102年度判字第59號｜行政：都市更新｜裁判日期：102 年 01 月 31 日

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第59號再審原告賴秀卿訴訟代理人　吳貞良律師再審被告　臺北市政府代　表　人　郝龍斌訴訟代理人　林光彥律師上列當事人間都市更新事件，再審原告對於中華民國101年6月14日本院101年度判字第534號判決，依行政訴訟法第273條第1項第1款規定，提起再審之訴部分，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、緣坐落臺北市○○區○○段○○段○○○號、679-1號、680號土地（原勝利大廈基地，下稱系爭土地）先後逢921、331地震，再審被告遂予拆除，並依都市更新條例第7條第1項第1款、第8條規定，以民國91年11月19日府都四字第09125869500號公告劃定系爭土地為更新地區及更新單元，嗣於92年12月18日以府都四字第09228237300號函核准元大建設開發股份有限公司（下稱元大公司）所擬具之系爭土地都市更新事業概要。元大公司於93年5月5日檢送系爭土地更新單元都市更新事業計畫及都市更新事業權利變換計畫（下稱更新事業、權利變換計畫）申請審議。再審被告依都市更新條例第19條規定審查，94年10月14日經臺北市都市更新及都市設計聯席審議委員會議決議，有條件修正後同意通過。再審被告旋於95年8月24日以府都新字第09570894602號（下稱95年8月24 日核定）准予修正後實施，並以同日府都新字第09570894600號函為公告（下稱95年8月24日公告）。再審原告為本件都市更新之土地所有權人，不服上開核定及公告，提起訴願，經內政部為「關於都市更新事業計畫部分之訴願駁回；關於權利變換計畫部分之訴願不受理」之訴願決定，再審原告對於都市更新事業計畫部分不服，提起行政訴訟，臺北高等行政法院（下稱原法院）以96年度訴字第2763號判決駁回，經本院以99年度判字第668號判決維持而告確定。另再審原告對於權利變換計畫之權利價值異議部分，依行為時都市更新條例第32條規定，於95年10月19日申請調解，經再審被告提交臺北市都市更新審議委員會以96年6月25日第79次會議決議調解不成立，再審原告續於96年8月22日申請調處，再審被告依97年1月16日修正後之都市更新條例第32條第1項規定，於97年10月6日召開臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）第3次會議、於98年5月4日召開第16次審議會辦理審議事宜，就再審原告所提11項異議事項為審議後為：「第1項至第6項異議事項非屬權利價值，不予審議；第7項、第8項、第10項、第11項異議事項決議維持原計畫；第9項『更新後騎樓價格以1樓室內新臺幣（下同）155萬元估算之合理性』異議，請元大公司據以評估再審原告所分配之A棟1樓價格之修正額度後，再行提會審議」之決議。98年7月6日審議會召開第21次審議會，審議再審原告異議事項，決議：「本案參依臺北市不動產估價師公會所提之技術性諮商意見，原估價報告就評估標的更新後A棟1樓每坪155萬元之原評估單價應向下調整，並於會中建議應下修4％之意見，經與會委員討論確認，並徵求實施者（即元大公司）同意及異議人（即再審原告）表示可以接受後，計算本案實施者應依都市更新條例第32條第3項規定以現金找予異議人9,253,500元……。」。再審被告乃以98年8月13日府都新字第09830985000號函（下稱再審被告98年8月13日函）復再審原告：「… …旨揭案件前經本府以95年8月24日府都新字第09570894600號函核定公告實施，台端針對前開核定內容提出異議事項，涉及權利價值部分，業於98年7月6日提經審議會第21次會議審決，本案實施者元大建設開發股份有限公司應依都市更新條例第32條第3項規定以現金找予台端9,253,500元。」。再審原告不服，循序提起行政訴訟，原法院以99年度訴字第420號判決（下稱前程序原審判決）駁回，經本院以101年度判字第534號判決（下稱原確定判決）維持而告確定。再審原告復以前程序原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273 條第1項第1款之事由，提起本件再審之訴（再審原告依行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款規定，提起再審之訴部分，本院另裁定移送原法院審理）。二、再審原告起訴主張：㈠都市更新條例第32條規定土地所有權人得對權利價值提出異議，並未限定僅限權利價值本身而排除與權利價值有關之事項，況原確定判決並未敍明何謂權利價值本身之爭議，顯擅自增加法律所無之限制。且都市更新之權利價值係以估價報告評定之，故估價報告確屬都市更新條例第32條所稱權利價值之爭議。而不動產估價，應切合價格日期之價值，該價格日期即指不動產價格之基準日期，而評價基準日之訂定，攸關權利價值之評定，與再審原告之權利價值有關。原確定判決認估價報告與評價基準日固與權利價值有關，然非權利價值本身之爭議，不得循都市更新條例第32條規定程序救濟，適用法規顯有錯誤。另本院100年度判字第2004號判決亦認評價基準日係屬都市更新條例第32條權利價值之爭議，雖原確定判決認該案僅屬個案並非判例，不受該案見解之拘束，惟此將影響法之安定性，且損害人民訴請行政救濟之權利。況再審原告前針對估價報告與評價基準日之違法不當，曾訴請撤銷權利變更計畫，本院100年度判字第2090號及原法院101年度再字第5號判決均肯認再審原告所陳述事項係屬權利價值之爭議，原確定判決適用法規顯有錯誤。㈡再審原告爭議營造費等共同負擔費用，係為減少違法超列之共同負擔費用金額，以增加再審原告更新後分配權利價值之金額，此爭議顯與再審原告本身權利價值金額多寡有關。況共同負擔費用若因違法超列而刪減，其差額部分仍需回歸都市更新條例第32條第3項規定由當事人找補，非原確定判決所稱循通常程序可解決。又選配更新後建物須依據權利價值之金額，而所選建物之位置、面積及戶數等亦影響權利價值之差額價金找補，故應屬都市更新條例第32條第1項權利價值之爭議，本院100年度判字第2004號、101年度判字第440號判決均肯認此見解，原確定判決顯有消極不適用都市更新權利變換實施辦法（下稱權利變換實施辦法）第10條規定之情事，屬適用法規顯有違誤。㈢更新前之權利價值，包括土地與建物之權利價值，縱建物之裝潢價值應歸屬於建物價值內，但仍屬更新前之權利價值，原確定判決竟謂建物裝潢價值應歸屬於建物價值內，不屬於更新前之權利價值，適用法規顯有錯誤。又估價應確認影響價格之各項資料，更新前再審原告曾耗費鉅資裝潢尚林鐵板燒餐廳，於異議期間提出資料送請審議，惟再審被告未予置理，亦未提出其估算之證據，不僅有裁量怠惰之違法，其未基於充分完整之資料即作判斷，亦有判斷瑕疵之違誤，原確定判決未予究明，適用判斷餘地法則即有錯誤。㈣有關「更新前花園與車庫及加蓋之價值未被估算」之異議事項，雖原確定判決以上開部分未取得合法登記，不應計入權利價值，惟占用他人土地之違章建物，依都市更新條例第36條規定，應補償其價值，諮商意見書亦指出本案庭園設施及植栽應歸屬土地改良物，得計入不動產價值內，且依94年2月4日鑑價事項協調會議紀錄可知，縱使建物拆除，仍應假設其存在而予估價。又本件更新後規劃之車位係供大於求，非諮商意見書所稱供不應求，且停車位於更新前係坐落於地面上，更新後卻位於地下室，則更新前車位之土地持分較更新後之車位多，價格竟比更新後低，該估價顯與常情有違，雖原確定判決認此部分涉及判斷餘地，惟諮商意見書基於錯誤之事實，所估價格有違常情，未遵守一般有效之價值判斷，有判斷瑕疵之違誤。另合併估價乃估價之方式，與合併估價之標的物須否提出合法使用之證明無關，原確定判決未說明必須提出合法使用證明文件始能合併估價之依據為何，顯增加法律所無之限制。㈤再審被告98年5月12日函檢送98年5月4日審議會第16次會議紀錄，及98年7月14日函檢送98年7月6日審議會第21次會議紀錄，僅係促請受文者注意會議紀錄有無誤寫、誤繕或類此之顯然錯誤，原確定判決將此無規制力，並未對外發生法律效果之檢送會議紀錄通知，誤為行政處分，適用法規顯有錯誤等語，求為：「原確定判決及前程序原審判決均廢棄，訴願決定及原處分不利再審原告之部分均撤銷，再審被告針對再審原告前依都市更新條例第32條第1項規定所提異議事項之決定，有關原不予審議之部分，應依本判決意旨為審議核復之處分，有關原已審議但不利再審原告之部分（即除審決本案實施者應依都市更新條例第32條第3項規定以現金找予再審原告9,253,500元之部分外），應依本判決意旨重為審議核復之處分，或發回原法院。」之判決。三、再審被告則以：㈠綜觀再審起訴狀所載內容，均係再審原告於前程序原審上訴主張之事由，依行政訴訟法第273條第1項但書規定，本件再審不合法。又再審理由中關於「異議事項7、8、10、11是否有判斷瑕疵」部分，再審原告僅抽象主張原確定判決適用判斷餘地法則顯有錯誤，並未具體指出原確定判決所適用之法規究竟與何項法律、司法院解釋或判例顯然違法，此部分其再審之訴亦顯不合法，應裁定駁回。㈡依都市更新條例第32條第1項規定可知，須土地所有權人對其本身之權利價值有爭議時，方有此特別救濟途徑適用，並衍生實施者差額找補之問題，若係對他人之權利價值、共同負擔之項目及金額等其他權利變換計畫之內容有所爭執，則須依通常救濟程序請求救濟，故原確定判決以估價報告與評價基準日並非權利價值本身，認定其不適用都市更新條例第32條第1項之異議程序，並無增加法律所無之限制。又再審原告於異議時主張「三家估價報告相似度奇高」事項，並非再審起訴狀所稱之「估價報告不實」，再審被告、前程序原審判決及原確定判決所為審議核復係就再審原告於異議時所提異議事項為之，故再審被告非屬權利價值之認定，自應以再審原告異議時所提異議事項為準，再審原告以不同之爭議事項指摘原確定判決關於「三家估價報告相似度奇高」之認定，顯不足採。另評價基準日係直接影響他人之權利價值，一旦有變動，則該更新基地之全體土地所有權人之權利價值均受影響，並非僅為土地所有權人對其自身權利價值有所爭執之問題，顯非都市更新條例第32條第1項異議程序之適用範圍。至再審原告所舉萬隆段都更案相關判決及其他判決，均屬個案，並非判例，其純屬法律上見解之歧異，原確定判決並無適用法規顯有錯誤之情形。另關於本件權利變換計畫報核日期，前程序原審判決業已認定「本件都市更新事業計畫、都市更新事業權利變換計畫之報核日期均為93年5月5日，依行為時都市更新權利變換實施辦法第8條規定，評價基準日限於權利變換計畫報核日期前6個月內即92年11月5日至93年5月4日間，故本件以93年1月6日為評價基準日，並無不合……」，原確定判決係以前程序原審判決確定之事實為判決基礎，並無違背行政訴訟法第254條第1項規定。㈢權利價值係指再審原告建物及土地應被評定為多少金額之價值問題，營建費並非再審原告土地或建物之權利價值，非屬權利價值之爭議。又所有權人之分配比例並非權利價值之爭議，都市更新所稱之權利價值，係指更新前之權利價值而言，並無所謂權利變換後之權利價值，而選配更新後建物係權利價值已確定後之次一行為，兩者係不同事項，故選配爭議確非權利價值之爭議。至所選建物位置、面積及戶數雖會影響找補之價金金額，惟不會影響權利價值之認定，原確定判決認定選配爭議非都市更新條例第32條第1項所稱之權利價值，適用法規並無違誤。㈣再審被告就再審原告原有建物之估價，已與住宅相區分，非以住宅之裝潢進行估價，而採用商用裝潢之一般標準估價無誤，故再審原告稱其權利價值遭低估，顯無理由。依都市更新條例第3條第5款規定可知，權利變換中有關權利價值之估算，於土地與建築物均係以合法持有認估，本件更新前花園與車庫加蓋部分均未取得合法登記，自無法視為合法。另估價原則係就查估更新前權利價值所定之原則，都市更新條例第36條係就因權利變換而拆除或遷移之土地改良物之補償問題，兩者係就不同事項而為規範，不得混為一談。況都市更新條例之位階為法律，其效力當然高過估價原則，故都市更新條例第36條如何解釋運用，不受估價原則之拘束，再審原告以估價原則主張原確定判決適用法規錯誤，不足採納。㈤諮商意見書係表示「1戶需配置2個車位以上」而非「2個車位」，故不能均以1戶配2個車位計算，總車位數量亦不會只有66個，再審原告之計算方式有所違誤。又本件更新後房地分配係依權利變換方式辦理，再審原告所稱被硬塞9個車位，並非事實。至更新前1樓平面車位之土地是否較更新後位於地下層建物車位之土地持分高出許多，尚屬有疑，其還涉及土地分割之方式及車位與持分之對應關係，再審原告之主張顯無理由。另再審原告上開建物既分屬各自獨立可分之不同權利客體，坐落所在及方位有別，其價值自有殊異，則本件都市更新案權利變換計畫分別估價，原確定判決並無擅自增加法律所無之限制或其他違法情形。再審原告所指不動產估價技術規則第104條係有關估價原則之規定，要難資為數建物應否合併估價之準據。㈥原確定判決及前程序原審判決並非僅認為檢送會議紀錄之函文為行政處分，而係將檢送會議紀錄之函文及會議紀錄內容合併觀察及認定其為行政處分，再審原告僅以相關函文所載文字主張無規制效果，而忽略會議紀錄之明文記載，顯不足採。前揭會議紀錄不僅已為准駁之決定，且已載明具體理由，並無違反行政程序法第5條明確性原則及同法第96條第1項第2款附記理由義務等語，資為抗辯。四、本院查：㈠按確定之終局判決有適用法規顯有錯誤之情形，當事人得對之提起再審之訴，乃行政訴訟法第273條第1項第1款所明定。而該款所謂適用法規顯有錯誤，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，若在學說上諸說併存尚無法規判解可據，或僅為法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由（參照本院97年判字第395號、62年判字第610號判例意旨）。㈡原確定判決駁回再審原告於前程序之上訴，係以：⑴依都市更新條例第32條規定可知，得循審議核復程序處理者，限於「權利價值」之爭議，不包括對權利變換計畫書內其他項目之爭議，至於對於後者之爭議應循一般行政爭訟程序救濟。又依司法院釋字第423號解釋意旨，行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。故判斷行政機關作成之函文是否為行政處分，應探求其函文真意，若行政機關對於人民請求作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，即應認屬行政處分。⑵再審被告以98年5 月12日函檢送98年5月4日審議會第16次會議紀錄，通知再審原告其異議事項第1項至第8項、第10項至第11項之審議結果，及以98年7月14日函檢送98年7月6日審議會第21次會議紀錄，通知再審原告其異議事項第9項之審議結果為應找補9,253,500元等情，為前程序原審判決所確定之事實，雖再審被告上開98年5月12日函及98年7月14日函本身無具體准駁之表示，然依所檢附之會議紀錄顯示，已就再審原告異議事項，部分認非屬權利價值之異議，不予審議，部分則屬權利價值之爭議，並為審議，均已作成決定，且送達再審原告，應認上揭函文為行政處分。再審原告主張上揭函文非為行政處分，核非可採。⑶再審原告異議事項中，其第1項「3家估價報告相似度奇高」、第2項「原估價選取之案例至今已有30％-50％之漲幅，應重新選取案例」、第3項「建物完成日期延後影響分配比例，應重新估價」、第4項「更新後價值以93 年1月6日為評價基準日，有所不當」、第5項「營建費用在審議過程中調高，屬不合理」、第6項「所有權人無法多分配2戶以上單元，並補足差額予實施者，故不合理」等項，非屬權利價值之爭議等情，前程序原審判決業已詳述其得心證之理由，經核並無不合。至得依都市更新條例第32條規定之程序異議者，限於權利價值本身，「評價基準日」、「估價報告」等，固與權利價值有關，然並非權利價值本身，自不適用上該規定之程序。另本院100年度判字第2004號判決係屬個案，並非判例，無拘束本件之效力。又系爭更新事業及權利變換計畫之報核日期均為93年5月5日，亦為前程序原判決所確定之事實，依權利變換實施辦法第8條規定，其評價基準日限於權利變換計畫報核日前6個月內即92年11月5日至93年5月4日間，故本件以93年1月6日為評價基準日，仍無不合。而依臺北市都市更新權利變換審議核復作業要點第2 點、臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第3點第1項規定可知，審議會之審議委員係由主管機關及有關機關代表和都市計畫等專家學者所組成，所為之審議核復決議具有高度屬人性、專業性之專業判斷，在此判斷範圍內，行政機關若無未遵守法定秩序、基於錯誤之事實、未遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等事項，其有關專業認定應予尊重。再審被告就再審原告異議事項中，第7 項「更新前建物裝潢應考量為不動產總值中以為更新前權利價值基礎」部分，經審議結果，認建物裝潢價值應歸屬於建物價值內，不屬於更新前權利價值，並以商業裝潢之一般標準估價；第8項「合法使用權未予估價，實施者未反應異議人約定專用之花園與車庫價值」部分，審議結果，認更新前花園與車庫加蓋部分，皆未取得合法登記事宜，無法視為「合法」，不應將其占用之空間計入權利價值；另再審原告所有之原敦化南路1段235號（13建號）、233巷4號（23建號）建物，僅235號原領有供餐廳使用之營利事業登記證，再審原告並未提出合法申請合併使用之相關證明文件，亦未提出經過權利人間同意之證明，故審議結果維持原核定，因而未同意合併估價等，業經前程序原審審理結果，認再審被告審議核復結果於法並無不合等情，業於判決理由內詳為敍述，經核仍無違誤。前程序原審判決將訴願決定及原處分均予維持（再審原告起訴範圍部分），而駁回再審原告在前程序原審之訴，核無違誤等詞，資為論據。㈢按「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敍明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限3個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。（第2項）前項異議處理或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。（第3項）前2項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」97年1月16日修正公布之都市更新條例第32條定有明文。經核原確定判決業已詳述再審原告對於前程序原審判決之上訴何以無理由，並敍明其判決理由及心證，所適用之法律並無與本案應適用之法規相違背之情事。再審意旨無非執其個人之法律上歧異見解，就前程序原審判決及原確定判決已論述不採之事項再為指摘，依前開規定及說明，非屬行政訴訟法第273條第1項第1款規定「適用法規顯有錯誤」之範疇，自無從依上開規定提起再審之訴。是再審原告之再審之訴為無理由，應予駁回。至其餘所訴各節，核屬就前程序原審判決及原確定判決所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為爭議，亦難認有「適用法規顯有錯誤」之再審事由。另再審原告所舉本院100年度判字第2090號、第2004號、101年度判字第440號、原法院101年度再字第5號判決，無非就各該案件之案情狀態為論述，再審原告據以主張上開判決肯認評價基準日或營造費用之共同負擔等均屬權利價值之爭議，得依前開都市更新條例第32條規定為異議云云，顯屬誤解，況上開判決均屬個案，縱有如再審原告所言情事，亦屬法律見解不同，而非適用法規顯有錯誤，併予敍明。五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　1　　月　　31　　日最高行政法院第五庭審判長法官　林　茂　權法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　蕭　惠　芳法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　1　　月　　31　　日書記官　賀　瑞　鸞

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第59號

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