最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第769號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第769號上訴人　胡天恩胡絹娟兼上二人訴訟代理人胡天賜（具律師資格）被上訴人　臺中市政府代　表　人　胡志強訴訟代理人　李季穎陳冠旭廖倫瑛上列當事人間申請興建農舍農民資格核定事件，上訴人對於中華民國102年6月19日臺中高等行政法院102年度訴字第111號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人為補辦坐落臺中市○○區○○○段186-512地號農牧用地（下稱系爭農地）上建物之農舍建照執照，於民國101 年7月31日（收文日期，上訴人具文所載日期為同年月30日）提出「申請核發農民資格身分狀」，依農業用地興建農舍辦法規定，向被上訴人申請核發農民資格證明，經被上訴人依據行政院農業委員會（下稱農委會）101年6月29日農水保字第1011865000號令釋（下稱農委會101年6月29日令釋）意旨，認定系爭農地繼承原因發生日期為100年10月13日，應依農業發展條例第18條第1項規定申請興建農舍，惟該筆土地面積為1,983平方公尺，小於0.25公頃，不符農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款規定，乃以101年8月7日府授農地字第1010132621號函（下稱原處分）否准上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：（一）依農業發展條例第18條第1項、第3項、建築法第12條第1項前段、第26條第1項、本院75年度判字第1986號判決、內政部98年2月24日內授中辦地字第0980723837號函、農委會97年12月17日農水保字第0971844329號函釋等意旨可知，農業發展條例第18條所稱之「興建農舍」一詞，專指建築法第9條第1款所稱「新建」而言。則本件系爭農地上之農舍係聲請補照，並經被上訴人所屬都市發展局以101年5月22日中市都廣字第1010064396號函（下稱都發局101年5月22日函）准予申請補辦建照，可認系爭農舍為89年1月4日前即已興建完成之農舍，應准此既存農舍繼續合法存在，以符合憲法保障人民財產權之目的。又上訴人之母陳絹自67年7月12日即具有自耕農身分，自當具備農業發展條例所規定之農民身分，惟訴願決定否認其農民資格，認事用法應有違誤。（二）系爭農舍於82年間興建完成，而農業發展條例第18條於89年1月4日始修正相關興建農舍取得農地面積之規定，依中央法規標準法第13條、農業發展條例第18條第3項規定，應適用系爭農舍興建時相關土地使用管制及建築法令規定，無農業發展條例之適用。又原處分所引用之行政函釋（內政部營建署94年10月26日營署建管字第0942919140號函轉農委會94年7月6日農授水保字第0941848788號函），認農舍之補照應受農業用地興建農舍辦法第3條第1項第2款規定之限制，顯有違反中央法規標準法第11條、第13條規定，自屬無效。（三）依內政部92年7月11日台內營建管字第 0920087592號函（下稱內政部92年7月11日函）意旨，上訴人自得繼承陳絹申請建築執照之資格；況本件前經都發局查報為程序違建，並要求上訴人依規定補照，則對於被繼承人所得享有之補照資格，自得依法繼承。但陳絹於完成補照程序前身亡而無法由上訴人繼承補照，致使原本得合法補照之建物必須被拆除，顯非妥適。（四）依最高法院41年台上字第1039號判例、建築法第30條等意旨，農業發展條例第18條第1項、第3項之規定，係以農地是在農業發展條例修正公布生效日前或後來作認定，與原農舍於何時興建無關。另農業發展條例對於農舍並無相關規定，而該條例第8條之1第2項但書，則就類似農舍等有固定基礎之農業設施，規定若在92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照，依舉重以明輕原則，農業發展條例修正後所繼承之該未達0.25公頃面積土地上所合法存在之農舍，更不需受到0.25公頃面積始得興建之限制等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分；被上訴人應依上訴人101年7月30日（收文日101 年7月31日）申請核發農民資格身分狀之申請，作成核發上訴人具有系爭農地興建農舍資格之同意函文行政處分。三、被上訴人則以：（一）按財政部99年1月21日台財稅字第09800412020號令第1點、農業用地興建農舍辦法第2條及第3條等規定，申請興建農舍之申請人應為農民；次依農業發展條例第3條第3款規定，農民係指直接從事農業生產之自然人，爰申請興建農舍之農民，應為具有農業生產事實之自然人。本件被上訴人農業主管機關僅就申請人是否符合興建農舍之資格條件作准駁，而非認定其是否具備農民資格。（二）依農委會91年10月2日農輔字第0910153058號函之意旨，申請興建農舍之相關資格條件，應適用農業發展條例第18條第1 項或第3項之何項規定，應以農業用地是在農業發展條例修正公布生效日前或後取得來作認定，與原農舍係於何時興建似無關係。另依內政部營建署94年10月26日營署建管字第0942919140號函釋、農委會101年6月29日農水保字第1011865000號令等意旨，本件係屬農業發展條例修正施行後，經繼承取得之農地其土地所有權人申請修法前既存農舍補辦建築執照，即應依農業用地興建農舍辦法第3條第1項各款規定辦理。經查系爭農地面積1,983平方公尺，核與農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款規定不符，應不予同意。（三）依內政部93年3月11日台內營字第0930082655號函說明四之意旨，被上訴人農業主管機關亦同意本件未經申請許可即已先行動工之農舍得補辦建築執照，惟農業發展條例89年修正施行後取得之農業用地仍應依農業用地興建農舍辦法相關規定辦理，即應符合興建農舍之申請人各項資格條件，惟陳絹生前未依規定向都發局申請農舍建築執照，尚無內政部92年7 月11日函釋之適用。（四）依農業發展條例之規定，農舍係為農業經營目的始附帶提供居住使用，而農業設施則純供農業經營使用，且不得作為居住使用，兩者性質不同，不得混為一談，則農業發展條例第8條之1係農業設施之規定，農舍無法適用。又農業發展條例第16條係共有耕地分割之相關規定，而本件系爭農地繼承前非屬共有土地，即無本條規定之適用。且農業用地興建農舍辦法第1條即明訂，本辦法係依農業發展條例第18條第5項規定訂定之，非由農業發展條例第16條而來。依農業用地興建農舍辦法第3條第1項規定，倘屬本條例89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，其資格即應符合農業用地興建農舍辦法第3條第1項各款之規定等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人係於101年1月19日因繼承而取得系爭農地之所有權，並於101年7月31日申請「核發農民資格證明」；依民法第759條規定，上訴人因繼承而取得系爭農地不動產物權之時點，雖提早至陳絹100年10月13日死亡之日，惟該日期係在農業發展條例89年1月4日修正施行之後，依該條例第18條第1項、農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款、內政部93年3月11日台內營字第0930082655號函等規定，上訴人於101年7月31日申請被上訴人「核發農民資格證明」，渠等所據以申請之系爭農業用地之宗地面積依法必須不得小於0.25公頃，惟系爭農業用地之宗地面積僅有0.1983公頃，且上訴人亦非參加集村興建農舍或於離島地區興建農舍，則上訴人此項申請依法自有不合，原處分乃據以否准上訴人之申請，依法核無不合。（二）依內政部92年7月11日台內營建管字第0920087592 號函之意旨，係說明起造人於領得農舍建造執照後，而於施工期間死亡者，因其業已領得農舍建造執照並進行施工，故其所領得之農舍建造執照，為財產上之權利，因繼承之法律關係，當然移轉於繼承人。本件被繼承人陳絹於100年10月 13日死亡前，並未申請系爭農舍之核准興建手續（含「核發農民資格證明」）及第一次所有權登記，上訴人自無從因繼承而取得原未存在之系爭農舍之建造執照，故上訴人應受修正後農業發展條例第18條第1項及農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款規定之限制。（三）本件上訴人101年7月31日申請書係申請核發系爭農業用地之農民資格證明，原處分亦係就上訴人該項申請而為否准之處分，尚無違誤。又上訴人固可於100年10月13日其母死亡之前，申請系爭農舍之核准興建手續（含「核發農民資格證明」）及第一次所有權登記，但在辦畢該等手續之前，系爭農舍性質上仍屬違章建築，故不生「生前合法，逝世後違法」之情事。（四）按農業發展條例第18條第1項、第5項係於89年1月4日修正施行，而農業用地興建農舍辦法第3條係依上開同條例第5項授權，由內政部90年4月26日（90）台內營字第9083054號令、農委會（90）農輔字第900116718號令會銜訂定發布，並自發布日起施行。查本件上訴人於100年10月13日因繼承而取得系爭農地及農舍所有權及事實上之處分權之時間點，在上開法令生效之後，故被上訴人作成原處分，並無溯及適用法律之問題。又農業發展條例於92年2月7日修正時增訂第8條之1第2項（原判決誤載為第18條之1第2項），觀其立法理由可知，第8條之1第2項之增訂，目的係在促進農業用地上與農業經營不可分離之有固定基礎之農業設施設置之合理化，並避免耕地因存在該等被認為違規之農業設施而致無法移轉登記，而本件系爭農舍並非該條文所規定之農業設施；且該條例第18條第1項對於農舍之興建等相關事項，既有明文規定，自應適用該規定。（五）本件原處分及訴願決定，均未適用內政部營建署94年10月26日營署建管字第0942919140號函轉農委會94年7月6日農授水保字第0941848788號函釋，且該2函釋與本件事實不同，則上訴人指摘上開函釋之部分，均有誤解。（六）農業發展條例於89年1月4日修正施行時，於第18條第3項明文訂定該合理之補救措施，惟上訴人之母陳絹於100年10月13日死亡前，均未申辦系爭農舍之核准興建及第一次所有權登記之相關手續，是本件原處分並無違反保護信賴利益之原則。又本件上訴人並未舉證證明被上訴人有作成讓其信賴之行政行為存在，致其信賴利益受損之事實；況都發局101年5月22日函說明三意旨，係說明系爭農舍為程序違建，而非實質違建，而自行撤銷該局101年4月13日之違章建築拆除通知書，並通知上訴人依法補辦建築執照，並非即以該函「准予申請補辦建照」，上訴人據以解釋為都發局業已准予補照，即代表該農舍已符合相關土地使用管制及建築法令規定，被上訴人即應准予補照云云，洵有誤解等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略謂：（一）本件系爭農舍所位於之農地，係由上訴人之母陳絹於民國66年4月19日所取得，並於民國82年間完成興建系爭農舍之行為，故系爭農舍係於農業發展條例89年1月4日修正施行前所興建，依中央法規標準法第13條、農業發展條例第18條第3項等規定，應適用興建時相關土地使用管制及建築法令規定，此一建物補照之申請應無需依據農業發展條例第18條第5項規定適用農業用地興建農舍辦法之相關規定。又依內政部93年3月11日台內營字第0930082655 號函（92年9月26日之會議結論）：農業發展條例89年修正施行「前」已取得之農業用地，未經申請許可即已先行動工之農舍，建議核發「農業用地做農也使用證明書」，此一農舍之申請應無需符合「農業用地興建農舍辦法」；就農業發展條例89年修正施行「後」已取得之農業用地，未經申請許可即已先行動工之農舍，建議核發「農業用地作農業使用證明書」，但其申請仍須符合「農業用地興建農舍辦法」。此一結論，足證農業發展條例第18條第1項、第3項中「興建農舍」並不包含「89年修正前已取得農地，未經許可已先行動工之農舍」。惟原審判決逕認本件應適用農業發展條例第18條第1項、第5項之規定，進而認為應適用農業用地興建農舍辦法相關規定，顯違反中央法規標準法第13條之規定。（二）行政院農委會101年6月29日農水保字第1011865000號函文，將農業發展條例第18條第1項所稱之「興建農舍」不當擴張解釋，將於89年前即已取得農地並興建完成之農舍之補照行為，亦認為屬於該條文所稱之「興建農舍」行為，明顯違反農業發展條例第18條第1項之規定而應屬無效，惟原審判決引用上揭違反法律之命令作為本件判決適用法律之依據，明顯違反中央法規標準法第11條之規定。又行政院農委會91年10月2日農輔字第0910153058號函、94年9月2日農授水保字第0941849181號函、101年6月29日農授水保字第1011865000號函等內容，均僅在解釋農業發展條例第1條、第3條所應適用之時點，係以取得農地所有權來認定，但並未對「興建農舍」是否包括「對已完成之農舍補照」做出解釋，是上揭三號函釋均與本案爭點無涉。（三）本件主要之爭點在於：農業發展條例第18條第1項條文所規定之「興建農舍」一詞，是否涵攝業經完成農舍而補照之程序行為？惟原審判決對此一爭點並未詳查前即予以判決，致使農業發展條例第18條第1項條文所規定之「興建農舍」一詞，是否涵攝業經完成農舍而補照之程序行為，至今仍不明確，顯有不備理由之矛盾情事。農業發展條例第1條、第3條既明文規範「興建農舍」之行為，並未包含其他申請補照之行為，於本案中若將「興建農舍」擴大解釋至「申請補辦建照」之程序，由於系爭農地僅2分地，無法符合農業發展條例中必須滿2.5公頃之要求，則系爭農舍勢必遭到拆除之命運，是此是否適用修正後農業發展條例相關規定要件，應以法律明文規定。惟本件被上訴人於法律、命令均欠缺授權之情形下，逕以行政處分將農業發展條例第1條、第3條所稱之「興建農舍」擴大適用於「農舍補照程序」，明顯違背法律保留原則等語。六、本院按：（一）農業發展條例第18條第1項規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」同條第3項前段規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。」第5項規定：「前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」次按農業用地興建農舍辦法第2條規定：「依本條例第 18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並符合第3條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法省（市）施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理，不受本辦法所定申請興建農舍相關規定之限制。」第3條第1項第3款規定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……三、申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加集村興建農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。」又「核釋有關『農業發展條例』第18條所稱取得農業用地，應以土地登記簿所有權部認定之，其土地取得時點除民法第759條規定因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，係以原因發生日期認定外，其餘則以登記日期為基準。與前開意旨未符之相關函釋，自即日停止適用。」亦經農委會101年6月29日農水保字第1011865000號令釋在案。（二）按農業發展條例第18條第1 項所稱「取得農業用地」，係指興建農舍人取得農業用地而言，本件興建農舍人為上訴人，而上訴人係於100年10月13 日因繼承而取得系爭農地，其取得系爭農地之時點，在農業發展條例第18條第1項、第5項於89年1月4日修正施行，及農業用地興建農舍辦法第3條於90年4月26日訂定發布之後，故被上訴人作成原處分，認應適用修正後之規定，並無溯及適用法律之問題。上訴人雖主張：系爭農舍係於農業發展條例89年1月4日修正施行前之82年間興建完成，被上訴人既函准上訴人依法申請補照，此一補照之申請應無需依據農業發展條例第18條第5項適用農業用地興建農舍辦法第3條之規定云云。查被上訴人所屬都發局101年5月22日函雖通知上訴人依規定補辦建築執照，惟所謂補辦建照，係因系爭農地上已有既存農舍，但該農舍為上訴人之母陳絹所建造，且未曾申請建照，係屬違章建築，為原審所確定之事實，是本件雖名為申請補辦建照，其實與申請新建建照無異，縱系爭既存農舍僅係程序違建，仍須依相關法令規定申請建照，不因其存在既存農舍而有不同。查內政部營建署94年10月26日營署建管字第0942919140號函轉農委會94年7月6日農授水保字第0941848788號函，曾對補辦建照作成解釋，指明農業發展條例修正施行後取得之農地，如欲申請既存農舍之補辦建照，仍應依農業用地興建農舍辦法第3條之規定辦理等語。至於內政部93年3月11日台內營字第0930082655號函雖對農業發展條例修正施行前、後取得之農地，未經申請核准即已先行動工之農舍，如何適用法令作成解釋，惟與本件農業發展條例修正施行前即有既存農舍，事實並不相同，況該函釋亦認農業發展條例修正施行後取得之農地，仍有農業用地興建農舍辦法相關規定之適用，上訴意旨認本件無該規定之適用，核屬誤解。（三）按農委會91年10月2日農輔字第0910153058號函、94年9月2日農授水保字第0941849181號函、101年6月29日農水保字第1011865000號令，均係針對農業發展條例第18條第1項、第3項、第5項、農業用地興建農舍辦法第3條規定，有關農業發展條例修正施行前、後取得之農地申請興建農舍，應分別適用不同之法令規定，所為之函令釋示，經核並無違農業發展條例之授權範圍及立法意旨，亦與農業用地興建農舍辦法第3條規範之意旨相符，自得予以適用。查上開三函令，並無上訴意旨所指將農業發展條例第18條第1項所稱之「興建農舍」不當擴張解釋，而及於既存農舍之補照行為，亦非係針對農業發展條例第1條、第3條所應適用之時點所為之釋示，上訴意旨主張上開函令違反中央法規標準法第11條及法律保留原則云云，核無足採。（四）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　12　　月　　13　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　江　幸　垠法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　12　　月　　13　　日書記官　王　福　瀛

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第769號

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