102年度裁字第1796號｜行政：環境影響評估法｜裁判日期：102 年 12 月 03 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 102年度裁字第1796號抗告人郭貴輝許金福許乃村李榮華共同訴訟代理人林三加律師蔡易廷律師相對人苗栗縣政府代表人劉政鴻訴訟代理人饒斯棋律師參加人福祿壽園區股份有限公司代表人林睿紳上列當事人間環境影響評估法事件，抗告人對於中華民國102年9月17日臺中高等行政法院102年度訴字第167號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文原裁定廢棄，應由臺中高等行政法院更為裁判。理由一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272 條準用民事訴訟法第492條規定甚明。又提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。二、本件「苗栗縣福祿壽殯葬園區興建營運計畫B.O.O.（興建－擁有－營運）申請案環境影響說明書」於民國97年6月10日由目的事業主管機關轉送相對人所屬環境保護局，相對人所屬環境保護局受理後即依據「開發行為環境影響評估作業準則」第4條規定辦理程序審查，確認本案環境影響說明書初稿確定其程序及書件內容是否符合規定，案經相對人所屬環境保護局3次程序審查後，於97年11月20日函知參加人繳納審查費。參加人於97年11月27日繳交審查費後，相對人所屬環境保護局即依「苗栗縣政府環境影響評估審查委員會組織規程」及「苗栗縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」規定就個案特性，並經簽奉核可後，由相對人環境影響評估委員及專家學者等10人擔任本案專案小組成員，分別於97年12月3日、98年9月18日及98年12月28日召開3次初審會議，並邀集相關機關代表列席與會。本案經3次初審會議獲致初審結論略以：「本案建議有條件通過環境影響評估審查」，並請參加人應依專案小組委員、專家學者及相關機關所提意見補正後，經專案小組委員、專家學者書面審查確認，提相對人環境影響評估審查委員會討論。參加人依初審會議結論函送補充、修正資料至相對人所屬環境保護局，後經相對人所屬環境保護局轉送專案小組委員、專家學者及相關機關書面確認後，於99年3月29日提報相對人環境影響評估審查委員會辦理審查。嗣後相對人於99年4月6日依據環境影響評估法（下稱環評法）第7條第2項規定以府環綜字第0997800530號公告（下稱相對人99年4月6日公告）有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論，完成法定環境影響評估審查程序。另參加人為辦理「苗栗縣福祿壽殯葬園區興建營運計畫」，分別於101年2月24日及同年月29日向相對人申請「苗栗縣後龍鎮福祿壽殯葬園區（BOO）開發案（非都市土地使用地變更編定計畫）」，經相對人審查參加人所提出之開發申請書暨開發計畫書圖，並經補正完竣後，認為符合區域計畫法第15條之1、區域計畫法施行細則第16條之4及非都市土地使用管制規則第14條規定，乃以101年3月3日府商產字第1010040423號函（下稱相對人101年3月3日函）核准參加人之開發申請。抗告人不服相對人99年4月6日公告及101年3月3日函，遂依據環評法第23條第9項規定提起行政訴訟，經原審法院以102年度訴字第167號裁定駁回，抗告人仍不服，遂提起本件抗告。三、本件原裁定以：㈠本件抗告人雖主張其已依環評法第23條第8項規定，以書面告知相對人有疏於執行環評法之相關具體內容云云。然查，抗告人所稱之書面告知乃係102年1月31日向相對人提出之「行政申請書」。惟依該申請書之內容記載，除未表明係依環評法第23條第8項為告知之意旨外，亦未依上開書面告知格式撰寫，尚難認有依環評法第23條第8項規定為書面告知之意。尤其，該行政申請書「申請之事實及理由」第2點更明載：「申請人依行政程序法第128條規定，申請撤銷苗栗縣政府就本案開發案所作成之環評審查結論及開發許可」等語，足認抗告人並非依環評法第23條第8項規定為書面告知，而係依行政程序法第128條規定申請行政處分重新進行，抗告人顯未踐行依環評法第23條第9項規定逕行提起訴訟之前置程序。㈡另相對人就該行政申請書為審查，亦認定抗告人係依行政程序法第128條規定申請，故於覆函中載明係依行政程序法第128條規定駁回抗告人之申請，有相對人102年5月30日府民生字第1020107354號函（下稱相對人102年5月30日函）附卷可參。又依行政程序法第128條規定，人民申請行政處分重新進行，須具備：1.行政處分已不可爭訟；2.須有重新進行程序之事由；3.當事人須非因重大過失，未在先前之行政程序或法律救濟程序中，主張所據以申請程序重新進行之事由；4.應自法定救濟期間經過後，或自知悉重新進行程序之事由起，3個月內提出申請等要件，缺一不可，否則即難謂其行政處分之重新進行為有理由。顯見，行政程序法第128條係針對已逾法定救濟期間之行政處分所為的救濟程序，其目的在請求行政機關應作成自行撤銷、廢止或變更已確定之行政處分，與環評法第23條第9項規定之訴訟類型，在於請求法院判令主管機關應為依法執行之事實行為有所不同，兩者顯難以相互取代。本件抗告人既係依行政程序法第128條規定申請程序重新進行，相對人當無從依環評法第23條第9項規定於書面告知送達之日起60日內審查是否未依法執行，並依其主張決定是否依法執行其職務之行為，抗告人未經環評法第23條第8項所規定應書面告知之前置程序，逕依同條第9項提起本件訴訟，即屬不備起訴之要件，應予駁回。四、抗告意旨略謂：㈠本件抗告人等所提出之「行政申請書」之內容業已合乎環評法第23條第8項之要求： ⒈抗告人等均為環評法第23條第8項所稱之「受害人民」：抗告人等之行政申請書已敘明其等均為法律上之利害關係人（參原證5第2頁）。 ⒉本件開發單位製作環境影響說明書（下稱環說書）確有違反環評法所授權制定之「動物生態評估技術規範」之情事：系爭開發案辦理環評程序時，系爭開發案基地位於石虎棲息地範圍內之情事已有研究文獻所指出。然開發單位竟未將該情事納入環說書予以評估，顯未依「動物生態評估技術規範」為之，而有違反環評法授權規範之情事。且相對人102年5月30日函固以：「本開發案環境影響說明書有關生態調查部分，開發單位係依據環保署公告『動物生態評估技術規範』之規定進行專業生態調查……」，拒絕抗告人等之請求。惟觀相對人上開回覆可知，抗告人等之「行政申請書」確已就環評法第23條第8項所要求的「開發單位有違反環評法或其他授權規範」進行告知。 ⒊抗告人等業已向相對人提出「行政申請書」，以書面敘明相對人疏於執行之具體職務內容，以足達到環評法之公民告知制度之目的，應堪認本件抗告人等已依環評法第23條第8項踐行公民告知程序。㈡環評法第23條第8項、第9項及行政程序法第128條第1項適用上並無排斥關係，原裁定竟以抗告人係依行政程序法提出申請，故無從進行環評法之公民告知程序云云，即有違反法律保留原則及適用法規錯誤之瑕疵。㈢原裁定認人民依環評法第23條第9項請求法院判令行政機關執行之內容僅以行政事實行為為限，有錯誤適用環評法第23條第9項及違反法律保留原則之瑕疵。㈣本件涉及行政程序法第128條第1項及環評法第23條第9項之競合，抗告人等以申請書之格式向相對人敘明開發單位之違法及相對人疏於執行之職務，顯已滿足原裁定所稱之公民告知制度目的。原裁定竟仍以抗告人等未踐行公民告知，顯有判決理由矛盾之瑕疵： ⒈抗告人等於102年1月3日接獲立法委員高志鵬國會辦公室函送之資料，始知悉系爭開發案之基地位於瀕臨絕種之保育類動物石虎之重要棲息地範圍內，涉及發現新事實及新證據之特殊性，抗告人等乃於102年1月31日以「行政申請書」敘明本件開發單位製作環說書有上開違法之瑕疵，請求相對人應依行政程序法第128條第1項撤銷系爭開發案之環評審查結論及開發許可，並就系爭開發案進入第二階段之環評，乃同時踐行環評法第23條第8項之公民告知程序，以及行政程序法第128條之申請程序重啟之雙重意義。因此，抗告人自102年1月31日起至環評法第23條第9項所定之60天期限屆至之102年3月31日為止，未見相對人有積極改正之作為，怠於執行合法之職務，乃於102年4月15日依環評法第23條第9項提起本件公民訴訟，並請求相對人應依法執行其應有之作為。 ⒉抗告人於原審準備程序庭已多次陳明行政申請書之具體內容，均實質上已滿足公民告知制度之目的，且近來各級政府（包括法院）均以便民為優先考量，對於人民提出之文書並不強制使用特定之格式，重點在於是否傳達實質內容予政府機關。但原裁定仍謂本件公民訴訟未經前置程序即逕行起訴，有不備起訴要件之違法而駁回本件之訴，即有裁判理由矛盾之瑕疵等語。五、本院按：㈠本件抗告人訴訟請求所立基之事實基礎及其爭訟內容與所依據法規範之說明： ⒈事實基礎： ⑴有關辦理環境影響評估之經過事實（即相對人99年4月6日公告之作成經過）： ①因參加人有意利用特定土地從事殯葬事業營運，故於97年6月10日擬具「苗栗縣福祿壽殯葬園區興建營運計畫B.O.O.（興建－擁有－營運）申請案環境影響說明書」向主管機關申請特定區域土地開發之環境影響評估，並期待獲得「從環境影響的觀點言之，許可開發」之結論。 ②而相對人所屬環境保護局受理該案後，依環評法之相關規定進行審查，最終由相對人於99年4月6日依環評法第7條第2項規定作成公告，有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論，完成法定環境影響評估審查程序。 ⑵有關土地開發案許可之經過事實（即相對人101年3月3 日函之作成經過）： ①參加人針對上開同一開發計畫，擬具「苗栗縣福祿壽殯葬園區興建營運計畫」，分別於101年2月24日及同年月29日向相對人申請「苗栗縣後龍鎮福祿壽殯葬園區（BOO）開發案（非都市土地使用地變更編定計畫）」。 ②相對人審查結果認經補正之原計畫，符合區域計畫法第15條之1、區域計畫法施行細則第16條之4及非都市土地使用管制規則第14條規定，而於101年3月3日作成上開函文，核准參加人之開發申請。 ⒉抗告人乃以上開「相對人99年4月6日公告」及「相對人101年3月3日函」所揭示之行政決定內容，作為爭訟標的，而於102年1月3日提出「行政申請書」，為以下之請求： ⑴針對「相對人99年4月6日公告」部分：該公告有條件通過環評之審查結論應予撤銷，如果開發單位仍有意進行該開發案，相對人應重新開始環評審查程序，如開發單位已無意進行該開發案，則免重新開始環評審查程序 ⑵針對「相對人101年3月3日函」部分：該函為一行政處分，其有關土地准予開發之規制性決定應予撤銷，如事後該開發案重新進行環評審查程序並經作成環評審查通過之結論，才可重新審理本件土地開發案，不然即不應再為土地開發案之審查。 ⒊其請求之法規範依據，依其「行政申請書」之記載，為行政程序法第128條所定之行政程序重開規定。並以提出前開「行政申請書」後，相對人已逾環評法第23條第9項所定之60日期限為由，逕行提起本件行政訴訟。㈡原審法院以抗告人本件起訴不合法，而以裁定駁回其訴，其所持之理由可簡述如下： ⒈抗告人本件請求權之規範基礎應為環評法第23條第8項之規定（即「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關」）。 ⒉但環評法第23條第11項明定「第8項之書面告知格式，由中央主管機關定之」，而行政院環境保護署依此授權，作成92年8月11日環署綜字第0920058099號公告，說明上開告知書應具備以下之格式及內容： ⑴主體部分：告知人姓名或名稱、身分證字號或統一編號、住址、聯絡電話、代表人、受告知機關、受告知機關代表人、副本收受機關、副本收受者。 ⑵請求結論部分：「主旨」應「敘明告知的主要目的與主張」。 ⑶原因事實部分：包括「開發單位違反之法令及違法之事實」（要儘可能具體指明開發單位所違反的法令，包括環境影響評估法或該法授權訂定之相關命令、開發行為所在位置、違法的時間、範圍及內容等。任何有助於主管機關進一步採證之資料，應以附件提出，俾主管機關得以確認開發單位之違法事實）、「主管機關疏於執行之法令與具體內容」（要儘可能指陳主管機關疏於執行之法令條文與具體內容）、「受害原因說明」。 ⑷請求人資格之說明（即公益團體之說明） ⑸文書格式：需記載「告知年月日」，並簽名及蓋章。 ⒊而抗告人前開「行政申請書」之記載，直接表明請求權規範基礎為行政程序法第128條之程序重開請求，其記載內容即不符合環評法第23條第8項之規定。因此不得主張「已踐行環評法第23條第8項之起訴前置程序」，而逕依環評法第23條第9項之規定（即「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行」，提起本件行政訴訟。 ⒋何況環評法第23條第9項之訴訟，其訴訟類型屬「一般給付之訴」，而非「請求重開行政程序」之訴訟，二者不能相互取代（即原裁定意旨認環評法第23條第9項之規定與行政程序法第128條之行政程序重開規定，有「特別規定優先一般規定而適用」之「法條競合關係」）。㈢抗告意旨則強調以下數個法律爭點： ⒈前開行政申請書之記載內容符合環評法第23條第8項及第11項所定之書面告知要求，符合訴訟前置程序之要求。 ⒉環評法第23條第9項之規定與行政程序法第128條之行政程序重開規定間，並不存在「法條競合關係」，而應是「由當事人自行選擇」之請求權競合關係。 ⒊另外環評法第23條第9項之訴訟，其訴訟類型應視個案之救濟需求而為決定，並不只限於「一般給付之訴」，也有以「課予義務之訴」類型呈現之可能。㈣本院則認原裁定之判斷理由並非有據，惟抗告人提起本件訴訟實無主觀公權利存在，應以判決駁回其訴，故原審法院裁定駁回其訴，尚有錯誤，爰說明其理由如下： ⒈原裁定認本案不備「書面告知」起訴前置程序，以及本案抗告人提起之訴訟，其訴訟類型非屬行政程序法第128條所指之「課予義務訴訟」，此等法律見解並非正確： ⑴實則本案抗告人提出之「行政申請書」（即原審卷第20頁以下之原證5文書），形式上已載明「行政院環境保護署92年8月11日環署綜字第0920058099號公告」所要求記載內容（包括主體身分、請求結論、原因事實等內容及正確之文書格式），而原裁定認定其不符合上開書面告知要件之主要理由，僅是因為該文書內有記載「依行政程序法第128條規定，申請撤銷……環評審查結論及開發許可」等文字。又認環評法第23條第9項之訴訟形態限於一般給付之訴，故認行政程序法第128條之行政程序再開之請求與環評法第23條第9項規定之請求，處於「互斥」狀態，因此認抗告人沒有踐行環評法第23條第8項所定之前置程序。 ⑵然而以上之法律見解尚有斟酌餘地，而依本院所見，當環評開發許可事件，涉及廣大區域內之眾多公益及私益，其調整手段也有多樣性，要視各種不同受害利益及程度來決定其對應手段。如果利益侵犯可能性，可以借由提高許可條件之一部而防範，當然不需將整個環評許可處分全部撤銷。但如果利益侵犯之防止，一定要將整個環評許可處分全部撤銷，則其選擇之救濟手段當然也可能是環評許可處分程序之再開（進而達成撤銷環評許可處分之終局目的），所以原裁定以上「行政程序再開請求與環評法第23條第9項規定請求，在行政訴訟中有互斥關係」之意見，即非妥適，而原裁定以此理由認「本案不備起訴要件，且無從補正」云云，進而裁定駁回抗告人本案之起訴，自難謂為合法。 ⒉但本案抗告人起訴因不具訴訟實施權，故其非屬適格當事人，從而其本件請求應予判決駁回，理由如下： ⑴現行行政訴訟法制以「主觀訴訟」為原則，「公益訴訟」為例外（行政訴訟法第9條參照），因此「非以自己主觀公權利受侵犯為由而為公共利益」提起行政訴訟者，需有實證法之特別規定，而這樣的法制基本建置原則在所有之行政訴訟類型中均有適用，因此無論抗告人本件訴訟之規範基礎為環評法第23條第9項或行政程序法第128條，均需先檢討其有實施訴訟之權能（實施訴訟權能之來源或出於主觀公權利，或因實證法針對公益事項之特別授權）。 ⑵然而本案抗告人認其等對本案訴訟有訴訟實施權，乃是主張「其等為開發區域內之里長、地主或週邊鄰地之地主以自救會會長，故屬環評法第23條第8項所稱之『受害人民』」等情，換言之，其訴訟實施權之來源為「因私人利益受到國家行政作為侵犯疑慮，而產生救濟需求」之「主觀公權利」，但其實際請求撤銷環評開發許可及土地開發許可之目的卻是為了「維護瀕臨絕種之保育類野生動物石虎之重要棲地」，而這項目的與抗告人之土地使用或處分利益或生活機能之維護，均缺乏直接、明確之關連。因此實質上無法認定其等屬環評及土地開發案之受害人民，其本件起訴實質上並無「主觀公權利」存在。 ⑶事實上正如前述，環評法第23條第8項及第9項之規範功能在於：環評開發許可案，牽涉廣大區域內之眾多公益及私益，而此等開發許可決定當然也不適合採取「全准」或「全駁」之標準，總要視各種不同利益受影響之程度，決定其對應手段，如果利益涉及重大，可能整個環評許可案均要撤銷，但也能受影響之利益有限，可透過微調許可條件之手段來解決（這也正呼應了抗告人前開提及之法律論點，即環評法第23條第9項之訴訟類型具有多樣化，而訴訟類型多樣化正是實體調整手段多樣化的呈現）。若許可「形式上」受開發許可案影響之人，為與其自身利益無關之他人利益或公共利益提起爭訟，即與環評法第23條第8項及第9項之規範意旨不符。 ⑷本案中有關「瀕臨絕種保育類野生動物石虎之重要棲地之維護」與任何特定內容之私人利益間，均無法建立起明確而符合規範保護目的之連結，因此劃歸為公共利益較為適合，此等利益在環評開發許可案之保護，應由環評法第23條第8項所稱「公益團體」來行使，方屬正確之權利救濟途徑。 ⑸是以本案抗告人在原審之起訴，無論是依環評法第23條第9項，還是依行政程序法第128條之規定，也無論其訴訟類型為一般給付之訴或課予義務之訴，均因無主觀公權利之存在，也無為公益而經實證法之特別授權，以致不具訴訟權能，其起訴自屬當事人不適格。㈤綜上所述，原裁定尚有違誤，此等違誤雖未為抗告論旨所指摘，但客觀違法，且無法由本院以裁定形式另為主文之諭知，故將原裁定廢棄，由原審法院依本院上開法律見解，另為適法之判決，俾符法制。六、據上論結，本件抗告為有理由，依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　12　　月　　3　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　合　文法官　林樹埔法官　鄭　忠　仁法官　林　惠　瑜法官　帥　嘉　寶以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　12　　月　　3　　日書記官　葛　雅　慎

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度裁字第1796號

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