102年度判字第563號｜行政：工會法｜裁判日期：102 年 09 月 05 日

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第563號上訴人　綠能科技股份有限公司代　表　人　林蔚山訴訟代理人　陳世杰　律師顧念妮　律師複代理人　林正航　律師被上訴人　行政院勞工委員會代　表　人　潘世偉訴訟代理人　詹文凱　律師參加人　大同股份有限公司關係企業工會代　表　人　林慶男上列當事人間工會法事件，上訴人對於中華民國102年2月27日臺北高等行政法院101年度訴字第1264號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人自民國（下同）93年成立後，具工會會員資格之員工均為參加人會員，長期以來均由上訴人代扣參加人會員之會費。於100年10月，上訴人為參加人代扣會費之人數為1,344人，但在之後，由上訴人交給參加人代扣會費之人數，逐月大幅度減少：100年11月為972人、100年12月為435人、101 年1月為434人、101年2月為190人、101年3月為126人。上訴人製作或協助製作員工申請停止代扣會費之聯絡單，自100 年11月起，按月非法減少代扣參加人會費之人數，且該減少代扣人員之單位姓名等資料，沒有對參加人為任何事先告知，同時轉而協助非其組織區域之大同股份有限公司桃園電線電纜廠企業工會（下稱桃園電線電纜工會）成立並為之及嗣後成立與桃園電線電纜廠工會關係密切之桃園縣綠能科技股份有限公司企業工會（下稱綠能工會）代扣之會費。嗣經參加人於101年1月20日以上訴人行為構成工會法第35條第1項第5款不當勞動行為而申請裁決，經被上訴人不當勞動行為裁決委員會（下稱被上訴人裁決委員會）於101年6月8日作成勞裁（101）字第6號不當勞動行為裁決決定（下稱原裁決決定）命（一）上訴人應自收受裁決決定書之日起，將原本自100年11月份起每月代扣參加人工會會員之會費〔每人每月新臺幣（下同）90元〕，於扣除已按月代扣之會費及離職（含調職）員工之會費後，交付予參加人；（二）上訴人應自收受裁決書之日起不得再對參加人為停止代扣參加人會員會費，亦不得有其他對工會組織、活動有不當影響、妨礙或限制之行為；（三）上訴人應自收受裁決書之日起6個月內，按月於發薪日起30日內向中央主管機關陳報當月代扣會費之情形。上訴人不服原裁決決定，而依勞資爭議處理法第51條第4項之規定，向原審法院提起行政訴訟。原審法院因認本件判決之結果，將影響參加人之權利或法律上之利益，爰依職權命參加人獨立參加本件訴訟。嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：我國勞工主管機關、日本最高法院及國際勞工組織均認工會會員得嗣後取消代扣會費；依桃園電線電纜工會理事長游象聰及綠能工會理事長陳志豪之證詞可知，其等工會之成立係因參加人之福利不佳，且員工不想扣兩個工會會費，員工要求停止代扣參加人會費應係因其等欲退出參加人，為被上訴人裁決委員會所明知，原裁決決定竟又認上訴人仍不得停止代扣會費，其顯阻止上訴人員工自由選擇欲加入之工會，違反憲法第14條結社自由、工會法第4條第1項之規定及公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約。上訴人並無不當勞動行為之認識或動機，且於代扣工會會費乙事並無違反平等對待之中立義務。被上訴人裁決委員會與一般訴願審議委員會之性質無異，不應例外地就其所為之裁決決定享有判斷餘地，其有關法律解釋、事實認定仍應受法院合法性審查等語，求為判決：1.原裁決決定撤銷；2.被上訴人應命參加人返還如起訴狀附表1所示上訴人之員工如附表1所示金額，及自101年8月9日起至清償日止按年息5%計算之利息；3.被上訴人應命參加人返還其自101年9月按月自上訴人收受之會費，及收受會費之日起至清償之日止按年息5%計算之利息，予自101年9月按月遭扣會費之上訴人員工。三、被上訴人則以：上訴人就停止代扣會費乙事，未主動通知參加人，亦未提供相關資料，遲至101年1月10日始以電子郵件提供屬於參加人會員之員工名單，有關停止代扣工會會費之聯絡單等資料，則於被上訴人裁決程序中提出，足見上訴人不樂見參加人取得其代扣及停止代扣會費之人員名單，存有不當勞動行為之動機；上訴人所提出之員工停止代扣聯絡單係由上訴人製作或協助製作，且上訴人依據該等聯絡單停止代扣參加人會員之會費，並轉而為桃園電線電纜工會及綠能企業工會代扣會費之舉，已對參加人造成壓抑之結果，未有平等之對待，而構成不當影響或妨礙工會組織或活動之不當勞動行為，故上訴人構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。上訴人聲明第2項及第3項聲明中，返還之義務人為參加人，受領之權利人為遭代扣之員工，均非本件訴訟之當事人；且如原裁決決定遭法院撤銷，其法律效果為參加人無法律上原因受有該給付利益，上訴人或被扣之員工得依不當得利之規定向參加人依民事訴訟途徑請求返還，被上訴人於法並無任何權利得命參加人返還，故上訴人上開請求已逾被上訴人之法定職權，於法顯有不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人為借重各委員之專業判斷，乃依勞資爭議處理法第43條規定，據以遴聘熟悉勞工法令、勞資關係事務之專業人士共9 人，組成裁決委員會，期透過裁決委員會進行正式調查事實程序，並使兩造充分陳述意見後（參照勞資爭議處理法第44條規定），再藉由裁決委員會公平客觀之評議過程，以保障工會權益，則本件構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為，如無何行政裁量有裁量逾越或濫用情事，或判斷有恣意濫用及其他違法情事，原審自應予以尊重。（二）因代扣工會會費涉及雇主、工會及工會會員三者間之法律關係，在進行代扣會費時，其依據可能為雇主與工會間團體協約之集體合意，或個別勞工與雇主之個別合意，或基於勞資間之習慣；以本件而言，參加人工會章程雖無同意由雇主代扣會費之規定，亦未訂團體協約同意上訴人代扣會費，然上訴人自承100年10月以前為上訴人代扣參加人工會會費，員工並無異議，顯默示同意上訴人代扣工會會費，符合勞動基準法第22條第2項及工會法第28條第3項規定，是原裁決認本件勞資雙方間，早已存在由上訴人代扣工會會費之集體勞資關係之慣例，自非無據。按工會會費之支付，乃工會會員之義務，因此只要勞工仍屬工會之一員，對於代扣會費便不能單方表示中止，況雇主代扣工會會費之義務，係源自工會法第28 條第3項之法定義務，既為法定義務，若有工會會員嗣後另行出具不同意代扣工會會費聲明書予雇主時，雇主不應受該個別會員聲明書之拘束，仍應履行工會法第28條第3項之法定義務，是上訴人僅因部分會員出具連絡單請求取消代扣參加人工會會費，即停止代扣會費，自屬違反工會法第28條第3項規定；上訴人所提原證5、原證6所列員工，其出具之聯絡單僅係表明申請取消代扣參加人工會會費，而證人即綠能工會理事長陳志豪於裁決調查程序時僅證稱員工不想扣兩個工會會費等語，並非證稱原證5、6員工已退出參加人工會，是並無證據顯示該等員工於原裁決決定作成時已退出參加人工會；且由員工致綠能工會之電子郵件、證人陳建宏之證詞、原證17綠能工會給全體會員的公開信內容可知，原裁決決定作成時之事實狀態既為：勞工未經出會或視同出會，即片面通知雇主取消代扣參加人工會會費，原裁決決定於此基礎下，認定既有代扣會費之慣例，雇主即不得因個別會員通知而停止代扣會費，於法自無不合。（三）上訴人自100年11 月起按月遞減代扣參加人會員會費之行為，既未事先通知參加人，且於參加人詢問時亦未提供相關資料，遲至101年1月10日始以電子郵件提供會員員工名單，迨至裁決程序始提出停止代扣工會會費之連絡單等資料，此為上訴人所不爭之事實，原裁決決定因而認定上訴人不樂見參加人取得停止代扣會員名單，存有不當勞動行為動機，自非無因。觀諸證人陳建宏簽署之連絡單其並非第1個簽名者，經詢問後證人陳建宏又稱其上面還有副理、副處長，他們說採購處同仁都要退出的話就一起傳閱寫一寫交出去；副理說一起寫、一起交出去；由副理拿給其他同事簽；寫完後由副理陳李珍交出去等語，則原證5連絡單既係由單位主管率先簽名傳交其所屬同仁簽名，自難謂對其他同仁不會產生影響；而原證6聯絡單依證人陳志豪於裁決程序調查時所述，乃其先行製作再由員工確認簽名，其上員工工號是問出來的等語，惟細觀該聯絡單，其上所記載不同名稱之單位即有44個，有確認簽名者達322人之多，且係事先打字製作，其打字預先填妥之資料，除單位名稱外，尚包括員工工號、姓名，且按工號順序排列，若非相對人協助，證人陳志豪能否事先蒐集完成再打字，容有可疑，原裁決決定因而認定原證5連絡單、原證6聯絡單係上訴人製作或協助製作一節，尚難認其認定事實錯誤；縱非上訴人製作或協助製作，上訴人既自承原證6聯絡單乃「綠能工會」製作並提出予上訴人，綠能工會提出前開文件之目的主要在申請停止代扣「參加人工會」會費，並非據以請求代扣綠能工會會費等情，已據綠能工會理事長陳志豪於裁決調查時證述甚明，則上訴人既知綠能工會積極運作使員工提出停止代扣參加人會費之申請，乃其既未通知參加人停止代扣會費之事，不樂見參加人獲悉其事，復於停止代扣參加人會費之同時，轉而為桃園電線電纜工會、綠能工會代扣會費，未保持中立之情形已屬明確。雖余至柔於上訴人公司之職務內容本為協助工會與員工聯繫，然其竟擔任桃園電線電纜工會之「志工」，積極參與協助收取入會申請書，並轉交工會，已失中立立場。而工會會費之收取，攸關工會能否正常運作，縱非全面取消代扣會費制度，仍難謂對工會運作不發生影響，原裁決決定引述國際勞工組織西元2006年結社自由委員會決定及原則摘要第475項要旨，並說明此決定內容，於判斷雇主之行為是否構成不當勞動行為時，得為參考依據，尚難認有違誤。綜上，上訴人停止代扣參加人會員會費人數達1,227人，佔參加人原會員人數之百分比，縱非如原裁決決定所述之30.6％，依上訴人自承亦達20％，自難謂停止代扣該會費對參加人工會不生影響。原裁決決定綜合上情，認上訴人對於各工會未有保持平等對待之中立義務，認其行為構成工會法第35條第1項第5款不當勞動行為，並依勞資爭議處理法第51條第2項作成命上訴人為一定行為或不行為之處分，於法尚無不合等語，因而將原裁決決定予以維持，駁回上訴人之訴。五、本院按：㈠工會法第35條第1項第5款規定：「（第1項）雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：……（第5款）五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。……」勞資爭議處理法第51條規定：「（第1項）基於工會法第三十五條第一項及團體協約法第六條第一項規定所為之裁決申請，其程序準用第三十九條、第四十條、第四十一條第一項、第四十三條至第四十七條規定。（第2項）前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。……」不當勞動行為禁止制度之目的，係為確實保障勞工之團結權、團體協商權及集體爭議權，創設不當勞動行為裁決制度之立法目的，亦在於避免雇主以其經濟優勢地位，對勞工於行使法律所賦予之團結權、團體協商權及集體爭議權時，採取不當影響、妨礙或限制工會成立、組織及相關活動之不當勞動行為，並能快速回復受侵害勞工之相關權益。㈡次按工會法第9條第1項雖規定企業工會以組織一個為限，依據其立法說明其目的在於「為免多元化之結果，造成企業勞資關係複雜化，並避免影響企業內勞工團結」，然因工會法第6條第1款規定，企業工會之組織型態，包括結合同一廠場、同一事業單位、依公司法所定具有控制與從屬關係之企業或依金融控股公司法所定金融控股公司與子公司內的勞工，所組織之工會。因此，雖然同一廠場、同一事業單位或同一金融控股公司集團為組織區域的工會各僅有一個，但從整體企業來看，在同一企業內仍可見有兩個以上工會併存。是以，在同一企業內有複數工會併存時，雇主對各工會均應保持中立態度，平等承認及尊重其團結權，不得以對其中一工會之待遇而造成對其他工會之壓抑，否則即有構成不當影響或妨礙工會組織或活動之不當勞動行為之可能。另按上開工會法第35條第1項第5款規定：「雇主不得不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。」該禁止支配介入之行為本即含有不當勞動行為評價之概念，雇主之主觀意思已經被置入於支配介入行為當中，只要證明雇主支配介入行為之存在，即可直接認定為不當勞動行為，不需再個別證明雇主是否有積極的意思。此由工會法第35條第1項第5款僅以客觀之事實作為要件，而無如同條項第1款、第3款、第4款以針對勞工參與工會等行為而為不利益對待之主觀意思要件即明。以上均經原判決就法律之闡釋甚詳，核無不合，爰予援用。㈢復按司法院釋字第553號解釋理由書，雖對於不確定法律概念之適法性審查密度，亦即行政機關之判斷餘地，提出各點參酌因素以資判斷，但並非謂合乎其中判斷因素任何涉及不確定法律概念案件，即應尊重行政機關之判斷而認有高度判斷餘地。行政機關應在於該不確定法律概念之解釋涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗等高度專業性，或行政法院對該不確定法律概念作全面審查，將抵觸司法的功能與界限時，始賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地。並非所有獨立委員會所作行政處分涉及不確定法律概念者，均有高度判斷餘地，行政法院應尊重行政機關之判斷，仍應依按各別事件及法規規定內容考量之。按前引工會法第35條第1項第5款條文就「不當影響、妨礙或限制」，無從鉅細靡遺悉加以規定，而以不確定法律概念予以規範，惟其涵義於個案中並非不能經由社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認。且本件工會法之爭議，因不確定法律概念之適用與本件撤銷訴訟部分之判決結果有不可分之關係，於當事人提起行政訴訟後，行政法院既有對所為處分之適法性問題為終局判斷之權責，審判時仍應參酌各種情狀作事實調查與法律解釋及適用。上訴意旨雖指摘：本件係原裁決決定未涉及高度屬人性、專業性事項，且依勞資爭議處理法第39條第1項、第48條第1至5項規定及96年度高等行政法院法律座談會之結論，被上訴人裁決委員會無最後決定權限，非獨立委員會，不應享有判斷餘地云云，固非無見，惟原判決並非逕認被上訴人裁決委員會就其裁決決定有判斷餘地，即不論相關之法律解釋與適用，原判決仍詳細說明本件爭議法條即工會法第35條第1項第5款條文構成要件中「不當影響、妨礙或限制」之法律解釋與適用，如前所述，只是贅述司法院釋字第553號解釋理由書中所列判斷餘地等節，但與本件判決結果並無影響，並無適用法規不當之違法；上訴意旨並非可採，於此敘明。㈣另按工會法第28條第3項規定：「企業工會經會員同意，雇主應自該勞工加入工會為會員之日起，自其工資中代扣工會會費，轉交該工會。」經查，本件原判決已依該條項規定之立法理由，說明該條項係勞動基準法第22條第2項但書所指工資全額直接給付原則之例外規定，且又說明本件勞資雙方間，早已存在由上訴人代扣工會會費之集體勞資關係之慣例等情，核無不合。再者，原判決以本條之立法目的，係為穩定企業工會與雇主間之勞資關係，且可節省企業工會收取會費造成時間之浪費及困擾，攸關企業工會存續及勞工團結權之行使至鉅，相較於個別勞工工資獲得全額直接給付保障之法益，自當以保障勞工團結權為優先考量，此觀我國近代集體勞動法制建立未久，健全之集體勞資關係有待勞資雙方、社會各界共同關心呵護。是以工會會費之支付，乃工會會員之義務，因此只要勞工仍屬工會之一員，對於代扣會費便不能單方表示中止。雇主代扣工會會費之義務，係源自工會法第28條第3項之法定義務，既為法定義務，若有工會會員嗣後另行出具不同意代扣工會會費聲明書予雇主時，雇主不應受該個別會員聲明書之拘束，仍應履行工會法第28條第3項之法定義務，進而認為上訴人僅因部分會員出具連絡單請求取消代扣參加人工會會費，即停止代扣會費，自屬違反工會法第28條第3項規定等情，係原判決於斟酌工會法第28條第3項規定法條意旨後，所為之法律解釋；且原判決就上訴人於原審所主張：我國勞工主管機關及國際勞動法理均認工會會員得嗣後取消代扣會費云云，尚不得作為有利之論據等，詳予論斷，將判斷而得心證之理由記明於判決，經核並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違背法令情事。上訴意旨略以：原判決引用日本勞動法界尚有爭議之學者意見，逕認雇主代扣會費係法定義務之見解，罔顧工會法第28條第3項「經會員同意」之規定，及曲解該條之立法意旨，有判決不適用法規及適用不當之違法云云，再予爭執，核屬其一己主觀之見，要難謂原判決有違背法令之情事。㈤另原判決又認為姑不論上訴人之員工得否退出參加人之工會，就關於上訴人以員工簽署申請停止代扣參加人工會會費之聯絡單為由，停止代扣參加人會員會費之行為，構成工會法第35條第1項第5款「不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動」之不當勞動行為等；以及上訴人停止代扣參加人會員會費人數達1,227人，佔參加人原會員人數之百分比，縱非如原裁決決定所述之30.6％，依上訴人自承亦達20％，自難謂停止代扣該會費對參加人工會不生影響之事實，以及上訴人所提原證5連絡單、原證6聯絡單如何不足採等事項均詳予以論述，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴意旨以：上訴人停止代扣參加人工會會費，無任何法律規範上訴人應事先通知參加人，且上訴人亦無不提供資料予參加人，又原證5之「連絡單」確實出於員工意願而自行填寫向上訴人提出，原證6之「聯絡單」亦係綠能工會基於會員要求代為製作，由會員親自簽名而向上訴人提出，再余至柔協助參加人更甚於桃園電線電纜廠工會、綠能工會與桃園電線電纜廠工會間關係密切與上訴人並無干係，惟原判決逕認上訴人有不當勞動行為，有認定事實不憑證據之違法；另依證人於被上訴人裁決委員會證稱上訴人員工欲退出參加人工會、參加人之章程又未規定出會程序等情可知，上訴人員工確有出會之意思，且以停止代扣會費表示退會，惟原判決逕認原裁決決定作成時無證據證明上訴人員工已退出參加人工會，有認定事實不憑證據、不適用證據法則之違法云云。係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當，以及就原審取捨證據、認定事實之職權行使，任意指摘原判決有違背法令情事，並非可採。㈥最後，從事實與事實評價觀點，事實乃經驗概念，得由證據方法認知。事實狀態得因其後新事實或法律之態之發生而改變；但事實曾存在本身，並不因時間之經過而發生改變，事實是否該當於法律構成要件，則屬評價問題，證據之提出係屬提供行政法院判斷事實資料之程序，屬事實評價問題，與事實狀態改變以致於行政法院於裁判時應適用何時之事實狀態來判斷，二者不同。裁判基準時應與行政法院於裁判之際，究應得以使用何種資料（包括證據提出與當事人主張）之範圍，應加以區別。行政法院應依行政訴訟職權調查原則，而得斟酌事實審言詞辯論終結前全部資料。所以即使是處分後之事實，但具有推認處分時事實之資料價值者，當然得認許為審查處分是否合法之判斷資料。經查，原判決雖誤解裁判基準時與證據提出之概念，贅述原證17存證信函、電子郵件在裁判基準時後不得採酌等語，但仍對原證17存證信函、電子郵件論述其得否採酌之理由，是原審雖有於判決中贅述裁判基準時之論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當，末此敘明。㈦從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　9　　月　　5　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　合　文法官　鄭　忠　仁法官　帥　嘉　寶法官　林　惠　瑜法官　劉　介　中以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　9　　月　　5　　日書記官　張　雅　琴

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第563號

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