102年度判字第670號｜行政：補助費｜裁判日期：102 年 10 月 31 日

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第670號上　訴　人　衛生福利部（原審原告）代　表　人　邱文達訴訟代理人　蔡東賢　律師馮基源　律師上　訴　人　財團法人桃園縣私立大舜老人養護中心（原審被告）兼代表人　黃正安上　訴　人　徐文通（原審被告）吳祥榮上四人共同訴訟代理人　謝秉錡　律師上　訴　人　詹王屘（原審被告）訴訟代理人　徐原本　律師上列當事人間補助費事件，兩造對於中華民國102年5月9日臺北高等行政法院101年度訴更一字第97號判決，各自提起上訴，本院判決如下：主文兩造上訴均駁回。上訴審訴訟費用，關於衛生福利部上訴部分由其負擔；關於財團法人桃園縣私立大舜老人養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮及詹王屘上訴部分，由彼等連帶負擔。理由一、本件行政訴訟上訴後，於民國102年6月19日經制定公布衛生福利部組織法，並經行政院定於102年7月23日施行，內政部原職掌本案所涉老人福利業務已移由衛生福利部辦理，玆經衛生福利部於民國102年9月12日具狀承受原由內政部所提之本件訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。二、緣上訴人財團法人桃園縣私立大舜老人養護中心（下稱大舜養護中心，當時其代表人為吳祥和）依內政部推展社會福利補助作業要點（下稱補助作業要點），向內政部申請補助興建院舍工程費（下稱院舍費），經內政部以89年11月8日台（89）內中社字第8988356號函核定補助興建院舍經費新臺幣（下同）29,568,000元，雙方並就補助之方式及上訴人大舜養護中心應履行之條件、負擔等簽訂契約書（下稱系爭契約），約定契約期限自89年11月1日起至99年10月31日止，並由上訴人黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘為連帶保證人，上訴人大舜養護中心且於院舍興建完竣，繳回剩餘款4,250,732元核銷；另於92年申請補助開辦設施設備費用（下稱設施設備費），經內政部依作業要點核定補助設施設備費1,680萬元，亦據上訴人大舜養護中心繳回結餘款143,800元。嗣內政部因上訴人大舜養護中心自93年11月1日至98年10月 31日收容率未滿60％；又認上訴人大舜養護中心所有桃園縣○○鄉○○○段1208之3地號土地（權利範圍全部，下稱相關土地）及其上同段3858、4262建號建物（權利範圍均為全部，下稱相關建物。相關土地及建物下合稱相關房地）分遭三元系統開發有限公司（下稱三元公司）、廣榮營造工程有限公司（下稱廣榮公司）聲請查封、拍賣，顯示上訴人大舜養護中心財務有問題，乃援引系爭契約第6條及第7條第1項第6款規定，以內政部98年11月4日內授中社字第0980716089號函（下稱內政部98年11月4日函），通知上訴人大舜養護中心解除系爭契約，並請求上訴人大舜養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘及吳祥和連帶返還院舍費補助款25,317,268元（原核定補助29,568,000元，扣除實際上核銷之賸餘款4,250,732元），及依院舍費補助款2％計算之違約金506,345元暨設施設備費16,656,200元，合計共42,479,813 元（25,317,268元＋506,345元＋16,656,200元），未獲置理，內政部乃於100年5月5日向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，經原審法院100年12月8日100年度訴字第767號判決（下稱原審前判決）上訴人大舜養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘應連帶給付內政部25,823,613元；上訴人大舜養護中心並應給付內政部16,656,200元，及均自100年5月23日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，並駁回其餘之訴（即吳祥和部分暨請求上訴人黃正安、徐文通、詹王屘、吳祥榮連帶給付上開設施設備費部分，此部分未據上訴已確定）。上訴人大舜養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘就其等敗訴部分不服，提起上訴，經本院101年度判字第447號判決將此原審前判決廢棄，發回原審法院審理，經原判決命上訴人大舜養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘應連帶給付內政部25,823,613元，及自100年5月23日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，而駁回其餘之訴（即請求上訴人大舜養護中心給付內政部16,656,200元設施設備費部分）。兩造乃對各自敗訴部分提起上訴。三、內政部起訴主張略以：㈠、上訴人大舜養護中心自93年11月1日正式營運至98年10月31日屆滿5年，其預定收容率未達成系爭契約約定之60％目標；且經訴外人廣榮公司及三元公司查封其相關土地及建物，顯示其財務確有問題。其間桃園縣政府（下稱桃縣府）於95年8月8日即曾發函該中心，表示該府於95年8月7日派員實地查訪，發現該中心已停辦老人養護業務；內政部亦函請桃縣府查報該中心營運及收容狀況，經該府屢次發函該中心請其將營運計畫等資料報府，均未見成效。上訴人大舜養護中心因違反系爭契約情節重大，內政部乃以98年11月4日函向上訴人大舜養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘為解除系爭契約之意思表示。㈡、又依系爭契約第1條規定、申請表及計畫書可知，系爭補助案，並非單純工程費用項目而已，尚包含設施設備費用等其他申請項目，而上開申請表及計畫書既為系爭契約書之附件，且其內各補助項目（含設施設備費用）之補助款亦經內政部核算撥付，系爭契約既經解除，依行政程序法第149條準用民法第259條規定，上訴人大舜養護中心自應一併返還設施設備費用；縱認此費用未在系爭契約範圍，因內政部已以100 年4月18日內授中主字第1000715666號函（下稱內政部100年4月18日函）撤銷此補助，亦構成公法上不當得利，仍應返還。而上訴人黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘為系爭契約連帶保證人，自應與上訴人大舜養護中心負連帶返還上開補助款及違約金之責等語，爰求為判決：上訴人大舜養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘應連帶給付內政部25,823,613元；上訴人大舜養護中心另應給付內政部16,656,200元，暨均自100年5月23日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。四、上訴人大舜養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮則以：上訴人大舜養護中心之主要目的雖為養護老人，但該中心之成立亦存在其他社會福利功能，尚有收容其他身心障礙人士，內政部於簽約時僅表示若收容人數未達60％，屬解約事由，並未明定「收容之老人人數未達60％」。又內政部援引上訴人大舜養護中心98年6月26日舜安字第09806003號函認其自承未達成60％收容率，願依約返還款項云云，然此函對象係桃縣府，與內政部無關。而內政部於100年5月5日始以起訴狀解除系爭契約，其解除權已因契約屆期失其效力，並不合法。再上訴人大舜養護中心雖未能完成自籌款，但未有違反契約其他約定情事，內政部亦無從執此為由，解除契約等語，資為抗辯，並求為判決駁回內政部之訴。五、上訴人詹王屘則以：系爭契約期間自89年11月1日起至99年 10月31日止，內政部98年11月4日函僅言及上訴人大舜養護中心相關房地已遭他人查封，而為解約；惟上訴人大舜養護中心財務縱有問題，亦非約定之解約事由，內政部不因上開情事而取得解除權。而其遲至起訴時（即100年5月5日），始以收容人數未達收容率60％為由，解除系爭契約，則系爭契約期間早已屆滿而無從解除，不生解約之效力。且上訴人詹王屘前曾多次向內政部反映上訴人大舜養護中心所發生之問題，內政部未善盡監督、輔導及檢查之責，依民法第217 條第1項、第224條規定，系爭損害之發生或擴大，內政部與有過失，且過失程度情節重大，應免除上訴人詹王屘之賠償責任等語，資為抗辯，並求為判決駁回內政部之訴。六、原判決命上訴人大舜養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘應連帶給付內政部25,823,613元（即院舍費補助款及違約金之合計金額），及自100年5月23日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，而駁回其餘之訴，係以：㈠、有關請求上訴人大舜養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘連帶返還院舍費補助款暨違約金部分： ⒈上訴人大舜養護中心於89年5月10日依88年6月30日內政部（88）台內社字第8889928號函修正發布之補助作業要點（下稱88年版補助作業要點）提出補助計畫申請表，申請補助29,568,000元，經內政部核定同意補助，因同意補助金額逾2 千萬元，上訴人大舜養護中心遂以上訴人黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘為其連帶保證人，與內政部簽訂系爭契約，上訴人大舜養護中心接受補助款之同時，依約應依申請表及計畫書內容切實履行，嗣上訴人大舜養護中心接受院舍費補助款總計25,317,218元。惟接受系爭補助款興建之建築物及其坐落土地竟遭訴外人三元公司及廣榮公司強制執行，其中廣榮公司為興建建築物之承包商，其執行名義為臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）94年度促字第8915及8951號，上訴人大舜養護中心應清償12,383,943元、1,428,419元及其利息之確定支付命令。依系爭契約第2條規定，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，上訴人大舜養護中心應於事前詳述理由，提請內政部同意變更項目或執行期間及進度，惟該中心並未為此，即遭強制執行致相關房地已經拍定，無法經營養護中心，則其遭內政部依系爭契約第7條第1項第6款規定，認未依約運用補助款及提供自籌款，致生財務問題，違反約定情節重大，而以內政部98年11月4日函通知解除系爭契約，核屬有據。至上訴人大舜養護中心縱辯稱其遭強制執行當時仍有營運云云，惟其未依系爭契約及補助目的經營老人養護中心；況由其98年10月29日致桃縣府函，復見上訴人大舜養護中心營運3年後實際收容老人人數未達預定收容率之60％，且經內政部責由桃縣府輔導2年後仍未達成，亦違反系爭契約第7條第1項第4款之約定。 ⒉又依系爭契約第14條約定，契約內容若有疑義，其解釋權乃屬內政部。系爭契約第13條規定：「本契約之期限10年，自89年11月1日起至99年10月30日止。」依88年版補助作業要點第12點規定，補助金額超過2千萬元應訂定契約，未達2千萬元之補助則不必簽約，契約由內政部提供，契約內容與補助作業要點相符，內政部為優勢之一方；且系爭契約之規定，負有協助各級政府與結合民間力量推展社會福利，提昇社會福利品質及水準之給付義務，若謂上開約定係指99年10月30日以後契約自動失效，對於內政部自屬不利，內政部自無規定逾2千萬元之補助款應與其簽約，而未逾2千萬元之補助款反而不必簽約之理。且上訴人大舜養護中心於取得補助款後，應配合自籌款如期興建、完成及營運，於營運3年後實際收容人數若未達預訂收容率60％，則由內政部責由主管機關輔導2年，否則即構成違約，內政部得依系爭契約第7條規定解除系爭契約，請求返還補助款。是系爭契約第13條乃用以規範接受補助者應於期限內依約履行，完成興建、營運等，以達補助興建建築物供經營養護中心，而非使系爭契約於履行期限屆滿當然消滅；所稱期限10年，解釋上應認係規範履約期限為10年。上訴人大舜養護中心等人主張系爭契約於99年10月30日期限屆至而消滅云云，委不足採。 ⒊依系爭契約第6條規定，系爭契約既經內政部解除契約，內政部自得依系爭款契約第6條規定請求違約金，即已付補助款25,317,268元2％計算之506,345元。審酌上訴人大舜養護中心因違約情節重大，而無法達成內政部推展社會福利之政策，內政部請求按解除契約前所撥付補助款之2％給付違約金，且屬適當。又上訴人大舜養護中心自收受內政部98年11月4日函20日後，依系爭契約第7條第2項規定即已發生給付遲延之責任。而上訴人黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘均係系爭契約連帶保證人，依系爭契約第9條第1項規定，就上訴人大舜養護中心就系爭契約所生公法上債務，負連帶清償之責，則內政部依請求渠等與上訴人大舜養護中心連帶負返還上開補助款、違約金及自100年5月23日起算之遲延利息，即應准許。至內政部依系爭契約第2條第1項及第3條第1項規定，固得隨時檢查上訴人大舜養護中心運用補助款及執行計劃之情形，惟上訴人大舜養護中心本應依約履行，運用補助款，與內政部是否派員檢查無關，自無民法第217條第1項、第224條規定之適用。上訴人詹王屘亦未證明內政部未隨時派員檢查，致生損害及擴大損害；且桃縣府於95年8月7日派員實地查訪，發現上訴人養護中心已停辦老人養護業務，所收容之老人轉安置其他機構，僅留1名人員留守，乃請其檢具相關停辦業務計畫及會議紀錄報府核辦，而內政部自桃縣府層報，旋以內政部95年8月17日內授中社字第0950011691 號函通知桃縣府依法查處並為函覆，並責由桃縣府對上訴人養護中心進行輔導，亦難認內政部未善盡監督、輔導及檢查之責。故上訴人詹王屘抗辯應依上述民法規定免除其賠償金額云云，並不足採。㈡、有關請求上訴人大舜養護中心返還設施設備費補助部分： ⒈系爭契約乃上訴人大舜養護中心以89年5月10日補助計畫申請書申請一般業務補助，計畫名稱為「大舜老人養護中心新建養護中心建築物計劃」，經內政部89年11月8日台（89）內中社字第8988356號函（下稱內政部89年11月8日函）審核同意，核定補助興建院舍經費為29,568,000元，因補助款逾2千萬元以上，依88年版補助作業要點第12點規定應簽訂系爭契約；設施設備補助則係上訴人大舜養護中心以92年10月27日申請書申請補助1,680萬元，計畫名稱為「大舜老人養護中心開辦設施設備計劃」，依申請時適用之91年版補助作業要點第11點㈡規定，設施設備（包括寢室設備、護理站設備等…）並非補助新建、改建、增建或購置建物，經內政部93年1月16日內授中社字第0930788903號函（下稱內政部93 年1月16日函）核定，尚無另行簽訂補助契約之必要。上訴人大舜養護中心係提各別申請系爭院舍補助及設施設備補助，並提出2個計畫，內政部依據不同年度的補助作業要點審核，補助名目亦不同，分別以內政部89年11月8日函及93年1月16日函核定；參諸系爭契約前文、系爭契約第1條規定，業已約明該契約係「興建院舍」補助款，系爭契約復無關於設施設備費補助文句，故系爭契約僅以興建院舍補助款為範圍。內政部主張系爭契約尚及於設施設備費補助，系爭契約既經解除效力，設施設備費補助款失所附麗，其得據此請求上訴人大舜養護中心等人一併返還設施設備費補助款，即屬無據。 ⒉又內政部93年1月16日函乃係以授益行政處分核發設施設備費補助款予上訴人大舜養護中心，內政部自得以作成下命行政處分之方式命其返還上開補助款，殊無提起本件一般給付訴訟之必要。故內政部另基於公法上不當得利之法律關係，訴請上訴人大舜養護中心等人返還系爭設施設備費之補助款，亦欠缺權利保護必要，法律上顯無理由。即便認有訴請返還公法上不當得利之權利保護必要，依行政程序法第123條第3款、第125條、第127條規定，內政部100年4月18日函通知上訴人大舜養護中心返還設施設備費補助款內容，係以系爭契約已經解除為由，而無廢止內政部93年1月16日函關於補助設施設備費之授益行政處分之意，亦未證明設施設備費補助處分業經廢止。縱認內政部100年4月18日函有依職權廢止原核准補助行政處分之意思，惟內政部並未證明符合廢止要件；且廢止處分縱已確定，依同法第125條規定自廢止時起失其效力，非有同條但書規定，不生溯及既往失其效力之效果。是上訴人大舜養護中心受領內政部針對系爭設施設備費補助款之法律上原因，於其受領之際即屬存在，內政部亦不得依行政程序法第127條規定，請求上訴人大舜養護中心返還公法上不當得利即設施設備費之補助款。從而內政部主張依不當得利法律關係請求上訴人大舜養護中心返還設施設備費之補助款，亦不足採等語，資為其判斷之論據。七、上訴意旨略謂：㈠、上訴人大舜養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮部分：⒈系爭房地遭拍定時間已係101年間，早逾99年10月31日之契約期限，且上訴人大舜養護中心於遭強制執行期間，仍繼續營運，並無「情節重大」情形。原判決以上訴人大舜養護中心遭廣榮公司強制執行，終至房地遭拍賣確定，違反契約情節重大之認定，亦有判決不備理由及應調查之證據而未調查之違誤。⒉依系爭契約第7條第1項第4款規定，關於未達收容率60％之標準，應由主管機關輔導2年後，未有成果者，始得解除契約。而內政部於97年4月23日始請桃縣府對上訴人大舜養護中心進行輔導，是迄99年4月23日後，始達成「輔導2年」之要件，詎內政部卻於98年6月間即要求上訴人大舜養護中心於98年10月31日前提出收容率達成之文件，並拒絕上訴人大舜養護中心於其後提出之文件，原判決逕認上訴人大舜養護中心有經桃縣府輔導2年後仍未達成該收容率乙事，認事用法係有違誤。⒊再建物應何時完工、營運，係由主管機關參考計畫書所附之工程合約書、相關文件來決定，而非依系爭契約第13條決定何時營運。該條所定之10年期限，係指上訴人大舜養護中心應於期限內依約履行，完成興建、營運等情，於10年後契約即失效力，原判決稱系爭契約非10年後即失效云云，有解釋契約文義與卷內證據不符之違法。㈡、上訴人詹王屘部分：系爭解約事由存否及情節是否重大，依誠信原則，應以內政部98年11月4日函以前產生之事由為解除權行使之依據。而98年11月4日以前上訴人大舜養護中心猶在營運中，相關房地未遭拍定（2年後始經拍定），內政部又未舉證證明上訴人大舜養護中心將相關房地變更為其他非安養用途使用之情形。縱其財務有問題，亦非系爭補助款契約約定之解約事由，是不得以上訴人大舜養護中心財務發生問題，即認其將相關房地變更為其他用途。原判決認內政部得依系爭契約第7條第1項第6款規定解除系爭契約，且無得適用民法第217條第1項、第224條規定免除上訴人詹王屘之賠償金額，復謂系爭契約第13條規定之期限10年係規範履約期限而非約定契約終期云云，有違誠信原則及不適用法規之違法。而原判決於理由中僅記載上訴人徐文通、吳祥榮、黃正安應與上訴人大舜養護中心負連帶賠償責任，卻於主文記載上訴人詹王屘應負連帶賠償之責，亦有主文與理由矛盾之違法。㈢、上訴人衛生福利部部分：⒈雖新建養護中心建築物計畫之補助申請係於89年，而上訴人大舜養護中心另於92年申請開辦設施設備計畫補助。惟依系爭契約第1條規定可知，內政部依補助作業要點審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件補助上訴人大舜養護中心。觀之申請表、計畫書並非單純「興建院舍」工程費用項目之申請補助，尚包含設施設備費用等項，而經內政部核算撥付。原判決認系爭契約不及於設施設備費用云云，認定事實與卷證不符，且有悖經驗法則及論理法則，而有違反行政訴訟法第189條第1項規定及判決理由矛盾之違法。⒉又內政部係因系爭契約而核准系爭設施設備費之補助，系爭契約既經解除，該設施設備費用即無所附麗，原核准設施設備之事實在事後已發生變更，倘不廢止行政處分對公益將有危害，而具行政程序法第123條第4款之廢止事由，內政部亦以其100年4月18日函文廢止補助設施設備費，並請求返還系爭設施設備費，上訴人大舜養護中心自已構成公法上不當得利。原判決錯誤引用不具拘束力之100年度高等行政法院法律座談會提案㈧研討結論，且誤解內政部100年4月18日函無廢止該設施設備費之意思表示，又謂縱認該函有依職權廢止該補助，亦不符行政程序法第123 條第4款規定之廢止事由，依同法第125條規定，復僅能自廢止時起失其效力云云，乃錯誤適用行政程序法第123條，且有違行政程序法第127條及行政執行法第11條第1項等規定，而有判決不適用法規及不備理由等違法。八、本院查：㈠、按「本法所稱老人，指年滿65歲以上之人。」、「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「各級政府得以委託興建、撥款補助、興建設施委託經營、委託服務或其他方式，獎助民間對老人提供服務及福利。」、「（第1項）地方政府應視需要設立並獎助私人設立下列各類老人福利機構：…二、養護機構：以照顧生活自理能力缺損且無技術性護理服務需求之老人為目的。…（第4項）第1項各類老人福利機構之獎助辦法，由各級主管暨目的事業主管機關定之。」；「60歲以上未滿65歲之人自願負擔費用者，老人福利機構得視內部設施情形，提供長期照護、養護或安養之服務。」行為時老人福利法第2條、第3條第1項、第4條第2項、第9條第1項、第4項；暨其施行細則第5條分別定有明文。是老人養護機構係以提供65歲以上老人或60歲以上未滿65歲之自願負擔費用者，照護、養護或安養等服務之機構。㈡、次按內政部為協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利品質及水準，於87年6月30日訂定發布「內政部推展社會福利服務補助作業要點」，依88年版補助作業要點第2點、第3點、第4點第1款、第6點第4款第1目、第5款、第7點第1款、第2款第2目、第8點第1款、第9點第1款第2目、第12點第2款規定：「補助對象：㈠一般性補助：依申請補助項目及基準規定各該補助項目之補助對象為限。㈡政策性補助：由內政部(以下簡稱本部)依政策需要另定之。」、「補助項目：㈠一般性補助：依申請補助項目及基準規定補助項目為限。㈡政策性補助：由本部依政策需要另定之。」、「補助標準：㈠一般性補助：依申請補助項目及基準規定核算補助經費，申請單位應編列30％以上之自籌款。」、「申請程序：…㈣申請單位為私立機構、團體(以下簡稱民間單位)者，申請程序如下：⒈縣(市)立案民間單位或受縣(市)政府委託辦理業務各級民間單位，向縣(市)政府提出申請，經審核符合規定者報本部核辦。…㈤…縣(市)政府函報補助案件時，應依兒童、少年、婦女、老人…家庭暴力防治等項，分別填具申請彙整表(格式如附件一)，連同申請單位應備文件報本部。」、「申請單位應備文件：㈠申請表…。㈡申請補助計畫書…⒉申請補助建造(指新建、改建、增建或修繕，以下同)或購置建物，內容應包括目的、主(協)辦單位、需求評估、工程實施進度、營運計畫、人員配置、具體回饋計畫或措施、經費概算…等項。」、「縣(市)政府…應確實審查申請補助計畫，並擬具審核意見…」、「財務處理：㈠依據核定計畫撥款：申請補助計畫經本部核定其計畫編號及補助金額、補助項目…民間單位填具領據，報本部撥款…⒉在縣(市)立案或受縣(市)委託辦理之民間單位，由縣(市)政府受款並核實轉撥。」、「民間單位接受補助建造或購置建物，補助金額逾2千萬元應與本部訂定契約…」可知，內政部補助對象及項目分一般性補助與政策性補助，一般性補助申請單位應編列30％以上之自籌款。申請單位為縣（市）立案之「民間單位」者，應備具依規定格式記載之「申請表」及「申請補助計畫書」（申請「補助建造」或「購置建物」其內容且應包括「目的、主（協）辦單位、需求評估、工程實施進度、營運計畫、人員配置、具體回饋計畫或措施、經費概算等項），向縣（市）政府提出申請，經其擬具審核意見，依兒童、婦女、老人等項，分別填具申請彙整表，連同申請單位應備文件函送內政部核定撥款。民間單位接受補助建造或購置建物，補助金額逾2千萬元者，且應與內政部訂定契約。㈢、大舜養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮及詹王屘上訴部分： ⒈按「甲方（即內政部；下同）依內政部推展社會福利服務補助作業要點經審核同意之申請表、計畫書(如附件)及依規定所需之相關文件補助乙方（即上訴人大舜養護中心；下同）新臺幣29,568,000元，以推展社會福利服務。乙方願於接受補助款之同時依申請表及計畫書之內容切實履行。」、「（第1項）乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。（第2項）前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情形，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之2％為限。」、「（第1項）乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：…四、乙方於開始營運3年後，實際收容人數未達預定收容率60％，並經甲方責由其主管機關輔導2年後，仍未能達成預定收容率之60％者。…六、乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。（第2項）甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助之一部或全部返還甲方。」、「本契約有關之附件為契約之一部分，與契約有相同效力。前項所稱附件包括：申請表、計畫書等。」、「本契約之期限10年，自民國89年11月1日起至 99年10月31日止。」乃內政部與上訴人大舜養護中心於89年間簽立之系爭契約第1條、第6條、第7條第1項第4款、第6款、第2項、第11條、第13條所明定。又該契約附件申請表業記載：上訴人大舜養護中心為因應桃園縣老人養護機構不足之需，興建老人養護中心，提供老人養護床位112床，讓需要照顧之老人進住，落實老人社會福利，就興建工程計畫總經費5,810萬元中之29,568,000元向內政部申請補助，另桃縣府補助500萬元，上訴人大舜養護中心自籌款則為23,532,000元；其營運計畫乃於主體建築物完成及內部設施配置妥善後正式開辦，第1階段乃於開辦後3年內奠定基礎，預估第1年床位進住率40％以上，第2年床位進住率70％以上第3年床位進住率90％以上，且於系爭契約附件之申請表暨計畫書所明載。準此，內政部係為推展老人福利而補助上開老人養護中心建物之興建，上訴人大舜養護中心負有自籌23,532, 000元，並於該主體建物興建完成，依計畫循序開辦老人養護中心，收容有待養護老人之義務。倘上訴人大舜養護中心違反上開契約義務，致有礙此目的之達成，即屬違約情節重大，內政部自得依系爭契約第7條第6款規定解除系爭契約。⒉查上訴人大舜養護中心於89年5月10日依88年版補助作業要點規定所提出「大舜老人養護中心新建養護中心建築物計劃」興建工程計畫總經費計5,810萬元，乃供支付養護中心主體建築物、電梯工程、空調工程及建築師規劃設計費，經內政部89年11月8日函核定同意補助，因院舍費補助金額逾2千萬元，內政部與上訴人大舜養護中心簽立系爭契約，並由上訴人徐文通、詹王屘、吳祥榮、黃正安為該中心連帶保證人，內政部補助款則先行撥付桃縣府代管，設立專戶儲存，專款專用，經上訴人大舜養護中心陸續出具92年1月9日、92年9月15日、92年12月4日及93年1月4日收據，接受院舍費補助金額合計25,317,218元，該中心雖於93年11月1日正式營運，惟於95年8月7日桃縣府派員實際查訪，發現該中心停辦老人養護業務，迄至97年4月18日亦僅收容3名院民。嗣上訴人大舜養護中心接受系爭補助興建之建築物及土地遭訴外人廣榮公司及三元公司聲請法院強制執行，其中廣榮公司且係興建該建築物之承包商，依其於94年間取得為執行名義之支付命令，上訴人大舜養護中心應清償廣榮公司12,383,943元、1,428,419元及其利息之確定支付命令；而內政部係依系爭契約第7條第1項第6款規定，以98年11月4日函解除系爭契約，該函並於98年11月5日送達上訴人大舜養護中心等情，乃原審依法查明確定之事實。又上述經廣榮公司聲請強制執行之建築物及其坐落土地，於98年11月17日即進行公開拍賣，迄至101年間終告拍定，亦有桃園地院98年10月16日桃院永 97司執黃字第77648號函、101年9月3日桃院晴100司執玄字第83081號民事執行處函在卷可憑（分見更審前原審卷第34 頁、原審卷第105頁），且為上訴人大舜養護中心等人所不爭。 ⒊按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則及經驗、論理法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。承前所述，內政部就係為落實老人養護福利措施，始就上開計畫興建之老人養護中心為補助。依約上訴人大舜養護中心應提供自籌款23,532,000元，方能順利完成養護中心主建物之興建，並進而提供養護老人之服務。詎上訴人大舜養護中心竟積欠該建築物承包商廣榮公司工程款13,812,362元，經該公司於94年即取得強制執行執行名義，迄至98年間仍未獲清償，上訴人大舜養護中心顯未依約提供自籌款，終致提供補助興建之養護中心坐落房地於98年間進入拍賣程序，難期上訴人大舜養護中心依約提供合乎契約目的之老人養護服務，其違反系爭契約情節自屬重大。是原判決論斷：上訴人大舜養護中心未依約提供自籌款，致內政部提供補助興建之養護中心建築物，因上訴人大舜養護中心積欠承包商廣榮公司工程款遭強制執行，內政部認該中心違約情節重大，依系爭契約第7條第1項第6款規定，以98年11月4日函解除系爭契約，核屬有據，又上訴人黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘為上訴人大舜養護中心連帶保證人，應就系爭院舍費補助之返還及違約金之支付，與上訴人大舜養護中心負連帶給付之責；原判決並由上訴人大舜養護中心於93年11月1日正式營運，惟於95年8月7日桃縣府派員實際查訪，發現該中心停辦老人養護業務，經該府自95年8月8日一再對該中心發函通知，如已停辦養護業務，限期檢具相關停辦業務計畫，如未停辦，則限期陳報營運計畫及收容狀況相關資料，並層轉內政部，迄至97年4月18日上訴人大舜養護中心亦僅收容3名院民，而該中心98年10月29日致函桃縣府表示所附收容名冊收容人數已有71人，然其中滿60歲以上自負費用者44人、滿65歲以上公費安置老人9人，合計僅53人，僅占核定補助床位數112床之47.3％尚未達60％等情，另說明上訴人大舜養護中心始終未依系爭契約及補助目的經營老人養護中心，指駁上訴人大舜養護中心主張其遭強制執行當時仍有營運乙節，不足影響其違約情節重大之判定。經核無違證據、經驗、論理法則，揆之前開規定及說明，於法並無不合。上訴意旨以上開不動產於101年始遭拍定，謂內政部以98年11月4日函解約當時猶未生違約情節重大情事，指摘原判決違法云云，乃係其主觀己見，尚非可採。而系爭契約既經內政部98年11月4日函為解除之意思表示，並於同年月5日送達上訴人大舜養護中心，已生契約解除之效力，其後內政部自無以行政訴訟起訴狀，復依系爭契約第7條第1項第4款事由解除系爭契約之餘地；原判決兼敘及上訴人大舜養護中心併有系爭契約第7條第1項第4款規定之解約事由，及系爭契約不因契約第13條規定之10年期限（即99年10月31日）屆滿，即失其效力，暨有關系爭契約第2條等論述，顯屬贅述，縱有未洽，亦不影響內政部業已合法解除系爭契約之判決結果。上訴人大舜養護中心等人執此指摘原判決違法應予廢棄云云，仍無足取。再原判決已於理由欄五㈣1、2、6、8及七論明系爭契約經內政部依契約第7條第1項第6款規定予以解除，上訴人大舜養護中心應返還系爭院舍費補助款，及依系爭契約第6條約定按補助金額2％計算之違約金暨遲延利息，而上訴人黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘均為上訴人大舜養護中心連帶保證人，應與上訴人大舜養護中心連帶給付上開院舍費補助款、違約金暨自100年5月23日起算之遲延利息；原判決並就上訴人詹王屘於原審所主張：內政部未依系爭契約第2條第1項、第3條第1項善盡監督、輔導及檢查之責，應依民法第217第1項、第224條免除上訴人詹王屘之賠償責任乙節，詳予說明如何不可採之理由，核無上訴人詹王屘指稱之不適用法規之違法。至原判決理由欄五㈣7於論斷上訴人黃正安、徐文通、吳祥榮等人應依系爭契約第9條第1項規定，就系爭契約解除所生之債務負連帶保證責任時，未言及上訴人詹王屘部分，容有疏漏；惟綜觀全判決意旨，尚不生原判決主文與理由矛盾情事。上訴人詹王屘為此指摘，仍無可取。㈣、衛生福利部上訴部分： ⒈原判決業依調查證據之辯論結果以：上訴人大舜養護中心係於不同時期，分別申請系爭院舍費補助及設施設備費補助，並各別提出計畫，經內政部依據不同年度的補助作業要點審核，就不同之補助名目，依序以內政部89年11月8日函及93 年1月16日函核定補助，系爭契約前文及第1條且明載系爭契約乃為「興建院舍」之補助款，無設施設備費補助文句，依上訴人大舜養護中心申請設施設備費補助時之91年版補助作業要點第11點㈡規定，系爭設施設備（包括寢室設備、護理站設備等…）之補助，且無庸與內政部另行簽訂契約規範等情，論明系爭契約僅以興建院舍補助款為限，設施設備費之補助不屬該契約範疇，而指駁內政部於原審以系爭契約包含設施設備費之補助部分，主張系爭契約既經解除，其得併予請求上訴人大舜養護中心返還設施設備費補助款，係屬無據之得心證理由綦詳。核與卷內證據及經驗、論理法則均無不符，並無違行政訴訟法第189條規定，或有何判決理由矛盾情事。上訴意旨主張原判決此部分認定違法云云，顯有誤解，已無可採。至上訴人衛生福利部援引之本院97年度判字第544號判決，該案受補助人係就興建院舍工程計畫暨開辦設施設備費同時向內政部申請補助獲准，進而就該院舍興建費及開辦設施設備費之補助併與該部簽訂書面契約，嗣內政部解除該契約，契約溯及既往失其效力，該判決因而維持該案原審法院所認內政部得依契約及公法上不當得利法律關係，請求受補助人及其連帶保證人連帶返還補助款暨開辦設施設備費之判決，核與本件設施設備費之補助不在系爭契約範圍情節有別，自無得為有利上訴人衛生福利部之論據。 ⒉次按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」、「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第123條、第125條、第127條著有規定。準此，基於合法授益行政處分而受領之給付，縱該授益處分嗣經廢止，亦僅限於該廢止乃因受益人未履行負擔而生溯及既往失效之情形，給付機關始得以受益人原受領之法律上原因已不存在，受益人受領給付構成公法上不當得利為由，請求受益人返還其所受領之給付。上訴人衛生福利部主張系爭契約嗣經解除，則內政部原核准補助設施設備之事實在事後已發生變更，係具行政程序法第123條第4款之廢止事由，經內政部以其100年4月18日函文廢止該設施設備費之補助，既非屬行政程序法第125條但書所指授益行政處分經廢止得溯及既往失其效力之情形，原則上乃自廢止時起向後失其效力，並不符行政程序法第127條第1項規定要件；亦即大舜養護中心受領系爭設施設備費款項當時，仍有內政部93年1月16日函所為之核定補助處分為據，並非無法律上之原因而受利益，自不構成不當得利。是原判決以：內政部100年4月18日函即便係依職權廢止原核准補助行政處分（93年1月16日核定函）之意思，惟系爭核定設施設備費補助處分為授予利益行政處分，其廢止必須符合行政程序法第123條各款情形，且依同法第 125條規定，非有同條但書規定，廢止處分乃自廢止時起失其效力。上訴人大舜養護中心受領系爭設施設備費補助款之法律上原因，於其受領之際即仍屬存在等由，認內政部依公法上不當得利法律關係，訴請上訴人大舜養護中心返還系爭設施設備費，無可採據乙節，揆之上開規定及說明，亦無不合。再解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句；又行政程序法第127條第2項規定，僅係受益人不當得利返還義務中返還範圍準用民法有關不當得利之規定，如兩造對公法上給付義務有爭執時，因行政機關並無單方裁量核定之權限，仍應由行政機關提起一般給付訴訟尋求救濟。原判決另論及內政部100年4月18日函係以系爭補助契約已經解除為由，請求上訴人大舜養護中心應一併返還系爭設施設備補助，並無廢止其93年1月16日核定函關於補助系爭設施設備費之授益行政處分的意思；又謂內政部得以作成下命行政處分之方式命上訴人大舜養護中心返還系爭設施設備費補助款，尚無提起本件一般給付訴訟必要等節，容有未探究內政部100年4月18日發函目的及速斷之失，惟因無足影響判決結果，依行政訴訟法第258條規定，原判決仍應維持。上訴意旨執此指摘，尚無足取。㈤、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判命上訴人大舜養護中心、黃正安、徐文通、吳祥榮、詹王屘應連帶給付內政部25,823,613元（即院舍費補助款及違約金之合計金額）暨自100年5月23日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，而駁回內政部其餘之訴，核無違誤。兩造上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決各於其不利部分違背法令，求予廢棄，皆難認有理由，均應駁回。九、據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依行政訴訟法第255 條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第2項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　10　　月　　31　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　10　　月　　31　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第670號

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