最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第156號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第156號上訴人　亞洲水泥股份有限公司代　表　人　徐旭東訴訟代理人　楊曉邦　律師李錦樹　律師董德泰　律師被上訴人原住民族委員會（原名行政院原住民族委員會）代　表　人　林江義訴訟代理人　吳啟玄　律師吳啟豪　律師彭若鈞　律師參加人　程政人楊金香訴訟代理人　許秀雯　律師蔡雅瀅　律師陸詩薇　律師上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國102年10 月3日臺北高等行政法院101年度訴字第1997號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣參加人程政人、楊金香於民國57年11月6日、58年12月31 日，分別就位於花蓮縣秀林鄉○○○段116、149、154地號及秀林鄉○○○段○○○○號（即重測前秀林鄉○○段54、63 、63-1地號及富世段724地號，所有權人為中華民國，管理機關為被上訴人，下合稱系爭土地）之原住民保留地設定耕作權。嗣因上訴人於62年間受讓取得包括系爭土地在內之土地礦業權，為興建水泥製造廠申請租用花蓮縣秀林、富世段原住民保留地作為礦業用地，經花蓮縣秀林鄉公所（下稱秀林鄉公所）於62年6月14日邀集花蓮縣政府、花蓮工業策進會及上訴人，召開「亞洲水泥股份有限公司申請租用富世、秀林段山地保留地土地使用第1次召開協調會」，會後依協調結果將包括系爭土地在內之多筆原住民保留地出租與上訴人，惟參加人於系爭土地設定之上開耕作權迄未辦理塗銷登記。迨93年7月29日、93年11月17日參加人分別依原住民保留地開發管理辦法第17條第1項規定，向秀林鄉公所申請辦理系爭土地所有權移轉登記，秀林鄉公所於99年7月30日、 99年10月4日召開原住民保留地土地權利審查委員會，提出審查未通過之意見，以99年9月8日秀鄉經字第0990015967號、99年11月2日秀鄉經字第0990019852號函送花蓮縣政府核定。案經花蓮縣政府以系爭土地現況無申請人經營或自用之事實，與原住民保留地開發管理辦法第17條規定要件不符，於100年5月23日以府原地字第1000088384號、第100008651 3號函（下合稱原處分）否准參加人所請。參加人不服，提起訴願，經被上訴人以101年10月19日原民訴字第1010055207號訴願決定將原處分撤銷，著由原處分機關於2個月內另為適法之處分。上訴人不服，依行政訴訟法第4條第3項規定，提起行政訴訟，遭判決駁回，提起本件上訴。二、本件上訴人主張：上訴人前依55年1月5日修正發布之臺灣省山地保留地管理辦法（該辦法已於84年4月10日經臺灣省政府80府法四字第158966號令發布廢止，下稱55年管理辦法）第33條規定申請租用系爭土地俾供採礦，經臺灣省政府民政廳63年3月11日民丁字第4294號函核准，並遵照上開核准意旨，於補償費發放完成，且設定登記之耕作權人提出承諾書同意拋棄土地使用權利或塗銷登記後，始與秀林鄉公所簽訂租賃契約，承租系爭土地，上訴人自屬55年管理辦法第33條規範保護之對象，享有合法占有使用收益系爭土地之權益。另礦業法第47條僅規定礦業權人得先行提存租金使用土地，然礦業權人尚需與土地所有人及關係人進行協議及訴訟，該規定並無法回復上訴人之公權利。訴願決定賦予參加人有請求登記為系爭土地所有權人之權利，侵害上訴人獲准租用系爭土地之法律上資格及合法使用收益系爭土地之法律上利益。是上訴人雖非訴願決定之相對人，惟其公法上權利及法律上利益均因此受侵害，上訴人具提起本件訴訟之訴訟權能。況上訴人在前行政訴訟中均獲行政法院認可以參加人身分參加訴訟，此有臺北高等行政法院95年度訴字第2055號判決及本院98年度判字第1205號判決可稽，亦徵上訴人對於本件確具利害關係。又訴願決定意旨係要求花蓮縣政府另為處分時須依不真正溯及既往原則，適用96年4月25日修正發布之原住民保留地開發管理辦法（下稱現行管理辦法）第17條第1 項規定，使參加人違法取得系爭土地所有權，致損害上訴人法律上利益，上訴人自有提起本件訴訟之必要。且本件訴願委員林淑雅長期策劃、參與「反亞泥還我土地」運動，依訴願法第55條規定，係屬應迴避未迴避之重大瑕疵，系爭訴願決定程序上顯然違法，應予撤銷云云。為此，求為判決撤銷訴願決定。三、被上訴人則以：依礦業法第47條規定，可知上訴人使用系爭土地需支付對價，使用對價不能達成協議時，仍可向主管機關申請調處，不接受調處時，尚得由法院審判，不會因土地所有權人之變動，而增加或減少其使用對價，是上訴人之礦業權不會因所有權人變動而受影響。又依礦業法第46條規定，足見上訴人租用土地之年租金，必須在一般正常交易價格8％以下定之，故其使用土地之對價，亦不致因土地所有權人之變動而受影響。又上訴人只要符合礦業法第31條規定，其礦業權均可無限展延，不受所有權人異動而變更，益見上訴人並無權利保護必要，非本件利害關係人。遑論訴願決定僅撤銷原處分，並使花蓮縣政府另為適法處分，參加人得否取得土地所有權，仍須經調查審認，上訴人遽然提起本訴，實屬無理。又上訴人主張訴願委員林淑雅有法定自行迴避事由，然其所提證據係10餘年前之資料，並未提出在作成訴願決定時，林淑雅有何自行迴避事由之證據資料，自不足證林淑雅對於本案有利害關係。另55年管理辦法已於80年4月10 日廢止，並以現行管理辦法代之，但因系爭土地之耕作權未塗銷，而有跨越新舊法規範之情形。故參加人取得系爭土地所有權，屬不真正溯及既往，自應適用現行管理辦法第17條第1項規定云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、參加人則以：系爭訴願決定所產生之規制效果，僅係撤銷原處分，並課予花蓮縣政府另為適法處分之義務，並未造成系爭土地所有權由中華民國移轉於參加人之法律效果。且訴願決定僅在處理中華民國與參加人間土地所有權歸屬問題，與上訴人之礦權、土地使用權或對系爭土地之占有狀態等無涉。上訴人主張之法律上利害關係，係建構於「參加人已取得所有權，且不願出租土地，又無法與上訴人達成協議，再對上訴人提起訴訟」等一系列尚未發生、是否發生亦屬未知之假設，並未舉證以實其說。又依礦業法第47條之規定，允許礦業權人享有優先權，縱土地所有人與關係人提起民事訴訟，亦無法阻止礦業權人於提存價金後先行使用土地，故上訴人對系爭土地之礦業權與土地使用權，並不因土地所有權人之更迭與出租意願而受影響。上訴人據此主張當事人適格，實無可採。再者，訴願委員林淑雅即使曾於15餘年前關注訴請塗銷原住民耕作權之訴訟，然並無事證顯示其長期參與策劃反亞泥運動，或就本件訴願決定，有執行職務偏頗之虞，自無須迴避本件訴願審議決定云云。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠55年管理辦法第33條規定主管機關於不妨害山地人民生活及山地行政之情況下，得核准租用或使用山地保留地，係基於土地管理之行政目的所必要。至於主管機關核准租用後，自應由申請獲准之合法公私營企業組織或個人另行向權責機關辦理申租手續，以取得私法上占有使用相關土地之合法權源。質言之，上訴人前依55年管理辦法第33條規定申准取得租用山地保留地之權利，除該授益行政處分嗣經廢止，否則並不因系爭土地所有權之移轉而受影響，且上訴人合法使用系爭土地之權源乃基於與秀林鄉公所間之租賃契約，故系爭土地所有權人日後縱有變更，亦屬上訴人與新所有權人另為協議之問題，縱令上訴人與新所有權人不能達成協議，然上訴人既為合法礦業權人，領有採礦執照，依礦業法第47條規定，上訴人得於提存租金並申請主管機關備查後，先行使用土地，其占有使用系爭土地之權益，不受土地所有權人更迭與出租意願之影響。㈡系爭訴願決定僅在審酌花蓮縣政府否准參加人辦理系爭土地所有權移轉登記申請是否合法妥適，且訴願決定將原處分撤銷，著由原處分機關於2個月內另為適法之處分，其僅使原處分因撤銷而失效，並課予花蓮縣政府另行調查參加人是否符合現行管理辦法第17條第1項所定土地所有權移轉登記之法定要件，再為適法處分之義務，並未造成系爭土地所有權由現行所有權人中華民國移轉於參加人之法律效果，亦未變動系爭土地目前之使用狀態，更未影響上訴人依55年管理辦法第33條規定申准取得租用山地保留地之權利。上訴人主張訴願決定侵害其權利及法律上利益云云，並進而主張其就訴願決定為利害關係人，顯非可採。況參加人於取得耕作權登記後是否繼續自行經營或自用滿5年之認定，此部分事實確有未明，則原處分機關重為調查處分之結果即屬未定，亦難認訴願決定撤銷原處分之結果將致上訴人權利或法律上利益受有損害。是以，上訴人非系爭訴願決定之利害關係人，上訴人依行政訴訟法第4條第3項規定提起本件撤銷訴訟，非屬適格之當事人，無權利保護必要等由，判決駁回上訴人之訴。六、本院查：（一）按「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。（第3 項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項、第3項所規定。準此，得提起行政訴訟請求救濟之人，固非以經訴願未獲救濟之訴願人為限，尚包括利害關係人，然此所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，本院著有75年判字第362號判例。又訴願決定撤銷或變更原處分時，須訴願決定所生之規制效果，對訴願人以外之第三人之權利或法律上利益造成損害，該第三人始得以利害關係人之地位，主張訴願決定，損害其權利或法律上之利益，提起行政訴訟（本院93年9 月份庭長法官聯席會議決議參照）。依法申請案件經行政機關駁回，申請人不服提起訴願，訴願決定以行政處分所認定之事實未明，將行政處分撤銷，並命原處分機關重為處分時，雖於決定中表示應適用之法律見解，原處分機關固應受該法律見解之拘束，然在原處分機關重為事實認定，並作成處分前，第三人之權利或法律上利益，尚不致因該訴願決定造成損害，第三人即不得依行政訴訟法第4條第3項規定提起撤銷訴願決定之訴。（二）次按「（第1項）依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。（第2項）前項土地，於辦理所有權移轉登記前，因實施都市計畫或非都市土地變更編定使用土地類別時，仍得辦理所有權移轉登記與原耕作權人或地上權人。」為現行管理辦法第17條所規定。查本件原處分機關花蓮縣政府係以系爭土地現況無申請人經營或自用之事實，與現行管理辦法第17條規定要件不符，而否准參加人依現行管理辦法第17條第1項規定，向秀林鄉公所申請辦理系爭土地所有權移轉登記之申請。原判決以被上訴人訴願決定僅在審酌花蓮縣政府否准參加人辦理系爭土地所有權移轉登記申請是否合法妥適，且訴願決定將原處分撤銷，著由原處分機關於2個月內另為適法之處分，其所產生規制效果僅在使原否准處分因撤銷而失其效力，並課予花蓮縣政府另行調查參加人是否符合現行管理辦法第17條第1項所定土地所有權移轉登記之法定要件，再為適法處分之義務，並未造成系爭土地所有權由現行所有權人中華民國移轉於參加人之法律效果，亦未變動系爭土地目前之使用狀態。此一事實，經原審依證據所認定，經核尚與證據法則及經驗及論理法則無違。又本件原處分係對參加人依現行管理辦法第17條第1項規定，申請辦理系爭土地所有權移轉登記之否准，該處分之規制效力，並未賦與上訴人一定之法律地位或利益。至原處分否准參加人依現行管理辦法第17條第1項規定，向秀林鄉公所申請辦理系爭土地所有權移轉登記申請，上訴人因此免生採礦所使用土地發生使用權爭議之事實利益，僅為原處分所生之反射效果，尚非屬法律上利害關係。（三）又查參加人申請辦理系爭土地所有權移轉登記，依訴願決定之意旨，雖認依不真正溯及既往原則，應有現行管理辦法第17條第1項規定之適用，依訴願法第96條之規定，固拘束重為處分之原行政處分機關，然訴願機關此一法律見解之表示，尚不影響本件訴願決定係以事實不明而撤銷原處分。從而，訴願決定所產生之規制效果，仍僅在使原否准處分因撤銷而失其效力，並課予花蓮縣政府另行調查參加人是否符合現行管理辦法第17條第1項所定土地所有權移轉登記之法定要件，再為適法處分之義務，並未造成系爭土地所有權由現行所有權人中華民國移轉於參加人之法律效果，亦未變動系爭土地目前之使用狀態。是原判決認上訴人非系爭訴願決定之利害關係人，且系爭訴願決定以事實不明撤銷原處分，著由花蓮縣政府另行調查，再為適法處分，並未致原告權利或法律上利益受損，原審原告依行政訴訟法第4條第3項規定提起本件撤銷訴訟，非屬適格之當事人，欠缺訴之利益，無權利保護必要，揆諸前開說明，尚無不合。上訴人以其取得礦業權後，已依55年管理辦法第33條規定，經臺灣省民政廳核准租用包括系爭土地在內之山地保留地作為礦業用地，而對系爭土地取得之開發礦產、採取土石之權利，且如系爭土地所有權移轉登記為參加人所有，上訴人無從再憑以行使向秀林鄉公所租用系爭土地之權利，主張有提起本件撤銷訴願決定之訴之原審原告適格云云，認原判決有判決不備理由之違法，尚屬無據，而無足採。此外，本件情形與本院99年度判字第504號判決及101年度判字第1002號判決所涉事實，並不相同，上訴人據本院上開2判決之意旨，作為其上訴之理由，亦難認為有理由。至上訴人關於參加人有無有在系爭土地上繼續耕作，是否合於現行管理辦法第17條規定要件等之實體主張，即因上訴人提起本件撤銷訴訟，當事人不適格，而無再予審究之必要。七、綜上所述，原判決依本院90年6月份庭長法官聯席會議決議，認欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，應以判決方式為之之見解，以上訴人非系爭訴願決定之利害關係人，提起本件撤銷訴訟，非屬適格之當事人，而駁回上訴人之訴，核其認事用法，均無違誤，並已論明其事實認定之依據，及得心證之理由，且對上訴人在原審所為主張如何不採之論證取捨等事項，詳為說明。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之事項，持其歧異之法律見解，加以爭執，而指摘原判決有不適用法規或理由不備之違背法令情事，求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　3　　月　　27　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　闕　銘　富法官　陳　心　弘法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　3　　月　　28　　日書記官　吳　玫　瑩

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