102年度判字第671號｜行政：管理費｜裁判日期：102 年 10 月 31 日

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第671號上訴人　經濟部加工出口區管理處代　表　人　黃文谷訴訟代理人　林石猛　律師洪濬詠　律師被上訴人　國城建設股份有限公司代　表　人　蔡麗環上列當事人間管理費事件，上訴人對於中華民國102年6月18日高雄高等行政法院100年度訴字第462號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人核認被上訴人係屬在高雄軟體科技園區(下稱高軟園區)內營業設有營運場所之廠商，乃分別依加工出口區設置管理條例(下稱管理條例)第21條及民國97年10月22日發布增訂加工出口區管理費規費及服務費收費標準(下稱收費標準)第2條之1規定（97年11月1日施行，此條文於100年1月26日修正時刪除，條文內容分別整併於第2條及第3條）、100 年1月26日修正分布之收費標準第12條規定（100年2月1日施行），以如原判決附表所示原處分編號1、2之繳款聯單核定被上訴人99年5、6月管理費各為新臺幣(下同)429,898元，限期命被上訴人應分別於99年6月20日、同年7月20日前繳納；編號4之繳款聯單核定被上訴人99年8月管理費為434,273 元(註明可扺1月至6月268,482元，本月應繳165,790元)，限期命被上訴人應於99年9月20日前繳納；編號7之繳款聯單核定被上訴人99年11月管理費為424,175元，限期命被上訴人應於99年12月20日前繳納；編號8之繳款聯單核定被上訴人 100年2月管理費為89,640元，限期命被上訴人於100年3月31日前繳納；編號10之函檢附繳款聯單核定被上訴人100年3月至4月管理費為97,404元，限期命被上訴人應於100年5月31 日前繳納；上訴人且以被上訴人未依限繳納上述編號8之管理費（被上訴人於100年3月31日繳納7,626元)，依管理條例第25條規定，另以原判決附表所示原處分編號9之函，裁處被上訴人罰鍰6,000元。被上訴人不服、提起訴願均遭駁回（詳如原判決附表所示）。被上訴人乃對原判決附表所示原處分合併提起行政訴訟（關於被上訴人不服原判決附表所示原處分編號3、5、6核定之管理費部分，經被上訴人循序提起訴願、行政訴訟，分經訴願決定不受理、原審法院另以裁定駁回），經原判決撤銷原判決附表所示項次甲編號1、2、4、7之訴願決定及原處分，駁回被上訴人其餘之訴（即原判決附表所示原處分編號8、9、10部分，未據被上訴人聲明上訴，已告確定，兩造於原審及原判決就此部分之論述，爰不予記載）。上訴人就其敗訴部分不服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張略以：被上訴人係屬高軟園區內營業設有營運場所，並經核准在區內投資興建租售建築物之民營事業。依97年10月22日修正前收費標準第12條規定，區內公民營事業之管理費徵收，按所興建之廠房、建築物之「營業額」計算。雖該收費標準於97年10月22日增訂第2條之1規定在區內營業之事業，其營運場所位於高軟園區者，其管理費以「建築物樓地板面積」計算，並自97年11月1日施行，惟此應限於園區內事業之營業場所樓地板面積，上訴人以原判決附表所示原處分編號1、2、4、7，將被上訴人未銷售商品在內之全部建築物樓地板面積皆納入管理費計算，有違法律解釋一般原則、法律保留原則、司法院釋字第515號解釋所揭櫫之「使用者付費」原則及憲法第7條、行政程序法第6條之平等原則等語，爰求為判決撤銷前述訴願決定及原處分。三、上訴人則以：依97年10月22日增訂之收費標準第2條之1條文文義，乃以「所有權狀記載面積」作為「建築物樓地板面積計算」之計算基礎。且該規定經管理條例第21條第2項授權，符合授權明確性及法律保留原則，亦無違司法院釋字第515號解釋所揭櫫「使用者付費」原則、平等原則。依上開授權規定，上訴人得以營運場所設置地或產業類別之不同，而採取不同之收費標準，是上述收費標準第2條之1規定所稱「營運場所」，係屬管理費之「計算標準」（下稱第一層次），而「建築物樓地板面積」則為管理費之「計算基礎」（下稱第二層次）。被上訴人係於高軟園區內設有營運場所，依該規定自應適用營運場所位於高軟園區管理費之「計算標準」（第一層次），而以建築物樓地板面積為管理費之「計算基礎」（第二層次）。縱被上訴人所興建之建築物尚未出租或銷售，但仍位於上訴人園區內而享受上訴人所提供環境衛生、安全及公共設施等服務，基於「使用者付費原則」，被上訴人自應給付原判決附表所示原處分編號1、2、4、7之管理費等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人之訴。四、原判決撤銷原判決附表所示項次甲編號1、2、4、7之訴願決定及其原處分，係以：觀諸97年10月22日修正前設計之收費標準，原係以事業為分類，亦即以各園區內事業從事業務之性質為分類，設計各業別之收費基準，一體適用於各園區，計收管理費。換言之，以加工出口區之事業群體劃定為一財政聯盟，並將收自各園區之管理費一律納入作業基金，由上訴人統籌運用。迨至97年10月22日增訂(97年11月1日施行) 收費標準第2條之1，另針對高軟園區訂定不同計費基準，直到100年1月26日又將高軟園區其中屬「經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業」部分回復至97年10月22日修法前按從事同樣業務者之基準計收管理費(即按營業額)。至高軟園區其他廠商則仍沿用97年10月22日修正後之收費標準計算管理費(即按樓地板面積)。考諸收費標準之所以於97年10月22日特為高軟園區增訂第2條之1之收費基準，乃考量該園區定位為創新科技研發區，並無製造業，遂均以區內事業之「建築物樓地板面積」計算管理費；惟被上訴人為經核准於高軟園區從事投資興建租售建築物之事業，此種事業，與其他園區從事投資興建租售建築物之事業，彼此性質應無不同，殊難想像僅因業者投資興建租售建築物之地點位在高軟園區，進而與其他園區從事投資興建廠房、建築物之事業產生性質上之差異。況依上訴人所言，被上訴人興建之建築物除非出售而得將該部分管理費轉由買受建築物之人承受外，其餘未出售部分，即便出租，該出租部分之管理費亦應由被上訴人按樓地板面積繳納管理費，承租人並無向上訴人繳納管理費之義務等語，核承租高軟園區內建物之業者，亦因得以駐園區而成為國家設置加工出口區受益群體之一員，何以得毋庸負擔此義務，已有疑義。再97年10月22日增訂之收費標準第2條之1固係本於管理條例第21條第2項之授權所訂定，然設於高軟園區內之事業，至少在被上訴人所從事之業務類型部分，與高軟園區內其他創新科技事業之性質並不相同，實無全部比照同一收費標準之理由，故97年10月22日增訂之收費標準第2條之1應作限縮解釋，應認並不包括於該園區內從事投資興建廠房、建築物之公民營事業，方符法規意旨。況依收費標準於100年1月26日將第2條之1分別整併於同標準第2條及第3條之修正理由，益徵97年10月22日增訂之收費標準第2條之1有關被上訴人從事業務性質部分，與高軟園區內其他事業顯有差異，如強以同一標準計收，顯非合理。是關於99年5月、6月、8月、11月間被上訴人應負擔之管理費，因被上訴人與高軟園區內其他廠商業務性質之不同，應比照其他園區從事同質業務者計徵，亦即按97年10月22日收費標準第12條規定，按所興建之廠房、建築物之營業額計收管理費，始符負擔平等原則。上訴人逕依同標準第2條之1規定，依被上訴人於園區內樓地板面積向被上訴人計徵管理費，認事用法即有違誤等詞，資為其論據。五、上訴意旨略謂：依司法院釋字第696號解釋理由書意旨，憲法上平等原則之精神，重點毋寧在於避免「無正當理由」之差別待遇，並非一律禁止對於「不同事物、相同處理」或「相同事物、不同處理」之情形。上訴人為達成國家政策經濟發展目標，以轄下「高雄軟體科技園區」與「傳統勞力密集園區」二者設立性質不同，進而對於被上訴人與其他從事投資興建租售建築物之事業，分別採取建築物樓地板面積及營業額不同管理費之計收標準，自有差別待遇之正當理由，符合平等原則之精神。原判決無視二者園區本質顯有不同之情事，又未審酌97年10月22日增訂收費標準第2條之1規定，乃為促成迅速提升廠商於高軟園區進駐率之立法目的，遽認該規定違反憲法上平等原則之精神，而未論述對上訴人主張何以不採之理由，逕為不利上訴人之認定，實有判決不備理由之違法。六、本院查：㈠、按「為促進投資及國際貿易，行政院得依本條例之規定，選擇適當地區，劃定範圍，設置加工出口區。」、「本條例所稱在區內營業之事業，指區內事業及其他經核准在加工出口區內設有營業或聯絡處所之事業。」、「經濟部為統籌管理各加工出口區，應設置加工出口區管理處(以下簡稱管理處)，除管理處所在地區外，得於其他加工出口區設置分處，隸屬於管理處。」、「…（第3項）社區內之建築物，得由在區內營業之事業請准自建或由管理處興建出租；必要時，得開放民間投資興建出租。（第4項）前項建築物以租與加工出口區從業人員為限；其租金標準，由投資興建人擬訂，報請管理處核定，不受土地法第97條規定之限制。（第5項）在區內營業之事業或民間事業投資興建社區內之建築物有下列情形之一者得讓售，其讓售對象以在區內營業之事業為限。讓售時，應先報經管理處同意：一、經有關主管機關撤銷或廢止其公司登記、商業、法人登記或投資興建資格。二、依第27條規定應遷出加工出口區。」、「(第1項)管理處或分處為維護加工出口區之環境衛生、安全及辦理公共設施，得向在區內營業之事業收取管理費；為辦理第5條規定掌理之事項，得收取規費或服務費。在區內營業之事業並應於期限內繳納。(第2項)前項收取管理費、規費、服務費之範圍及收費標準，由經濟部定之。」、「(第1項)加工出口區應設置作業基金，為左列各款之運用：一、加工出口區之開發、擴充、改良、維護及管理。二、加工出口區開發及相關事業之投資或貸款。三、加工出口區開發管理相關之研究規劃、設計及宣導事項。四、各項作業服務事項。五、其他經行政院專案核准者。(第2項)前項作業基金之收支保管及運用辦法，由行政院定之。」管理條例第1條、第3條第2項、第4條第1項、第11條之1第3、4、5項、第21條、第22條分別定有明文。又加工出口區作業基金收支保管及運用辦法第3條、第4條、第5條規定：「本基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，隸屬於經濟作業基金項下，編製附屬單位預算之分預算，以經濟部(以下簡稱本部)為主管機關，並以本部加工出口區管理處為管理機關。」、「本基金之來源如下：一、由政府循預算程序之撥款。二、加工出口區開發管理及相關事業之投資收益。三、加工出口區公共設施建設費收入。四、土地及廠房租金收入。五、加工出口區管理費收入。六、各項作業服務收入。七、本基金之孳息收入。八、加工出口區開發貸款利息收入。九、其他有關收入。」、「本基金之用途如下：一、加工出口區之開發、擴充、改良、維護及管理。二、加工出口區開發及相關事業之投資或貸款。三、加工出口區開發管理相關之研究規劃、設計及宣導經費。四、各項作業服務支出。五、行政院專案核准之支出。六、其他有關支出。」準此可知，上訴人依管理條例第21條規定向區內事業收取之管理費，乃其為對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔，俾用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，其收入與用途間並不存在對價關係，屬特別公課性質。而特別公課課徵之正當性，在收入面方面為負擔平等原則；在支出面為專款專用原則。其中收入面之負擔平等原則，除公課義務人所負擔繳費之義務與負擔理由間具有特殊法律關聯，而有別於一般社會大眾外，其於公課義務人間，亦應因其負擔義務之水準定其課徵標準，以符公平。㈡、次按「本條例第3條第2項所稱在區內營業之事業，其管理費計收之分類如下：一、區內事業所從事業務依中華民國行業標準分類，歸屬製造業者，以製造業費率計收；歸屬商業者(製造輸出業除外)，以貿易業費率計收；歸屬運輸、倉儲及通信業者，以倉儲運輸業費率計收；歸屬專業、科學及技術服務業者，以服務業費率計收，其中歸屬顧問服務業者，以顧問服務業費率計收。二、在區內設有分支機構之金融機構。三、經經濟部加工出口區管理處(以下簡稱管理處)認可之運送人。四、經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業。五、除金融機構、運送人及經核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業。」、「在區內營業之事業，其營運場所位於高雄軟體科技園區者，其管理費以建築物樓地板面積計算，按下列方式採累退費率計收，不適用前條規定：一、2千5百平方公尺以下，按每平方公尺每月新臺幣8元計收。二、超過2千5百平方公尺至5千平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7點5元計收。三、超過5千平方公尺至1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7元計收。四、超過1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣6點5元計收。」、「依本條例第11條第5項核准在區內投資興建廠房、建築物之公民營事業，管理費按所興建之廠房、建築物之營業額千分之1點5計收；其每月未達新臺幣1千元者，按1千元計收。」、「本標準中華民國97年10月22日修正條文，自97年11月1日施行」行為時收費標準第2條、第2條之1、第12條、第24條第2項著有規定（嗣於100年1月26日修正之收費標準第2條、第3條、第12條、第25條則規定：「本條例第3條第2項所稱在區內營業之事業，其管理費計收之分類如下：一、區內事業所從事業務依中華民國行業標準分類，歸屬製造業者，以製造業費率計收；歸屬批發及零售業者，以貿易業費率計收；歸屬運輸及倉儲業者，以倉儲運輸業費率計收；歸屬專業、科學及技術服務業者，以服務業費率計收；歸屬金融及保險業者，以金融及保險業費率計收。二、經經濟部加工出口區管理處《以下簡稱管理處》認可之運送人。三、經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業。四、除運送人及經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業以外之其他在區內設有營業或聯絡處所之事業。」、「在區內營業之事業，其營運場所位於高雄軟體科技園區者，除前條第3款規定之事業外，其管理費以建築物樓地板面積計算，按下列方式採累退費率計收：一、2千5百平方公尺以下，按每平方公尺每月新臺幣8元計收。二、超過2千5百平方公尺至5千平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7點5元計收。三、超過5千平方公尺至1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣7元計收。四、超過1萬平方公尺，就其超過部分按每平方公尺每月新臺幣6點5元計收。」、「依本條例核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業，管理費按所興建租售建築物之營業額千分之1點5計收；其每月未達新臺幣1千元者，按1千元計收。」、「本標準自中華民國100年2月1日施行。」）。㈢、再按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級黨派，在法律上一律平等。」、「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」憲法第7條及行政程序法第6條分別定有明文。有關憲法第7條揭櫫之平等原則，司法院大法官於多號解釋強調，內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等（司法院釋字第565、596號等解釋意旨參照）。而平等原則之基本精神，在於「等則等之，不等則不等之」，除要求相同之事務應為相同之處理外，如對本質不同之事務為相同之處理，亦屬平等原則之違反。㈣、查被上訴人為上訴人核准於「高軟園區」從事投資興建廠房、建築物之民營事業。而經濟部為統籌管理各加工出口區，設置加工出口區管理處(即上訴人)及隸屬於上訴人之4個分處，分別為高雄分處、臺中分處、中港分處及屏東分處。並劃定數個加工出口區，分別為楠梓及第二園區、高雄園區、高軟園區、臺中園區、中港園區、臺中軟體園區、臨廣園區、屏東園區、成功園區等情，乃原審依法確定之事實。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。㈤、原判決業詳述收費標準歷次修正之情形，即以本件行為前之94年11月29日收費標準、本件行為時即97年10月22日收費標準及本件行為後亦即100年1月26日修正之現行收費標準等相關規定，說明94年11月29日收費標準，原係以事業為分類，亦即以各園區區內事業從事業務之性質為分類，設計各業別之收費基準，一體適用於各園區，計收管理費。迨97年10月22日之行為時收費標準第2條之1，另針對高軟園區訂定不同計費基準，直到100年1月26日收費標準又將高軟園區其中屬「經核准在區內投資興建租售建築物之公民營事業」部分回復為94年11月29日收費標準，即按從事同樣業務者之基準（按營業額）計收管理費，至於高軟園區其他廠商則仍沿用97年10月22日修正後之收費標準（即行為時收費標準）計算管理費（即按樓地板面積）等情；並敘明收費標準之所以於97年10月22日特為高軟園區增訂第2條之1之收費基準緣由，乃考量該園區內定位為創新科技園區，並無製造業，遂均以區內事業之「建築物樓板面積」計算管理費。則上開行為時收費標準第2條之1既係因考量高軟園區進駐之廠商從事軟體科技研發業務有別於其他園區廠商業務性質，基於渠等業務前瞻與創新性質之差異，因而有為高軟園區內此類廠商訂定有別於其他園區管理費計徵基準之必要，固屬有據；但被上訴人為經核准於高軟園區從事投資興建租售建築物之事業，其事業性質核與經核准於其他園區從事投資興建租售建築物之事業，彼此性質並無不同，殊難想像僅因業者投資興建租售建築物之地點位於高軟園區，就會使其變成相當於高軟園區內創新科技性質之事業，進而與其他園區從事投資興建廠房、建築物之事業產生性質上之差異。且參諸等者等之，不等者不等之，為憲法平等原則之基本意涵，法規範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範目的之為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性，以及該關聯性應及於何種程度而定；條件相同之群體成員，如加諸不同的義務，難謂符合平等原則。是行為時收費標準第2條之1固係本於管理條例第21條第2項之授權所訂定，然設於高軟園區內之事業，至少在被上訴人所從事之業務類型部分，與高軟園區內其他創新科技事業之性質並不相同，實無全部比照同一收費標準之理由，故行為時收費標準第2條之1應作限縮解釋，應認不包括於該園區內從事投資興建廠房、建築物之公民營事業，方符法規意旨等語，核無不合。原判決復以依嗣新修正之100年1月26日收費標準之修正理由觀之，益徵系爭徵收期間之收費標準第2條之1有關被上訴人從事業務性質部分，與高軟園區內其他事業有差異，如以同一標準計收，顯非合理；又100 年1月26日修正之收費標準，縱不能適用系爭收費期間，惟基於負擔平等原則，系爭收費期間收費標準第2條之1規定，既應作限縮解釋而不適用於被上訴人，上訴人未按同類業務所應適用之該收費標準第12條計算被上訴人應納之管理費，認事用法即有錯誤，因認應撤銷上訴人對被上訴人作成系爭管理費處分，責由上訴人另為適法之處分，亦屬有據。從而，原判決基於上揭理由，核認被上訴人於系爭期間應繳之管理費，應採與其他園區從事同業務性質者相同，依行為時收費標準第12條規定，按所興建之廠房、建築物之營業額計收管理費，始為適法之判斷，業已說明其認定依據及理由，經核並無違誤，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則，或有何判決不備理由等違法情事。㈥、綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背。上訴人無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，並以其主觀歧見，指摘原判決不備理由，洵無足採。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　10　　月　　31　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　10　　月　　31　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第671號

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