102年度判字第797號｜行政：都市計畫法｜裁判日期：102 年 12 月 19 日

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第797號上訴人　地勇選礦股份有限公司代　表　人　陳啟祥訴訟代理人　孫安妮　律師被上訴人　高雄市政府代　表　人　陳菊訴訟代理人　鄭君地王存偉邱持敬上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國102年7月30日高雄高等行政法院102年度訴字第63號判決，對其不利部分，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人承租屬都市計畫農業區土地之高雄市○○區○○段潮州寮小段5713、5714、5715、5901、5902、5903、5904、5937、5938、5939地號土地堆置爐石、砂石，作非農業使用，遭合併改制前高雄縣政府環境保護局（下稱環保局）於民國98年2月10日查獲，縣政府認上訴人違反95年7月21日修正發布之都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書（下稱98年4月30日處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用。因上訴人仍未改善，縣政府續以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書（按：原審判決誤植文號為0000000000，下稱99年8月6日處分）處上訴人12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用。嗣上訴人於上開土地上，仍繼續堆置廢鐵砂，經改制合併後被上訴人查獲，於101年5月17日至現場聯合會勘後，要求上訴人提報按時程搬遷各廠區堆置廢鐵砂之改善計畫。上訴人雖提出「農地堆置搬遷計畫」，惟被上訴人於101年7月26日再度稽查時，發現上訴人於高雄市○○區○○段潮州寮小段5901、5902、5903、5904地號等農業區土地（上訴人稱之為會結二場，下稱系爭土地）仍非作農業使用而為堆置廢鐵使用，認上訴人違反99年2月1日修正發布之都市計畫法臺灣省施行細則（下稱行為時都市計畫法臺灣省施行細則）第29條第1項規定，爰依都市計畫法第79條第1項規定，以101 年9月18日高市府都發開字第10133458900號函（下稱原處分）處上訴人30萬元罰鍰，並勒令停止使用。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，遭判決一部勝訴，一部敗訴，上訴人對其不利部分，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張︰就系爭土地上堆置之廢鐵，上訴人依被上訴人要求提出農地堆置搬遷計畫，獲允准於101年12月7日全部完成搬遷，則被上訴人無理由於同年9月18日以原處分處罰上訴人，此舉違背誠實信用原則及上訴人之正當合理信賴，核與行政程序法第8條之規定相悖。又被上訴人於101年8 月7日對上訴人大發廠作出罰鍰及停工之處分，致堆置於系爭土地上之廢鐵無法消化，加以無法取得固定污染源許可證及無法尋得合法堆置場地等因素，無法於期限內完成廢鐵之清除，被上訴人所為原處分，實無法解決堆置廢鐵之狀態，與比例原則相違。且農地堆置搬遷計畫雖載有搬遷期程表，然計劃書第2頁亦明載每一堆置場之搬遷時間需視作業狀況、堆置量、運輸交通及天候因素調整作業天數，被上訴人未審酌本件搬遷期程是否因上開因素以致延遲，僅以上訴人未於期限內完成清運，即予重罰，有裁量怠惰之瑕疵。況上訴人於確知無法如期完成清運時，即2次向被上訴人申請展延期程，並提出具體理由，惟被上訴人仍予否准，顯見上訴人未能即時搬遷，並無故意過失，不合行政罰之基本要件。再者，就上訴人於系爭土地堆置廢鐵行為，被上訴人環保局於101年8月21日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書以違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定，依同法第57條第1項裁處罰鍰，惟被上訴人復就該堆置廢鐵行為，依都市計畫法第79條第1項為原處分之裁罰。上開2件處分，法令依據雖有不同，然目的皆為促使上訴人清除堆置之廢鐵，且前者之法定罰鍰額度較高，被上訴人環保局業作成裁罰在案，被上訴人復就同一行為，另依都市計畫法作成本件裁罰，實違反行政罰法第24條第1項揭示之「一行為不二罰」原則。且關於煉鋼爐渣之性質，經濟部工業局出版之電弧爐煉鋼還原碴資源化應用技術手冊肯認可認定為一般事業廢棄物，亦記載過去已有依行政院環境保護署公告之「一般事業廢棄物再利用類別及管理方式」辦理之先例，經濟部工業局亦曾於執行「工業廢棄物共同清除計畫」時，進行還原碴樣品之物理性質分析，顯見行政院環境保護署及經濟部工業局均曾將煉鋼爐渣視為廢棄物。而行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1既明定農地經許可後得作為廢棄物資源回收、貯存場之用，則在系爭土地上堆置廢鐵（廢棄物），於法不無容許之可能，且被上訴人環保局於上訴人提出固定污染源設置操作許可之申請時，從未直接駁回申請，而係不斷要求補件，被上訴人辯稱依上開施行細則上訴人無法於農地上堆置廢鐵，並無理由云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以︰上訴人長期於高雄市○○區○○段潮州寮小段等10筆土地堆置物品而非作農業使用，被上訴人請上訴人提出計畫於半年內完成移除，嗣同意上訴人於101年5月31日所提農地堆置搬遷計畫，上訴人應分別於同年6月15日（會結一場）、7月25日（會結二場）、9月13日（會結三場）、10月18日（拷潭場）、11月17日（光明一場）及12月7日（光明二場）完成各場址堆置物品搬遷，並由被上訴人每月追蹤上訴人改善情形，倘上訴人未依計畫期程執行，被上訴人則依相關規定辦理。惟被上訴人於同年7月26日稽查時，發現上訴人未依計畫期程完成搬遷，核認上訴人違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項之規定，依都市計畫法第79條第1項規定裁罰，並無不合。又依被上訴人環保局 101年8月6日高市環局空字第10138901900號函，上訴人依空氣污染防制法有就固定污染源申請許可設置之作為義務，其違反該作為義務而不作為，與傾置堆放廢鐵行為係屬二個不同行為，亦分屬二個不同法規之構成要件侵害不同種類之法益，核與原處分認上訴人逕行堆置之違規行為，迥不相同。是上訴人於系爭土地既因數行為而違反不同行政法上義務，即應由各該主管機關分別就其違規事實處罰云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠所謂行政罰，係對一過去違反行政法上義務行為之非難。以都市計畫法第79條第1項規定為例，該項之「罰鍰」係屬行政罰；至於「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」，屬預防性不利處分；另「不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰」，係違反預防性不利處分所為之非難，故「按次處罰」即指「罰鍰」，不包括「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」，不具非難性之預防性不利處分，亦屬行政罰；「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施」，則屬行政上強制執行之方法。其次，行政罰當必行為人於行為當時之法律或自治條例有明文規定者為限，且任何人均不能以同一行為受二次以上之行政罰，此為法治國家基本原則。而行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果者，僅係狀態之繼續，非行為之繼續，亦非於行為後另新生一行為，當不得就其狀態之繼續給予重複之處罰，除非法令有續行處罰之明文。是此，以都市計畫法第79條第1項規定為例，行為人具備違反該項前段所定之行政法上義務時，主管機關得對之課處罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀；如行為人於狀態繼續中，不遵守上開預防性不利處分時，主管機關則得對之按次課處罰鍰，並得停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施。反之，行為人如於第一階段課處罰鍰並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀後，另有新生違反該項行政法上義務行為之事實，且該行為與前行為間不構成自然一行為或法律上一行為時，主管機關當得再依都市計畫法第79條第1項前段規定，另予行為人第一階段課處罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之處分。㈡本件佐諸被上訴人99年8月6日處分及被上訴人答辯理由，足見被上訴人係認上訴人自98年起即有違反都市計畫法第79條第1項前段之行為，但因前處分（按：應指98年4月30日處分）有命限期改善恢復原狀，卻拒不履行，使違規狀態持續至今，故續於99年8月6日、101年9月18日加重其罰鍰處分，經核，被上訴人99年8月6日、101年9月18日之處分應屬都市計畫法第79條第1項後段不履行預防性不利處分所為之按次處罰。然觀諸被上訴人99年8月6日、101 年9月18日處分內容，卻均為課處罰鍰，並勒令限期恢復原狀或停止使用等處分，而應屬都市計畫法第79條第1項前段所稱之第一階段處分，顯非屬同條項後段所指之按次處罰及其他行政強制執行方法。依此，原處分既係對上訴人仍未恢復農業使用之狀態所為之按次處罰，則除罰鍰外，另課予勒令停止使用之預防性不利處分部分，顯非都市計畫法第79條第1項後段按次處罰後可容許之行政處分，是該部分處分自非適法。㈢空氣污染防制法著重於防制空氣污染，而都市計畫法則重在都市之均衡發展，上開法規第1條皆明示其立法目的及保護法益。由都市計畫法第79條第1項、行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項、第29條之1第1項前段規定可知，只要都市計畫範圍內之農業區土地非供農業使用，違反都市計畫土地使用管制行為者，即構成處罰要件，此與行為人在農業區土地所堆置者究為商品或廢棄物並無干係；至於空氣污染防制法第24條、第57條規定，雖亦處罰未經許可逕為設置（堆置）之行為，但其尚須符合該等堆置物品係屬法定公告之第5批第2類公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源、且其堆置行為須體積達3千立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上之要件，足見二者之構成要件有異，自無法規競合之疑義。今查，系爭土地屬都市計畫範圍內之農業區土地，上訴人違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定在系爭土地上堆置商品，構成都市計畫法第79條第1項之處罰要件；至上訴人於系爭土地堆置之鐵砂屬法定之固定污染源，其未經許可逕為堆置，且堆置體積已逾3千立方公尺，而另構成空氣污染防制法第24條、第57 條之處罰要件，是雖為單一自然行為，然其違反數個行政法上義務規定，不為法律上一行為，則被上訴人及其所屬環保局自得就上訴人前揭數行為分別處罰，乃上訴人主張本件有行政罰法第24條第1項規定之適用云云，要屬無據。㈣上訴人固於101年5月31日提出分批按時程搬遷各場區堆置物之農地堆置搬遷計畫，上訴人嗣未能按計畫時程於101年7月25日前，搬遷系爭土地之堆置物，經被上訴人環保局於101年7月4日、7月13日及7月26日在系爭場區現場稽查屬實。則被上訴人依101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函復意旨，於上訴人未依上開搬遷計畫於101年7月25日騰空堆置在系爭土地之鐵砂物品時，被上訴人即得行使其裁處權，要無疑義。且只要上訴人違反98年4月30日處分所定之預防性不利處分，被上訴人即得給予按次處罰，並不涉及須重新認定上訴人有無新違章行為之爭議。況上訴人自98年4月30日第一次裁處至101年7月26日稽查之日止，未曾將系爭土地恢復作農業區合法使用，則被上訴人於99年8月6日按次罰鍰後，於2年後之101年9月18日再度對上訴人實施按次處罰，實為相當寬容之處置，上訴人主張被上訴人未給予合理之搬遷時間云云，要無足取。另98年4月30日處分所確認之違章事實，已發生形式存續力，並足以作為原處分之要件事實效力，上訴人本不得於多年後再行爭執，是上訴人主張其所堆置之鐵砂應屬一般事業廢棄物，並無違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定之情事云云，與原處分之違法與否無涉。㈤上訴人遭查獲堆置鐵砂前後長達3年餘，歷經前高雄縣政府、被上訴人多次聯合會勘、稽查、行政指導，上訴人仍未停止，顯係故意違章行為。被上訴人審酌其應受責難程度較高，違規事實持續多年，對社會公益危害極大，並考量上訴人資力，裁處上訴人最高額罰鍰30萬元，核屬妥適。上訴人主張被上訴人有裁量怠惰情事云云，亦無可取。綜上，被上訴人依都市計畫法第79條第1項後段所為課予罰鍰之原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；至原處分另依都市計畫法第79條第1項前段規定，課上訴人勒令停止使用，則與按次處罰之規定相違，訴願決定就此部分遞予維持，亦屬有違等由，判決訴願決定及原處分關於「勒令停止使用」部分均撤銷，上訴人其餘之訴駁回。五、本院查：（一）按「（前段）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。（後段）不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」、「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。但第29條之1、第29條之2及第30條所規定者，不在此限。」、「農業區經縣（市）政府審查核准，得設置公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、社會福利事業設施、幼稚園、加油（氣）站（含汽車定期檢驗設施）、面積零點3公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施、政府重大建設計畫所需之臨時性設施。核准設置之各項設施，不得擅自變更使用，並應依農業發展條例第12條繳交回饋金之規定辦理。」分別為都市計畫法第79條第1項及行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項、第29條之1第1項所分別明定。可知，非作農業使用都市計畫範圍內之農業區土地，亦非屬依行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1第1項得經核准設置之使用者，主管機關得對違反規定之土地或建築物所有權人、使用人或管理人裁處罰鍰。而都市計畫法第79條第1項前段所指之「勒令停止使用」則為預防性不利處分，旨在防止災害之發生或擴大。又都市計畫法第79條第1項後段所指「得按次罰鍰」，觀諸89年1月26日該條修正之立法理由為「連續違規使用且不依限改善者，施以連續性之罰鍰。」意旨，自係對於已依該條第1項前段規定「勒令停止使用」者，於違章行為人未依限改善時，由主管機關按次課以行政罰，目的在強迫改善義務人依法改善。是經主管機關依該規定「勒令停止使用」後，於得為改善之相當期間經過後，有證據足認違章行為人未依命為改善時，即得依同條第1項後段規定按次罰鍰，以督促違章行為人改善。（二）次按「立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續處罰』之本旨。」亦經本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。（三）原審認上訴人於高雄市○○區○○段潮州寮小段5713等10筆土地（含系爭土地）堆置爐石、砂石，作非農業使用，於98年2月10日查證屬實，經前高雄縣政府以其違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以98年4月30日處分，處上訴人6 萬元，勒令停止違法使用，並限期3個月內恢復作農業區之合法使用確定；其後，經於98年12月17日、99年1月8日及99年7月27日至現場稽查，發現上訴人仍繼續堆置爐石、砂石，前高雄縣政府續以99年8月6日處分處上訴人12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用確定。嗣被上訴人於 101年7月26日再度稽查時，發現上訴人於系爭土地仍作非作農業使用而為堆置廢鐵。原審依調查所得證據，認被上訴人101年9月18日所為之原處分關於罰鍰部分，係以上訴人會結二場經98年4月30日第一次處分後，仍未依所提出「農地堆置搬遷計畫」，依限改善恢復農業使用所為之處罰。揆諸前開說明，於法尚無不合。（四）又按，空氣污染防制法之立法目的，在於防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質；而都市計畫法之規範，則係以改善居民生活環境，並促進市、鎮○○街有計畫之均衡發展為目的，二者所欲達成之管制目的，並不相同。且依都市計畫法第79條第1項及行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項、第29條之1第1項前段之規定，可知，都市計畫範圍內之農業區土地所有權人、使用人或管理人非供農業使用，而違反都市計畫土地使用管制，其行為者，即構成處罰要件，此與行為人在農業區土地所堆置者究為商品或廢棄物並無干係；至於空氣污染防制法第24條、第57條規定，雖亦處罰未經許可逕為設置（堆置）之行為，但其尚須符合該等堆置物品係屬法定公告之第5批第2類公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源、且其堆置行為須體積達3千立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上之要件，足見二者之構成要件有異，自無法規競合之問題。依此依都市計畫法第79條第1 項所為之裁罰，與空氣污染防制法第24條、第57條規定所為之處罰，因有不同之構成要件外，亦有各自達成之管制目的，此與行政罰法第24條第1項，因行為單一，且違反數個規定之效果均為罰鍰，處罰種類相同，從其一重處罰已足達成行政目的之情形不同。上訴意旨以本件有行政罰法第24條之適用，指摘原判決有適用法規不當之違背法令，自難認為有理由。又原判決之理由亦核無上訴人所指先認定上訴人之堆置廢鐵行為係屬單一自然行為，後認定都市計畫法及空氣污染防制法，其所欲保護之法益與法律目的不同，轉而認屬數行為之理由矛盾情事。（五）上訴人意旨另以依被上訴人101年5月17日執行第2次「地勇選礦股份有限公司」聯合會勘紀錄及被上訴人101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函意旨，被上訴人允准上訴人於101年12月7日前完成全部堆置廢鐵之搬遷計畫，上訴人信賴被上訴人給予之搬遷處理過渡期間，當不再受行政罰，被上訴人於101年9月18日作成原處分，顯已違信賴保護原則乙節。查上揭聯合會勘紀錄內容為「結論：……2.請地勇公司於本年（101）年5月底前提報改善計畫至環保局，計畫內應包含規劃每月移除數量期程，並依期程按月移除，或期限內（半年）6場場址農業區未全部移除完成，函請權責單位依現行法令（都市計畫法、空氣污染防制法）辦理以符法制。……」，上訴人依聯合會勘結論提出「農地堆置搬遷計畫」，被上訴人以101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函復上訴人之內容係為「……說明：……二、請貴公司依旨揭計畫工作項目內容執行，並請按會結一、二、三場、拷潭場、光明一、二場之期程完成搬遷（各場之完成期程依序為本年（101）6月15日、7月25日、9月13日、10月18日、11月17日、12月7日），並於101年12月7日前全部完成搬運……」等語。依此，本件原處分之對象「會結二場」部分，應認被上訴人已以上開函文明白要求上訴人於101年7月25日完成搬遷，是上訴人以被上訴人給予搬遷之期限至101年12月7日，尚難認屬事實，所為有信賴保護原則適用之主張，自亦不足採。六、綜上所述，原判決駁回上訴人對於原處分罰鍰部分之起訴，核其認事用法均無違誤，並已論明其事實認定之依據，及得心證之理由，且對上訴人在原審所為主張如何不採之論證取捨等事項，詳為說明。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之事項，持其歧異之法律見解，加以爭執，而指摘原判決關於原處分罰鍰部分，有不適用法規之違背法令情事，求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　12　　月　　19　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　闕　銘　富法官　陳　心　弘法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　12　　月　　19　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第797號

關鍵資訊