102年度裁字第525號｜行政：聲請停止執行｜裁判日期：102 年 04 月 25 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 102年度裁字第525號抗告人中信造船股份有限公司代表人韓碧祥訴訟代理人李家慶律師王寶玲律師吳雅筠律師上列抗告人因與相對人國防部間聲請停止執行事件，對於中華民國102年1月14日臺北高等行政法院101年度停更一字第1號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文抗告駁回。抗告訴訟費用由抗告人負擔。理由一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。二、抗告人於民國94年3月間，參與相對人主辦之「光華六號計畫後續艇（PA94002L143）工程」採購案（下稱系爭採購案），嗣開標由臺灣國際造船股份有限公司（原名「中國造船股份有限公司」，於96年3月1日改名）得標。抗告人不服該開標結果，二度向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，並均經工程會撤銷相對人之異議處理結果，由相對人另為適法處置。嗣相對人於工程會第二次申訴審議判斷作成後，仍維持94年6月14日之原決標決定，抗告人經向工程會提起第三次申訴案且經其以申訴無理由駁回，遂向原審法院提起行政訴訟，經原審法院96年度訴字第3699號判決駁回，並經本院99年度裁字第1746號裁定駁回上訴確定在案。嗣相對人以抗告人未於投標文件揭露曾因重大職災遭高雄市政府依勞工安全衛生法裁罰，認定抗告人有政府採購法第50條第1項第4款「以偽造、變造之文件投標」之情事，除於99年8月間發函通知抗告人將為刊登政府採購公報3年之處分外，另以99年11月11日備採購辦字第0990010354號函（下稱原處分），主張依同法第31條第2項規定追繳94年6月14日已發還抗告人之押標金新臺幣（下同）5,000萬元。抗告人不服，循序提起異議及申訴，皆遭駁回，遂依行政訴訟法第116條第3項規定，向原審法院聲請停止原處分之執行，經原審法院101年度停字第59號裁定駁回，抗告人不服提起抗告，經本院101年度裁字第2041號裁定將原審法院裁定廢棄，發回原審法院更為裁定。經原審法院以101年度停更一字第1號裁定駁回聲請，抗告人仍不服，遂提起本件抗告。三、本件原裁定以：㈠行為人須因違反行政法上義務，受非難性之不利行政處分，始屬於行政罰之範疇，惟揆諸政府採購法第30條第1項前段、第31條第2項第8款關於廠商繳納押標金、機關不予發還或追繳押標金之規定，旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼具有防範投標人妨礙程序公正之作用。即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務，而對於過去不法行為所為之制裁相殊（本院98年度裁字第1382號、98年度裁字第2704號裁定意旨參照）。準此，相對人對抗告人所為追繳押標金之行為，固為不利之行政處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，尚無行政罰法第27條3年時效期間規定之適用，此與本院101年6月份之決議係針對政府採購法第101條有關刊登政府公報之處分係行政罰之性質有間，自無援引適用該決議之餘地，是抗告人主張原處分為行政罰且已罹於時效云云，尚不足採。㈡又上開追繳押標金之規定，係屬公法上的請求權，依行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」惟時效應自何時起算，行政程序法並未規定，即應類推適用民法第128條之規定，依該條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」而所謂「可行使時」，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上或事實上之障礙而言。查系爭採購案係於94年6月14日決標，相對人亦於同日將押標金發還予抗告人，而相對人係於99年11月11日發函通知抗告人要求繳交原發還之押標金5,000萬元，則本件押標金請求權究竟自何時起可謂「請求權可行使時」？原處分是否已罹於時效？猶待本案訴訟詳加調查相關事證後認定，抗告人主張以94年6月14日決標日或本件申訴審議判斷書做成之日即94年9月22日為相對人可行使追繳押標金請求權之起算點，原處分已罹於5年時效云云，僅屬其主觀之法律見解，是其據此主張原處分之合法性顯有疑義，亦難憑採。㈢再就保全之急迫性而言，本件抗告人已於101年8月10日以電匯之方式繳交押標金5,000萬元，為抗告人所自承，並有匯款回條影本1件在卷可稽，堪認屬實。故原處分事實上已經執行完畢，亦難認仍有保全之急迫性及停止執行之必要性可言。㈣至行政處分屬金錢債權之執行，固不必然表示保全之必要性不存在。惟抗告人既已將該筆款項繳交相對人，實際上並未產生抗告人所稱「將造成聲請人（即抗告人）財務重大虧損，現金周轉困難，甚至面臨倒閉之窘境」之情形，已難謂有保全之必要性。又抗告人前遭相對人為停權3年之處分，繼而經相對人為追繳押標金之處分，其主張該現金之支出係財務報表應揭露事項，因此向銀行尋求融資協助時，將遭銀行認抗告人之營運前景堪虞而不願再予放款一節，僅係抗告人主觀臆測，並未提出相關證據以實其說。甚且抗告人於遭相對人停權及追繳押標金之處分後，仍可向高雄銀行借款5,000萬元以繳納本件押標金，足見並無抗告人所稱銀行將不再予融資等情事。㈤抗告人主張未來2年之營收不佳及持續呈現虧損云云，僅係其臆測之情，且營收狀況與抗告人經營策略及產業結構等多面向因素有關，非必然係遭追繳押標金處分所致。況縱如抗告人主張其於遭停權處分後呈現營收下滑趨勢，亦與嗣後相對人追繳押標金處分之執行與否無涉。再者，抗告人縱因遭追繳押標金而支出5,000萬元致呈現虧損，惟其本案訴訟如最終獲得勝訴判決確定，該支出仍可獲得彌補，並無損害難於回復之情形。至抗告人主張其商機及商譽受有損害一節，充其量於其遭受停權處分及追繳押標金處分時即已發生，抗告人所提相關財務報表、資產負債表等件，並不足以釋明追繳押標金處分之執行，復將遭受何種商機及商譽之損害，是其此部分主張亦無可採。㈥從而，本件聲請核與前揭停止執行之要件不符，抗告人聲請停止原處分之執行，無從准許，應予駁回。四、抗告意旨除復執於原審相同之主張外，另略謂：㈠系爭追繳押標金處分，性質為行政罰，應適用行政罰法第27條關於3年裁處權時效之規定，原裁定以處分性質為不利益行政處分，顯有判決適用法令不當之違誤： ⒈關於追繳押標金之法律性質，本院99年度裁字第1113號裁定已認定屬行政罰，並有行政罰法所定3年裁處權時效之適用。 ⒉當招標機關於廠商有政府採購法第31條所列情形，而不予發還廠商所繳納之押標金時，其法律效果即屬「沒入」，故依據行政罰法第1條規定，核其性質自屬行政罰。況廠商被認定違規之型態既屬相同，即不應因其所使用之法條文字為「不予發還」或「追繳」，即有所不同，而得自外於行政罰法之規定範圍。 ⒊相對人為原處分時，兩造事實上並無任何契約關係存在，而無從認定相對人係依契約所為公法上請求權，而應屬其單方對抗告人所為裁罰性處分甚明。故原處分自應定性為行政罰，而有行政罰法第27條3年裁處權時效之適用。其消滅時效應自決標之日94年6月14日起算3年，迺其遲至99年11月11日始發函追繳押標金，已罹於3年時效。 ⒋政府採購法第31條第2項中，除第7款之情形外，餘均屬對於違反行政法上作為義務之處罰，而具備行政罰之性質甚明。揆諸同法第101條刊登政府採購公報之處分，依本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，係屬行政處分，惟該條第1項第13款所列情形，根本無違反義務之行為，卻不影響其餘各款係行政罰之性質，並仍適用行政罰之3年時效，即屬適例。 ⒌依行政罰法第45條規定，於行政罰法施行前之違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於行政罰法施行後裁處之案件，其裁處權時效期間應自95年2月5日起算3年，即98年2月5日止罹於時效。系爭標案於94年6月14日決標，縱使抗告人有偽造、變造招標文件行為，至遲亦發生於決標日94年6月14日前，係屬於行政罰法施行日前（95年2月5日）所發生行為。故其裁處權時效，應至98年2月5日屆滿，相對人於99年11月11日始發函追繳押標金，亦早罹於時效。㈡原裁定以抗告人業已繳納系爭5,000萬元押標金，遽認抗告人無保全必要性及急迫性，顯與本院100年度裁字第2041號裁定發回意旨有所違背： ⒈原裁定第15頁⑸，全屬原審法院單方推測之詞，殊未調查抗告人如何貸得系爭款項，系爭鉅額貸款對於抗告人所造成之財務負擔是否持續存在等情，亦有未盡調查義務之違失。 ⒉系爭原處分雖非造成抗告人營收減損之唯一原因，惟抗告人不管商譽或營運上，均因系爭事件而受重大打擊，致其營收呈現逐年下降之趨勢，凡此再再顯示抗告人因系爭原處分而受到不可回復之損害。迺原裁定逕認抗告人相關主張均屬臆測，而駁回抗告人聲請，顯屬違法不當等語。五、本院按：㈠本件保全聲請在經臺北高等行政法院駁回後，由本院以101 年度裁字第2041號裁定，廢棄原審駁回保全聲請之裁定，並指明「暫時權利保護之審查，其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。因此必須同時審查『保全之急迫性』與『本案權利存在之蓋然率』，以為決定」。原裁定亦確有依本院表示之上開法律見解審查本件保全請求。但在此必須特別說明者為：為避免「以保全請求取代本案請求」之不合理現象產生（這種結果如被容許，將會促使當事人利用暫時權利保護制度，促使法院承當超越正常工作負荷量之方式，實質加速審理本案權利請求案件之審理，使司法總體資源無法對案件進行最適化的配置），本院對「為第一次審查之法院有關審查過程中具備權宜性及暫時性特徵之審查作為」向來會給予適度尊重，而不會採取與本案權利請求之相同審理標準，來檢證下級審法院之審查結論。㈡而原裁定在權宜性及暫時性審查標準下，依其前開理由論述，查明相關司法實務見解，以「本件本案請求審查標的之行政處分非屬裁罰處分，時效期間是否屆至，尚需進一步為實質調查」等情為由，認定「抗告人本案權利存在之蓋然性偏低」。復就保全必要性部分指明「抗告人是否有面臨周轉不靈而倒閉」之情形，依抗告人提供之現有證據資料仍無法形成確信，並詳述其認定理由，復實已盡到應盡之調查義務，並無違反保全程序應盡之審查義務。抗告意旨對該審查結論所提出之對應指摘，從權利暫時保護制度之急迫性審查觀點言之，尚非有據，爰說明如下： ⒈抗告意旨中有關「本案請求」部分所提出之前開法律論點，在司法實務上本來即有爭議，而抗告人提出之司法先例（本院99年度裁定第1113號裁定），對此法律爭議表示之意見僅屬「旁論」（其論述重心在強調緩起訴制度與行政罰在性質上有差異），而無全面之理論開展。反而是本院最近之判決先例（102年度判字第151號判決），其見解與原裁定之法律見解相近，其法律見解引述如下，在此情況下，原裁定之法律見解自有所本，在權宜性審查之基準下，難謂無據。 ⑴依行政罰法第1條規定，行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言。而同法第2條規定：「本法所稱其他種類之行政罰，指下列裁罰性之不利處分：1.限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。2.剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。3.影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。4.警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」是行政罰法所稱之「裁罰性之不利處分」係以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件（立法理由參照）；若行政機關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行政罰。觀諸政府採購法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……。」本項各款所列得不發還或須追繳押標金之事由，必須明定於招標文件中，採購機關始得不發還或追繳，可知廠商有該項各款情形之行為，並非違反行政法上之義務，則採購機關不發還或追繳押標金之處分，尚非行政罰，自無行政罰法裁處權時效之適用。…… ⑵本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議固決議：「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」惟此乃係就政府採購法第101條至第103條規定之刊登政府採購公報處分所作之決議，而非就同法第31條第2項規定之不發還押標金或追繳押標金處分所作之決議，故本件尚無該決議之適用。…… ⒉抗告意旨中就「保全必要性」部分所提出之論述，更有對保全制度之誤解，其把「依經驗判斷原因多元化」且「可採取適度應變作為」之「營收逐年下降」結果當成「與處分具有直接明確關連性」且具「急迫性」之「難以回復」損害，已非有據。另外其指摘「原審理法院未盡職權調查之能事」一節，實則保全程序之法院判斷並無既判力，而保全必要也會隨時空環境之變遷而不斷生滅，當事人可以隨時視情況而提出保全請求，因此「暫時性權利保護請求」之審查，即使在保全必要性之部分，其審查標準一樣不可能與「本案請求」之審查標準相同，抗告人本有「積極提出可供即時調查之證據，以供法院審酌」之義務，故其首應查證自己提出證據證明力是否一望即知，以供法院迅速查證，此等作為方與「暫時權利保護」請求之精神相符。不能倒過來要求法院以判斷本案權利有無之審理標準，踐行冗長調查程序主動調查證據，這本不在本案權利審理法院之固有職權範圍內（預防末來損害發生之訴訟上獨立請求，應另有實體法之規範基礎，而且此等實體法之具體規範數量亦屬有限），是其此部分之抗告理由亦非可採。㈢總結以上所述，原裁定駁回抗告人停止處分執行之聲請，於法無據，抗告人之抗告難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　4　　月　　25　　日最高行政法院第四庭審判長法官　黃　合　文法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　林　惠　瑜法官　帥　嘉　寶以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　4　　月　　25　　日書記官　葛　雅　慎

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度裁字第525號

關鍵資訊