102年度判字第581號｜行政：政府採購法｜裁判日期：102 年 09 月 12 日

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第581號上訴人　毅博科技有限公司代　表　人　劉英傑訴訟代理人　張世興　律師被上訴人　國防部代　表　人　嚴明訴訟代理人　林家祺　律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國101年6月21日臺北高等行政法院101年度訴字第123號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、被上訴人原為國防部軍備局採購中心，因國防部組織改造，將軍備局採購中心與軍備局採購管理處合併，成立國防部國防採購室，現為國防部一級幕僚單位；又被上訴人代表人於民國102年8月8日變更為嚴明，分經國防部及變更後之代表人嚴明具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。二、緣上訴人標得被上訴人組織改造前（下同）國防部軍備局採購中心（下稱採購中心）所辦理之「作業底盤車採購案」（下稱系爭契約-訂約日期98年11月6日），全案交貨數量共7 輛底盤車，分2批交貨，第1批應於99年7月4日前交貨，第2 批則應於100年5月31日前交貨。後因上訴人未能按系爭契約之採購規格與工作陳述書之規定，完成「危險貨品道路運輸安全協議」（ADR）認證程序，經被上訴人之授權代理人國防部軍備局中山科學研究院（下稱中科院）同意展延第1批交貨期限至99年10月15日（逾期部分仍依約計罰），惟上訴人於99年11月5日始完成第1批2輛作業底盤車之交貨，經中科院分別於99年11月16日第1次目視檢查、99年12月9日第2 次目視檢查及99年12月28日第2次複驗目視檢查，均判定為驗收不合格，被上訴人遂按系爭契約之規定，於100年6月27日以備採履驗字第1000005062號函通知上訴人全案解除契約，並有政府採購法第101條第1項第12款規定之情事，以100 年7月7日備採履驗字第1000005369號函處分通知上訴人將刊登政府採購公報。上訴人不服，循序提出異議及申訴，均未獲變更，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。三、上訴人起訴主張：㈠系爭採購案履約，上訴人因ADR（危險貨品道路運輸安全協議）報告延誤第1批交貨時程，接續驗收過程中，上訴人所提供之原廠引擎號碼證明文件「DL06S000143CD」，與引擎鋼殼上的刻印完全相同，中科院不接受上訴人之原廠證明文件，亦不接受第三公證程序，不符合行政程序法，即單方面解除合約，有違民法第148條第2項及行政程序法第9條之規定。另中科院指派「外包人力」參與驗收，代為執行公務人員行政程序，未符法制，有違採購公平正義。㈡系爭採購案履約驗收過程，中科院以超出契約規格條件，雙車廂座艙需為「一體成型」，判定上訴人不合格，然中科院卻於系爭採購案前同意另一採購案之交貨狀況。又本載具之煞車、輪軸、傳動軸等，均產自韓國，上訴人提供原廠證明文件，原標誌銘牌已更換為英文銘牌，但該英文銘牌已被中科院會驗人員強力破壞拔除，事實並非如中科院會驗紀錄所云「．．．系統均無銘牌且筆塗黑漆、無法辨識產品來源」。㈢被上訴人採用「分案採購」的途徑，大幅提高底盤車的採購規格，意圖排除非歐盟底盤廠家，而此規格功能卻不為後續承載車廂的必要條件，造成全案計畫「採購資源浪費」，增加國家財政負擔與浪費，實有違政府採購法第6條。再系爭採購案經上訴人得標交貨後，因屬非歐系產品，被上訴人逕行不公平正義的驗收方式，造成解約事實；被上訴人解約系爭採購案後重提購案，較系爭採購案上訴人預交時程延後1年6個月，解約重購後每輛底盤車預算，較系爭採購原案增加新臺幣（下同）400,000元，全案7輛預算增加2,800,000元，造成全案計畫「採購資源浪費」，增加國家財政負擔與浪費，實有違政府採購法第6條規定。㈣上訴人所提供之大陸製空氣乾燥器，有不可歸責性。該空氣乾燥器為「美國知名大廠WABCO廠牌」，由底盤車原廠韓國大宇汽車公司向美國廠WABCO訂購，底盤車出廠前已由韓國大宇原廠組裝完成，實非為上訴人所能掌控，不可歸責於上訴人等語，求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處分及原處分。四、被上訴人則以：㈠綜合系爭契約清單(18)備註16.罰則1.系爭契約通用條款第15.3條及契約通用條款第17.1條規定，不論上訴人係各批交貨之逾期天數累計達50日曆天以上，或上訴人經2次複驗不合格而未能改正缺失者，被上訴人均得依上開規定，辦理終止或解除契約。本件中科院僅同意上訴人可於99年10月15日辦理交貨，並未變更原定第1批作業底盤車應於99年7月4日完成繳交之履約期限，上訴人至99年10月15日仍無法如期交貨時，被上訴人本已得依契約清單(18)備註16.罰則1.規定辦理全案解約，遑論上訴人遲至同年99年 11月5日尚未能依約完成ADR認證程序（按：上訴人僅係先提供底盤車，ADR認證程序係於同年11月10日方完成頒證），故本件上訴人實未能依契約期限（99年7月4日）履約，且第1批逾期天數已達50日以上（自99年7月4日至99年11月5日共計123天），被上訴人爰依契約清單(18)備註16.罰則1.規定辦理全案解約，且該遲延履約之情事，依民法第231條規定，仍應由上訴人負責，故本件確係因可歸責於上訴人之事由，致解除契約，核與採購法第101條第1項第12款之要件相符，被上訴人依法為停權處分並無違誤。退步言之，縱認中科院99年10月4日備設供字第0990013190號函，已變更原定之履約期限（假設語，被上訴人仍否認之），第1批交貨期限展延至99年10月15日，上訴人雖於同年11月5日始繳交第1批作業底盤車，逾期日數尚未達50日曆天，被上訴人不得依契約清單(18)備註16.罰則1.規定解除契約之全部，上訴人嗣後亦因2次複驗不合格，已達於系爭契約通用條款第15.3條及契約通用條款第17.1條之要件，被上訴人仍得依約解除契約之全部，被上訴人依採購法第101條第1項第12款規定，予以上訴人停權處分，洵無違誤。㈡本件情形既係因可歸責於上訴人之事由致解除契約，被上訴人依系爭契約清單(18)備註16.罰則1.、系爭契約通用條款第15.3條及契約通用條款第17.1條解除契約後，揆諸本院100年度判字第1782號判決意旨，被上訴人依法僅能停權處分（羈束處分），並無決定是否停權處分及停權期間長短之裁量權限，故本件被上訴人依政府採購法第101條第1項第12款規定，處以上訴人停權1 年之處分，於法無違。㈢至於被上訴人於97年辦理吊運貨車等四項（YJ97406L300）採購案，該案契約內容與本案契約除契約價金外，其餘契約條件並無不同。該案之得標商博大汽車股份有限公司（下稱博大公司）提供之作業底盤車為德國商所生產，該案契約雖無一體成型之要求，惟博大公司提供之作業底盤車，其駕駛座艙之鋼樑係採一體成型，僅車頂係使用焊接之方式（其焊接手法亦與上訴人提供之作業底盤車不同），然博大公司仍提出第三公證單位ECE-R29（Eco-nomic Commission for Europe Regulation 29－Protectionof the occupants of the cab of commercial vehicles，商用車輛駕駛座人員安全保護認證規定，主要係防衝撞安全測試，用以確保駕駛座艙之結構安全）所出具之安全證明文件，以保證駕駛座艙之安全性。至於本件上訴人提供之作業底盤車，在駕駛座艙部分，全部均係採併接而成，且上訴人出具所謂原廠結構安全證明書，僅係一紙片面出具之聲明書，其依何種標準進行測試？測試項目為何？完全付之闕如，自無從據以認定上訴人提供之作業底盤車駕駛座艙之結構安全性，被上訴人據此判定上訴人不合格（按：契約上雖無一體成型之明文要求，惟考量駕駛座艙之安全性，被上訴人要求上訴人提出安全證明文件，符合政府機關一般採購慣例），並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠就履約逾期已達50日曆天以上之爭議：⒈系爭第1批2輛作業底盤車，原訂於99年7月4日交貨，上訴人於99年6月19日進口第1批2輛作業底盤車時，因未能完成相關認證程序，雙方（上訴人及被上訴人之代理人中科院）協商後，經中科院以99年10月4 日備設供字第0990013190號函同意上訴人可於同年10月15日辦理交貨，雖逾期部分仍依約計罰，但解約事由已經陳明是「屆期若無法完成交貨或驗收不合格」，因此履約逾期遲誤部分（在99年7月4日起至99年10月15日間）已經同意依約計罰而不在行使解除契約之權利，應無疑義，否則該函載明「屆期若無法完成交貨，將辦理全案解約」等詞即無意義。⒉系爭契約清單(18)備註16.罰則1.就解約之規定為「得」，而非「應」，若因為廠商履約確實有所延誤，但所履行契約之品質仍符合契約之要求，而經計算遲延計罰的結果，又為採購雙方所得接受者，採購機關自得斟酌採購物品之急迫程度與機關業務之配合，而不解除契約也合於採購目的及契約真諦。但被上訴人經由授權代理人中科院同意延期，又以該延期之日數計入得終止或解除契約之累計日數，當屬行使權利不依誠信原則；若依被上訴人所稱累計逾期達50日曆天者，即使上訴人於展延後如約交貨，被上訴人仍得主張逾期累計之解約，上訴人展期履約就無任何意義，堪見被上訴人所稱，無可憑採。㈡就經2次複驗不合格而未能改正之缺失： ⒈本件交貨的作業底盤車，在車身外觀上有「搭接螺絲釘外露、座艙搭接之現象」，可以確定並非一體成型而是組裝，既然經過特定之組裝，而該組裝是否適當，是否影響結構安全，該相關之製造商（原廠及組裝廠商）應就特定之組裝提出相關之結構安全證明。而上訴人提出之原廠證明文件、原廠結構及安全保證文件，其中原廠證明文件僅屬一般性規格之出廠證明（包含車型、承載重量、傳動系統、車身號碼、引擎號碼、引擎規格、變速系統、製造年度等）與本件爭執「車體結構的安全確認」無關。另上訴人提出之結構安全證書（針對車身結構及雙座艙部分），其內容並未涉及特定車輛之特定組裝或結構調整，而是製造商（大宇汽車）出具一份普遍性的證明，說明為製造特殊目的之吊重卡車或貨運卡車，KANGLIMCO.,LTD（另一個韓國公司）被授權修改大宇汽車之車身結構及座艙，大宇汽車證明特定車型（包括系爭交貨作業底盤車之車型DN14T4WD）在車身及雙座艙上的結構是安全的。這是針對許多車型，就特定改裝（修改或組裝）廠商所為之概括授權並對改裝結果的概括證明；其內容並未敘明該組裝廠商究竟做了哪些修改或組裝，而這些修改或組裝究竟如何調整相關結構，該調整是經如何的檢視被證明是安全的，所以這份證明文件是一種普遍性的保證書，而不是針對特定車輛之改裝提出之特定檢定證明。當上訴人所提出之作業底盤車，在外觀檢視上就已經有「搭接螺絲釘外露、座艙搭接之現象」，被上訴人要求上訴人針對相關之組裝提出組裝廠商之證明文件，當然是針對該特定作業底盤車之具體組裝影響到結構安全之證明文件，上訴人提出概括式的授權及品質宣示性的保證書，自無法達到契約之主要目的及其經濟價值所要求之品質保證文件。足以認定上訴人就所提出之作業底盤車，車體結構之組裝無法證明其結構上安全，既經兩度驗收均經認定不及格，被上訴人依系爭契約通用條款第15.3條、第17.1條之規定，以100年6月27日函解除契約，當屬有據。⒉至於上訴人主張被上訴人於97年辦理吊運貨車等四項（YJ97406L300）採購案，該案契約內容與本案契約除契約價金外，其餘契約條件並無不同，而該案車輛也是組裝車驗收通過云云。經查，該案得標廠商博大公司提供之作業底盤車為德國商（MAN）所生產，該案契約雖無一體成型之要求，但其駕駛座艙之鋼樑係採一體成型，僅車頂係使用焊接之方式（其焊接手法亦與上訴人提供之作業底盤車不同），足見二者之處理方式不同。且博大公司仍提出第三公證單位ECE-R29（Economic Commission for Europe Regulation29－Protection of the occupants of the cab of commercial vehicles，商用車輛駕駛座人員安全保護認證規定，主要係防衝撞安全測試，用以確保駕駛座艙之結構安全所出具之安全證明文件，具體敘明檢定之時間、內容及各項測試報告之標號，足以認定其確實查核結構上的安全，而上訴人提出原廠結構及安全保證文件只是韓國商大宇汽車公司所出具說明授權過程的概括保證書，二者自無法相提並論。被上訴人對不同之事務，為不同之處置，並無違平等原則及行政先例等語，因將申訴審議判斷、異議處分及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。六、上訴意旨略以：㈠本案99年11月16日、99年12月9日及99年12月28日會驗或複驗，均係各單位派員參加，包括主驗人員、會驗人員（即使用單位）、協驗人員（即技術代表）、監驗人員（即監察、主計）及廠商，單位有6個之多，參與人員7個以上。99年12月9日會驗結果明載「⒋請原廠提供雙車廂車身及座艙結構安全保證文件」，依契約文義、經驗法則及論理法則，保證文件與證明文件，不僅文義迥異，且係指涉不同文件，其法律意義與效果亦不相同，此為眾所周知之事實，而會驗當場有6個單位及7個人之多簽章確認，惟原審竟受被上訴人臨訟矇騙誤導，反捨會驗結果明載保證文件文字而曲解為證明文件，因此，原審之事實認定，顯未憑證據，且不依論理及經驗法則，並與卷證資料不符，依行政訴訟法第189條第1項及最高法院17年上字第1118號判例意旨，原判決自有判決不適用法規或適用不當之違法，並有判決理由矛盾之違法。㈡本案99年11月16日、99年12月9日及99年12 月28日會驗或複驗，其中最大爭議，且始終列為第1項缺失，乃係「C.O.C（車輛出廠品質文件）引擎號碼與實車引擎號碼不符」，惟原審竟逕謂「其中最大的爭議在於車體結構的安全確認」云云，原審之事實認定，與卷證資料不符，是原判決顯有判決理由矛盾之違誤。再者，原審對於為何「車體結構的安全確認」係3次會驗或複驗結果之最大爭議的理由，於判決理由中毫無片言隻語之說明，職是，原審且有判決不備理由之違法。且97年招標案係於97年11月14日簽約，第一批11部交貨時間為98年7月10日，而被上訴人於原審提出博大公司作業底盤車ECE-R29證明文件，其製作日期為2009年12月8日，足證被上訴人於98年交貨時上開ECE-R29證明文件並不存在，自非屬97年招標案之安全證明文件，惟原審未就卷證資料詳細比對稽核，遽謂上開證明文件係博大公司於97年招標案所提出云云，因此，原審之事實認定，與卷證資料不符，是原判決即有判決理由矛盾之違法。㈢被上訴人將博大公司就100年招標案於101年5月間提出之作業底盤車 ECE-R29證明文件，謊稱係博大公司於97年招標案所提出，欺瞞詐騙原審法院，致使原審法院受矇騙誤導而為事實認定有誤之錯誤判決，被上訴人之上開行為，違背誠信原則，因此，依民法第148條第2項及行政程序法第8條規定，應認原判決有判決不適用法規或適用不當之違誤。㈣被上訴人於原審101年6月7日言詞辯論時，始當庭提出陳報狀及國防部軍備局採購中心吊運貨車等四項（YJ97406L300）採購契約、博大公司之作業底盤車原廠說明書節本、博大公司之作業底盤車（即97年採購案購置）車頂照片、博大公司之作業底盤車ECE-R29安全證明文件、上訴人提供之作業底盤車駕駛座艙照片，多達數十頁，謊稱該ECE-R29證明文件係97年招標案博大公司所提出之安全證明文件云云，原審未依職權調查證據，且未詳細比對證據文件，並讓上訴人有辯論機會，逕認定被上訴人所述事實屬實，且就99年12月9日會議結果明載「⒋請原廠提供雙車廂車身及座艙結構安全保證文件」之保證文件，是否係證明文件之事實，行使闡明權，讓上訴人得為事實上及法律上適當完全之辯論機會，即遽為違反論理法則、經驗法則之判決，依行政訴訟法第125條、第133條前段、第141條第1項及第135條第2項規定，原判決有判決不適用法規或適用不當之違法。㈤被上訴人所為刊登政府採購公報之處分，係以被上訴人100年6月27日備採履驗字第1000005062號書函解除系爭採購契約為依據，其解約之事由有交貨逾期及複驗不合格。關於交貨逾期部分，原審已認定無交貨逾期，被上訴人判定有誤，是原處分之依據即有瑕疵；關於複驗不合格，被上訴人列有三項，原審亦認定有二項判定有誤，而原審認定其中一項不合格部分，係遭被上訴人矇騙所致，因此，系爭行政處分之依據既有重大瑕疵存在，詎原審未予撤銷，因此，原判決並有判決不適用法規或適用不當之違法。七、本院查：（一）按：１、政府採購法第1條、第2條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」第6條規定：「（第1項）機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。（第2項）辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。（第3項）．．．。」本條立法理由記載：「 維護公平交易秩序為政府一貫之政策，政府採購行為尤不得對廠商有不合理之差別待遇，．．．維護公共利益及公平合理為民事契約之基本內涵，於政府採購尤應加以重視，．．．。」第7條第2項規定：「本法所稱財物，指各種物品（生鮮農漁產品除外）、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物。」第71條至第73條依序規定：「（第1項）機關辦理工程、財物採購，應限期辦理驗收，並得辦理部分驗收。（第2 項）驗收時應由機關首長或其授權人員指派適當人員主驗，通知接管單位或使用單位會驗。（第3項）機關承辦採購單位之人員不得為所辦採購之主驗人或樣品及材料之檢驗人。（第4項）前三項之規定，於勞務採購準用之。」「（第1項）機關辦理驗收時應製作紀錄，由參加人員會同簽認。驗收結果與契約、圖說、貨樣規定不符者，應通知廠商限期改善、拆除、重作、退貨或換貨。其驗收結果不符部分非屬重要，而其他部分能先行使用，並經機關檢討認為確有先行使用之必要者，得經機關首長或其授權人員核准，就其他部分辦理驗收並支付部分價金。（第2項）驗收結果與規定不符，而不妨礙安全及使用需求，亦無減少通常效用或契約預定效用，經機關檢討不必拆換或拆換確有困難者，得於必要時減價收受。其在查核金額以上之採購，應先報經上級機關核准；未達查核金額之採購，應經機關首長或其授權人員核准。（第3項）．．．。」「（第1項）工程、財物採購經驗收完畢後，應由驗收及監驗人員於結算驗收證明書上分別簽認。（第2項）前項規定，於勞務驗收準用之。」第101條第1項規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：容許他人借用本人名義或證件參加投標者。．．．。擅自減省工料情節重大者。．．．得標後無正當理由而不訂約者。查驗或驗收不合格，情節重大者。驗收後不履行保固責任者。因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。違反第六十五條之規定轉包者。因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。破產程序中之廠商。歧視婦女、原住民或弱勢團體人士，情節重大者。」本條立法理由載明：「明定對於廠商有違法或『重大違約』情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。目前各機關雖有類似措施，但因缺乏立法，適用範圍較小，成效有限。」第102條規定：「（第1項）廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起二十日內，以書面向該機關提出異議。（第2項）廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起十五日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。（第3項）機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。（第4項）．．．。」其立法理由載稱：「為使有前條各款情形之廠商，於接獲機關之通知後，仍有提出異議、申訴之救濟管道，爰參酌第六章異議及申訴之處理程序，明定無論該當案件是否逾公告金額，廠商得循此程序提出異議及申訴，機關再視其處理結果，決定是否刊登政府採購公報，以免誤刊而損及廠商權益。」第103條第1項規定：「依前條第三項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。有第一百零一條第一款至第五款情形或第六款判處有期徒刑者，自刊登之次日起三年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。有第一百零一條第七款至第十四款情形或第六款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起一年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」２、政府採購法施行細則第91條規定：「（第1項）機關辦理驗收人員之分工如下：主驗人員：主持驗收程序，抽查驗核廠商履約結果有無與契約、圖說或貨樣規定不符，並決定不符時之處置。會驗人員：會同抽查驗核廠商履約結果有無與契約、圖說或貨樣規定不符，並會同決定不符時之處置。但採購事項單純者得免之。協驗人員：協助辦理驗收有關作業。但採購事項單純者得免之。（第2項）會驗人員，為接管或使用機關（單位）人員。（第3項）協驗人員，為設計、監造、承辦採購單位人員或機關委託之專業人員或機構人員。（第4項）．．．。（第5項）有監驗人員者，其工作事項為監視驗收程序。」第96條、第97條規定：「（第1項）機關依本法第七十二條第一項規定製作驗收之紀錄，應記載下列事項，由辦理驗收人員會同簽認。有監驗人員或有廠商代表參加者，亦應會同簽認：有案號者，其案號。驗收標的之名稱及數量。廠商名稱。履約期限。完成履約日期。驗收日期。驗收結果。驗收結果與契約、圖說、貨樣規定不符者，其情形。其他必要事項。（第2項）機關辦理驗收，廠商未依通知派代表參加者，仍得為之。驗收前之檢查、檢驗、查驗或初驗，亦同。」「（第1項）機關依本法第七十二條第一項通知廠商限期改善、拆除、重作或換貨，廠商於期限內完成者，機關應再行辦理驗收。（第2項）前項限期，契約未規定者，由主驗人定之。」第98條規定：「（第1項）機關依本法第七十二條第一項辦理部分驗收，其所支付之部分價金，以支付該部分驗收項目者為限，並得視不符部分之情形酌予保留。（第2項）機關依本法第七十二條第二項辦理減價收受，其減價計算方式，依契約規定。契約未規定者，得就不符項目，依契約價金、市價、額外費用、所受損害或懲罰性違約金等，計算減價金額。」３、本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議：「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」（二）次按：１、行政程序法第2條規定：「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」第8條、第9條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」２、民法第148條原規定：「權利之行使，不得以損害他人為主要目的。」立法理由記載：「謹按權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，然其目的，要以保護自己之利益為必要，若專以損害他人利益為目的者，其權利之行使，實為不法行為，自為法所不許。」71年1月4日修正公布（72年1月1日施行）規定：「（第1項）權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。（第2項）行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」立法理由載明：「權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，惟不得違反公共利益，乃權利社會化之基本內涵，爰於原第148條，增列『權利之行使，不得違反公共利益』，俾與我民法立法原則更相吻合。又因本條增列誠信原則為第2 項，故將修正後之原條文改作第1項。誠信原則，應適用於任何權利之行使及義務之履行，現行法僅就行使債權，履行債務之誠信原則，於債編第219條中規定。似難涵蓋其他權利之行使與義務之履行，爰於第148條增列第2項明示其旨。」（三）依據上開政府採購法（含立法理由-下稱本法）、本法施行細則、行政程序法及民法相關規定與本院庭長法官聯席會議決議意旨，可知：１、政府採購法係為提升採購效率與功能，確保採購品質，維護公共利益及公平合理而設；對廠商並不得為無正當理由之差別待遇。所稱採購，指「工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等」；又所謂「財物」，指各種物品（生鮮農漁產品除外）、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定（財物）者而言。２、機關辦理採購，應限期辦理驗收，製作驗收紀錄（本法施行細則第96條），由參加人員會同簽認：（１）驗收時應由機關首長或其授權人員指派「適當人員主驗」，並通知接管單位或使用單位會驗；惟機關「承辦採購單位之人員」不得為所辦採購之主驗人或樣品及材料之檢驗人。前開所謂「承辦單位人員」，指「機關承辦該個別採購案件最基層之承辦人員」（行政院公共工程委員會88年6月8日（88）工程企字第0000000、88年6月30日（88）工程企字第8807433號函參照）；所稱指派「『適當人員』主驗」，凡非屬上揭機關承辦該個別採購案件最基層承辦人員以外之該採購機關人員，均得由機關首長或機關首長授權之人員本於職權指派其為主驗人（行政院公共工程委員會88年8月5日（88）工程企字第8811283號函參照）。又前舉「機關首長『授權人員』」、「主驗人員」、「會驗人員」，皆係指辦理採購機關或接管單位、或使用單位編制內之正式人員，自不待言。（２）前述「主驗人員」之權責為「『主持驗收程序』，抽查驗核廠商履約結果有無與契約、圖說或貨樣規定不符，並『決定』不符時之處置」；「會驗人員」為會同主驗人員查驗上開事項及「會同決定」廠商履約結果與契約規定不符時之處置；至「協驗人員（為設計、監造、承辦採購單位人員或機關委託之專業人員或機構人員）」之職責則為協助辦理前揭個別採購案的驗收有關作業。（３）驗收結果與契約、圖說、貨樣規定不符者，應通知廠商「限期」改善、拆除、重作、退貨或換貨，該項「限期」契約未規定者，由「主驗人」定之；如廠商於限期內完成者，辦理採購機關應再行辦理驗收。若驗收結果與規定不符，而不妨礙安全及使用需求，亦無減少通常效用或契約預定效用，經機關檢討不必拆換或拆換確有困難者，得於必要時減價收受；其減價計算方式，依契約規定。契約未規定者，得就不符項目，依契約價金、市價、額外費用、所受損害或懲罰性違約金等，計算減價金額。３、機關辦理採購，發現廠商有前揭本法第101條第1項所列各款情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。依其立法理由，係賦予採購機關於廠商有「違法」或「重大違約」情形時，視廠商未提出異議或異議及申訴處理結果，將廠商之「違法」或「重大違約」情事刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，並藉以杜絕不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，建立廠商間之良性競爭環境。該被刊登政府採購公報之廠商，於同法第103條第1項所示一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分，其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，然其既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，屬行政罰之性質。準此，辦理採購機關依據本法第101 條第1項對廠商作成刊登政府採購公報之不利處分時，自應遵循前揭行政程序法之規定，就當事人有利及不利事項一律注意，並應依下列原則為之：㈠採取之方法應有助於目的之達成；㈡有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；㈢採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。４、權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的；且不論係行使權利或履行義務，均應依誠實及信用方法為之。本法第6條立法理由更揭明「維護公平交易秩序為政府一貫之政策，政府採購行為尤不得對廠商有不合理之差別待遇」、「維護公共利益及公平合理為民事契約之基本內涵，於政府採購尤應加以重視」之旨。而前開所稱「權利之行使」，徵諸上舉民法第148條修正立法理由，當涵攝因契約所約定保留之解除權在內，故當事人於訂立契約時，縱有約定保留之解除權，於行使該解除權時，亦非不得依此誠信原則予以檢視；倘行使該解除權，於自己所得利益極少，而他人因該解除權之行使所受之損害甚大者，即非不得視為有違誠信原則而不得為之，此乃權利社會化基本內涵所必然之解釋。（四）本件上訴人參與被上訴人組織改造前採購中心所辦理之系爭採購案，全案交貨數量共7輛「作業底盤車」，分2批交貨，第1批（2輛）應於99年7月4日前交貨、第2批（5輛）於100年5月31日前交付。後因上訴人未能按系爭契約之採購規格與工作陳述書之規定，完成「危險貨品道路運輸安全協議」（ADR）認證程序，經被上訴人採購中心之授權代理人中科院同意展延第1批交貨期限至99年10月15日（逾期部分仍依約計罰），惟上訴人於99年11月5日始完成第1批2輛作業底盤車之交貨，經中科院分別於99年11月16日第1次目視檢查、99年12月9日第2次目視檢查（第1次複驗）及99年12月28日第2次複驗目視檢查，均判定為驗收不合格，被上訴人遂依系爭契約之規定，於100年6月27日以備採履驗字第1000005062號函通知上訴人解除契約全部，並有政府採購法第101條第1項第12款規定之情事，以100年7月7日備採履驗字第1000005369號函處分通知上訴人將刊登政府採購公報等情，為原審認定之事實，原審因適用前揭本法第101條第1項第12款、第103條第1項第2款規定，以前揭理由，駁回上訴人在原審之訴，固非無見。惟查：如上所述，機關辦理採購驗收時，應由辦理採購之「機關首長」或該辦理採購機關首長「授權人員」，指派採購機關承辦該個別採購案件最基層承辦人員以外之採購機關編制內正式人員為「主驗人」；「接管」該採購財物單位或「使用」該採購財務單位為「會驗人」；辦理採購機關委託之專業人員或機構人員為「協驗人」。而驗收程序由「主驗人」主持，抽查驗核廠商履約結果有無與契約、圖說或貨樣規定不符，並「決定不符時之處置」-亦即「通知廠商『限期』改善、拆除、重作、退貨或換貨」，該項「限期」契約未規定者，「由『主驗人』定之」；如廠商於限期內完成者，辦理採購機關應再行辦理驗收，所為驗收程序，始為合法。然依系爭採購契約清單第4頁「 其他」之⑵記載：【本案採用之名詞其意義簡明如下：「甲方：國防部軍備局採購中心，負責執行本案招標及訂約等作業。」「甲方授權代理人：國防部軍備局中山科學研究院，負責執行履約『驗收』等作業，並於全案執行完畢後將相關報告『函送甲方備查』。」「乙方：得標廠商」】（原審卷第150頁背面）；另卷附「中山科學研究內購案院財物勞務採購接收暨會驗結果報告」亦載明：【「申請採購單位：（中研院）系發遙測工程組。」「接收單位：系發中心遙測工程組」、「接收單位主管：系統發展中心遙測工程組組長（或副組長）」、「主管人員：系統發展中心遙測工程組組長（或副組長）、「經管人員：「系統發展中心遙測工程組技術員」】（原審卷第176-178 頁）等情，顯見系爭採購案上訴人交付之「作業底盤車」驗收事宜，其99年11月16日第1次驗收及限期改善、99年 12月9日第1次複驗暨限期改善與99年12月28日之第2次複驗，均係由中研院主驗、會驗與協驗，揆諸前揭規定及說明，系爭採購案所為驗收程序是否與本法規定者相符，而得憑為辦理採購機關-採購中心解除契約之依據，並非無疑，原審未予調查審認，已嫌疏失。汽車製造廠商出具之汽車「出廠證明」、或該汽車製造商為特殊目的依據該製造商出廠汽車之車身結構及座艙改裝完成，就該改裝之特定車型出具的「原廠結構及安全保證（證明改裝後之車身及座艙的結構是安全的）」文件，依其內容記載，本諸經驗法則，除有特殊情形外，應非不可作為該汽車製造商出廠汽車或特殊改裝車品質與安全之證明。系爭「作業底盤車」，中研院第1次複驗，上訴人應改正之事項其中第4項「請原廠提供雙車廂車身及座艙結構安全保證文件」（原審卷第177頁背面）；嗣經中研院第2次複驗，上訴人仍有「車輛之雙車廂座艙採用焊接改裝方式、非一體成型且無安全保證文件」（原審卷第178頁背面），此部分並為原審據以認定可歸責於上訴人之事由致遭採購中心解除系爭採購契約，而判決駁回上訴人之訴的唯一理由。惟上開所謂「結構安全保證文件」內容應為如何之記載，中研院並未具體指明，且上訴人提出之系爭作業底盤車「原廠證明文件」暨「原廠結構及安全保證文件」（原審卷第74、73頁），原審既認明該「原廠證明文件」上載「包含車型、承載重量、傳動系統、車身號碼、引擎號碼、引擎規格、變速系統、製造年度等之『出廠證明』」；另「原廠結構及安全保證文件」則係上訴人「針對系爭作業底盤車『車身結構及雙座艙部分』所提出之『結構安全證書』」；該保證文件，乃製造商「大宇汽車」（韓國廠商）出具，「說明為製造特殊目的之吊重卡車或貨運卡車，KANGLIMCO.,LTD（另一個韓國公司）被授權修改大宇汽車之車身結構及座艙，『大宇汽車證明特定車型（包括系爭交貨作業底盤車之車型DN14T4WD）在車身及雙座艙上的結構是安全的』」等情（原審判決書第25、26頁），卻又認定上開「原廠證明文件」與「原廠結構及安全保證文件」無法證明系爭作業底盤車車體結構上之安全，非屬系爭採購契約所要求之品質保證文件云云，所為判斷與證據法則及經驗法則，尚有違背。又原審若就前開「原廠證明」、「原廠結構及安全保證」文件是否足以證明系爭「作業底盤車」車體之安全，仍有疑義，應將該等證明文件（宜由上訴人提出中譯本，俾資周全）查證當事人以外之其他相關業者或專業機構協助判明，並將結果提示當事人陳述意見，其證據之調查始稱完備，否則仍有應調查證據未予調查之違法。系爭採購案貨款總價26,600,000元，分2批交貨，第1批2輛作業底盤車應於99年7月4日前交貨、第2批5輛作業底盤車於100年5月31日前交付。辦理採購機關即採購中心通知上訴人解除全部契約之日期為100年6月27日；惟上訴人於原審之陳述，其應交付之第2批作業底盤車，早於採購中心解除全部契約前的100年1月3日即已到貨抵臺；而採購中心解除系爭契約後重新辦理系爭作業底盤車招標之決標日期為100年11月29日，得標廠商為訴外人博大公司，決標金額29,450,000元，交貨日期為簽約日之次日起210日曆天內一批（一次）交付（原審卷108-120頁）。綜合系爭契約相關約定、本法立法意旨、原審認定上訴人違約之情節及採購中心因解除系爭契約重新招標之內容、解除系爭契約後上訴人將被刊登政府採購公報列為不良廠商之不利處分及其對上訴人營業所生之影響等整體觀察，並依前開所述誠信原則與比例原則予以檢視，倘採購中心行使系爭解除權，於國家社會所得利益極少，而上訴人因該解除權之行使所受之損害甚大者，即非不得視為有違誠信原則而不得為之；復參以上訴人提出之前揭「原廠證明文件」及「原廠結構及安全保證文件」是否不足以證明系爭作業底盤車車體結構上之安全，尚非無疑，則採購中心僅憑此事由即予解除系爭採購案全部契約，有無違反誠信原則，構成權利濫用，亦非無推究之餘地，原審未予審認，同嫌欠洽。（五）綜上所述，原審判決核有違誤，該等違誤，或屬本院應依職權調查之事項，或為上訴意旨執以指摘，並求予廢棄，非無理由。因本件尚有如前所指事項未明，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院重為審理後，另為適法之判決，以符法制，並昭折服。八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　9　　月　　12　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　林　玫　君法官　胡　國　棟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　9　　月　　12　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第581號

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