此核與上訴人所舉菸害防制法所徵「煙品健康福利捐」因社會經濟變遷環境變化，而需適時修正之特性與必要之情形，自有不同，上訴人據此指摘原判決違背法令，亦屬誤解，核不足採。 (七)再者，原判決業已論述本件應依行為時收費標準第12條規定對被上訴人計收管理費，方屬適法，上訴人適用行為時收費標準第2條之1對被上訴人計收管理費，核有違誤等情，已如上述，是本件就系爭管理費究應如何計徵之問題，即與行為時收費標準第2條之1之規定無涉，原判決猶就行為時收費標準第2條之1所稱「樓地板面積」究應解為區內事業於申請進駐園區內所登記之事業或聯絡處所所在處所之建築物樓地板面積？抑或應指該事業於園區內所有建築物之樓地板面積之爭點再為論述，自屬贅論，惟此並不影響本件判決結論，自不得據以請求廢棄原判決。從而，上訴意旨以此指摘原判決違法，求予廢棄原判決，亦無理由。 (八)又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決已就撤銷原處分及訴願決定所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，詳如前述，並無上訴人所指判決理由不備或理由矛盾之違背法令情形。 (九)綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，並無上訴人所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或係以其對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。此外，本件之情形，尚難認有行政訴訟法第253條第1項但書規定之情形，上訴人聲請行言詞辯論，核無必要，併予敍明。七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　7　　月　　31　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君法官　陳　秀　媖以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　8　　月　　1　　日書記官　賀　瑞　鸞

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第484號

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