102年度判字第707號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：102 年 11 月 14 日

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第707號上訴人　台亞石油股份有限公司代　表　人　蘇啟邑訴訟代理人　陳錦隆　律師被上訴人　雲林縣政府代　表　人　蘇治芬上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國 102年4月10日臺中高等行政法院101年度訴字第278號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人自民國93年2月1日起至98年1月31日止，於坐落雲林縣斗南鎮○○段0548-2、0548-3地號土地即交通部臺灣區國道高速公路局（下稱高公局）設置之高速公路斗南交流道加油站址（下稱系爭場址）經營加油站，從事油品販售業務。因自系爭場址採取之土壤樣品及地下水樣品，經檢測結果，其所含污染物質濃度均超過管制標準，屬於有土壤或地下水污染之虞之場址，被上訴人乃認定系爭場址為土壤及地下水污染控制場址，且上訴人為污染行為人，而適用土壤及地下水污染整治法第12條第2項、土壤及地下水污染整治法施行細則第10條規定，以100年9月20日府環水字第1003666927號公告（下稱原處分一）系爭場址為土壤、地下水污染控制場址，而於公告事項記載上訴人為污染行為人及場址之名稱、地址、現況概述暨污染物及污染情形等項，另依土壤及地下水污染整治法第11條及第13條第1項規定，以100年9月22日府環水字第1003667260號函（下稱原處分二）命上訴人於文到2個月內提出土壤、地下水污染控制計畫送被上訴人環境保護局審核。上訴人不服原處分一公告其為污染行為人，且以原處分二限期命其提出控制計畫，合併提起訴願，均經決定駁回，提起行政訴訟，亦經原審法院以101年度訴字第278號判決（下稱原判決）駁回其訴。上訴人不服，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：㈠上訴人於98年2月1日移交系爭場址予臺灣中油股份有限公司（原名稱為中國石油股份有限公司，下稱中油公司）接管之前，自行採取系爭場址之土壤及地下水樣品檢驗結果，並未有超過管制標準之情形，而臺灣檢驗科技股份有限公司（下稱臺檢公司）出具之99年12月2日土壤樣品檢測報告、100年2月23日地下水水質樣品檢測報告，雖判定污染物質濃度均超過管制標準，但並未判定污染行為人為何者。且系爭場址自98年2月1日起即已回復由中油公司經營，上開臺檢公司檢測報告係於上訴人將系爭場址移交予中油公司之後約2年左右，始進行採樣檢測，若無明確相反事證，該等檢測出超過管制標準之污染土壤及地下水樣品，理應認係採樣時之經營者即中油公司所造成，不得逕將污染責任歸屬於上訴人。且土壤及地下水污染之造成並非一蹴可幾，就系爭場址之經營時間而言，中油公司自67年起至93年1 月31日止，長達25年，並為目前之經營者，參酌系爭場址內編號S02、S04及S07之採樣點，於上訴人93年1月31日接管當時，即發現已有污染，則其土壤及地下水污染之責任歸屬，自不得排除係因中油公司管理不當所肇致之可能性。又參照高公局、中油公司及上訴人為解決系爭場址污染責任歸屬爭議，於98年7月16日合意委託臺灣土壤及地下水環境保護協會（下稱臺灣土水協會）進行鑑定，其出具之鑑定報告亦記載S7採樣點之污染責任歸屬無法判定。另行政院環境保護署（下稱環保署）99年6月1日環署土字第0990049672號函亦載稱：如後續調查結果，該五站確實超過污染管制標準，將依法公告中油公司及上訴人為共同污染行為人為原則等語，益見系爭場址之土壤及地下水檢測結果超過污染管制標準，顯非僅可歸責於上訴人，而不追究中油公司之責任。原處分一未具體敘明何以系爭場址之目前經營者中油公司毋庸負擔整治義務？何故非應由中油公司及上訴人共同負擔整治義務？及逕自認定上訴人為污染行為人之依據究竟為何？等理由，顯然與行政程序法第96條第1項第2款之規定有違，應予撤銷。㈡臺灣土水協會之鑑定程序，顯與其鑑定依據所載「美國ASTM E1527 phaseI、E1903 phaseII程序」之規範相悖。又臺灣土水協會並未進行採樣、檢測，其僅就上訴人、中油公司及高公局所提供之書面資料進行鑑定，依其98年11月6日鑑定報告之表3.1-2「斗南交流道站歷次土壤檢測數據」可知上訴人97年12月間依與高公局及中油公司之三方協議，就系爭場址土壤進行採樣之深度為1.8公尺，且上開採樣檢測之結果，均未超過污染管制標準，惟中油公司於98年2月接手經營後，自行進行土壤採樣之深度竟為3公尺或5公尺，且中油公司係於上訴人已就系爭場址完成交接後，始先後於98年2月17日至98年3月間進行取樣，其採樣時間與上訴人於97年12月25日至98年1月10日進行取樣之時間，相隔2至3個月。上訴人與中油公司就系爭場址進行土壤及地下水檢測之採樣深度不同，取樣時間亦不相當，甚至中油公司就系爭場址使用不同之地下水採樣及檢測方法，是2份檢測報告就採樣深度及檢測方法等比較基礎，顯有不同，自不得等同視之。又中油公司或高公局始終未配合提出92-93年就上開加油站進行開挖改善之相關資料，臺灣土水協會之鑑定，因有上開重要資料漏未審酌，其鑑定結果自難謂正當。臺灣土水協會鑑定時，依現有資料僅能確認S4、S7及TW-1位置有污染，並無法判斷該等污染係何時發生及其責任歸屬。且參照依臺灣土水協會鑑定報告之鑑定人即證人盧至人之證詞，益見臺灣土水協會之鑑定係目視瞭解現場，未為採樣檢測，僅依既有資料進行判讀，並未鑑定污染行為人究為何家公司，亦無法判定系爭場址現有污染造成之年代。㈢上訴人於93年接手經營斗南交流道加油站時，發現該站地表有明顯切割痕跡，顯見中油公司曾於交接前進行換土或整治工程，此觀受環保署委託之美商傑明工程顧問股份有限公司台灣分公司（下稱美商傑明公司）於100年6月完成之國道一號中區5處加油站土壤及地下水調查成果報告書（下稱調查成果報告書）2.5-1 「斗南交流道加油站場址配置圖」之圖例及98年11月6日臺灣土水協會鑑定報告圖3.1-1「斗南交流道站場址平面配置圖、潛在污染源分布及採樣點配置圖」之圖例，均以虛線方塊標示「92年中油開挖改善區」可稽，而上揭S7之位置正係位於「92年中油開挖改善區」範圍內。足見此處污染係中油公司92年底交接前未完全整治改善所致。另S4位置係位於卸油管旁，上訴人於92年底與中油公司交接時，即發現柴油卸油區域已處於長期濕潤狀況，自應係中油公司經營期間長期發生滿溢洩油情況所致。故上開S4及S7污染位置尚不可歸責於上訴人，中油公司尚難辭其咎。原處分一逕認定上訴人為污染行為人，原處分二並限期命上訴人提出整治計畫，均違反行政程序法第9條規定之利益平衡原則，具有重大瑕疵。㈣依美商傑明公司完成之調查成果報告書所載高公局係於92年12月31日委託工業技術研究院（下稱工研院）進行土壤及地下水污染檢測，該檢測係採集地面下深度1.0至1.5公尺間之土壤樣品，所有土壤檢驗結果均未超過土壤污染管制標準，而地下水樣品檢驗結果，亦均未超過第二類地下水污染管制標準等情，可知中油公司93年1月底交接予上訴人前就各加油站所為之檢測結果，地表下1.0至1.5公尺之土壤並無污染。以此比對上開臺灣土水協會98年11月6日鑑定報告表3.1-2「斗南交流道站歷次土壤檢測數據」檢測結果，上訴人97年12月間所進行之採樣檢測，斗南交流道加油站於地表1.8 公尺深處之土壤並無污染等情，足見上訴人及中油公司於93年1月及98年1月交接前所為土壤採樣深度相當，且檢測結果亦均未超過污染管制標準，則系爭場址在上訴人經營期間，自未曾發生污染，至為明確。㈤中油公司98年2月間自行採樣送驗之3公尺或5公尺深處土壤有污染，此種地表下1.0至 1.5公尺或1.8公尺間之淺層土壤無污染，而3或5公尺處深層土壤卻有污染之現象，顯然違反經驗法則及論理法則，並適足以反證中油公司於98年2月間自行採樣檢測所發現之污染，應係該公司於93年1月底交接予上訴人前之經營期間所造成者，核與上訴人無關。㈥依證人劉文堯之證言、環保署所公告上開調查計畫之表8.2-2及表8.2-3載明國道五站污染油品鑑別之查證結果及前揭專家學者諮詢會議之會議資料，已足證系爭場址之污染油品，並非上訴人所使用之臺塑公司油品，則系爭場址之污染，不得歸責於上訴人。㈦綜上，本件顯有前揭事證足認系爭場址所發生之污染，並不可歸責於上訴人，詎被上訴人竟未進一步詳予調查，疏漏上開有利上訴人之情事，僅憑臺灣土水協會之鑑定報告，即率予認定上訴人為系爭場址之污染行為人，自有違反行政程序法第9條及第36條規定之重大違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分一及原處分二。三、被上訴人則以：㈠依據環保署國道一號中區五處加油站土壤及地下水調查成果報告書，表1.2-1中區五站交接期間地下環境污染調查及衍生爭議歷程中，項次2、3已提及在經營交接時中油公司發現斗南交流道加油站1支測漏管有浮油出現，並向高公局要求重新進行土壤及地下水調查，並於98年2 月自行完成土壤及地下水調查工作，發現斗南交流道加油站土壤、地下水均超過管制標準，因雙方污染責任不清，因此高公局與中油公司和上訴人三方協調會議中決定委託專業鑑定機構，分析造成土壤及地下水污染責任之鑑定。鑑定完成後之責任歸屬如經確認，應當速進行整治，故高公局委託臺灣土水協會於98年11月6日完成國道一號中區五處加油站地下環境污染責任鑑定。此期間至環保署於99年12月2日及100年2月23日進行土壤、地下水採樣檢測，均未有任何污染整治之計畫提送或相關污染改善申請。㈡依據臺灣土水協會於98年11月6日完成國道一號中區五處加油站環境污染責任鑑定報告，採樣點S4及TW1經鑑定為上訴人營業期間造成之污染。又依該協會98年12月8日土水環協第980058號函，國道一號中區五處加油站地下環境污染責任鑑定報告補充說明事項第1段第3點，於92年中油交接予上訴人時，已依當時法令完成交接，雙方污染責任於當時已釐清，依據98年上訴人與中油公司交接中污染調查現況，上訴人須承擔主要的或全部污染責任。㈢上開臺灣土水協會鑑定報告，斗南交流道加油站鑑定報告摘要表項次四、五已說明該場址已有洩漏導致污染發生之情形。另於鑑定報告佐證資料，試驗日期97年10月2日之斗南交流道加油站試壓異常之PD-1、PD-2加油管確認紀錄表，現場工作紀錄：加油機下方軟管明顯洩漏。斗南交流道加油站試壓異常之98油槽確認紀錄表，現場工作紀錄：站長說98槽10A測漏管異常、於98-in陰井內二處發現洩漏情形。㈣環保署所採樣位置與國道一號中區五處加油站地下環境污染責任鑑定報告中採樣位置S4、TW-1區域吻合，且依據報告中場址污染責任歸屬所述及判定項目，已確認責任屬於上訴人，因此本件污染行為人判定為上訴人，符合土壤及地下水污染整治法第2條第15款及第12條第2項及該法施行細則第10條第2項等相關規定等語，求為判決駁回上訴人之訴。四、原判決略以：被上訴人作成原處分一及原處分二認定上訴人係屬系爭場址之污染行為人，並課以上訴人提出土壤、地下水污染控制計畫之義務，認事用法有無違誤？經查：㈠上訴人因標得高公局公開招標之包括系爭場址在內之國道一號中區沿線五處加油站，而與高公局訂約，自93年2月1日起，在系爭場址經營加油站，從事油品販售業務，迄98年1月31日止，而自翌日起移交系爭場址予中油公司接管，中油公司旋即採取系爭場址之土壤與地下水樣品檢測結果，發現其中編號S4與S7採樣點之土壤樣品所含總石油碳氫化合物（TPH）濃度，均已超過管制標準值1,000mg/kg；而編號TW-1採樣點之地下水樣品之苯及總酚濃度分別超過管制標準值之0.05及0.14mg/L，並經高公局委託臺灣土水協會鑑定判認其中編號S4土壤採樣點及編號TW-1地下水採樣點之污染責任均歸屬者均為上訴人；嗣經環保署介入調查後，分別於99年12月2日與100年2月23日重新採取系爭場址之土壤樣品與地下水水質樣品委託臺檢公司鑑定結果，其土壤樣品所含總石油碳氫化合物濃度為17,200mg/kg，仍超過污染管制標準1,000mg/kg ，而地下水所含柴油總碳氫化合物濃度為10.8mg/L，亦超過污染管制標準10mg/L等事實，有卷附加油站經營契約書（見高雄高等行政法院第101年度訴字第185號卷宗，下稱高高行法院卷宗第17至22頁及第112頁正反面）、臺檢公司之土壤樣品檢驗報告及水質樣品檢驗報告（高高行法院卷宗第23至26頁）等件可稽，足認屬實。本件被上訴人因認系爭場址有土壤或地下水污染之虞，且上訴人為污染行為人，乃作成原處分一公告系爭場址為土壤、地下水污染控制場址，並記載上訴人為污染行為人及場址之名稱、地址、現況概述暨污染物及污染情形等事項，另以原處分二命上訴人於文到2個月內提出土壤、地下水污染控制計畫送被上訴人環境保護局審核，上訴人不服，合併提起訴願，均經決定駁回等情，有卷附原處分一及原處分二（高高行法院卷宗第14至15頁及第16頁）及訴願決定（高高行法院卷宗第81至86頁）等件可稽，堪予認定。㈡查：⒈系爭場址係因中油公司於98年2月1日接管之初，即發見有污染情事，隨即採驗發現土壤及地下水均有超過污染管制標準之情形，並經委託臺灣土水協會鑑定屬實，已如前述，是系爭場址既在中油公司甫接管尚未營業污染時，即發現有污染之情事，殊難認該污染係中油公司所造成。再者，上訴人雖稱其自中油公司接管系爭場址時，即發現已為中油公司所污染未清除等語，並援引臺灣土水協會鑑定報告圖3.1-1之斗南交流道站場址平面配置、潛在污染源分布及採樣點配置圖上標記「92年中油開挖改善區域」之虛線及文字為證。然系爭場址原為中油公司所經營，迄93年2 月1日始移交於上訴人經營等情，固為兩造所不爭執，前有前揭加油站經營契約書可憑，足認不虛，但高公局於上訴人93年2月1日接管系爭場址開始之前，經委託工研院採樣檢驗結果，土壤及地下水樣品均未超過各該污染管制標準，此稽之卷附國道一號中區五處加油站土壤及地下水調查成果報告書之場址污染現況分析暨表2.5-2之92年斗南交流道加油站土壤檢驗結果與表2.5-3之92年斗南交流道加油站地下水檢驗結果可明（見原審卷第223頁）。是中油公司於92年移交系爭場址予上訴人接管之前，固可認曾在如上開配置圖虛線標示範圍開挖改善，但其移交前既經檢測證明無污染情形，且上訴人點收接管後亦未有異議究責，雙方間之責任自已釐清，其託詞自行經營5年後始發現之污染係前手之經營者所殘留，尚難採信。⒉衡諸中油公司採取土壤樣品係自地面處起，遞次加深，而將各次樣品分析檢測予以紀錄，其中編號S4之土壤採樣點距地表1至1.5公尺深度之土壤即發現有污染，有卷附該土壤採樣樣品紀錄表可稽（見原審卷第419至420頁）。參諸該採樣點係在柴油糟卸油管旁，有採樣點配置圖可參（高高行法院卷宗第61頁），且依上訴人97年12月間自行檢測填製之測漏管油氣檢測工作紀錄表所載（見原審卷第423頁），其編號A02之測漏管已有0.2CM厚度浮油，顯認係上訴人經營期間因管制不當造成漏油所致之淺層污染，要難認定係93年以前殘留之污染。再者，參佐上訴人會同三普環境分析股份有限公司測試人員於97年10月間測試結果，發現98油糟進油陰井內法蘭螺栓處有洩漏，其附近之測漏管（編號A10及A7)油氣濃度皆偏高，有98油糟確認紀錄表及測漏管油氣檢測工作紀錄表可參（分見原審卷第427頁及第423頁），而參諸前揭採樣點配置圖所示，編號TW-1地下水採樣點即接近此洩漏點，經由該漏油滲入地下水擴散、傳輸即造成地下水污染，要無疑義。又參酌證人即臺灣土水協會鑑定報告鑑定人（中興大學教授）盧至人於原審法院102年1月17日準備程序期日已結證：「（按該表3.1-5所列之責任歸屬為何列載台亞而非中油？）因A2側漏管內都有油，中油是92年之前的，92年到97年底應該是台亞經營，油在那邊，是誰的油不曉得，我們去看的時候經營者已轉手為中油，假如是短時間洩漏的油跑得並不快，應該是有一段時間。」「（那如何知道不是中油的？）如是中油在92年留下來的油，不可能經過5、6年還在那裡，那個油看起來不是短時間剛漏的，係從管壁的情況及聞味道，新鮮的油與長時間的油係不一樣的。」等語在卷（見原審卷第290至291頁）。是臺灣土水協會所為之鑑定報告判定編號S4土壤採樣點與編號TW-1地下水採樣點之污染，係上訴人經營期間所造成，核與事證情況相符，無違經驗法則與論理法則，當屬信實可採。又上開採樣點之污染情形，因已有充足證據及情況可以判定，自無參酌中油公司92至93年間有關1、2泵島間開挖施作深度、範圍、回填土等照片資料之必要，亦不能因未踐行美國ASTM E1527phase I、E1903 phaseII所列之不必要程序，即認其鑑定結果為不可採。⒊臺灣土水協會就系爭場址之編號S7土壤採樣點之污染，雖因資料不足，無法判定其形成之主要原因及責任歸責，固有前揭該協會之鑑定報告在卷可稽（高高行法院卷宗第60頁），但揆諸土壤及地下水污染整治法第2條第17 款關於污染控制場址之定義及第12條規定旨意，並參照場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則三關於地下水污染場址及加油站類型之土壤污染場址之公告列管範圍之規定（見原審卷第194至195頁），單一場址內之凡有採樣檢測結果達管制標準，且污源來源明確者，因地下水污染有擴散之虞，而加油站係屬高污染潛勢區，且配置緊鄰，即應將全站範圍所涵蓋所有地號為場址。是系爭場址之編號TW-1地下水採樣點與編號S4土壤採樣點之地下水樣品及土壤樣品均已經檢測超過污染管制標準，且上訴人係屬污染責任歸屬者，自不因有部分採樣點尚有疑義，無法判認，即影響系爭場址係屬土壤及地下水污染控制場址，且上訴人為污染行為人之認定。⒋稽之上開臺檢公司出具之土壤樣品及地下水樣品檢驗報告及美商傑明公司完成之調查成果報告書，固均未判定該污染源之責任歸屬，且曾經公開上網之美商傑明公司調查成果報告簡要版第8章第8.2節亦載稱：「本章節中之比對樣品係以本計畫所執行國道五站（國道三站、國道二站、國道一站、國道四站與國道五站）之查證作業所分析樣品進行指紋圖譜鑑識，其中查證成果報告書詳參附錄九」「8.2.2污染油品鑑別…由表8.2-2可發現油品供應商的pristane/phytane比值確實有所差異，因此便可利用此一特徵比值進行污染油品鑑定。…本計畫國道五站各點位pristane/phytane比值列如表8.2-3所示，…由表8.2-3可發現各點位的pristane/phytane比值趨勢大多為大於1，僅國道三站有1點數值有小於1的情形」等語，且其附表8.2-2「不同油品供應商其新鮮柴油中特徵化合物比值對照表」所示中油公司油品pristane/phytane比值為1.38（1.30~1.14），臺塑公司油品pristane/phytane比值則為0.76（0.64~0.88），而依表8.2-3「國道五站各點位pristane/phytane比值」所示之系爭場址比值大於1 等情無訛（見原審卷第104至111頁）。然經原審法院向環保署函取該署針對美商傑明公司關於指紋圖譜鑑識意見而召開之專家學者諮詢會議紀錄，可見美商傑明公司上開鑑識意見並不為全體專家學者所認同，綜合各該出席委員之質疑意見如次：(1)僅有TPH資料，在場址環境鑑定上資料較缺乏；(2)目前土壤及地下水公告污染項目及分析方法不足以對油品類指紋圖譜之判定提供足夠之工具；(3)和供應商之判定無關之結論，可考慮刪除，PR/PH之穩定性作更仔細的探討； (4)用以推估之前後次序與分析樣品，似乎有誤導或不明確之處，例如PR/PH的比值，部分是自由相油品，但是又夾雜以環境樣本（土壤）中萃取後的分析推導，忽略期間可能之人為或其他化學、物理添加後的改變，沒有中間明確歷史或是一定軌跡，兼在貧乏之資料累計性對比下，輕率下「吻合」一字不代表真實可行；(5)單以pristane/phytane比值大於1或小於1，判斷污染者為何者，存有很大疑慮；(6)務必要取得背景樣品與現場樣品比較，請注意進油時間與採樣時間之樣本是否相同；最終達成結論認為美商傑明公司現階段提出之成果報告，尚不足以認定污染行為人等語，有卷附環保署102年1月29日環署土字第1020007700號函附之該會議紀錄及美商傑明公司之簡報資料可稽（見原審卷第354頁、第 357至358頁及第359至386頁）。是美商傑明公司最後定稿之調查成果報告書亦採取專家學者意見，將上開尚欠成熟之研判意見予以刪除，有該調查成果報告書正本併卷可參（見原審卷外放證物）。從而，證人即美商傑明公司經理劉文堯雖於原審法院102年1月17日準備程序期日仍證稱：「（從該比值1.77來看，有無哪家公司的油品係符合該比值？）一、可看表8.2-2，當時有針對中油及臺塑公司，分別取得13個及 12個新鮮柴油去計算比值，計算出來的結果，中油部分是1.38，係大於1，臺塑部分是0.76小於1。…三、如從國道五站之1.77數據，係大於1的，並參考文獻資料，我能夠說應該不算是臺塑的油品。」「（從前述表8.2-2、表8.2-3之數據，是否傾向為中油之油品？）一、從該2表的數據，我個人會判斷不是臺塑的油品。二、當時在斗南站只有採一個樣品，數值為1.77。」「（能否判定臺塑生產之油品所污染？）沒辦法，從目前數據只能知道較符合何家公司的油品，…」等語（見原審卷第281至284頁），但因土壤之pristane/phytane比值之形成受諸多不確定因素影響，不能徒以其比值之大小為基準判斷該污染油品來源，故美商傑明公司未能精確研判並控制其他相關連因素，率然採行指紋圖譜鑑識本件個案污染油品來源，甚有疑慮，難認真實可行，已據環保署召集專家學者諮詢會議討論研議後達成結論如前述，是上開證人劉文堯證詞自不能援為有利於上訴人之認定。㈢綜上所述，本件上訴人上開主張各節，均非可取。被上訴人作成原處分一公告系爭場址為土壤及地下水污染控制場址，並於公告事項記載上訴人為污染行為人及其他必要記載事項，而以原處分二命上訴人提出土壤、地下水污染控制計畫於被上訴人所屬環境保護局，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。從而，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分一、二，為無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴；並敘明本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論列。五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：㈠按土壤及地下水污染整治法第2條第15、17款分別規定：「本法用詞，定義如下：十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」第12條第1、2、3項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；直轄市、縣（市）主管機關於公告後7日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。」第13條規定：「（第1項）控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。（第2 項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」土壤及地下水污染整治法施行細則第10條規定：「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。（第2項）前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。（第3項）第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4項）第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」㈡查上訴人因標得高公局公開招標之包括系爭場址在內之國道一號中區沿線五處加油站，而與高公局訂約，自93年2月1日起，在系爭場址經營加油站，從事油品販售業務，迄98年1 月31日止，而自翌日起移交系爭場址予中油公司接管，中油公司旋即採取系爭場址之土壤與地下水樣品檢測結果，發現其中編號S4與S7採樣點之土壤樣品所含總石油碳氫化合物（TPH）濃度，均已超過管制標準值1,000mg/kg；而編號TW-1 採樣點之地下水樣品之苯及總酚濃度分別超過管制標準值之0.05及0.14mg/L，並經高公局委託臺灣土水協會鑑定判認其中編號S4土壤採樣點及編號TW-1地下水採樣點之污染責任歸屬者均為上訴人；嗣經環保署介入調查後，分別於99年12月2日與100年2月23日重新採取系爭場址之土壤樣品與地下水水質樣品委託臺檢公司鑑定結果，其土壤樣品所含總石油碳氫化合物濃度為17,200mg/kg，仍超過污染管制標準1,000mg/kg，而地下水所含柴油總碳氫化合物濃度為10.8mg/L，亦超過污染管制標準10mg/L等情，業據原審本於職權調查認定之事實予以論明，且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，並詳述其得心證之理由，經核與上開規定相合，亦與經驗法則或證據法則等無違。㈢上訴意旨主張原審於訴訟程序中未就中油公司土壤採樣樣品記錄表、採樣點配置圖、上訴人97年12月間之測漏管油氣檢測工作紀錄表及編號S4採樣點之污染與編號A2測漏管之浮油有無因果關係等項，曉諭兩造補充事實上及法律上之陳述，並為適當完全之辯論，即逕採為其認定編號S4採樣點之污染應歸責於上訴人之判決基礎，對上訴人致生突襲性裁判，違反行政訴訟法第125條第2項、第3項之規定，顯有不適用法規之判決違法；又證人盧至人教授所為有關臺灣土水協會鑑定報告表3.1-5及S4點位污染責任歸屬上訴人之證言，尚不得據以證明編號S4採樣點位之污染與編號A2測漏管之漏油間具有因果關係，原審就該重要攻擊防禦方法，恝置不論，亦有判決不備理由之違法云云；經查，原判決於理由中已論明衡諸中油公司採取土壤樣品係自地面處起，遞次加深，而將各次樣品分析檢測予以紀錄，其中編號S4之土壤採樣點距地表1至1.5公尺深度之土壤即發現有污染，有卷附該土壤採樣樣品紀錄表可稽（見原審卷第419至420頁）。參諸該採樣點係在柴油糟卸油管旁，有採樣點配置圖可參（高高行法院卷宗第61頁），且依上訴人97年12月間自行檢測填製之測漏管油氣檢測工作紀錄表所載（見原審卷第423頁），其編號A02之測漏管已有0.2CM厚度浮油，顯認係上訴人經營期間因管制不當造成漏油所致之淺層污染，要難認定係93年以前殘留之污染等情（原判決第20頁第15-24行參照）；核已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由；參以編號S4採樣點之污染是否與編號A2測漏管之漏油有關？就此爭點，上訴人於提出之原證4即臺灣土水協會鑑定報告書之鑑定報告摘要表（高高行法院卷宗第48頁），鑑定結果欄已載明「⒈S4位於A02之測漏管旁，而該測漏管內新發現浮油，來源應與卸油操作不當有關」；該鑑定報告書五、場址污染責任歸屬（高高行法院卷宗第60頁），亦載明「…其中S4、TW-1經評估鑑定小組判定洩漏來源明確，且皆有明顯易見之傳輸途徑可供推判其來源，於A02測漏管內發現浮油且無管線洩漏資訊，表示來源極可能為卸油滿溢造成，甚且測漏管亦可能為一滲漏源頭，此顯示原營運單位存在人為操作及未落實監測等營運管理上疏失，故其污染責任應由原營運單位台亞負責。」又編號S4採樣點之污染是否與編號A2測漏管之漏油有關之爭點，原即為兩造於訴訟中攻防之重點，上訴人於102年2月1 日提出之行政訴訟準備書（一）狀第12-13頁亦就此爭點詳為主張論述（原審卷第397-398頁）；臺灣土水協會鑑定報告鑑定人（中興大學教授）盧至人於原審法院就此爭點亦曾結證說明，相關事實、證據與法律意見，均經原審法院詳為調查及辯論（參原審101年10月4日、102年1月17日準備程序筆錄、原審102年4月3日言詞辯論筆錄--原審卷第141頁、第285-290頁、第456-458頁）；上訴人上揭主張，並非可採。㈣上訴意旨主張臺灣土水協會之鑑定報告係依中油公司98年2 月之採樣檢測結果，就編號S4採樣點送樣深度2.3至2.6公尺之土壤樣品所含總石油碳氫化合物（TPH）濃度為14,400mg/kg，超過土壤污染管制標準1,000mg/kg，判定編號S4採樣點有污染；惟中油公司98年2月18日之土壤採樣樣品記錄表記載取樣深度1至1.5公尺土壤樣品之PID測值為230.8ppm，2.33至2.66公尺土壤樣品之PID測值為861.3ppm（上證1號）；而其所載之PID測值，係指以光離子偵測器進行土壤氣體監測之檢測結果，其標準值之單位「ppm」，核與「土壤污染管制標準」所訂定之管制標準值及臺灣土水協會鑑定報告所載中油公司土壤檢測數據之標準值「mg/kg」，顯不相同。原審究竟如何依上開土壤採樣樣品記錄表，認定編號S4採樣點1至1.5公尺之土壤超過上開規定污染管制標準，已有污染一節，並未於判決敘明其心證理由及法律上意見，自有判決不備理由之違法云云；查原判決係以中油公司98年2月之採樣檢測結果，判斷其中編號S4之土壤採樣點距地表1至1.5公尺深度之土壤即發現有污染（並非超過規定污染管制標準），並佐以採樣點配置圖及上訴人97年12月間自行檢測填製之測漏管油氣檢測工作紀錄表，認定該採樣點係上訴人經營期間因管制不當造成漏油所致之淺層污染，而非係93年以前殘留之污染（原判決第20頁第15-24行參照）。另參以95年10 月18日行政院環境保護署環署土字第0950082897B號公告訂定發布之「地下儲槽系統槽間監測標準作業程序」第6點第4款規定：「PID、FID測值應與背景值之前後測值比較評估；若大於500ppmV，顯示有油氣污染滲漏之虞，建議查明可能原因（依據歷年環保署加油站調查計畫之經驗訂定）」；又101年5月11日行政院環境保護署環署檢字第1010038701號公告訂定發布之「地下儲槽系統土壤氣體監測井中油氣檢測方法」（上訴人附件3）第十一點註2：「警戒值：光離子偵測器、火焰離子偵測器之檢測值大於500ppmV者，事業得進行污染調查，以研判是否有污染洩漏情事。」；而本件依上揭臺灣土水協會鑑定報告所示，中油公司98年2月之採樣檢測結果，就編號S4採樣點送樣深度2.3至2.6公尺之土壤樣品所含總石油碳氫化合物（TPH）濃度為14,400mg/kg，超過土壤污染管制標準1,000mg/kg（高高行法院卷宗第57頁）；原判決並未依據中油公司98年2月之土壤採樣樣品記錄表之PID或FID測值，認定編號S4之土壤採樣點距地表1至1.5公尺深度之土壤已超過規定污染管制標準。上訴人上揭主張，容有誤解，並非可採。㈤上訴意旨另主張上訴人於93年2月接管系爭斗南交流道加油站後，即以93年2月25日台亞字第00288號函將廠商檢測結果及中油公司整治不徹底、洩漏源未阻絕之情，通知高公局正視處理；系爭斗南站在上訴人經營期間，未曾發生污染；臺灣土水協會之鑑定報告及中油公司98年2月自行採樣送驗深度3或5公尺之檢測結果所認定斗南站編號S4、S7等採樣點位之污染，並不可歸責於上訴人；又依臺灣土水協會之鑑定報告，系爭斗南交流道站編號S7土壤採樣點之污染，無法判定其形成之原因及責任歸屬，原審就此仍認被上訴人得公告上訴人為系爭控制場址之污染行為人，並課予上訴人應就編號S7採樣點位之污染，負擔提出污染控制計畫及污染改善措施之法定義務，顯與土壤及地下水污染整治法第13條及其施行細則第10條第2項之規定不符；原審有判決適用法規不當及不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定及不備理由之違法云云；惟按場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則，係土壤及地下水污染整治法之中央主管機關行政院環境保護署鑑於土壤、地下水污染場址類型樣態多樣化，為使各級環保機關依土壤及地下水污染整治法第12條及該法施行細則第10條第4項規定公告控制、整治場址及列明污染範圍，並依該法第16條規定劃定公告土壤、地下水污染管制區時有一致性之原則可供依循，爰訂定該作業原則（原審卷第190頁--該作業原則總說明參照），核與土壤及地下水污染整治法規定之立法意旨無違，各級環保機關於處理相關案件時，自得適用之。經查，系爭場址原為中油公司所經營，迄93年2月1日始移交於上訴人經營，高公局於上訴人93年2月1日接管系爭場址開始之前，經委託工研院採樣檢驗結果，土壤及地下水樣品均未超過各該污染管制標準，且上開採樣點之污染情形，因已有充足證據及情況可以判定，自無參酌中油公司92至93年間有關1、2泵島間開挖施作深度、範圍、回填土等照片資料之必要；又臺灣土水協會就系爭場址之編號S7土壤採樣點之污染，雖因資料不足，無法判定其形成之主要原因及責任歸責，但揆諸土壤及地下水污染整治法第2條第 17款關於污染控制場址之定義及第12條規定旨意，並參照場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則三關於地下水污染場址及加油站類型之土壤污染場址之公告列管範圍之規定，單一場址內之凡有採樣檢測結果達管制標準，且污源來源明確者，因地下水污染有擴散之虞，而加油站係屬高污染潛勢區，且配置緊鄰，即應將全站範圍所涵蓋所有地號為場址，是系爭場址之編號TW-1地下水採樣點與編號S4土壤採樣點之地下水樣品及土壤樣品均已經檢測超過污染管制標準，且上訴人係屬污染責任歸屬者，自不因有部分採樣點尚有疑義，無法判認，即影響系爭場址係屬土壤及地下水污染控制場址，且上訴人為污染行為人之認定等情，已據原判決詳述其認定依據與得心證之理由，核無違誤。上訴人雖曾提出93年2月25日台亞字第00288號函（高高行法院卷宗第75頁），主張於93年2月接管系爭斗南交流道加油站後，即以該函通知高公局廠商檢測結果及中油公司整治不徹底、洩漏源未阻絕之情，原判決認上訴人自中油公司接管時未有異議究責，於法有違云云；然該函係上訴人單方面製發，復無其他客觀第三者之評估鑑定，亦乏其他具體事證認中油公司於93年2月1日交站予上訴人時，系爭斗南交流道加油站已發生超過污染管制標準之情事；原判決以上訴人93年2月1日接管系爭場址開始之前，經高公局委託工研院採樣檢驗結果，土壤及地下水樣品均未超過各該污染管制標準；認本件無參酌中油公司92至93年間有關1、2泵島間開挖施作深度、範圍、回填土等照片資料之必要；經核尚與經驗法則及證據法則等無違。雖原判決另論以上訴人自中油公司點收接管系爭場址後，未有異議；復未就上訴人提出之93年2月25日台亞字第00288號函予以斟酌說明，固有未洽；惟並不影響上訴人在原審之訴，應受駁回之結論。上訴人執此指摘原判決違背法令，求予廢棄，亦難採據。六、綜上所述，原判決維持原處分及訴願決定，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人上訴論旨，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係執其法律上見解之歧異，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　11　　月　　14　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　吳　慧　娟法官　蕭　忠　仁法官　劉　穎　怡法官　許　瑞　助以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　11　　月　　14　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第707號

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