102年度判字第621號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：102 年 10 月 03 日

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第621號上訴人　臺中市政府環境保護局代　表　人　劉邦裕訴訟代理人　吳莉鴦律師被上訴人　陸昌化工股份有限公司代　表　人　邱輝煌上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國102年4月3日臺中高等行政法院101年度訴字第457號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。理由一、被上訴人就其事業廢棄物，委託未經主管機關許可處理該類事業廢棄物之現有石業有限公司（下稱現有公司）處理；現有公司收受該事業廢棄物後，竟未依法處理而掩埋在其臺中市○○區○○路○○巷○○○號之1場址。嗣經上訴人參照行政院環境保護署（下稱環保署）民國100年9月26日環署土字第1000081804號函檢附「臺中市沙鹿區現有公司非法棄置場址污染調查報告」內容，估算該場址有害事業廢棄物數量共計132,750公噸，扣除被上訴人及相關污染行為人清理35,986公噸，尚有96,764公噸未清理；另依環保署101年4月24 日環署督字第1010033730號函意旨，被上訴人應就該場址全部有害事業廢棄物之清理及環境之改善負起連帶責任，上訴人乃以101年7月20日中市環廢字第1010065151號函（下稱上訴人101年7月20日函），請被上訴人於文到後14日內，應就該場址96,764公噸有害事業廢棄物之處理提出「事業廢棄物清理處置計畫書」送上訴人憑辦，倘被上訴人未依規定辦理，上訴人將依廢棄物清理法第71條規定辦理。被上訴人逾期未依規定辦理，上訴人復以101年8月23日中市環廢字第1010078902號函（下稱原處分），請被上訴人於同年9月3日以前，應就上開有害事業廢棄物之處理提出「事業廢棄物清理處置計畫書」送上訴人憑辦，被上訴人逾期未辦理，上訴人將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定查處。被上訴人不服原處分，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，上訴人於行政訴訟中以102年2月4日中市環廢字第1020010661號函略以，原函場址調查推估剩餘有害事業廢棄物96,764公噸以上，更正為35,041公噸以上等語，經原審法院101年度訴字第457號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴或發回原審法院。二、被上訴人起訴主張略以： (一)臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）100年度偵字第13655號被上訴人違法傾倒有害事業廢棄物於現有公司場址刑事案件，於100年9月30日偵結起訴，被上訴人秉在偵查庭訊中承諾願以新臺幣（下同）1億5千萬元清運上址廢棄物之旨，即在檢察官監督下，與上訴人於同年11月8日召開清理協調會，就棄置於上址之廢棄物應如何清運處理等情詳為討論。由於現有公司場址已使用10餘年，廢棄物數量龐大，被上訴人傾倒廢棄物之數量、位置均不明，且被上訴人是第一家自動清運業者，而上訴人以檢察官起訴作後盾，亦預知陸續被查獲業者將接續清運等情，而與被上訴人達成應清運21,600公噸廢棄物，復不分是否被上訴人傾倒之廢棄物，而以污染最嚴重區域位置（上訴人派員在現場指定）優先清運。又恐其他業者將接續清運前，因下雨等致毒物滲透下方土壤，故被上訴人依上訴人要求配合改善，即委託可寧衛股份有限公司（下稱可寧衛公司），在上訴人監督下清運後現場予以整平，並以不透水布破損修復並完成場址被覆。依行政程序法第136條規定及最高法院（原判決植為本院）95年度台抗字第341號民事裁定意旨，兩造於100年11月8日之協商會議紀錄自已符合行政契約之構成要件，而被上訴人事後既已依約完成清運並陳報在案，則上訴人違背行政契約，仍一再發文要求被上訴人清理現有公司場址剩餘之數量，自屬無理由。 (二)依被上訴人從臺中市政府網站取得上訴人登錄之網站資料，即「101年8月份局務會議暨第24次主管會報提報事項」及「101年第31次主管會報提報事項」所載內容可知，被上訴人、台懋實業股份有限公司（下稱台懋公司）及正鎘工業股份有限公司（下稱正鎘公司）就現有公司場址所應負責清理之廢棄物數量清理後，尚遺有多少數量之有害事業廢棄物？是否如上訴人101年8月份局務會議所報告為16,600至21,000公噸左右？自應待101年9月21日專家會議審認確認其數量後，就後續之清理改善行為應如何進行，再為定奪。詎上訴人無視現有公司場址目前仍有其他被查獲業者正清理之事實，於現有公司場址有害事業廢棄物數量未確認前，即單獨對被上訴人為處分，且原處分並未敘明現有公司場址現存有害事業廢棄物數量，顯為違法之行政處分。嗣上訴人就上開行政處分未有結果前，即以101年9月19日中市環廢字第1010087059號函（下稱上訴人101年9月19日函）略以：「主旨：請貴公司於101年11月19日前繳納非法棄置於本市○○區○○路○ ○巷○○○號之1（本市○○區○○段犁份小段393等地號）事業廢棄物代履行清理費用14億5,146萬元整」等語，經被上訴人提起訴願結果為訴願不受理，足見原處分於法不合。被上訴人於102年1月25日又接獲上訴人同年月24日中市環廢字第1020007961號函，稱現有公司場址有害事業廢棄物，扣除被上訴人及台懋公司等清理數量後，尚有3.5041萬公噸等語，顯見原處分所述即有不實，蓋上訴人連廢棄物之基本數量均無法確定，又如何要求被上訴人提出清理計畫書？況原處分要求被上訴人提出清理計畫書之基礎，為現場仍有事業廢棄物9.6764萬公噸，惟上開函既已變更為3.5041萬公噸，則原處分基礎既已變更，原處分乃係違法之行政處分。另依臺中市政府100年7月11日府授都工字第1000129653號函說明第6點及上訴人101年9月26日訴願答辯書第8頁所載內容可知，現有公司場址在被上訴人95年1月傾倒廢棄物前，即分別在92、93年間，有收受廢鑄砂、廢爐渣等有害事業廢棄物行為，則上訴人當時是否查明該有害事業廢棄物數量為何？是否已令業者清理？而其102年1月24日中市環廢字第1020007961號函所稱現有公司現場尚存有害事業廢棄物3.5041萬公噸等語，是否仍包括上開廢鑄砂、廢爐渣在內？均有查明之必要。 (三)廢棄物清理法第30條第1項規定之意旨，係指事業委託公民營廢棄物清除處理機構清除、處理其事業廢棄物，不符合該法條第1項第1款、第2款條件者，就「受託人」所代為清運之「該事業廢棄物」之後續再為清理責任，應與受託清運業者負連帶之責。依前開起訴書、臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）100年度訴字第2668號刑事判決書及臺中地檢署101年度偵字第21244、21245號併辦意旨書記載，被上訴人係委託胡承鵬清運事業廢棄物，則胡承鵬為該法條所指之受託人，詎訴願決定書竟認現有公司為受託人，自有未當。況廢棄物清理法第30條僅係規範連帶負責要件，並非規範作為義務要件，詎上訴人援引廢棄物清理法第30條規定為原處分之依據，顯屬曲解法條規定之意旨，並無可採。 (四)廢棄物清理法第71條所謂「改善」費用，係指事業就被傾倒有害事業廢棄物現場，已造成環境及土地之污染者，在廢棄物清除後，仍應就現場環境及土地負改善之責。本件在現有公司場址傾倒廢棄物者，計有被上訴人、台懋公司、正鎘公司、新速科技股份有限公司（下稱新速公司）、西北臺慶股份有限公司（下稱西北臺慶公司）等共14家業者，上訴人宣稱現場有毒事業廢棄物，計有13萬餘公噸，與事實不符，且該等事業廢棄物分由不同公司丟棄，則現場數量自應由各被查獲公司，依各應負責之數量為完全清除，始符公平原則，而於完成清除後，始有改善環境及土地污染之問題。從而，上訴人無視現有公司場址現正由其他被查獲公司清理中或尚未清理之事實，及被上訴人已依行政契約清理21,600公噸之情，竟以被上訴人應負責、現場應改善為名，而作出處分，要求被上訴人單獨並全部扛下現場廢棄物之清理，實有失信及濫權之嫌，並違反行政程序法相關規定，顯係違法之行政處分等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、上訴人答辯略以： (一)廢棄物清理法第30條已規定事業於委託「公民營廢棄物清除處理機構」清除、處理其事業廢棄物未符該條第1項各款所列條件者，應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責任。該條文中規定之「事業」及「受託人」，既未限定為單數或複數，則應解為（所有）具重大過失之事業與（所有）受託人間，均應負連帶清償責任。被上訴人委託非法業者載運並傾倒事業廢棄物於現有公司場址，經環保署環境督察總隊中區環境督察大隊於100年6月8日查獲，並移送臺中地檢署偵辦。以目前臺中地檢署在現有公司場址所查獲違法傾倒事業廢棄物之事業中，除被上訴人外，尚有台懋公司、正鎘公司、西北臺慶公司及新速公司等，惟因傾倒廢棄物數量頗鉅，傾倒時間已久，再加上現有公司長期收受各事業單位產生之廢棄物，於廢棄物進場後，即執行整地作業，經過長期日曬雨淋，致廢棄物混雜，土壤受到污染，已無從區辨相關事業單位所產出之事業廢棄物之種類及堆置位置。故被上訴人雖已清除其中21,600公噸，台懋公司也於101 年6月8日起接續清理14,436公噸，但依受被上訴人及台懋公司委託清理之可寧衛公司就101年6月8日至101年7月19日期間所清理之廢棄物進行毒性檢測，發現目前所清理之廢棄物之毒性（即Pb鉛、Cu銅、Cd鎘）濃度仍高於標準值，換言之，被上訴人及台懋公司清除3萬餘公噸之事業廢棄物，但現場環境污染情形仍未排除，經上訴人委託鑽探調查結果，目前尚存有有害事業廢棄物約35,041公噸，被上訴人委託非法業者任意傾倒堆置廢棄物，難辭其咎，依廢棄物清理法之立法目的，係「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」，被上訴人之行為既已造成環境污染，則對於清除、處理廢棄物，並改善環境衛生，自是責無旁貸。況臺中地檢署除查獲被上訴人於96年8月起至100年6月8日止委託非法業者違法傾倒該公司產製之事業廢棄物外，另查獲被上訴人所屬之幼獅工業區之廠長於95年1月間起至102年1月間止，尚有委託非法業者違法清運傾倒事業廢棄物至少7,740 公噸於現有公司場址之行為，益證被上訴人傾倒於現有公司場址之事業廢棄物不止21,600公噸，縱其已清除21,600公噸事業廢棄物，仍不能謂已完成清理及改善環境之義務。另原審法院101年度全聲更一字第1號及本院102年度裁字第127號裁定亦認被上訴人尚未完成環境改善行為，使受污染之環境回復原狀，故駁回被上訴人撤銷假扣押之聲請，可見被上訴人雖已清除21,600公噸事業廢棄物，但尚未完成環境改善之責任，且依廢棄物清理法第30條規定，被上訴人仍應與其他事業單位及受託人就環境改善部分，負連帶責任。 (二)兩造於100年11月8日會議所達成之決議內容非屬行政契約，且不符合行政程序法第136條規定。況系爭協商會議係就起訴書所指之有害事業廢棄物之清除數量、方式及在現有公司場址內為不透水布材質之披覆及設置排水設施為討論並決議，未有隻字片語提及因棄置有害事業廢棄物所造成之土壤污染及剩餘之事業廢棄物應如何改善及清理。故上訴人事後再就其餘廢棄物之清除處理作成原處分，並無違反行政程序法第1條、第8條、第9條規定。 (三)因被上訴人未依上訴人101年7月20日函意旨，於文到後14日內提出「事業廢棄物清理處置計畫書」，上訴人始以原處分再次限期被上訴人於101年9月3日以前提出「事業廢棄物清理處置計畫書」，該函列有主旨及說明欄，其意旨已說明其處分之依據，及何以認定被上訴人為現有公司場址之清除義務人及命被上訴人於101年9月3日以前提出現有公司非法棄置場址之「事業廢棄物清理處置計畫書」之法律依據，並告知如被上訴人未於限期內提出，上訴人將依規定查處之法律效果。是上訴人於依廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定代履行之前，即要求被上訴人提出「事業廢棄物清理處置計畫書」，當屬行政處分，且處分並無違法情事。 (四)本件經環保署中區環境督察大隊於100年6月8日查獲被上訴人委託非法業者載運事業廢棄物傾倒於現有公司場址，經移送臺中地檢署偵查後，臺中地檢署又自扣押證物內陸續查出委託非法業者棄置事業廢棄物於現有公司場址者，除被上訴人外，尚有台懋公司、正鎘公司、西北臺慶公司、新速公司、麗騰環保科技有限公司（下稱麗騰公司）等，上訴人已依臺中地檢署提供之資料，陸續對各事業及受託之清除處理廢棄物之非法業者做出限期清除處理並改善完成之行政處分，其中被上訴人及台懋公司就渠等有違反廢棄物清理法之行為不爭執，並已由被上訴人清除21,600公噸、台懋公司清除14,436公噸；正鎘公司因對第一階段之清除公噸數（上訴人認為應清除3,237公噸，但正鎘公司認為應清除140公噸）及清除之內容（上訴人認為應以清除有害事業廢棄物方式進行清理，但正鎘公司認為應依一般事業廢棄物程序清理）尚有爭執，目前提出行政訴訟中；西北臺慶公司雖已繳納第一階段之代履行費用，但對於被查獲之事業廢棄物究否為該公司委託非法業者所傾倒尚有爭執，仍由臺中地院刑事庭審理中；新速公司、麗騰公司違反廢棄物清理法之刑事責任，於101 年8月31日經臺中地檢署偵查起訴，第一階段之行政處分程序尚未完成，故上訴人尚未依廢棄物清理法第30條規定，命上開公司負連帶清除及改善責任，待相關行政訴訟程序完成，上訴人必會命渠等負連帶清除及改善責任，無被上訴人所指之不公平對待情事。 (五)因被上訴人未於原處分所定期限內提出清除處置計畫書，上訴人乃以101年9月19日函作成命繳納代履行費用14億5,146 萬元之處分，然嗣因發現原估算數量及代履行費用有誤，有待清除之廢棄物數量應為35,041公噸，代履行費用則為5億 2,561萬5,000元，上訴人認為事實同一性不變，乃以102年1月24日中市環廢字第1020007961號函更正上開未清理數量及代履行費用，惟訴願審議委員會認為102年1月24日所為之處分已變更101年9月19日函之處分，訴願標的已消失，而為不受理決定，並非認為原處分係違法。同理，上訴人以102年2月4日中市環廢字第1020010661號函更正待清理有害事業廢棄物之數量，事實同一性並未變更，只是更正數量而已，無違法問題。退而言之，如依被上訴人所指之上開訴願決定所持見解，本件原處分已因102年2月4日中市環廢字第1020010661號函之處分變更而不存在，則被上訴人請求撤銷原處分，顯是對已不存在之處分請求撤銷，於法不合。 (六)被上訴人所提上訴人網站資料2份，為內部開會文件，對外不生效力，縱會議中提及「經本局進場估算場址剩餘有害廢棄物數量，估計尚餘13,400立方公尺（換算約16,000至21,000公噸）」等語，惟此僅是估算值，非以科學儀器測量計算所得數值，無法作為認定現有公司場址剩餘廢棄物數量之依據，亦不得做為認定上訴人所為處分為違法之證據。是原處分並無違法，爰求為判決駁回被上訴人在第一審之訴。四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以： (一)原處分係以現有公司在臺中市○○區○○路○○巷○○○號之1場址，收受處理之有害事業廢棄物數量計13.28萬公噸，扣除相關污染行為人應清理3.8萬公噸，尚有96,764公噸未清理，被上訴人應對非法棄置全部廢棄物之清理及環境之改善負連帶責任，限期被上訴人於101年9月3日以前提出「事業廢棄物清理處置計畫書」，其法律依據係廢棄物清理法第30條規定。惟按廢棄物清理法第30條第1項規定之文義解釋，其要件係指事業委託公民營廢棄物清除處理機構清除、處理事業廢棄物，不符合該條第1項第1款、第2款要件者，應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責任，係指事業（委託人）與受託人就所清除、處理事業廢棄物，及環境之改善，彼此間應負連帶責任之問題，而非謂有數事業各自委託其受託人清除、處理事業廢棄物於一處，該等事業間就各委託人清除、處理事業廢棄物之全部，均應負連帶清理及環境之改善之責任。 (二)本件經環保署中區環境督察大隊於100年6月8日查獲被上訴人委託非法業者載運事業廢棄物傾倒於現有公司場址，經移送臺中地檢署偵查後，臺中地檢署又自扣押證物內，陸續查出委託非法業者棄置事業廢棄物於該場址者，除被上訴人外，尚有台懋公司、正鎘公司、西北臺慶公司、新速公司、麗騰公司等事業。是現有公司場址經事業委託非法業者載運傾倒事業廢棄物者，非僅被上訴人，另有台懋公司等5家公司。而原處分係以現有公司場址所收受處理之有害事業廢棄物數量計13.28萬公噸，扣除相關污染行為人應清理3.8萬公噸，尚有96,764公噸未清理，係以現有公司場址所收受被上訴人及台懋公司等共6家公司處理之有害事業廢棄物數量總數，扣除已由被上訴人清除21,600公噸、台懋公司清除14,436公噸，及正鎘公司應清除公噸數，其餘該場址所存之未清理之96,764公噸廢棄物，被上訴人應依廢棄物清理法第30條規定，負全部廢棄物之連帶清理及環境之改善責任，此顯與廢棄物清理法第30條規定不合，自有違誤。 (三)被上訴人違法傾倒有害事業廢棄物於現有公司場址所涉刑事案件，經臺中地檢署檢察官於100年9月30日偵結終結，以100年度偵字第13655號等案號起訴書向臺中地院起訴，兩造嗣後會同環保署環境督察總隊人員於100年11月8日召開清理數量協商會議，達成決議：「一、陸昌化工應依檢方起訴書內容負責清運數量21,600公噸，並以重金屬污染較重之區域優先處理。二、完成上述清除處理數量後，陸昌公司應配合整平作業、不透水布破損修復並完成場址被覆。」是上訴人係依臺中地檢署檢察官起訴書之起訴事實，認定被上訴人違法傾倒有害事業廢棄物於現有公司場址，其數量為21,600公噸，且被上訴人於101年4月間業已清運完畢該數量之廢棄物，此事實為上訴人所不爭，是上訴人要求被上訴人清除、處理現有公司場址上開仍未清理之96,764公噸廢棄物，亦乏客觀事證依據。臺中地檢署另查獲被上訴人所屬之幼獅工業區之廠長於95年1月間起至102年1月間止，尚有委託非法業者違法清運傾倒事業廢棄物至少7,740公噸於現有公司場址之行為等情，縱然屬實，惟此乃被上訴人另次之違章行為，上訴人應再行對被上訴人該次違章行為，另為處分，令被上訴人就該7,740公噸事業廢棄物，負清理及環境之改善責任，而非要求被上訴人就其與台懋公司等共6家公司，於現有公司場址委託非法業者違法清運傾倒事業廢棄物全數，扣除被上訴人、台懋公司及正鎘公司應清除公噸數，其餘部分，被上訴人仍應負全部廢棄物之連帶清理及環境之改善責任。 (四)書面行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，既存之行政處分書如未合行政程序法第96條第1項規定之法定程式，雖得依行政程序法第114條第1項規定而補正，然依同條第2項規定，該條第1項第2款至第5款僅得於訴願程序終結前補正之行為，並未包括違反行政程序法有關行政處分事實記載之瑕疵，是該瑕疵並無法於行政處分作成後予以補正，而屬違法。上訴人102年2月4日中市環廢字第1020010661號函，以被上訴人未清理廢棄物數量應為35,041公噸，不得謂係對於原處分關於被上訴人在現有公司場址尚未清理完畢之96,764公噸以上有害事業廢棄物，負清理及環境改善之連帶責任，命被上訴人就該數量之有害事業廢棄物，應於101年9月3日以前提出事業廢棄物清理處置計畫書之合法更正，且上訴人係依廢棄物清理法第30條規定，命被上訴人應負全部廢棄物之連帶清理及環境之改善責任，縱上訴人將被上訴人應連帶清理及環境之改善之廢棄物數量由96,764公噸更正為35,041公噸，對於原處分之上述違法，並不生扞格等詞，為其判斷之基礎。五、本院核原判決固非無見，惟查： (一)按廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」同法第2條第1項第2款第1目規定：「本法所稱廢棄物，分下列二種：……二、事業廢棄物：(一)有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。」同法第4條前段規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府……。」同法第5條第1項前段規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局……。」同法第28條第1項規定：「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。三、委託清除、處理：(一)委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。(二)經執行機關同意，委託其清除、處理。(三)委託目的事業主管機關自行或輔導設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。(四)委託主管機關指定之公營事業設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。(五)委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。(六)委託依第29條第2項所訂管理辦法許可之事業之廢棄物處理設施處理。四、其他經中央主管機關許可之方式。」同法第30條第1項規定：「事業委託公民營廢棄物清除處理機構清除、處理其事業廢棄物，未符合下列條件者，應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責任：一、依法委託經主管機關許可清除、處理該類事業廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構或執行機關清除、處理，且其委託種類未逾主管機關許可內容。二、取得受託人開具之該事業廢棄物妥善處理紀錄文件。」同法第41條第1項前段規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」101年11月28日修正前之同法第71條第1項前段規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行……。」次按行政執行法第29條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」 (二)又按行政程序法第114條第1項第2款至第5款、第2項前段規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第 111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。（第2項）前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之……。」準此，行政程序法第114條第2項固規定行政處分理由之追補（或更正）受「於訴願程序終結前為之」之期間限制，惟符合下列要件：1.未改變行政處分之本質及結果（同一性）；2.須屬於裁判基準時已存在之理由；3.無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）；4.須由行政機關自行為理由之追補（或更正），行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，認為理由之追補（或更正）無違行政程序法第114條第2項規定，而允許行政機關於行政訴訟中自行為理由之追補（或更正）。本件由原審102年1月31日準備程序筆錄記載：「（被告【即上訴人，下同】訴代）……現場已經沒有9萬多噸（應係公噸，下同）。……本件處分作出之後，被告有再委託其他單位做檢測，9萬多噸是之前環保署檢測結果，但被告檢測結果是剩下 35,041噸未清除。……原處分發出後，環保局有再開會進行一次檢測，結果剩餘35,041噸，這部分被告有發函要更正。……」（參見原審卷第102頁至104頁）、102年2月26日準備程序筆錄記載：「（被告訴代）……101年8月23日作成原處分時，是依據環保署委託土技會最原始的檢測資料，推估現場有13萬噸左右的事業廢棄物，後來扣掉陸昌公司所清除的21,600噸及台懋公司所清除的數量之外，認為還剩餘9萬多噸，8月23日作成原處分之後，環保局為了確認現場還剩餘多少數量，就又委託業者再去做檢測，檢測出來才確認剩餘3萬多噸。……被告認為這只是數量上的更正。……」（參見原審卷第112頁至第113頁）、102年3月27日言詞辯論筆錄記載：「（被告訴代）……在台懋公司委託環保公司清除的最後階段時，我們請環保公司進一步估現場還剩餘多少，才發現剩餘數量並非9萬多噸，而是3萬多噸，因此被告機關後來有作一更正函，更正清除數量應是3萬多噸而非9萬多噸，代履行費用也另更正剩下5億多元，……被告係主張此為更正，並非為一不存在的行政處分。……102年（筆錄植為101年）2月4日中市環廢字第1020010661號函是針對噸數做更正，當時未提到代履行費用的問題，該函僅更正數量，但提出清除計畫書及清理義務是不變的，其他事實相同。……被告實際測量後確定為35,041噸，並請示環保署，環保署也同意依我們實際測量的數量做基準。……」（參見原審卷第184 頁至第186頁）以及上訴人102年2月4日中市環廢字第1020010661號函略以：「主旨：有關本局前以101年8月23日中市環廢字第1010078902號函要求貴公司就現有石業非法棄置場址（位本市○○區○○段犁份小段393等地號）全部廢棄物之清理及環境改善負起連帶責任乙案，特函更正剩餘待清理有害事業廢棄物推估量，請查照。說明：……二、旨揭場址經本局重新鑽探調查推估結果，扣除貴公司及台懋公司清理數量後，尚有35,041公噸以上有害事業廢棄物未清理，且未完成環境改善，先予敘明。三、更正事項：原函場址調查推估剩餘有害事業廢棄物96,764公噸以上，更正為35,041公噸以上。」（參見原審卷第147頁）等情以觀，現有公司場址剩餘待清理有害事業廢棄物推估量自原處分作成時至裁判基準時均為35,041公噸以上而非96,764公噸以上，原處分記載為96,764公噸以上，雖有瑕疵，但上訴人於行政訴訟中自行以102年2月4日中市環廢字第1020010661號函為減額更正，原處分之本質及結果是否會因該減額更正而改變，且該減額更正是否無礙當事人之攻擊防禦，是否符合上開要件，原審基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，是否應認為該減額更正無違行政程序法第114條第2項規定，而允許上訴人於行政訴訟中自行為該減額更正？是原判決逕認上訴人就原處分關於現有公司場址剩餘待清理有害事業廢棄物推估量（公噸數）之瑕疵，不得於行政訴訟中自行為減額更正，原處分因有該瑕疵，而屬違法之行政處分云云，稍嫌率斷，容有判決適用法規不當之疑義。 (三)觀諸100年11月8日被上訴人提報現有公司場址事業廢棄物清除處理數量協商會議紀錄記載：「……參、討論事項：一、陸昌公司（即被上訴人）所提清理數量及清理方式……。二、陸昌公司其他應辦理事項，例如場址不透水布(HDPE)材質被覆及排水措施設置。肆、決議：一、陸昌公司應依檢方起訴書內容負責清運數量21,600噸（應係公噸），並以重金屬污染較重之區域優先處理。二、完成上述清除處理數量後，陸昌公司應配合整平作業、不透水布破損修復並完成場址被覆。……」（參見原審卷第42頁）以及臺中地檢署100年度偵字第13655、15042~15048、15415、15662號檢察官起訴書記載：「……陸昌公司幼獅廠於95年1月3日起，即在『酸法生產線』外，再行增加『氨法生產線』即鹼性生產線，然其明知增加『氨法生產線』並未依法取得主管機關之操作許可，且『酸法生產線』投料量亦逐年增加，2條生產線所產出之事業廢棄物平均每月產出量已達360公噸以上。……先於 95年底某日由賴松山（係陸昌公司之總經理）透過管道出面與胡承鵬洽談清除上開未依法申報之事業廢棄物清除問題；……王金鎮（係現有公司實際負責人）竟亦貪圖厚利，應允胡承鵬，以每趟車次1,500元，提供現有公司上開場址（即本件場址），收受胡承鵬承運自陸昌公司所產出之事業廢棄物。……嗣於100年6月8日上午6時許，經本檢察官指揮本署檢察事務官、內政部警政署環境保護警察隊第二中隊、刑事警察局中部打擊犯罪中心、臺中市政府警察局刑警大隊等專案小組成員……當場在陸昌公司內查獲……。」其附表二記載：「……(三)……胡承鵬會持『堡勝公司之統一發票』來請款……。」（參見原審卷第28頁至第30頁）等情，足見被上訴人幼獅廠自96年1月1日起至100年6月7日止所產出之事業廢棄物約19,164公噸以上（360×(53＋7/30)＝19,164，此為最低推估量），與上開協商會議紀錄所記載之被上訴人負責清運數量21,600公噸相差不大，則上訴人於原審主張「100年11月8日協議是針對起訴的部分，並非針對全部的廢棄物，當時的計算方式是以起訴書認定的事實，雙方去協談起訴的部分要如何清理」（參見原審卷第105頁）等語，是否可採？又觀諸臺中地檢署101年度偵字第19413號檢察官移送併辦意旨書記載：「……胡承鵬……竟為貪圖報酬，……向陸昌公司承攬清除、處理事業廢棄物，並開立『益樺通運有限公司統一發票』陸續向陸昌公司請款，……至少已清運7,740公噸事業廢棄物……。王金鎮……提供現有公司棄土場場址（即本件場址）……供胡承鵬傾倒承運自陸昌公司之一般及有害事業廢棄物。……」（參見原審卷第177頁）等情，則上訴人於原審主張被上訴人違法清運傾倒於現有公司場址之事業廢棄物不止21,600公噸等語，是否可採？另上開協商會議紀錄並未記載上訴人免除被上訴人就21,600公噸以外之有害事業廢棄物之清理及環境之改善的連帶責任，則是否尚有其他積極證據證明上訴人已免除被上訴人就21,600公噸以外之有害事業廢棄物之清理及環境之改善的連帶責任？是原判決僅憑上開協商會議紀錄記載之內容，逕認上訴人要求被上訴人清除、處理現有公司場址扣除被上訴人、台懋公司及正鎘公司應清除公噸數之其餘事業廢棄物，尚乏客觀事證依據云云，亦嫌率斷，容有認定事實違反證據法則之疑義。(四)倘廢棄物清理法之主管機關或執行機關能舉證證明場址棄置事業廢棄物，該事業廢棄物對環境產生危害，為處置該事業廢棄物產生應變費用，委託之事業、受託清理該事業廢棄物者、仲介非法清理該事業廢棄物者、容許或因重大過失致該事業廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人為潛在責任人，各該潛在責任人對於該場址事業廢棄物之清理及環境之改善責任為不可分者，則為有效清除、處理該事業廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，該主管機關或執行機關得限期命各該潛在責任人共同負起該事業廢棄物之清理及環境之改善的連帶責任。是以，環保署95年9月25 日環署廢字第0950076457號函釋（下稱環保署95年9月25日函釋）：「……有關事業廢棄物之清理，依廢棄物清理法第28條、第39條規定，得由產生廢棄物之事業依自行清除處理、共同清除處理或委託清除處理等方式，進行妥善清除處理，或依中央目的事業主管機關所訂定再利用相關規定，進行再利用。事業廢棄物如未依前述規定辦理，致發生非法掩埋或棄置情事，環保單位原則依法追究實際行為人之責任及處分，必要時再依法命相關業者，共同負起清理該事業廢棄物及改善環境之連帶責任……。」本件上訴人於原審主張經查獲在現有公司場址棄置事業廢棄物者，除被上訴人外，尚有台懋公司、正鎘公司、新速公司、西北臺慶公司及麗騰公司；又因現有公司於收受各該公司棄置之事業廢棄物後，即進行整地，致各該公司所棄置之事業廢棄物已混合，不能識別，而無從區辨其種類及棄置位置，依民法第813條準用第812條規定，該場址之事業廢棄物應視為各該公司共有之合成物等語，是否可採？是否可類推適用民法第292條規定，認為各該公司應共同負起清理現有公司場址有害事業廢棄物及改善環境之連帶責任？而有上揭環保署95年9月25日函釋之適用？上情攸關被上訴人應提出「現有公司棄置場址廢棄物清理計畫書」之公噸數，進而影響後續代履行清理費用之金額，實有調查釐清之必要。 (五)綜上所述，原判決既有上述判決適用法規不當及違反證據法則之疑義，且有就上述疑點未予調查釐清之處，而上開情事將影響本案判決結果，故上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由；又本件事證尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　10　　月　　3　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　許　瑞　助法官　蕭　忠　仁法官　劉　穎　怡法官　吳　慧　娟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　10　　月　　3　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第621號

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