最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第686號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第686號上訴人　綠電再生股份有限公司代　表　人　洪敏昌上訴人　惠嘉電實業股份有限公司代　表　人　林雍偉上訴人　博威特實業股份有限公司代　表　人　黃吳美雯上訴人　綠建股份有限公司代　表　人　陳正道上訴人　大南方資源再生股份有限公司代　表　人　陳福松上訴人　大祈環保科技股份有限公司代　表　人　楊文芳上訴人　宏青企業股份有限公司代　表　人　汪呂寶蕉共同訴訟代理人　范晉魁　律師被上訴人　公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國102年6月27日臺北高等行政法院101年度訴字第1730號、第1747號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人以上訴人綠電再生股份有限公司（下稱綠電公司）、惠嘉電實業股份有限公司（下稱惠嘉電公司）、博威特實業股份有限公司（下稱博威特公司）、宏青企業股份有限公司（下稱宏青公司）、綠建股份有限公司（下稱綠建公司）、大祈環保科技股份有限公司（下稱大祈公司）、大南方資源再生股份有限公司（下稱大南方公司）暨瑞原環保有限公司（下稱瑞原公司）、久發環保工程股份有限公司（下稱久發公司）、弘光環保有限公司（下稱弘光公司）、全亞冠科技股份有限公司（下稱全亞冠公司）、城礦資源股份有限公司（下稱城礦公司）、佳龍科技工程股份有限公司（下稱佳龍公司）等13家公司（以下合稱受處分人），均係行政院環境保護署（下稱環保署）核准設立並經審查認證取得受補貼資格之廢資訊處理業者，其等於民國97年7月4日共同簽署廢資訊物品共同回收處理協議書（下稱協議書；上訴人瑞原公司係98年2月2日始加入簽署該協議書），並定期集會迄98年8月，以協議或其他合意方式共同決定廢資訊收購價格、處理數量、交易對象，足以影響國內廢資訊處理市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁制規定，乃依同法第41條第1項前段規定，以101年3月2日公處字第101020號處分書（下稱原處分）命受處分人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處綠電公司罰鍰新臺幣（下同）240萬元，處惠嘉電公司、博威特公司、宏青公司、綠建公司、久發公司、大祈公司、大南方公司罰鍰各200萬元，處瑞原公司、弘光公司、全亞冠公司罰鍰各50萬元，處城礦公司罰鍰20萬元。上訴人綠電公司、惠嘉電公司、博威特公司、宏青公司、綠建公司、大祈公司、大南方公司不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以101年度訴字第1730號、第1747號判決駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：㈠上訴人綠電公司、惠嘉電公司、博威特公司、綠建公司、大祈公司及大南方公司部分：環保署為推動垃圾減量、資源回收等重大公共政策，除於80年間多次修訂廢棄物清理法外，並成立「環保署資源回收管理基金廢資訊物品帳戶」，撥付各貯存場業者貯存費、回收補貼費及清運費，同時亦設置資源回收管理基金信託基金管理委員會（下稱基管會），自各貯存場配撥廢資訊物品數量予各處理廠處理。迨90年後，環保署將原本由處理廠代支之回收清除處理補貼費，全部集中交由處理廠代為「稽核」、「認證」與「補貼」予回收商，是處理廠收受環保署之補貼金後，再以環保署公告之回收清除補貼費率，加計回收商之成本、利潤發放補貼金予回收商。詎料，上訴人等代環保署發放補貼金後，多家非法處理廠因其成本支出較合法業者為少，遂向各回收商以高價收購廢資訊物品，上訴人等為防堵不法處理廠等公益目的而簽訂協議書並訂立「廢資訊物品共同回收協議管理辦法」（下稱管理辦法），以促進國家環保政策之實現。且各廠為確認協議書之合法性，除委請律師代為擬定、見證外，並經法院公證，而協議書所載之最低收購價僅屬「建議」性質，各合法業者仍依各地區之收購情形，制訂自廠之收購價。況上訴人等係以打擊非法業者為目的，並非以壟斷市場為目的簽訂協議書，是上訴人等絕無影響市場交易秩序之意圖及行為，亦無干擾市場機制之目的。又「配撥」係為避免合法處理廠所在地區之廢物品數量超出產能，而無意願全面回收該地區廢物品，致非法處理廠有機可趁，絕非為限制交易所為之行為。被上訴人既未將不法處理業者列入市占率之計算範圍內，其就市占率之計算顯有不當。另上訴人等係基於「行政助手」之地位，協助行政機關行使公權力，而進行收購廢資訊物品之行為，非屬私法上之買賣交易關係，縱上訴人等有違法行為，因被上訴人未曾先予上訴人任何行政指導、行業導正或警示，即逕對上訴人等裁處200萬元至240萬元不等之罰鍰，與行政程序法第7條規定有違，且原處分之罰鍰部分，不符比例原則並有裁量怠惰之違法。又依上訴人等94年至100年間之財務報表及損益表所示，上訴人等就廢資訊物品部分之平均淨利潤均在5%以下，絕非原訴願決定所認定16% 。縱上訴人等簽署協議書之行為屬違法行為，原處分及訴願決定亦未敘明上訴人等因簽署協議書所得利益之多寡，逕以上訴人等獲利之全部認定屬上訴人簽署協議書後所得利益，顯非適法。況依比例原則，違法所得高低直接影響裁罰金額，原處分及訴願決定計算上訴人等違法所得方式有誤，致裁罰金額明顯過高等語。㈡上訴人宏青公司部分：有關國內於案關期間經環保署審查認證取得受補貼資格之合法廢資訊處理業者之數目，與國內廢資訊處理巿場之實際規模，係屬二事，故原處分遽認本件聯合行為即受處分之13家業者「於廢資訊處理市場占有率達100%」，核此部分對於認定聯合行為成立有關之重要事實（即巿場界定）所為論述顯有未洽。且上訴人參與簽訂協議書，係為打擊非法廢資訊處理廠之公益目的，並非為限制巿場交易，應無違反公平交易法第7條之聯合行為禁限規定。另訴願決定僅執各該年度之廢資訊物品回收數量作為比較基礎，未從各該年度合法業者實際回收率有無增加予以比對觀察，實未臻妥洽及詳確。又原處分未說明本件事實與上開裁量要件間之涵攝過程，上訴人無法由處分書知悉罰鍰計算是否正確，且上訴人經會計師查核認定之96年至98年營業淨利利潤較諸訴願決定提及國稅局核定一般廢棄物處理業之淨利率16%，遠低甚多，原處分遽對上訴人與其他參與協議之廢資訊處理業者一概籠統裁罰200萬元及訴願決定所採16%之淨利標準，均有未洽。另公平交易法第41條前段所定處罰方式，既已明訂並非一有違法行為即必予罰鍰之處分，而得選擇僅命違法事業為停止、改正行為，或是除命停止、改正行為外並課處罰鍰之處分。是被上訴人針對初次違反公平交易法之事業，除依公平交易法第41條前段規定，命停止行為外，應依法裁量具體個案情形是否有處以罰鍰必要。本件原處分於101年3月間作成時，其所指案關聯合行為早已停止甚久，而上訴人所參與之協議書共同配撥作法，係沿革自早期環保署之相類作法而來，且上訴人本身實際上並未因而獲得利益，被上訴人僅以警示即足以導正，並無課處罰鍰之必要，原處分顯有裁量瑕疵等語，均求為判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人部分。三、被上訴人則以：㈠本案受處分人等皆為依法取得環保署受補貼機構資格之登記公司，渠等自行回收暨向回收業者收購廢資訊物品進行拆解處理，並依法定程序向環保署申請補貼費，彼此間以價格、數量向回收商爭取交易機會，其處理量經稽核認證必向環保署請領補貼，屬同一產銷階段之水平競爭同業。上訴人等於97年7月共同簽署協議書，規範參與事業之配撥比率、共同回收處理營運基金及組織之設置、履約保證金及違約處罰等，並約定繳交200萬元履約保證本票，以確保協議書約定事項能確實履行，復訂立管理辦法，顯在確保聯合行為之相互信任，穩固聯合行為，是上訴人與其他受處分人確有相互約束彼此事業活動之事實。又上訴人等透過管理小組及作業中心的運作，將廢資訊物品平均分配予所有處理業者（除綠電公司臺北廠擁有稍高配撥比例），無視每家處理業者的資本支出、成本結構及管銷能力的差異。復為達配撥預算比例，自行回收能力強之業者亦須將其多餘之回收貨源調撥予處理量不足的處理業者，導致大部分業者的產能利用率偏低，資源配置錯誤，喪失市場競爭機能。上訴人等透過管理小組運作，共同決議各品項之收購價格，使得回收業者喪失議價能力，排除市場價格競爭之機制，確已影響國內廢資訊處理市場之供需功能，核已違反公平交易法第14條第1項規定。上訴人等雖辯稱對外回收價格均不相同，惟由管理辦法暨上訴人等之陳述紀錄，上訴人等確有統一收購價格情事。況上訴人等所訂管理辦法對於未依所訂價格回收之處理業者訂有罰則。另被上訴人彙整實地調查上訴人等所陳報之收購價格，亦發現上訴人等之收購價格多有雷同。㈡基管會於87年7月成立時，概括承受既有之貯存場及囤積廢資訊物暨廢電子電器物權，為促使回收處理體系正常運作，乃協請處理廠依各廠之效能交付處理，以解決當時廢資訊囤積之問題，並非上訴人等所稱之配撥行為。又協議書之公證人僅就協議書之簽約人於臺灣板橋地方法院（已更名為臺灣新北地方法院）親簽親蓋為認證，並無實質審查是否符合法令，協議書是否違反公平交易法，仍應由主管機關據以調查並為認定。況欲成為受補貼資格之廢資訊物品處理業者，應取得主管機關核發之登記證，縱廢資訊物品有流向不合法之地下回收或處理管道之可能，惟不法拆解或回收處理非法所許可，自應受環保法令之規範而遭杜絕。㈢據環保署100年 11月28日環署基字第1000101396號函（下稱環保署100年11 月28日函），補貼費係直接補貼於具受補貼資格之處理廠，至於回收商及處理廠間之收售行為均由市場機制定其交易價格，環保署並無委請處理廠代撥付補貼費或行使公權力。復按環保署93年1月6日環署基字第0930001080號公告，93年1 月1日起廢棄物品回收清除處理補貼費率、發放方式及對象，廢資訊之補貼費發放對象僅限依「應回收廢棄物清除處理補貼申請審核管理辦法」取得受補貼資格之廢資訊處理業，並無補貼回收商之情形。縱88年至90年間，回收清除補貼費與處理補貼費係分別列載，惟該等費率均經公告停止適用在案，是本件聯合行為不具公益性質，亦非公權力或輔助公權力之行使。㈣上訴人等聯合行為屬核心（或稱惡性）卡特爾，係違法性顯著之限制競爭態樣，被上訴人援引公平交易法第14條規定予以論處，於同法第41條規定之各種行政行為方式中選擇命上訴人停止其違法行為，並考量加入聯合行為時間長短不一、調查期間配合提供事證多寡等，並無違反比例原則。另有關罰鍰計算部分，被上訴人係由上訴人從基管會所取得有關廢資訊物品的補貼金額考量，而非營業額，被上訴人依據公平交易法施行細則第36條規定綜合衡量之後裁罰，並未逾裁量的範圍等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠因我國目前未進口廢資訊物品，且國內廢資訊物品遍及全國各地，並無區域性限制，故被上訴人就本件市場界定為國內廢資訊物品處理市場，其地理市場為全國，尚無違誤。查本件包括上訴人等在內之受處分13家業者，皆係依法向主管機關申請獲准設立並取得受補貼機構資格之廢資訊物品處理業者，渠等自行回收或向回收業者收購廢資訊物品進行拆解處理，以價格、數量向回收商爭取交易機會，再按所拆解處理之廢資訊物品經稽核認證之處理量，向環保署請領補貼，彼此間具有競爭關係，屬同一產銷階段之水平競爭同業，應無疑義。惟包括上訴人等在內之受處分13家業者，於97年7月共同簽署協議書，相互約定各業者不得以任何名義成立第二家廢資訊處理廠，應確實遵守協議通過之配撥比率，共同回收處理廢資訊物品，且設管理小組統籌分配以執行之；渠等復共同訂定管理辦法，明定自97年7月11日起依管理辦法揭示之表列價格回收各類廢資訊物品，同時註明「為因應市場機制而物品回收價格有所變更時，經資訊管理小組會議協商通過得另行以業務聯絡書通知為共同遵守之回收價格」，並另就哄抬價格、匿藏不報處理量、囤積物品、未經報備私自越區轉運或接受越區轉運等情事訂定罰則，凡發現屬實者，視其情節輕重，得沒入履約保證金之一部或全部，以加強並確保立協議書人確實遵守相關約定，是上訴人等有以上開協議方式相互約束事業活動之合意。㈡為避免處理業者有申報不實之情，管理小組讓處理業者間相互至廠區內進行庫存盤點，倘發現差異超過標準，即提報管理小組會議決議罰款，此由管理小組97年9月17日97年度第2次會議紀錄所載「大南方廢資訊庫存因存放地點不同，導致實物大於帳面，此以特例專案准予以8/18複盤台數為準，並於9/19日報表作帳面調整下不為例，罰款壹萬元以示警惕」、98年5月21日98年度第5次會議紀錄所載「各廠儘速轉運調整各自撥配差異量到6/30止，總數5,000台以下，7/31止總數3,000台以下，若未達以上標準超過部分每台10元罰金」等語，即足徵之。再據98年8月14日98年度第8次管理小組會紀錄可知上訴人等約定之共同配撥機制，嗣因弘光公司未予配合，自98年9月1日起停止運作而宣告破局，惟上訴人等自97年7月起至98年8月間確係按協議書之約定，透過管理小組及作業中心的運作，實際為上開各項相互約束彼此事業活動之事實，仍堪認定。㈢又依卷附前揭環保署函附之廢電子電器及廢資訊物品處理業取得受補貼機構資格時間表所載，國內經環保署審查認證取得受補貼資格之合法廢資訊物品處理業者，共計16家，除包括上訴人等在內之受處分13家業者外，另有可百勝公司、西方公司及漢林公司3家業者，惟該3家業者未參與並簽署協議書，且渠等取得廢資訊物品受補貼機構資格之時間分別為98年9月、99年12月、100年4月，皆在上訴人等為前開相互約束彼此事業活動行為（97年7月至98年8月）之後，當時尚未進入國內廢資訊物品處理市場從事競爭，則國內廢資訊物品處理市場，於97年7月至98年8月期間內，經主管機關登記並取得受補貼機構資格而為競爭之廢資訊物品處理業者，僅有包括上訴人等在內之受處分13家業者，應可認定。上訴人等與其他受處分之廢資訊物品處理業者，竟悉數參與協議書之簽署，約定共同回收處理廢資訊物品，透過配撥比率的訂定以及管理小組與作業中心的運作執行，將廢資訊物品平均分配予所有處理業者處理，無視於處理業者間資本支出、成本結構及管銷能力的差異，致本屬水平競爭關係之同業間毫無競爭機能可言。另上訴人等將廢資訊物品收購價格區分為轉運站價、廠對廠價、回收商價，由執行秘書洽各處理業者評估是否調整收購價格並取得共識後，或管理小組會議決議調整收購價格後，由作業中心將各品項決議或調整後之新價格製成「廢資訊物品回收參考價」，通知各處理業者及各轉運站回收業者，依該價格收購廢資訊物品，導致市場回收價格一致，回收業者喪失議價能力，影響交易供需之市場功能，亦堪認定。㈣從而，被上訴人以上訴人等在內之13家廢資訊物品處理事業，以協議及其他合意之方式共同決定廢資訊物品收購價格、處理數量、交易對象，足以影響國內廢資訊物品處理市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁制規定，依同法第41條第1項規定，以原處分命上訴人等自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並考量各處理業者加入聯合行為時間長短、年營業額、取得基管會補貼金額、調查期間配合提供事證多寡，以及上訴人綠電公司除為本件聯合行為之發起人外，又是作業中心的執行者，依據同法施行細則第36條規定，審酌上訴人等違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續時間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查態度等，處上訴人綠電公司罰鍰240萬元，處上訴人惠嘉電公司、博威特公司、宏青公司、綠建公司、大祈公司、大南方公司罰鍰各200萬元，於法尚無不合。㈤廢棄物清理法第18條第5項、應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法第3條規定，必須取得主管機關核發之處理業登記證及受補貼機構資格之處理業者，始得進行稽核認證及領取補貼，該補貼費係直接補貼於具受補貼資格之處理廠，至於回收商及處理廠間之收售行為均由市場機制決定其交易價格，環保署並無委託處理廠代撥付補貼費或行使公權力，上情已據環保署100年11月28日函復明確。上訴人主張渠等係受環保署委託行使公權力，為環保署之行政助手，基於信賴保護原則之精神，不應受罰云云，自無足取。依據環保署102年1月30日召開「公告應回收資訊物品類回收清除處理費率及補貼費率修正草案」業者協商會議（下稱環保署102年1月30日會議）資料有關資訊物品類之回收率計算公式為回收量／前5年營業量，其中筆記型電腦分母為前7年營業量、鍵盤分母為當年營業量，另自101年度起分母均以前5年營業量計算；而回收量是經第三公正團體稽核認證確認回收處理量，營業量是公告應回收資訊物品類之製造業者銷售量與進口業者進口量之總和。至於回收率4成左右，主要係筆記型電腦因民眾收存較不佔空間，且恐有個資外流疑慮，故老舊筆記型電腦多自行留存，回收率100年筆電僅為10.5%，歷年亦偏低，故整體資訊物品回收率100年約46.9%，同時在市場流通的可能包括中古市場、二手電腦轉贈或其他部門回收再利用，而該部分最後亦可能回到處理場廠進行處理，故其餘6成並不代表流向非法處理業者等情，業經環保署102年2月25日環署基字第1020016418號函敘綦詳。且上訴人並未具體陳明該市場上究有哪些業者係違法從事廢資訊物品處理而實際從事競爭者，故縱令廢資訊物品有流向非法處理管道之可能，亦無從將此非法處理部分納入國內廢資訊物品處理市場並據以計算市場占有率，上訴人前開主張，並無可採。原處分係基於公平交易法第41條賦予之裁量權所為之選擇，以達最有效執法之目的並實現個案正義，並依同法施行細則第36條規定綜合審酌後所為之決定，並經委員會議決議通過等情，已據被上訴人陳明在卷。係被上訴人於法律授權範圍內，基於裁量權限所為，並無裁量逾越或裁量濫用情事，於法尚無不合。廢電子電器與廢資訊物品處理業者，因所需設施標準要求不同，需分別檢具申請書辦理登記，並各自向環保署申請取得受補貼機構資格，二者分屬不同之市場，其案情、違法事實、市場狀況及裁罰考量各有不同，自無從比較。又上訴人主張渠等簽訂之協議書係由律師撰擬並經公證人認證乙節，縱令屬實，亦僅能證明該協議書係由立協議書人當面於私文書簽名，或承認其簽名屬實，與渠等共同簽訂協議書以相互約束彼此事業活動之行為，是否構成為法所禁之聯合行為，並無關聯。綜上所述，上訴人所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。五、本院查：㈠按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」、「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」、「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限……」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；……」公平交易法第7條第1項、第2項、第14條第1項、第41條前段定有明文。又同法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」可知，公平交易法對事業為聯合行為之規範意旨，在於防止複數事業藉由協議採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及取得市場力。聯合行為的構成要件包括：⒈聯合行為的主體：係指有競爭關係之事業間，亦即處於同一產銷階段之水平競爭事業間；⒉聯合行為的合意方式：契約、協議或其他方式之合意；⒊聯合行為的內容：共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為；⒋聯合行為對特定市場之影響：以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。而公平交易法第14條第1項但書，係指事業有同項7款列舉情形之一，且有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，得為聯合行為。㈡次按公平交易法第5條第3項規定所謂特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。換言之，特定市場至少包括2個面向，一為相關產品或服務市場，一為相關地理市場。查原判決以國內廢資訊物品處理相關業者須依法令提出申請，向主管機關辦理登記，取得主管機關核發之處理業登記後，方得進入該市場，拆解處理國內每年所產生之廢資訊物品，因我國目前未進口廢資訊物品，且國內廢資訊物品遍及全國各地，並無區域性限制，故本件市場為國內廢資訊物品處理市場，其地理市場為全國，核無不合。又同法第7條第2項規定「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」聯合行為係相互約束事業活動，以達限制競爭的目的，故其效果而言，須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能。本件包括上訴人等在內之受處分13家業者，皆係依法向主管機關申請獲准設立並取得受補貼機構資格之廢資訊物品處理業者，為原審確定之事實，渠等自行回收或向回收業者收購廢資訊物品進行拆解處理，以價格、數量向回收商爭取交易機會，再按所拆解處理之廢資訊物品經稽核認證之處理量，向環保署請領補貼，彼此間具有競爭關係，屬同一產銷階段之水平競爭同業甚明。㈢經查，原判決係依於97年7月至98年8月期間內，經主管機關登記並取得受補貼機構資格而為競爭之廢資訊物品處理業者，僅有包括上訴人等在內之受處分13家業者，渠等於97年7月共同簽署協議書，相互約定各業者不得以任何名義成立第二家廢資訊處理廠，應確實遵守協議通過之配撥比率，共同回收處理廢資訊物品，且設管理小組統籌分配以執行之，上訴人等均已依協議書之約定，分別簽發面額200萬元之履約保證本票交管理小組收執，並每日填報「廢資訊物品共同回收進場紀錄日報表」，傳送廢資訊作業中心，再由作業中心將各處理廠填報之庫存量、回收入廠量、處理量，彙總製成「廢資訊物品共同回收處理『庫存量、回收入廠量、處理量』日報彙總表」，傳送予各處理業者俾其知悉明暸。另管理小組為使各處理業者依配撥量（率）分配廢資訊物品，由作業中心依各處理業者每日填報之庫存量、回收入廠量、處理量等資料，統籌調整，將超過配撥量的處理業者回收之貨源，調撥予其他不足量的處理業者；復為因應配撥量差額之實際需要，設置轉運站，由接受調撥之收貨處理業者依「廢資訊物品回收參考價」表內之轉運站價格，付款予該送貨之轉運站，至於調撥作業所需費用暨調撥作業實際產生之轉運費則由營運基金支付，上開共同回收處理機制自97年7月16日開始實施。上訴人等有以上開協議方式相互約束事業活動之合意，且確係按協議書之約定，透過管理小組及作業中心的運作，實際為上開各項相互約束彼此事業活動之事實，無視於處理業者間資本支出、成本結構及管銷能力的差異，回收能力強的業者必須將超過配撥率的回收貨源，調撥予處理量不足的業者，致本屬水平競爭關係之同業間毫無競爭機能可言，另市場回收價格一致，回收業者喪失議價能力，影響交易供需之市場功能。而認包括上訴人等違反公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁制規定，揆諸首揭規定與說明，洵屬有據。上訴意旨主張上訴人等共同簽立協議書，聯合全省合法處理廠旬非法處理廠之收購價，再制定各廠之建議收購價，以提高回收業者交貨予合法處理廠商意願，以達共同對抗不法之目標，實為公益目的，不具拘束力，真正收購價格均不相同，無公平交易法之適用云云，尚非可採。㈣再按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」行政程序法第16條第1項固有明文規定。惟此項公權力授予私人行使，究屬例外，須有法律明文依據始得為之。行政輔助人係在行政機關指示下，協助該機關處理行政事務（包括公權力之行使），性質上為機關之輔助人力，並非獨立之官署或具有自主之地位。可知，受託行使公權力者須以自己名義為之，對外獨立行使公權力，並非單純於接受國家或行政機關指揮監督、協助完成行政任務之行政助手。查廢棄物清理法第18條第5項及應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法第3條規定，必須取得主管機關核發之處理業登記證及受補貼機構資格之處理業者，始得進行稽核認證及領取補貼，該補貼費係直接補貼於具受補貼資格之處理廠，至於回收商及處理廠間之收售行為均由市場機制決定其交易價格，環保署並無委託處理廠代撥付補貼費或行使公權力，此觀該署100年11 月28日函文意旨甚明，故上訴意旨以渠等係受環保署委託行使公權力，或為環保署之行政助手，該代辦稽核認證及補貼等業務，非屬市場交易行為，無公平交易法之適用，指摘原判決適用法規不當云云，並無可採。㈤復按，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。經核原判決已就駁回上訴人在原審之訴，明確詳述其得心證之理由，並敘明欲進入國內廢資訊物品處理市場之處理業者，必須取得主管機關核發之處理業登記證並依法取得受補貼機構資格，始得就其拆解處理之廢資訊物品進行稽核認證及領取補貼，未向主管機關申請登記者，依法自不得從事廢資訊物品之處理。且環保署102年1月30日會議資料有關資訊物品類之回收率4成左右，係指統計期間真正進入回收處理廠經稽核認證確認回收處理量之統計，其餘6成並不代表流向非法處理業者等情，有環保署102年2月25日環署基字第1020016418號函在卷可稽。上訴人未具體陳明該市場上究有哪些業者係違法從事廢資訊物品處理而實際從事競爭者，故縱令廢資訊物品有流向非法處理管道之可能，亦無從將此非法處理部分納入國內廢資訊物品處理市場並據以計算市場占有率等情。故上訴意旨主張依環保署上開會議書面資料推算，有60%左右之廢資訊物品係由非法處理業者處理，可證上訴人等市占率非達100%，原判決未將非法處理業列入計算市占率，顯有適用法規不當之違誤及判決不備理由之違誤云云，委無足採。㈥又所謂行政裁量，係指行政機關經法律授權，於法律構成要件實現時，得決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種效果，如無法律授權即無裁量可言。裁量之目的在實現個案正義，裁量之行使，自以主管機關就個案作成為原則。因之，行政機關依法行使法律賦予之裁量權，除其裁量有明顯權限濫用或逾越法定之裁量範圍或不符法規授權之目的之情形外，行政法院基本上應予尊重其裁量權（行政訴訟法第201條參照）。按公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰……」依此規定，被上訴人對於違反公平交易法之事業，「得」對其為下命處分─命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，「並得」裁處罰鍰。而罰鍰處分為行政罰，使違法者承擔因違法行為而生之不利益，並有嚇阻其將來再度違法之功能；命停止、改正其行為或採取必要更正措施之下命處分，係為直接排除一定危險或具體危害，回復公平交易法所管制市場秩序之行政管制措施。至於應採取何種下命處分為必要、適合之行政管制措施或是否併處以罰鍰，係立法者衡量各種有效維護公平交易之相關因素後，合理賦予被上訴人裁量之事項。另按「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」公平交易法施行細則第36條有明文規定。原審以被上訴人對於上訴人所處停止違法行為及罰鍰之裁量審酌因素，已包括上述公平交易法施行細則第36條相關事由，並經被上訴人所屬委員會議，進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處停止違法行為及罰鍰決定，而認原處分無裁量濫用或裁量怠惰情事，亦難認有違反比例原則之情形，已詳述其得心證之理由，經核並無不合，難謂原判決有何判決不備理由之處。故上訴意旨以被上訴人未先以行政指導方式為之，逕處罰鍰，原處分違反比例原則，據以指摘原判決有適用法規不當及判決理由不備之瑕疵，亦無可採。又被上訴人於原審行言詞辯論時陳稱罰鍰之計算係參考上訴人從基管會所取得有關廢資訊物品的補貼金額，則原審依廢資訊處理業者參與配撥中心時間及調查期間配合提供事證表之記載，敘明罰鍰金額考量因素包括參加時間、獲補貼金額及配合被上訴人調查程度，並未包括年利潤多寡，核無不符，上訴人執此指摘原判決認上訴人之年利潤多寡並非本件罰鍰金額考量因素，適用法規不當云云，容有誤解。另年利潤與年營收並不相同，原判決第40頁係記載「年利潤多寡並非本件罰鍰金額考量之因素」，並無上訴人所指先稱年營收為處罰基準之一，後稱非罰鍰金額考量因素，判決理由矛盾之情形。㈦末查，廢電子電器指依廢棄物清理法第15條第2項公告應回收之電子電器物品，包括廢電視機等，廢資訊物品指依同條項公告應回收之資訊物品，包括筆記型電腦等，二者係屬不同類別，不同物品，此觀廢電子電器暨廢資訊物品回收貯存清除處理方法及設施標準第2條規定及相關公告甚明。則原審以廢電子電器與廢資訊物品處理業者，因所需設施標準要求不同，需分別檢具申請書辦理登記，並各自向環保署申請取得受補貼機構資格，二者分屬不同之市場，其案情、違法事實、市場狀況及裁罰考量各有不同，自無從比較等語，認上訴人執另案關於廢電子電器聯合行為違反公平交易法之訴願決定，指摘原處分違反平等原則並不可採，核無適用法規不當之違誤。故上訴人主張被上訴人就渠等之廢電子電器與廢資訊物品聯合行為分別處罰，有違一行為不二罰原則，原判決有適用法規不當之違誤云云，亦無可採。㈧綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　11　　月　　14　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　合　文法官　林樹埔法官　鄭　忠　仁法官　帥　嘉　寶法官　林　惠　瑜以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　11　　月　　14　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第686號

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