102年度裁字第284號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：102 年 03 月 07 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 102年度裁字第284號抗告人　台鈴工業股份有限公司代　表　人　黃教漳訴訟代理人方文萱律師林光彥　律師上列抗告人因與相對人桃園縣政府環境保護局間土壤及地下水污染整治法事件，對於中華民國101年12月5日臺北高等行政法院101年度訴字第627號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。理由一、按「抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定。」行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。二、緣行政院環境保護署（下稱環保署）為執行「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（第2期）」，於民國99年11月12日及22日至抗告人平鎮廠區（場址：臺灣省桃園縣平鎮市○○里○○路○段○○○巷○○號；桃園縣平鎮市鎮○段317、318、319、320、321、322、323 、324、325地號等9筆土地）調查土壤及地下水含量，發現其土壤中鋅含量及地下水三氯乙烯含量，均已超過土壤及第二類地下水之污染管制標準，經多次召開調查及查證結果研商會議，確認抗告人為污染行為人，遂函由桃園縣政府依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項及第16 條規定，以100年6月1日府環水字第1000701595號公告抗告人平鎮廠為土壤、地下水污染控制場址及污染管制區，嗣於100年6月3日以府環水字第1000701683號函，將上開公告檢送抗告人，並請抗告人依據土污法第15條第2項規定，立即採取應變必要措施，另應於2個月內，依據土污法第13條第1項暨同法施行細則第14條規定，提出污染控制計畫至該府核定後實施，如未遵行，該府將依土污法第32條及第38條第1 項規定處分。其後，桃園縣政府因作成前揭公告前，未先給予抗告人陳述意見之機會，為補程序之不足，復以100年9月7日府環水字第1000702688號函請抗告人就上開公告陳述意見。抗告人嗣於100年9月16日提出書面陳述意見，相對人乃以100年9月22日桃環水字第1000066091號函轉環保署協助解釋，經該署100年10月21日環署土字第1000091636號函復，相對人依該環保署函文內容，另以100年10月31日桃環水字第1000074 305號函（下稱系爭函文），對抗告人上開陳述意見函，回復略以：「本案經行政院環境保護署100年10月 21日環署土字第1000091636號函，調查結果及研商會議結論確認貴公司平鎮廠為污染行為人並應負起污染改善之責，另有關公告貴公司廠區為地下水污染控制場址及地下水污染管制區，考量地下水屬流動狀態且有擴散之虞，仍請貴公司完成全廠區、周界細密調查釐清污染範圍及現況後，提報後續監督小組委員會依貴公司調查結果及現場實際狀況進行審議。」抗告人對系爭函文不服，向桃園縣政府提起訴願，經該府以系爭函非行政處分為由，依訴願法第77條第8款規定決定不受理，遂提起行政訴訟，經原審法院裁定駁回後，提起抗告。三、本件原裁定以：相對人所為系爭函文，僅係重申桃園縣政府100年6月3日行政處分，依土污法第12條第2項規定，公告抗告人平鎮廠為控制場址，且抗告人負有依同法第13條第1項規定，完成地下水污染源調查並提出污染控制計畫之義務等效力，對該行政處分之事實及法律狀況並無新的評價，亦未在該行政處分之外發生新的規制效果。故系爭函文未產生新的拘束力，不得單獨成為獨立之行政爭訟標的，抗告人對系爭函文提起訴願，自屬於法不合，訴願決定依訴願法第77條第8款規定，決定不予受理，尚無違誤。抗告人訴請撤銷訴願決定及系爭函文，乃不備起訴要件，顯非合法，復無法補正，應予駁回。四、抗告意旨略謂：㈠相對人逕自重行審酌後，自行認定本件平鎮廠為控制場址、抗告人為污染行為人等情，且更進一步對抗告人課以完成全廠區、周界細密調查之具體性、細節性之行為義務，藉以達成土污法第13條第1項所設之完成調查工作之抽象責任，經核系爭函文之內容，尚非法條文句或桃園縣政府函之照章抄送，而係針對本件平鎮廠污染控制之個案事項，向抗告人課以公法上作為義務之行政行為，揆諸行政程序法第111條第6款規定，系爭函文核屬由欠缺事務權限機關所做成之違法處分，但未達違反權力分立或職權分配之重大情形，依法應予撤銷。㈡經查系爭函文之內容、作成背景，相對人已重新審視抗告人陳述意見函暨環保署回函後，予以審查並有所取捨，再自行對外為行政行為，是縱未變更原有行政處分之事實及法律狀態、但重為實體審查，且理由已有增加，核屬第二次裁決、依法可獨立爭訟；另原裁定就相對人已重為實體審查一事闕而未論，逕認行政法上所謂第二次裁決限於需變動原行政處分之事實及法律狀況，且增加對抗告人不利之影響者，始足當之，然而原裁定將第二次裁決增添實務所無之限制，並據此為不利抗告人之認定，其適用法律顯有瑕疵；又原審若對細密調查之範圍、義務強度與調查之區別等等事實問題有所疑問，依法應主動調查，不受抗告人主張拘束，原裁定未予調查，即逕行為不利抗告人之認定，於法有違等語。五、本院查：（一）按行政程序法第96條第1項第6款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」第98條第3項、第99條規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」「（第1項）對於行政處分聲明不服，因處分機關未為告知或告知錯誤致向無管轄權之機關為之者，該機關應於十日內移送有管轄權之機關，並通知當事人。（第2 項）前項情形，視為自始向有管轄權之機關聲明不服。」第110條第1項、第114條規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰．．．應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。．．．（第2項）前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。（第3項）當事人因補正行為致未能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算。」（二）次按，行政訴訟法第107條第1項、第2項規定：「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．。（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項規定。」第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4項）．．．。」又解釋當事人所立書狀之真意，應以當時之事實及其他一切證據資料-亦即意思表示當時之原因事實與當事人所欲使該意思表示發生之法律效果等各方情形，為其判斷之標準，不能拘泥字面或擷取書據中一二語，而為推解，致失真意。（三）再按，土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第4條、第5條分別規定：「本法所定中央主管機關之主管事項如下：．．．土壤、底泥及地下水污染整治法規之訂定、研議及釋示。直轄市或縣（市）主管機關土壤、底泥及地下水污染預防、監測與整治工作之監督、輔導及核定。．．．。」「本法所定直轄市、縣（市）主管機關之主管事項如下：轄內土壤、底泥及地下水污染預防與整治工作實施方案、計畫之規劃、訂定及執行。轄內土壤、底泥及地下水污染整治自治法規之訂定及釋示。轄內土壤及地下水污染預防、監測及整治工作之執行事項。．．．其他有關轄內土壤、底泥及地下水污染之管理、預防及整治。」（四）本件環保署為執行「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（第2期）」，於99年11月12 日及22日至抗告人平鎮廠區（場址：臺灣省桃園縣平鎮市○○里○○路○段○○○巷○○號；桃園縣平鎮市鎮○段317、318、319、320、321、322、323、324、325地號等9筆土地）調查土壤及地下水含量，發現其土壤中鋅含量及地下水三氯乙烯含量，均已超過土壤及第二類地下水之污染管制標準，經多次召開調查及查證結果研商會議，確認抗告人為污染行為人，遂函由「桃園縣政府」依土污法第12條第2項及第16條規定，以100年6月1日府環水字第1000701595號公告抗告人平鎮廠為土壤、地下水污染控制場址及污染管制區，嗣於「100年6月3日以府環水字第1000701683號函」，將上開公告檢送抗告人，並載明「主旨」及理由（含事實與法令依據）請抗告人依據土污法第15條第2項規定，立即採取應變必要措施，另應於2個月內，依據土污法第13條第1項暨同法施行細則第14條規定，提出污染控制計畫至該府核定後實施，如未遵行，該府將依土污法第32條及第38條第1項規定處分。依據上開「『桃園縣政府』100年6月3日府環水字第1000701683號函」全文內容，乃屬桃園縣政府就系爭具體之污染事件所為單方決定而對外發生法律效果之行政行為，且已送達於抗告人而對其發生效力；惟該處分函並未依法表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間暨其受理機關（原審卷第30、31頁）。其後，「桃園縣政府」因作成前揭公告前，未先給予抗告人陳述意見之機會，為補程序之不足，復以100年9月7日府環水字第1000702688號函請抗告人就上開公告陳述意見（原審卷第33、34頁）；抗告人接獲上開陳述意見函後，旋於100年9月16日向「桃園縣政府」提出書面陳述意見（副本送相對人），表明「桃園縣政府」將抗告人前揭9筆地號土地公告列為地下水污染控制場址及地下水污染管制區，並將抗告人列為污染行為人係屬「誤認事實」、「顯與事理有違」等語（原審卷第36 、37 頁）；相對人收受抗告人陳述意見函後，以100年9月22日桃環水字第1000066091號函（相對人答辯卷第21、22 頁）轉環保署協助解釋，經該署100年10月21日環署土字第 100009163 6號函復（原審卷第38、39頁），相對人遂依該環保署復函內容，另以系爭函文-即100年10月31日桃環水字第1000 074305號函，回復抗告人上開陳述意見函略以：「本案經行政院環境保護署100年10月21日環署土字第1000091636號函，調查結果及研商會議結論確認貴公司平鎮廠為污染行為人並應負起污染改善之責，另有關公告貴公司廠區為地下水污染控制場址及地下水污染管制區，考量地下水屬流動狀態且有擴散之虞，仍請貴公司完成全廠區、周界細密調查釐清污染範圍及現況後，提報後續監督小組委員會依貴公司調查結果及現場實際狀況進行審議」（原審卷第46、47頁）等語，抗告人對系爭函文不服，於100年11月18日向桃園縣政府提起訴願（桃園縣政府訴願卷第1至7頁），陳述理由指明「抗告人平鎮廠場址土壤鋅之成分並未超過法定標準，而就地下水所含之三氯乙烯，其來源尚未明確，被告機關卻於未經進一步調查前即已『認定並公告』原告（指抗告人）平鎮廠係控制場區及污染行為人，顯與土污法第12條及土污法施行細則第8條規定不符」等情；嗣抗告人對桃園縣政府之訴願決定不服提起行政訴訟時，仍舊與訴願程序為相同之主張（原審卷8 至12頁）。綜觀前揭抗告人自向桃園縣政府陳述意見、迄提起行政訴訟請求救濟等過程之事實關係及相關資料，抗告人提起本件行政訴訟之目的（真意），是否係請求撤銷前開「桃園縣政府」100年6月1日府環水字第1000701595 號公告抗告人平鎮廠（場址：臺灣省桃園縣平鎮市○○里○○路○段○○○巷○○號；桃園縣平鎮市鎮○段317、 318、319、320、321、322、323、324、325地號等9筆土地）為土壤、地下水污染控制場址及污染管制區與認定抗告人為污染行為人；暨「桃園縣政府」100年6月3日府環水字第1000701683號函處分？若此，抗告人以相對人為被告是否適格，而應由原審審判長裁定命其補正？皆有未明。然原審先後於101年6月26日、101年9月11日、101年10 月9日由受命法官行準備程序，及101年11月21日言詞辯論時，均未行使闡明權向抗告人發問或告知，令其為必要之聲明與陳述，即以前述理由裁定駁回抗告人之訴，揆諸上開規定及說明，於法自嫌未合。抗告意旨雖未指摘及此，惟此係本院應依職權調查之事項，仍應認抗告為有理由。（五）綜上所述，本件抗告為有理由，且有由原審法院調查後更為裁判之必要，爰為裁定如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　3　　月　　7　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　林　文　舟法官　陳　秀　媖法官　林　玫　君法官　胡　國　棟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　3　　月　　7　　日書記官　阮　思　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度裁字第284號

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