102年度判字第781號｜行政：政府採購法｜裁判日期：102 年 12 月 19 日

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第781號上訴人　中信造船股份有限公司代　表　人　韓碧祥訴訟代理人　王寶玲　律師吳雅筠　律師被上訴人　國防部（承受原國防部軍備局採購中心業務）代　表　人　嚴明訴訟代理人　林家祺　律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國102年1月17日臺北高等行政法院101年度訴字第1283號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人於民國94年3月參與被上訴人即招標機關辦理之「光華六號計畫後續艇建造」採購案（採購編號：PA94002L143 ，下稱系爭採購案），因不服被上訴人以訴外人臺灣國際造船股份有限公司（原名「中國造船股份有限公司」）為最有利標之決標結果，循序向原審法院提起行政訴訟，訴訟中查知上訴人就91年12月27日華滿707漁船再承攬人品富企業行員工邵顯文墜落甲板死亡之重大職業災害事故（下稱系爭重大職災事故），曾遭高雄市政府依勞工安全衛生法合計裁處罰鍰新臺幣（下同）6萬元，卻仍於投標文件即上訴人所提服務計畫書中「公司商譽」評選項目第3點「5年內之重大職業災害」部分記載「5年內無重大職業災害」，而有於投標文件內為虛偽不實記載之情事，合致政府採購法第50條第1 項第4款「偽造或變造投標文件」之要件，原審法院96年度訴字第3699號判決乃以上訴人有政府採購法第50條第1項第4款情事，依同條第2項規定，縱原決標處分為違法而予撤銷，被上訴人依法亦不得決標予上訴人，上訴人無提起撤銷訴訟之實益為由，駁回上訴人之訴，該判決並經本院99年裁字第1746號裁定確定在案。被上訴人遂本於上開確定判決認定之事實，依政府採購法第31條第2項規定，以99年11月11日備採購辦字第0990010354號函（下稱原處分）向上訴人追繳94年6月14日已發還上訴人之押標金5,000萬元。上訴人不服，提出異議，遭駁回後，續行提起申訴，遭審議判斷駁回後，提起行政訴訟，經原審以101年度訴字第1283號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人對上訴人所為追繳押標金處分，已罹於行政罰法第27條所定3年時效：1.依本院99年度裁字第1113號裁定見解，追繳押標金之性質係行政罰，有行政罰法所定3年裁處權時效之適用。次依行政罰法第1條及政府採購法第31條規定，可知招標機關不予發還廠商所繳納押標金，其法律效果屬「沒入」之情形，自屬行政罰；而招標機關已返還押標金，之後再追繳已返還之押標金，其法律屬性應與沒入或不予發還押標金之情形無異，不應因其所使用之法文為「不予發還」或「追繳」而有不同，且被上訴人為本件追繳押標金處分時，兩造事實上並無任何契約關係存在，無從認定被上訴人係依契約所為公法上請求權，而應屬單方裁罰性處分甚明。2.況被上訴人以上訴人有偽造、變造投標文件情事，除對上訴人追繳投標時所繳納之押標金外，另對上訴人處以停權3年之處分，該停權處分經本院101年度判字第648號判決認定被上訴人以上訴人有政府採購法第101條第1項第4款情事，通知刊登政府採購公報，具有裁罰性，屬於行政罰性質，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。則原處分既係本於相同原因事實，即不應割裂處理，始為允當。3.本件縱認上訴人有被上訴人所稱偽造、變造投標文件情事，其違反擔保義務之行為於決標之日止已終了，3年裁處權時效應自決標日（94年6月14日）起算；又被上訴人依法負有審標義務，如被上訴人善盡審標義務，至遲於決標日前，亦可獲知系爭重大職災事故，被上訴人於99年11月11日始以原處分追繳押標金，顯已罹於時效。退萬步言，被上訴人至遲於系爭採購案評選爭議申訴階段（申訴審議判斷於94年9月22日作成），亦可知悉系爭重大職災之評分項目有重大爭議而得就相關事實進行調查，乃其遲至99年11月11日始作成原處分，亦已罹於3年時效。（二）退萬步言，縱令追繳押標金處分為不利益行政處分，被上訴人對上訴人所為追繳押標金處分，亦已罹於行政程序法第131條所定5年時效：若被上訴人依法具體審酌招標文件記載之真實性，則至遲於本標案決標日94年6月14日前，即可得悉系爭重大職災事故，或可要求上訴人出面澄清說明，然其並未為之。抑有進者，本件高雄市政府勞工局勞工檢察所就系爭重大職災事故，業已通報行政院勞工委員會（下稱勞委會），並列入「91年重大職業災害彙整表」，被上訴人僅需查詢勞委會公告即可得知悉；況被上訴人亦曾於兩造行政訴訟中，提出上開彙整表以為證物，足認被上訴人對於系爭重大職災事故之發生，於系爭採購案開標時即屬可得知悉，自斯時或系爭審議判斷書作成之日起，即得向上訴人追繳押標金。（三）上訴人無不實登載之故意，亦不該當政府採購法第50條第1項第4款及第31條第2項第1款所定偽造、變造招標文件之行為。（四）政府採購法第50條第1項第4款「偽造或變造投標文件」，應與刑法上偽造變造文書為相同解釋，不應任意擴張原條文之解釋困難。（五）上訴人並未因參與系爭採購案而獲利，卻遭致停權3年及追繳押標金之嚴厲處分，違反比例原則等語，為此，訴請將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）追繳押標金乃屬管制性不利益處分，並非裁罰性不利益處分，無行政罰法第27條之適用，被上訴人追繳押標金並未罹於時效。（二）依政府採購法之立法目的、行政院公共工程委員會（下稱工程會）94年1月20日工程企字第09400024600號函釋及本院96年度判字第887號判決意旨，政府採購法意在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，故政府採購法第50條第1項所稱「偽造、變造」之定義，應為合目的性之解釋，不僅刑法上偽變造之意義屬之，即廠商以自己名義所製作之文書反於真實，亦屬之。（三）上訴人自陳長期從事船舶製造，對於身為製造業者之相關行政法規自無推稱不知之理。上訴人工作場所發生屬於勞工安全衛生法等相關法規所定義之重大職業災害並受裁罰，已經明確，上訴人在投標文件上為「無任何重大勞安意外之不實記載」，至少應認定有偽造投標文件之間接故意等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）上訴人前就91年12月27日華滿707漁船再承攬人品富企業行員工邵顯文於工作場所從事船上木工裝潢作業，因滑倒發生墜落致死事故，經高雄市政府認有違反勞工安全衛生法第17條第1項暨第18條第1項規定之情事，依同法第34條規定，各處罰鍰3萬元，合計裁處罰鍰6萬元在案；復依勞工安全衛生法第2條第4項及同法施行細則第31條規定可知，事業單位工作場所發生死亡災害者即屬「重大職業災害」，故上開91年12月27日事故係屬重大職業災害，應無疑義。上訴人為船舶及其零件製造業者，對於前揭勞工安全及勞動環境之法規自無不知之理，明知其曾因系爭重大職災事故於92年間遭主管機關裁罰，卻於投標文件即其所提服務計畫書中「公司商譽」評選項目第3點「5年內之重大職業災害」部分記載「5年內無重大職業災害」，顯與事實未符，自有虛偽不實情事。（二）上訴人前開所為「5年內無重大職業災害」之記載，核屬政府採購法第50條第1項第4款所定「偽造或變造投標文件」行為，因政府採購法之立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，同法第50條第1項第4款所稱「偽造、變造」自應為合目的性之解釋（亦即不僅刑法上偽、變造之意義屬之，廠商以自己名義製作之文書反於真實亦屬之），方得落實政府採購法對於廠商誠實投標、履約之要求；且被上訴人依據上開確定判決之認定，另以上訴人有政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標文件」情事，依同法第103條第1項第1款規定所為刊登政府採購公報之處分，經上訴人提起訴訟結果，亦經原審法院100年度訴字第434號判決及本院101年度判字第648號判決核認上訴人於投標文件為5年內無重大職業災害之記載，已該當政府採購法第101條第1項第4款規定。（三）被上訴人以高雄市政府前開處分所認定上訴人有違反勞工安全衛生法第17條第1項、第18條第1項規定致生系爭重大職災之事實，作為本件構成要件事實之一部，而認上訴人於投標文件即服務計畫書中「公司商譽」部分記載「5年內無重大職業災害」，與事實不符，有以偽造、變造文件投標情事，據以作成原處分，於法自無不合。（四）政府採購法第30條第1項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」同法第31條第2項並針對招標文件中明文規定，投標廠商如有不當或違法圍標行為介入，所繳納之押標金依法即不予發還或追繳為規範，足見投標廠商繳納押標金目的，在於確保投標之公正，此係辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法行為介入，招標機關於投標廠商有政府採購法第31條第2項及招標文件所定情事時依法追繳押標金，性質上屬管制性不利處分，與行政罰法所謂裁罰性不利處分係以違反行政法上義務而對過去不法行為所為之制裁並不相同，其性質非屬行政罰，自無行政罰法及該法第27條關於裁處權時效規定之適用。上訴人主張追繳押標金之處分係屬裁罰性不利處分，屬行政罰，應適用行政罰法云云，難認可採。（五）機關依政府採購法第31條第2項規定為追繳押標金之不利處分，乃行政主體並為公法上財產請求權之行使，依行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規定，應類推適用民法第128條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」是追繳押標金之請求權時效，即應自請求權可行使時起算。又所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態，應自廠商構成政府採購法第31條第2項各款之事由，並為機關可得知悉時起算。查本件上訴人於94年間參與系爭採購案投標，其投標文件雖有如前所述之不實情事，而合致政府採購法第31條第2項第1款規定，惟上訴人於投標前5 年曾因系爭重大職災事故遭高雄市政府裁處之事實，係於原審法院96年度訴字第3699號案件審理時，經向高雄市政府勞工局查詢，該局以98年11月17日高市勞檢一字第0980012662號函復檢查報告及行政裁罰處分書後始為查悉，已據被上訴人辯明在卷，並經調取前開案卷核閱無訛，並參以上訴人於高雄市政府勞工局函復上開資料前，在該案件中猶對法院先行向勞委會查詢所得之系爭重大職災檢查報告書多所爭執並堅詞否認，訴稱當時係由承攬人及再承攬人在處理，非上訴人公司製造責任云云。準此，被上訴人稱其係於高雄市政府勞工局98年11月17日高市勞檢一字第0980012662號函復後，始知悉上訴人有以偽造、變造文件投標情事，構成政府採購法第31條第2項第1款之事由，而得行使其向上訴人追繳押標金之權利，洵非無據，故被上訴人自知悉後，迄99年11月11日以原處分向上訴人追繳押標金，並未逾上開5年時效。（六）上訴人稱被上訴人有審查投標文件之責，至遲於系爭採購案決標日（94年6月14日）之前即得知悉系爭重大職災事故乙節，經查政府採購法第51條第1項課予招標機關審查廠商投標文件之義務，僅要求依招標文件規定之條件予以審查，並未要求招標機關針對投標文件之內容，逐一實質審查是否與事實相符，況被上訴人曾於98年2月間向勞委會函查系爭重大職災事故相關資料，遭勞委會以被上訴人非事件之當事人或利害關係人為由予以拒絕，顯見被上訴人進行實質查證時確有實質上及法律上之困難，上訴人上開所陳，亦不足取。至被上訴人在原審法院96年度訴字第3699號案件審理時，於97年10月22日所具行政訴訟答辯㈦狀提出之被證27「91年重大職業災害彙整表」，其內僅記載上訴人為原事業單位、災害發生單位為品富企業行、發生日期91年12月27日等簡略資料，因此被上訴人稱其輾轉取得上開資料，僅有所懷疑，未能知悉上訴人是否於5年內有重大職業災害事故，尚非無據，自不據此而認被上訴人於系爭採購案開標時，就系爭重大職災事故即屬可得知悉。上訴人主張被上訴人自斯時或系爭審議判斷書作成之日起，即得行使向其追繳押標金之權利云云，並無可採。（七）本件上訴人參與系爭採購案之投標，並於投標文件隱瞞曾於5年內發生重大職業災害之事實，而有以偽造、變造文件投標情事，已危及投標之公正，亦有損害採購效率與品質之虞，被上訴人據此依政府採購法第31條第2項第1款規定，對上訴人作成原處分，並無違反目的妥當性、手段必要性及限制妥當性之比例原則等由，而駁回上訴人在原審之訴。五、本院按：原判決除關於時效部分外，其餘核無不合，再論斷如下： (一)原判決就政府採購法第50條第1項第4款及第101條第1項第4 款之「偽造」「變造」投標文件，包括廠商以自己名義所製作之文書反於真實之情形，係就上開法律規定作合目的性解釋之結果。政府採購法第50條第1項第4款及第101條第1項第4款以「偽造」「變造」投標文件作為法律要件，此法律概念之意義，依法條文義及立法目的，非受規範者難以理解，並可經由司法審查加以確認，自與法律明確性原則無違背。上訴意旨主張政府採購法第101條第1項第4款規定之「偽造、變造」文件，其定義不應任意擴張解釋為包括登載不實之行為，原判決認定上訴人有偽、變造招標文件之行為，顯有判決違背法令之情事，且上訴人於原審雖已主張如認定政府採購法第101條第1項第4款所規定之「偽造、變造」，得擴張包括登載不實之情形在內，將違反行政罰法法律明確性原則，構成違憲，而指摘原判決違背法令云云，尚難採信。 (二)依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。又政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認（本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議）。此為本院最近一致之見解。據此，機關依據政府採購法第31條第2項及其招標文件中之規定，向廠商追繳押標金，並非行使裁罰權，並無行政罰法裁處權時效規定之適用。上訴意旨主張本件被上訴人追繳押標金之處分，性質為行政罰，應適用行政罰法第27條關於3年裁處權時效之規定，原判決以處分性質為不利益行政處分，應類推適用行政程序法第131條5年時效規定云云，顯有判決適用法令不當違誤云云，亦無足採。 (三)機關依據政府採購法第31條第2項及其招標文件中之規定，向廠商追繳押標金，行使此項公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間，已如上述。原判決認定被上訴人在原審法院96年度訴字第3699號案件審理時，於97年10月22日所具行政訴訟答辯㈦狀提出之被證27「91年重大職業災害彙整表」，其內僅記載上訴人為原事業單位、災害發生單位為品富企業行、發生日期91年12月27日等簡略資料，係被上訴人輾轉取得上開資料，僅有所懷疑，另被上訴人於98年2月間向勞委會函查相關資料，遭勞委會以被上訴人非事件之當事人或利害關係人為由予以拒絕，而至原審法院96年度訴字第3699號案件審理時，經向高雄市政府勞工局查詢，該局於98年11月17日函復檢查報告及行政裁罰處分書。據此原審依法認定之事實，被上訴人於接獲高雄市政府勞工局之檢查報告及行政裁罰處分書，始能認可合理期待被上訴人得為追繳，應自此時起算其消滅時效期間，被上訴人於99年11月11日為追繳，並未逾5年之消滅時效期間。原判決認此項公法上請求權應自機關可得知悉時起算，見解雖有不同，但認被上訴人於99年11月11日為追繳，並未逾5年之消滅時效期間，結論則無不合。上訴意旨以原判決既認時效制度係在督促權利人行使權利，對於怠於行使權利者使其權利消滅，則對於系爭處分時效之認定，自應以足以認定權利可得行使之較早時點為據，惟原判決竟僅憑被上訴人就96年度訴字第3699號案件提出行政訴訟答辯㈦狀之被證27號，僅屬簡略資料，即認定被上訴人僅對於系爭重大職災事故有所懷疑，因此不能以該書狀提出認定被上訴人可得知悉云云，不僅欠缺任何事實依據，亦顯與原判決所認定時效制度旨在早日確認權利行使狀態之意旨，有所矛盾不合云云，尚難採據。 (四)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　12　　月　　19　　日最高行政法院第六庭審判長法官　林　茂　權法官　楊　惠　欽法官　姜　素　娥法官　許　金　釵法官　吳　東　都以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　12　　月　　20　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第781號

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