最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第225號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第225號上訴人　樺棋營造股份有限公司代　表　人　蔡清良訴訟代理人　李家慶　律師劉昌坪　律師馮基源　律師被上訴人　行政院公共工程委員會代　表　人　顏久榮參加人　榮工工程股份有限公司代　表　人　歐來成上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國102年12月5日臺北高等行政法院101年度訴字第1962號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人之代表人原為陳希舜，嗣於上訴審程序中離職，而由副主任委員顏久榮代理，茲據顏久榮具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。二、緣招標機關交通部臺灣區國道新建工程局（下稱國工局）辦理「金門大橋建設計畫第CJ02標金門大橋工程」採購案（案號：002-CJ02-A，下稱系爭採購案），於民國101年3月12日第2次開標，由上訴人、參加人及訴外人利德工程股份有限公司參與投標，招標機關決標予上訴人，參加人為次低標廠商。參加人不服招標機關審標及決標結果，認上訴人不具投標應有之橋梁工程實績，亦不符合招標公告規定之單次橋樑工程契約金額不低於招標公告預算新臺幣（下同）7,151,239,011元之2/5即2,860,490,000元，以101年3月14日榮工字第1010000824號函向招標機關提出異議，經招標機關以101 年3月26日國工局工字第1010003553號函（下稱異議處理結果）維持原決定，參加人仍不服，提出申訴，經被上訴人101年11月16日訴0000000號採購申訴審議判斷（下稱申訴審議判斷）將原異議處理結果撤銷，其餘申訴不受理。嗣招標機關因而於101年12月11日以國工局工字第1010014860號函撤銷上訴人就系爭採購案之決標資格。上訴人不服申訴審議判斷關於撤銷原異議處理結果部分，以利害關係人身分，依行政訴訟法第4條第3項規定，循序提起行政訴訟，訴訟中，國工局就上述工程重新公開招標予訴外人國登營造工程有限公司，上訴人因將所提撤銷訴訟變更為確認訴訟，經原審法院准許，並以原判決駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。三、上訴人起訴主張略以：㈠、投標須知有關投標廠商之工程實績，係要求「單次工程契約」金額，並非要求「單次契約」金額，而「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭」工程追加之3單元係屬「變更追加」性質，與原20個單元之工程係屬同一期、同一次之整體工程，此由觀諸高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫工程「興建主計畫書」、「投資計畫書」及高明貨櫃碼頭股份有限公司（下稱高明公司）與上訴人間之議價經過可證，亦即上訴人所提出之2份合約書，均屬第一期營運碼頭工程。是上訴人就系爭採購案投標過程所提出工程結算驗收證明書、工程實績詳細表及結算書，已證明上訴人符合履行本工程所要求之工程實績及能力。㈡、上訴人所提出高明公司「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭（含新增三單元）新建工程」之實績證明，其中之棧橋式碼頭本屬與橋樑工程同性質或相當之工程；再者，高雄港洲際貨櫃中心與本工程之設計監造單位均同為臺灣世曦工程顧問股份有限公司（下稱世曦公司），益證本工程之設計監造單位世曦公司充分了解上訴人之工程實績符合投標須知之規定，且確有能力施作本工程。又政府採購標的分類代碼對照表係在便利政府機關統計各年度機關預計採購件數及預算金額之用，與工程性質以及投標資格無涉，是縱認棧橋式碼頭係屬5133類，而非5132類，然棧橋式碼頭仍確屬與橋樑工程同性質或相當之工程等語，爰求為判決確認申訴審議判斷違法。四、被上訴人則以：上訴人所出具之工程實績為「高明貨櫃碼頭公司高雄港第六貨櫃中心第一期營運碼頭新建工程」契約及「高明貨櫃碼頭股份有限公司高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」2個契約，金額分別為2,524,359,218元、506,384,034元，依投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準（下稱特殊或巨額採購認定標準）第5條第1項第1款規定，不符合招標文件所定單次工程契約金額不低於 2,860,490,000元之要求。且上訴人投標時提出之「棧橋式碼頭工程」實績不符本件招標文件所定橋樑工程實績之要求。被上訴人據以認定招標機關決標予上訴人之決定，有違政府採購法第51條第1項及第50條第1項第2款規定，而依政府採購法第82條第1項前段之規定，撤銷原異議處理結果，洵屬合法等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。五、參加人則以：系爭採購案之招標公告已明定應以「單次工程契約」金額為認定實績。然上訴人投標文件使用之工程實績其合約及結算書有2份，顯不符單次工程契約之定義，且投標文件之單次工程契約金額亦不符合招標公告之規定。又碼頭工程或棧橋式碼頭工程，與橋樑工程並不相同，不能任由上訴人混充為工程實績等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、系爭採購案主要工程內容為金門縣烈嶼后頭湖埔路至大金門湖下慈湖路銜接大小金門之道路工程，路線全長約5.4公里，其中跨海段約4.77公里為橋梁。依系爭採購案投標須知有關工程實績規定及就投標廠商特定資格，招標公告附加說明一、2 規定，投標廠商所提出之工程實績，除須為橋樑工程外，倘為單次工程契約，其結算金額須超過2,860,490,000元；如為累計工程契約金額，則須不低於公告預算金額即7,151,239,011元。㈡、上訴人所出具之工程實績即高明公司高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程20單元及新增3單元，工程內容為「棧橋式碼頭」。依上訴人提出學者汪燮所著「土木工程施工學（下冊）」之著作，雖認棧橋式碼頭有部分施工方式與橋樑工程相類，亦同有上、下部結構，跨越一定空間之功能，但仍將之置於該書第八章「港灣工程施工」中說明，而非屬第七章之「橋梁工程施工」，顯見碼頭工程與橋樑工程在分類上仍屬不同之工程類型。又系爭採購案屬工程類，招標公告明示採購標的分類代碼為5132「橋樑，高速快速道路，隧道及地鐵」，相較於碼頭工程所屬之工程類代碼5133係「水道、海港、水壩及其他水利工程」，顯然有別；且該分類代碼對照表之各項分類，即便依上訴人主張係供各年度機關統計採購件數與預算金額所用，仍可認為不同代碼即屬不同類型之採購標的，尚非不得據為判斷工程實績之依據之一，而足認上訴人所提出之棧橋式碼頭工程，與上開招標文件規定之橋樑工程實績不同，非可混為一談。至於招標機關透過發函予臺灣區綜合營造工程工業同業公會（請其轉知國內外廠商會員參加）及世曦公司等廠商，於100年5月25日所召開之招標說明會，設計單位世曦公司雖就棧橋式碼頭工程是否屬於橋梁工程乙節有所發言，然依系爭採購案投標須知第10點「口頭解釋或說明」、政府採購法第27條第1項、第41條規定，系爭採購案之內容，應以招標公告為準，如公告之內容修正時，亦應刊登於政府採購公報並公開於資訊網路，以示公允。世曦公司於上開說明會所表示之意見，如認棧橋式碼頭即屬橋樑工程之一種，已然變更招標公告之內容，惟其既未形諸書面，亦未依上開規定公開，自不發生變更招標文件規定之效力。是上訴人依據世曦公司於上開說明會中之陳述為主張，實乏所據，自非可採。而招標機關於102年1月28日重新招標公告時，固將永久性棧橋式碼頭工程結構設施以括號明文註記於工程實績橋樑工程之後，惟亦可見本件招標時棧橋式碼頭工程仍非屬工程實績範圍，因此招標機關於重新招標時始明文加以註記，自不得據以反推本件招標時業將棧橋式碼頭工程列為工程實績之橋樑工程範疇。是招標機關審標時准許上訴人以棧橋式碼頭工程實績充為系爭採購案之橋樑工程實績，非無違誤。㈢、次查系爭採購案為特殊採購，應適用特殊或巨額採購標準之規定。系爭招標公告附加說明所訂定投標廠商特定資格之「單次工程契約」金額，係依特殊或巨額採購標準第5條第1項第1款而來，該款規定已明定係「單次契約」金額，而非「單次工程」金額，且後段亦有就數契約金額累計方式之規定，足認系爭採購案招標文件之「單次工程契約金額」，係指工程、財物或勞務契約3類型中「工程契約」之「單次契約金額」。此見「投標廠商證件審查表」中「工程實績證明文件」欄，即分「採用單次契約結算金額」及「採用累計契約結算金額」兩類亦明。上訴人主張「單次工程契約金額」係「單次工程」之契約金額云云，自非可採。㈣、又訴外人高明公司之高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭開發計畫，原規劃範圍計23個單元，先就其中20個單元，以高明公司「高雄港第六貨櫃中心第一期營運碼頭新建工程」之工程名稱公開招標，由上訴人以24.94億元得標，雙方於96年 12月25日完成簽約，所餘3個單元，高明公司另以「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」之工程名稱，與上訴人辦理議價，雙方於97年11月14日完成簽約，契約金額4.92億元。該2契約之開工、竣工、開始驗收、驗收完成日期，幾乎均不相同，且分別辦理驗收，分別製作驗收紀錄，高明公司亦分別出具工程結算驗收證明書，足徵其確為兩個不同之工程契約，並非經追加為同一工程之情形。而高明公司101年7月13日高明字第101000112號函說明欄第3點略以：「依據貴公司（即上訴人）先前所述之內部帳務管理需求與考量，旨揭兩工程案之工程性質相近，故勉予同意於100年6月27日出具兩工程案合併後，並於工程名稱加註含新增三單元之工程結算證明書乙份，交予貴公司作為內部財務參考文件使用，特此聲明。」則足認高明公司本即認定此為分別獨立之2工程契約，僅因上訴人內部帳務管理所需，始同意合併另開立一紙工程結算驗收證明書。嗣於申訴審議程序中，被上訴人為釐清上開兩契約究係個別出具工程結算驗收證明書，亦或自始即合併1份工程結算驗收證明書之問題，再函詢高明公司經該公司於101年8月13日以高明字第101000124號函復被上訴人，其說明欄第二點稱：「二、旨揭兩工程案之承包廠商『樺棋營造股份有限公司』（即上訴人）分別於99年9月份請求本公司出具兩工程案之各別工程結算驗收證明書，以及隔（100）年6月份該公司以內部財務管控所需為由，請求兩工程合併出具乙張工程結算驗收證明書。」顯見上訴人於99年9月並未認為該工程係單獨1工程契約，仍請高明公司出具2份個別之結算驗收證明書，直至100年6月上訴人始以內部財務管控所需，請高明公司另出具乙紙合併結算驗收證明書。是高明公司自始認其為2工程契約，故分別開立2紙結算驗收證明書，縱高明公司嗣應上訴人要求而出具1紙合併之結算驗收證明書，亦無從改變其原為獨立兩個工程契約之事實。而上訴人提出其簽證會計師順益聯合會計師事務所李鴻琦會計師所出具之聲明書認雖有兩份合約書及兩份結算驗收證明書，然基於上開會計準則，仍屬經濟實質上同一之工程，僅為上訴人內部會計如何表達之問題，與系爭採購案招標公告所訂定之投標廠商特定資格無涉，尚難據為有利上訴人之認定。再高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭工程於規劃時，開發計畫固列有23個單元，惟因現實條件無法配合，高明公司仍將其切割成兩個工程契約處理，其發包、期程及驗收，均有不同，確屬兩個不同之契約，並非不可分割，業如前述，自無從以其原先預定之開發計畫，遽論系爭採購案工程實績應如何採計。上訴人主張依高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭開發計畫，共23個單元，原係同一規劃興建之碼頭，雖在上訴人與高明公司辦理追加議價時，因需合理反映物價之波動，單價乃有調整之情形，然不影響其為整體一次性工程之性質，不應割裂認定上訴人之工程實績云云，實非可採。從而，上訴人承建高明公司「高雄港洲際貨櫃中心（即第六貨櫃中心）第一期營運碼頭新建工程」及「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」，係兩個獨立之工程契約，結算金額分別為2,524,359,218元及506,384,034元，均不符合招標文件所定單次工程契約金額不低於2,860,490,000 元之要求，亦無從將該2工程契約金額加總為單次工程契約之金額。而該2工程契約金額累計為3,030,743,252元，亦不符合招標公告有關累計工程契約金額不低於公告預算金額即7,151,239,011元之規定。是上訴人於系爭採購案投標時所出具之工程結算驗收證明書與招標公告工程實績規定未合。招標機關判定其為資格合格廠商，已違反政府採購法第50條第1項第2款及第51條第1項之規定，申訴審議判斷據以撤銷異議處理結果，於法並無不合。㈤、再高明公司就其「高雄港洲際貨櫃中心（即第六貨櫃中心）第一期營運碼頭新建工程」及「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」之關係，業出具101年7月13日高明字第101000112 號函及101年7月30日工程訴字第10100285530號函加以說明，事實已臻明確，均如前述。至於世曦公司之員工如何看待該公司與高明公司間之設計監造契約，以至世曦公司是否要向高明公司追討設計監造費用，實與系爭採購案無直接關係。而招標機關對於系爭採購案之判斷，依政府採購法第83條、第85條第1項規定，應受被上訴人申訴審議判斷之見解「招標機關認定上訴人為資格符合廠商，已違反政府採購法第50條第1項第2款及第51條第1項之規定」所拘束，本件自無再追究招標機關於系爭採購案中何以認上訴人為資格符合廠商之必要；招標機關於申訴審議判斷程序中之陳述，亦然。從而，上訴人聲請調查證人即高明公司管理師黃文正、世曦公司職員廖哲樞、李世宏、李佳穎，並無必要等詞，因而駁回上訴人在原審之訴。七、上訴意旨略謂：㈠、上訴人所提出「高明貨櫃碼頭公司高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭（含新增三單元）新建工程」之實績證明，其中之棧橋式碼頭本屬與橋樑工程同性質或相當之工程；再者，高雄港洲際貨櫃中心與本工程之設計監造單位均同為世曦公司，益證本工程之設計監造單位世曦公司充分了解上訴人確有能力施作本工程；惟原判決竟昧於招標文件狹義之文義解釋，僅以系爭採購案內容應以招標公告為準等寥寥數語，指稱上訴人所提之棧橋式碼頭工程並非本橋樑工程實績，而否定上訴人經招標機關及本工程設計監造單位之認定，顯有違行政程序法第8條、第9條、第36條規定，而有判決不適用法規或適用法規不當之違法。另原審就棧橋式碼頭工程性質之認定，並有判決理由不備或矛盾之違法。㈡、觀諸高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫工程「興建主計畫書」、「投資計畫書」以及當初高明公司與上訴人間之「議價經過」，可證上訴人所提出之「高雄港洲際貨櫃中心（即第六貨櫃中心）第一期營運碼頭新建工程」及「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」2份合約書，新增3單元係屬「變更追加」性質，與原20個單元之工程屬不可分割之同一期、同一次之整體工程，均屬第一期營運碼頭工程，故其應屬單次或同一次工程。且依上開2契約之工程結算驗收證明書、工程實績詳細表及結算書，已可證明上訴人確實符合履行系爭工程所要求之工程實績及能力。原判決刻意忽略當事人真意，及系爭工程招標公告要求投標廠商提出工程實績之目的，徒憑外在形式之書面即遽認追加屬另一獨立交易之認定，嚴重違反工程慣例，且違反證據法則、論理法則，又對上訴人聲請調查之重要證據，認無調查之必要，復有判決理由不備之違法等語。八、本院查：㈠、按「（第1項）機關辦理採購，得依實際需要，規定投標廠商之基本資格。（第2項）特殊或巨額之採購，須由具有相當經驗、實績、人力、財力、設備等之廠商始能擔任者，得另規定投標廠商之特定資格。…（第4項）第1項基本資格、第2項特定資格與特殊或巨額採購之範圍及認定標準，由主管機關定之。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：…二、投標文件內容不符合招標文件之規定。…」、「機關應依招標文件規定之條件審查廠商投標文件，…。」政府採購法第36條第1、2、4項、第50條第1項第2款、第51條第1項分別定有明文。又特殊或巨額採購認定標準第5條第1項第1款、第8條第1款規定：「機關辦理特殊或巨額採購，除依第2條規定訂定基本資格外，得視採購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定投標廠商之特定資格，並載明於招標文件：一、具有相當經驗或實績者。其範圍得包括於截止投標日前5年內，完成與招標標的同性質或相當之工程、財物或勞務契約，其單次契約金額或數量不低於招標標的預算金額或數量之5分之2，或累計金額或數量不低於招標標的預算金額或數量，並得含採購機關（構）出具之驗收證明或啟用後功能正常之使用情形證明。」、「採購金額在下列金額以上者，為巨額採購：一、工程採購，為新臺幣2億元。」㈡、次按系爭採購案招標公告載明公告預算金額為7,151,239,011元，採購金額級距乃巨額金額以上；其附加說明一、⒉特定資格並規定：「…⑵工程實績：自截止投標日前10年內完工或驗收之橋樑工程金額應符合下列任一款規定（請檢附完工、驗收或啟用之證明文件）單獨投標廠商：A.單次工程契約金額不低於公告預算金額之2/5（新臺幣2,860,490,000元）。B.累計工程契約金額不低於公告預算金額（新臺幣7,151,239,011元）。…」投標須知⒖投標就工程實績亦規定：「單獨投標廠商或共同投標廠商各成員皆應提送符合招標公告所載橋樑工程之完工或驗收證明文件【承辦民間工程者，完工證明應經公（認）證】以佐證其工程實績金額…任一完工或驗收工程其橋樑實績金額計算方式如下：其橋樑部分所佔之結算金額達該契約結算總金額50％（含）以上者，則該工程屬於橋樑工程（該工程之結算總金額可視為橋樑實績金額）；但未達50％者，僅認定該工程中橋樑所占之結算金額（該橋樑部分結算金額視為橋梁實績金額），上述可資證明該百分比之證明文件應附於完工或驗收證明文件後一併提出。」準此，原審乃依法確定系爭採購案投標廠商所提出之工程實績，除須為橋樑工程外，倘為單次工程契約，其結算金額須超過2,860,490,000元，如為累計工程契約金額，則須不低於公告預算金額即7,151,239,011元。㈢、再按證據之取捨及其證明力之判斷與事實之認定，俱屬事實審法院自由判斷裁量之職權，此項自由判斷職權之行使，倘不違背證據法則及經驗、論理法則，即難任憑己意，指摘為違法。查上訴人於原審所提出高明公司高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程，其內容為「棧橋式碼頭」，如何與橋樑工程分屬不同之工程，而不符系爭採購案上述招標文件所定之橋樑工程實績，招標機關審標時，准許上訴人以棧橋式碼頭工程實績充為系爭採購案之橋樑工程實績，係有違誤；且系爭採購案上述招標公告附加說明所訂定投標廠商特定資格之「單次工程契約」金額規定，源自特殊或巨額採購認定標準第5條第1項第1款規定，乃指工程契約之單次契約金額，並非上訴人主張之單次工程契約金額，上訴人提出之工程契約且不符系爭採購案招標文件所規定之單次工程契約金額，累計工程契約金額亦不合等情，業據原審調查投標文件、參與「交通部高雄港務局徵求民間參與興建及營運高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫」工程興建主計畫節錄本、高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程總平面配置圖、參與「交通部高雄港務局徵求民間參與興建及營運高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫」投資計畫書節錄本、上訴人所提出學者汪燮之所著「土木工程施工學」、「高雄港第六貨櫃中心第一期營運碼頭新建工程」、「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」工程合約、會計師聲明書暨政府採購標的代碼表、上述工程之工程結算驗收證明書及驗收紀錄、高明公司101年7月13日高明字第101000112號函、101年8月13日高明字第101000124號函等證據之辯論結果，敘明得心證之理由；並就上訴人於原審之主張如何不足採，又其聲請調查之證據如何無調查之必要等事項，詳為論述。經核無違證據、經驗及論理法則；其中有關系爭採購案上述招標公告附加說明所訂定投標廠商特定資格之「單次工程契約」金額，係指工程契約之單次契約金額乙節，且合於一般社會之理性客觀認知，並無上訴意旨指摘之不適用法規或適用法規不當、判決不備理由或理由矛盾之違背法令情事。㈣、綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴意旨，或係上訴人以其法律上歧異之見解，指摘原審取捨證據、認定事實之職權行使為不當，或係重述其在原審業經主張而為原判決不採之陳詞，謂原判決理由不備或矛盾，均非可採。故上訴論旨，求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　5　　月　　8　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　5　　月　　8　　日書記官　吳　玫　瑩

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