102年度裁字第941號｜行政：環境影響評估法｜裁判日期：102 年 07 月 11 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 102年度裁字第941號抗告人　新竹縣政府代　表　人　邱鏡淳抗告人　鍾曾鏬妹（即鍾炳坤之承受訴訟人）鍾尚吟（同上）住同上鍾存昱（同上）住同上鍾雨諠（同上）住臺灣省新竹縣湖口鄉三民南路36共同訴訟代理人　李元德　律師上列抗告人因與相對人行政院環境保護署間環境影響評估法事件，對於中華民國102年3月1日臺北高等行政法院101年度訴字第1574號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。理由一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272 條準用民事訴訟法第492條規定甚明。次按提起撤銷訴訟，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀之行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項固分別定有明文。惟行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敍述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律效果者，自難謂非行政處分。又所謂「對人民發生法律上之效果」，係指對人民權利義務關係有直接影響，此之「人民」，除行政處分之相對人外，亦包括基於法律意旨所保護之利害關係人，合先敘明。二、緣相對人以民國89年5月17日環署綜字第0026728號及91年12月16日環署綜字第0910088386號公告（下稱相對人89年5月17日及91年12月16日公告）「中華映管股份有限公司申請龍潭工業園區報編計畫環境影響說明書」及「宏碁智慧園區開發計畫變更案環境影響說明書」之審查結論（下稱系爭審查結論），均為有條件通過環境影響評估審查，且列明若承受水體規劃作為飲用水水源時，本計畫之放流口應設置於該飲用水水源之下游，而上開2計畫案之放流水承受水體均為霄裡溪。嗣依相對人96年11月27日召開之環境影響調查報告書專案小組審查會議結論所載，經臺灣自來水股份有限公司（下稱自來水公司）會中表示，承受水體已規劃為飲用水水體，開發單位應依上開審查結論確實辦理。中華映管股份有限公司（下稱華映公司）及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會（下稱渴望智慧園區管委會）分別依上開審查結論，提出因應對策暨環境影響差異分析報告，新增放流水改排方案。經相對人環境影響評估審查委員會（下稱環評審查委員會）第177次會議決議，以專管排放至老街溪美都麗橋附近，為因應對策中環境影響相對較小之較佳方案，並建請桃園縣政府選擇較佳方案核定排放許可。其後，經濟部以101年3月13日經工字第10102603850號及第10102603851號函分別復知華映公司及友達光電股份有限公司（下稱友達公司）桃園分公司略以：自來水公司配合政府政策，在兼顧用水需求及產業發展前提下，將鳳山溪及霄裡溪交匯上游鳳山溪臨時取水口設為永久取水口，霄裡溪將不再為飲用水水源等語。相對人旋以101年3月19日環署綜字第1010021557號函（下稱系爭函文㈠）及101年3月20日環署綜字第1010021964號函（下稱系爭函文㈡）分別復知渴望智慧園區管委會及華映公司略以：本件環境影響說明書中即以霄裡溪作為承受水體，完成環境影響評估審查程序，現因經濟部已表明霄裡溪將不再為飲用水水源，該會（或該公司）如以霄裡溪作為承受水體，係維持原排放方案，已無違反審查結論而無需另提出環境影響差異分析報告申請變更；惟如霄裡溪日後規劃為飲用水水源時，仍應依本件環境影響說明書審查結論進行改排，並依本件因應對策暨環境影響差異分析報告辦理。另本件因應對策暨環境影響差異分析報告中，開發計畫廢水處理能力及放流水水質加嚴部分，該會（或該公司）仍應切實執行。至主管機關核准該會（或該公司）展延排放許可時附有加嚴環境影響評估結論管制措施之條件時，如須辦理原環境影響評估書件內容變更，請該會（或該公司）於採行該措施前，就變更部分依環境影響評估法施行細則（下稱環評法施行細則）第36條及第37條規定，提出變更內容對照表向相對人申請變更等語。茲抗告人新竹縣政府及被承受人鍾炳坤對系爭函文㈠、㈡不服，向行政院提起訴願，遭訴願不受理駁回後，循序向原審法院提起行政訴訟，嗣鍾炳坤於原審訴訟中死亡（101年10月27日），由抗告人即其繼承人鍾曾鏬妹、鍾尚吟、鍾存昱、鍾雨諠依法聲明承受訴訟。嗣經原裁定以：系爭函文㈠、㈡乃針對水利主管機關決策選擇後，對渴望智慧園區管委會及華映公司關於環境影響評估法之相關法令、系爭開發行為係環境影響評估審查結論內容及適用法令狀態單純之事實敘述、理由說明與行政指導，並未改變原環境影響評估之審查結論，且無通過或否准環境差異分析之意，不因該法律意見之陳述或行政指導而對抗告人生任何法律效果，故系爭函文㈠、㈡非屬行政處分，抗告人對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正而予以駁回，抗告人不服，遂提起本件抗告。三、抗告意旨略謂：依環境影響評估法（下稱環評法）第16條第1項、第17條、第18條第1、3項及第23條第1、2項暨同法施行細則第37條規定，開發單位擬變更原已核准之因應對策，縱係回復原環境影響說明書之申請內容，經主管機關認未變更原申請內容而無須提出環境影響差異分析報告申請變更，遂函覆退回申請案，然該函覆在於免除開發單位依環評法第16條暨同法施行細則第37條規定應先申請核准變更之程序義務，並足使開發單位不執行已核准之因應對策，亦不致於按環評法第23條第1、2項受罰，非僅減輕或免除開發單位應依法執行因應對策或申請變更之義務，亦因開發單位得不執行已核准之因應對策，致受環評法所保護之開發場所5公里範圍內當地居民之生活環境利益受有影響，既已發生一定之法律效果，當屬行政處分。經查，系爭函文㈠、㈡之內容縱未改變原環境影響評估之審查結論，然實已改變相對人環境影響評估審查委員會第177次會議原核准之因應對策方案，並免除開發單位無須先申請變更而可不執行因應對策之義務，並足以為桃園縣政府核准展延排放至霄裡溪許可證之依據，實已發生法律上效果；至上開會議審核通過之因應對策暨差異分析報告，建議應否以霄裡溪規劃為飲用水源等節，事涉行政處分依據之基礎事實有無誤認及處分合法與否之問題，並非判斷行政處分成立要件所應考慮者，詎原裁定無視上開事證，竟率謂系爭函文㈠、㈡並未改變原審查結論，自有判決理由不完備及漏未斟酌卷內證物之違法等語。四、本院查： (一)按「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」「本法專用名詞定義如下：開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」「（第1項）有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：……違反第18條第1項，未提出環境影響調查報告書或違反第18條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。……（第2項）前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣30萬元以下罰金」環評法第1條、第4條、第16條、第17條、第18條、第23條第1、2項定有明文。次按「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」環評法施行細則第37條第1項前段亦定有明文。 (二)查依上揭環評法相關規定可知，開發單位所提出之環境影響說明書，經主管機關審查通過並公告審查結論，如原內容有變更，應提出環境影響差異分析報告，申請主管機關及目的事業主管機關核准；又公告審查結論後，開發行為進行中，由目的事業主管機關及追蹤，主管機關監督執行，而發現開發行為對環境造成不良影響時，經命開發單位限期提出因應對策，開發單位所提因應對策之內容，因係變更原環境影響說明書之申請內容，故應報請主管機關核准，而發生變更環境影響說明書原申請內容之效力，其後，即應依核准因應對策之內容切實執行，而非續依因應對策提出前之原環境影響說明書之申請內容執行。如開發單位未執行，主管機關即得依環評法第23條第1、2項規定予以裁罰；惟嗣如開發單位認為核准之因應對策，已無執行之必要或擬予變更，縱使所申請變更之內容係回復原環境影響說明書之申請內容，茲因前已核准之因應對策之法效力猶存在，自仍應依環評法第16條第1項及其施行細則第37條規定，檢具環境差異分析報告書申請核准，始足變更。 (三)原裁定以：系爭函文㈠、㈡乃針對水利主管機關決策選擇後，對渴望智慧園區管委會及華映公司關於環境影響評估法之相關法令、系爭開發行為係環境影響評估審查結論內容及適用法令狀態單純之事實敘述、理由說明與行政指導，並未改變原環境影響評估之審查結論，且無通過或否准環境差異分析之意，不因該法律意見之陳述或行政指導而對抗告人生任何法律效果，故系爭函文㈠、㈡非屬行政處分，抗告人對之提起撤銷訴訟，屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正而予以駁回等語，關於系爭函文㈠、㈡說明中「另本案因應對策暨環境影響差異分析報告中，開發計畫廢水處理能力及放流水水質加嚴部分，貴會（貴公司）仍應切實執行。主管機關核准貴會（貴公司）展延排放許可時附有加嚴環境影響評估結論管制措施之條件時，如須辦理原環境影響評估書件內容變更，請貴會（貴公司）於採行該措施前，就變更部分依環境影響評估法施行細則第36條及第37條規定，提出變更內容對照表向相對人申請變更。」部分，固非無見。惟關於系爭函文㈠、㈡內表明開發單位以霄裡溪作為承受水體，係維持原排放方案，已無違反審查結論，故無需另提出環境影響差異分析報告申請變更部分，乃有疑義，說明如下。(四)茲查本件相對人以89年5月17日及91年12月16日公告兩家開發單位所提供環境影響說明之系爭審查結論，均為有條件通過環境影響評估審查，且列明若承受水體規劃作為飲用水水源時，本計畫之放流口應設置於該飲用水水源之下游，而上開2計畫案之放流水承受水體均為霄裡溪。依相對人96年11 月27日召開之環境影響調查報告書專案小組審查會議結論所載略以「『宏碁智慧園區開發計畫變更案環境影響說明書』審查結論3及『中華映管股份有限公司申請龍潭工業園區報編計畫環境影響說明書』審查結論4為『承受水體規劃為飲用水源時，本計畫之放流口應設置於該飲用水源之下游』經自來水公司會中表示，承受水體已規劃為飲用水水體，開發單位應依上開審查結論確實辦理；本二環境影響調查報告書經審查有下列情形，對環境已造成不良影響，開發單位均應依環評法第18條規定，於97年1月31日前提出因應對策，送相對人審核。⒈依霄裡溪水質監測結果，開發後河川水質受輕度污染及中污染之比例增高。⒉霄裡溪部分水質項目如氨氮、導電度等超過灌溉水標準，對霄裡溪之灌溉水有不利影響。」，而上揭案件經提請相對人環評審查委員會第161次會議審核決議結果以「㈠本案二項環境影響調查報告書經審查，對環境已造成不良影響，開發單位均應依環評法第18條規定，於97年1月31日前提出因應對策，送相對人審核。㈡96年11月27日專案小組審查會議結論⒈⒉照案通過。㈢有關霄裡溪沿岸民眾取水安全部分，由相對人會同相關單位查處。」，嗣經開發單位華映公司及渴望智慧園區管委會分別依上開審查結論，提出因應對策暨環境影響差異分析報告，新增放流水改排方案。經相對人環評審查委員會第177次會議決議以「㈠本二案因應對策暨差異分析報告之廢（污）水放流口設置地點專管改排至老街溪之位置，經開發單位於本次大會會議改排至美都麗橋附近後之Ｃ方案，為因應對策中環境影響較小之較佳方案。㈡本二案因應對策暨差異分析報告審核修正通過。㈢本計畫放流水改排之排放管線依相關主管機關之期限完工及完成廢（污）水排放地面水體許可證變更後，不得將放流水排入霄裡溪。㈣請開發單位補充、修正下列事項，納入定稿，送相對人核備：⒈請開發單位依李委員錦地意見補充、說明，並經相對人轉送李委員錦地確認。⒉……㈤附帶建議：請桃園縣政府選擇較佳方案核定排放許可。」等情，為原審確定之事實，復有上揭開發單位之環境影響說明書、相對人96年11月27日召開之環境影響調查報告書專案小組審查會議紀錄、相對人環評委員會第161次會議紀錄、第177次會議紀錄等附卷可按，自堪信為真正。由上情可知，本件因開發單位依原環境影響說明書之審查結論排放放流水至霄裡溪，對環境已造成不良影響，決議由開發單位提因應對策，經其提出後，已經相對人環評審查委員會第177次會議審核通過將放流水改排至老街溪之美都麗橋附近後之Ｃ方案，則此一核准，顯已變更開發單位原於89年5月17 日及91年12月16日公告系爭審查結論以霄裡溪為承受水體之申請內容，自具有其法效力。而開發單位原亦朝此方向辦理，惟嗣因經濟部以101年3月13日函文分別復知華映公司及友達公司桃園分公司略以：自來水公司配合政府政策，在兼顧用水需求及產業發展前提下，將鳳山溪及霄裡溪交匯上游鳳山溪臨時取水口設為永久取水口，霄裡溪將不再為飲用水水源等語。而經開發單位渴望智慧園區管委會及華映公司分別以101年3月13日函及101年3月14日函相對人略以，檢送「宏碁智慧園區開發計畫審查結論變更暨環境影響差異分析報告」、「中華映管股份有限公司申請龍潭工業園區報編計畫審查結論變更暨環境影響評估差異分析報告補充資料」及說明茲經經濟部以101年3月13日函明確說明其等原承受水體（霄裡溪）不再為飲用水源，符合原審查結論，請相對人審酌認定其等為符合環境影響評估法之合法廠商等語。嗣經相對人以系爭函文㈠、㈡回覆認為開發單位如以霄裡溪作為承受水體，未變更原申請內容，故無需另提出環境影響差異分析向相對人申請變更之意旨，核系爭函文㈠、㈡關於此部分回覆開發單位之內容，雖稱未變更原環評審查結論，但實已改變相對人環評委員會第177次會議審核修正通過所提因應對策暨差異分析報告建議之改排至美都麗橋附近後之Ｃ方案，而實質上核准開發單位得繼續排放至原已認定對環境有不良影響之霄裡溪，此無異免除開發單位切實執行上開因應對策之義務，以及依環評法第16條及其施行細則第37條規定之申請核准變更義務，係屬相對人對於該審查結果所為之決定，難謂對開發單位不具拘束力。況此相對人認開發單位不需再提出環境影響差異分析之結果，實質上屬變更前已審查通過之因應對策之結論，而此變更，亦難謂對於原居住民眾對於原承受水體（霄裡溪）究是否違反原審查結論存有疑慮而已獲因應對策解決之再予推翻，自屬對於該居住民眾之環境利益有重大影響。且開發單位原應依此審查結論所為之因應對策辦理之，如有違反，尚有依環評法第23條第1、2項規定處罰之問題，而依相對人上揭系爭函文㈠、㈡意旨，亦足使開發單位不執行已核准之因應對策，亦不致於按環評法第23條第1、2項受罰；又系爭原核准之因應對策方案，並免除開發單位無須先申請變更而可不執行因應對策之義務，並足以為桃園縣政府核准開發單位展延排放至霄裡溪許可證之依據，亦已產生該排放口得繼續排放之法律依據之效果，核其內容已就公法上之具體事件產生法效性，且實質上已發生法律上之效果，應屬行政處分性質。原裁定認系爭函文㈠、㈡此部分內容乃針對水利主管機關決策選擇後，對開發單位關於環境影響評估法相關法令、系爭開發行為為環評審查結論內容以及適用法令狀態單純之事實敘述及理由說明，並未改變二案原環評審查結論，且無通過或否准該二案環境差異分析之意，未對抗告人生任何法律效果，故認系爭函文㈠、㈡非屬行政處分，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，駁回抗告人在原審之訴，即有未洽，猶有再予查明之必要。抗告意旨指摘此部分之原裁定違誤，求予廢棄，為有理由，應由原審法院調查後另為適法之裁判，爰裁定如主文。另觀諸抗告人於原審書狀意旨及抗告意旨，其不服系爭函文㈠、㈡似僅關於相對人認開發單位無需另提出環境差異分析報告申請變更部分，然其於原審訴之聲明係請求將系爭函文㈠、㈡均予撤銷，則此部分當事人之真意為何，亦有待原審於發回時闡明之，附此敍明。五、據上論結，本件抗告為有理由，依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　7　　月　　11　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君法官　陳　秀　媖以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　7　　月　　11　　日書記官　賀　瑞　鸞

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度裁字第941號

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