最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第254號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第254號再審原告天悅大酒店股份有限公司代　表　人　王俊典再審原告鼎固營造股份有限公司代　表　人　陳昭宏再審原告泛喬股份有限公司代　表　人　李必賢共同訴訟代理人　李平義　律師再審被告高雄市政府工務局代　表　人　楊明州訴訟代理人　周村來　律師周元培　律師洪郁婷　律師上列當事人間建築執照事件，再審原告對於中華民國102年12月 19日本院102年度判字第795號判決，提起再審之訴，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、緣本件再審原告分別為改制前高雄縣政府（改制前高雄縣與高雄市於民國99年12月25日合併改制為高雄市，其業務由改制後之高雄市政府承受）於99年8月27日核准變更設計之（ 94）高縣建造字第00000-00號建造執照、97年4月28日核准變更設計之（97）高縣建造字第00000-00號建造執照、97年10月27日核准變更設計之（97）高縣建造字第00000-00號建造執照（上開3件建照以下分別稱1520-5建照、537-2建照、1170-2建照；如同時涉及該3件建照時，則合稱系爭建照）之起造人，系爭建照基地均位在前高雄縣政府於75年4月間公告核准開發許可之「大高雄迪斯奈華城開發計畫案」（下稱開發計畫案）範圍內。系爭建照均係委託林益慶建築師（下稱林建築師）設計，分別於94年3月30日、97年4月28日及97年10月27日經前高雄縣政府核准發照，迄今各自分別辦理5次、2次及2次變更設計在案。嗣前高雄縣政府於99年11月2日至同年11月5日辦理建造執照案件抽查時，發現1520-5建照有停車空間免計算容積等項目不符規定情形，爰於同年11月10日通知林建築師，若對不符規定項目有異議，請於7日內申請復核，若無異議，則請依規定辦理變更設計或更正說明。林建築師遂於同年11月22日以開發計畫案係於87年1月7日前核准為由，書面說明其將提出容積率為160％之設計變更。案經前高雄縣政府於99年11月29日邀集相關人員開會研商，經討論後核認依據建築技術規則建築設計施工編（下稱建築技術規則）第60條及第162條規定，實施容積管制地區，停車空間得不計入計算容積率之總樓地板面積，係以停車空間實際設置面積為計算基準，且每輛停車空間（不含機械式停車空間）免計額度，最大不得超過40平方公尺，倘每輛停車空間實際設置面積未達40平方公尺，僅實際設置範圍之面積得不計入容積，故1520-5建照每輛停車空間逕以可換算最大容積40平方公尺計算扣除，係林建築師對法令認知錯誤，致設計不當。另前高雄縣政府於99年11月15日至11月18日辦理建造執照抽查時，發現537-2建照亦有相同情形，遂於同年12月1日及24日通知林建築師辦理1520-5建照及537-2建照之變更設計。又前高雄縣政府鑑於林建築師設計之1520-5、537-2建照有上開不符規定情形，經檢視其設計之建照結果，發現1170-2建照亦有同樣情形，遂於同年12月24日一併通知林建築師辦理系爭建照之變更設計。前高雄縣政府為兼顧再審原告權益，乃報請內政部釋示，經該部以99年12月21日內授營綜字第0990243327號函及99年12月23日內授營建管字第0990251137號函復（下稱99年12月23日函釋）原許可開發計畫書如未載明容積率，則應依行為時之法令規定容積率申辦，及停車空間實際設置面積未達每輛40平方公尺者，僅實際設置範圍之面積得不計入容積等語後，即於100年1月11日及18日檢附上開內政部函文，再次通知林建築師辦理建照之變更設計，並說明本案容積率為120％，惟林建築師迄未辦理系爭建照之變更設計。再審被告乃依建築法第58條第2 款規定以100年2月14日高市工務建字第1000007822號函勒令停工。再審原告不服，分別提起訴願，經遭決定駁回，遂合併提起行政訴訟。經原審法院以100年度訴字第435號判決（下稱原判決）駁回其訴，並經本院102年度判字第795號判決駁回其上訴而確定。再審原告仍不服，又以本院102年度判字第795號判決（下稱原確定判決）有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之情事，提起本件再審之訴。二、再審原告起訴意旨略謂：㈠建築法第58條所規定之「修改」，並不包括建造執照之「變更設計」；且建築法第58條第2 款規定之適用，僅限於「未按圖施工或無照施工」致妨礙區域計畫之情形，不包括建造執照本身違法致妨礙區域計畫之情形，原確定判決此部分之適用法規顯有錯誤。又「行政處分跨程序拘束力」法則，係根據行政程序法第110條第3項規定引伸出來之法律原則；違反「行政處分跨程序拘束力」法則，即違反行政程序法第110條第3項規定。原確定判決認為本件並無「行政處分跨程序拘束力」法則之適用，適用法規顯有錯誤。且大法官許宗力對「行政處分跨程序之拘束力」所舉之例子：「比如相對人某甲已取得建築許可執照，倘事實與法律狀態不變，而同一主管官署事後即不得以建築許可申請不合法而對甲發布停工；或核發甲設廠地點的許可，事實與法律狀態不變，同一主管官署於後續的設廠許可程序，即不得以廠址選定不當為由而拒絕核發設廠的最終許可，致侵害甲的既得權」，與本件之情形完全相同，乃原確定判決竟認為本件無「行政處分跨程序拘束力」法則之適用，其適用法規顯有錯誤。㈡核發建造執照，係一種典型之授益性質之行政處分，為「信賴保護原則」主要適用之標的。設若原確定判決之見解為可採，豈非完全排除建造執照適用「信賴保護原則」之餘地。蓋不管建造執照之違法核發是否符合行政程序法第119條「信賴保護原則」之規定，主管建築機關既均得依建築法第58條規定為勒令停工、命修改（包括變更設計）之處分，則起造人根本沒有機會主張「信賴保護原則」。原確定判決將建築法第58條解釋為特別規定而藉以排除「信賴保護原則」之適用，應非立法本旨。且在再審原告明確主張「信賴保護原則」而表示不願意變更設計後，再審被告理應於行政程序法第121條所定撤銷除斥期間屆滿前為撤銷系爭建照與否之決定，如為撤銷系爭建照之處分，勒令停工之處分始有所憑依而繼續存在，反之，如為不撤銷系爭建照之決定，則勒令停工之處分已失憑依，應即撤銷，始符法制。乃再審被告延不為撤銷系爭建照與否之決定，致系爭建照之撤銷除斥期間二年，於本件一審判決前即已屆滿，則系爭建照依法已不得撤銷，效力繼續存在，形同行政程序法第117條之存續保障。從而本件勒令停工之處分於第一審判決前已當然失所附麗，而應予撤銷。原確定判決未審酌及此，其適用法規自顯然有錯誤。㈢73年修正前，申請執照全部圖說之審查由主管建築機關獨力為之，73年修正後，申請執照全部圖說分成規定項目及其餘項目兩部分，其餘項目部分之審查委由建築師以專業技能簽證方式為之，主管建築機關對建築師之簽證項目，則處於監督管理地位。是建築師之簽證行為，明顯係在協助及分擔主管建築機關審查執照工作，而非起造人委託建築師之委任範圍及目的。原確定判決所謂「上訴人就其代理人即建築師之故意或過失，應負同一責任」云云，適用法規明顯錯誤。㈣原確定判決認為有關容積率之計算，係屬建築師應簽證之「其餘項目」。然查，依內政部依建築法第34條委任立法所制定之「建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點」（下稱抽查作業要點）第3點及其附表之規定可知，主管建築機關應審查之規定項目共有20項，其中第1項至第13項為查核項目，主管建築機關僅須為有、無之形式審查即可，其餘第14項至第20項部分為審查項目，主管建築機關應為實質審查，蓋因其等均係土地使用管制事項，當然應由主管建築機關實質審查，始能達到土地管制之目的。而本件爭議之有關容積率之規定，乃係屬該附表第19項區域計畫及都市計畫之指導或特別規定，其係主管建築機應審查之「規定項目」，要無疑義。則主管建築機關審查「面積計算表」，自應亦當然會審查容積率之計算式、內容、計算結果及容積率檢討說明，始符實質審查之本旨。原確定判決所謂：「若謂主管建築機關須審查容積率之計算內容是否正確，無非責求其須進一步核實各樓層、各細項空間之設計圖說面積，始得克盡其審查之責，如此而為，無異又回復73年11月7日建築法第34條修正前所規定由主管建築機關全面審查建築物工程及設備圖樣、計算書、說明書之舊法時期，顯與建築法第34條73年11月7日修正之立法理由相悖」云云，適用法規明顯錯誤。㈤本件爭議，係關於停車空間應如何換算樓地板面積之法令見解之爭議，並非所謂「提供不正確資料或為不完全陳述」。又建築師申請本件建造執照時，已將停車空間換算樓地板面積之計算式、檢討及容積檢討等說明，詳載於主管建築機關應審查且已審查之面積計算表上，改制前之高雄縣政府對本件停車空間如何換算樓地板面積之情形，明顯知情，並於審查後認可。故本件純屬法令見解爭議，而且改制前之高雄縣政府完全知悉且同意，並未被誤導，與行政程序法第119條第2款所謂「對重要事項提供不正確資料為不完全陳述」，明顯有間。再本件既屬法令見解爭議，毫無專業知識或法律素養之起造人（再審原告），根本無可能「明知或因重大過失而不知」，自無該當行政程序法第119條第3款規定之餘地，應不待言。從而，原確定判決認為本件無信賴原則之適用，適用法規顯有錯誤。㈥本件適用法規顯有錯誤，且嚴重違反人民之信賴保護原則，前經監察院於100年6月9日提案糾正高雄市政府，並函請行政院轉飭高雄市政府迅予改正見復。但高雄市政府對於監察院之糾正案，仍然實問虛答，且對相同案例、處理方式及適用法規歧異，標準不一，有違行政程序法第6條之平等原則及第8條有關人民正當合理之信賴保護規定，又經監察院提出糾正在案，足證原確定判決適用法規顯有錯誤等語，為此請求廢棄原確定判決，並撤銷訴願決定及原處分。三、再審被告答辯意旨略謂：㈠再審原告所主張之事實及理由，皆已於原審充分論述，有原判決可稽，再審原告復就原判決提出上訴，其於上訴理由中就上開主張亦逐一論述，最終經本院原確定判決予以駁回，足見其於本件再審之訴主張之事實及理由均已依上訴程序主張其事由，參諸行政訴訟法第273條及立法理由，其提出本件再審之訴即與法未合。㈡本件再審原告主張之再審事由僅屬法律見解之歧異或對原事實之闡述，與法定之再審事由不合。再審原告主張建築法第58條所規定之「修改」，並不包括建造執照之「變更設計」，且建築法第58條第2款規定之適用，僅限於「未按圖施工或無照施工」致妨礙區域計畫之情形，不包括建造執照本身違法致妨礙區域計畫之情形，進認原確定判決有適用法規顯有錯誤乙節，應非的論。且再審原告主張本件應有「行政處分跨程序拘束力」之適用，亦有誤解。蓋法律對於違法之處分，倘於撤廢之規定外，尚設有停工之特別規定時，則行政機關自得依法為停工之處分，更無主張行政處分跨程序拘束力之餘地。查建築法第58條即屬此等停工之特別規定，故主管建築機關如於建築物施工中發現有同條第2款違反區域計畫法之情事，自得依該條為命停工、修改（包含變更設計之修改）等行政處分，此時倘以行政處分跨程序拘束力否定建築法第58條之適用，不啻以一行政法學理尚未完全肯認之不成文效力，排斥立法者之明文立法，自不合依法裁判原理之「窮盡判斷原則」。故主管建築機關依法命停工、修改，洵屬適法有據，自不容持行政處分跨程序拘束力以否定建築法第58條之適用，再審原告所指自與法未合。㈢再審原告所指抽查作業要點第14項至第20項規定為行政機關應「實質」審查之項目，其依據為何未見再審原告舉證說明，已屬無據。實則建築法第34條第1項規定即所謂「行政與技術分立原則」，明定執照之審查，主管建築機關就規定項目為之，其餘項目由建築師就其專業技能負完全責任，主管建築機關則處於監督管理地位；而「容積率之計算式」係依建築技術規則屬建築師應簽證之部分，而非再審被告所屬建築主管機關之審查項目。且停車空間非每輛均以40平方公尺計算，係法條文義解釋及長久實務上所慣行，本件純屬建築師設計有瑕疵，自非法令爭議問題。本件既係再審原告所委託之建築師故意就每輛停車空間所得核發容積空間設計錯誤所致，足見再審被告做成核發建造執照之處分，係再審原告所委託建築師提供不正確之資料所致，自無信賴保護原則之適用。至再審被告有無行政疏失等情，均無解再審原告並無值得保護之信賴利益等語。四、本院查：㈠行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤，係指原確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違背，或與司法院解釋、本院判例有所牴觸者而言。至於事實之認定或法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。㈡原確定判決駁回再審原告於前程序之上訴，其理由略謂：⒈原判決關於系爭建照申請案應適用之法規，應依申請行為時非都市土地使用管制規則第9條丙種建築用地容積率為120％之規定辦理，系爭建照應有法定容積率120％之限制；再審原告就系爭建照之停車空間，每輛停車空間（不含機械式停車空間）均以面積40平方公尺換算容積之樓地板面積，合計超出法定容積上限之樓地板面積達44,767.71平方公尺，違反非都市土地使用管制規則第9條規定，有妨礙區域計畫之情事；又系爭建照之停車空間應如何換算容積之樓地板面積（應計入容積樓地板面積或不計入容積樓地板面積，換算面積數值為何），應屬建築師負責之簽證項目，再審原告就其代理人即建築師之故意或過失，應負同一責任；再審被告依建築法第58條第2款規定予以勒令停工之處分，並無不合；暨再審原告在原審之主張如何不足採等事項，均已敘明其證據取捨、認定事實及得心證之理由，並無違反經驗法則及證據法則等情事。原判決因而駁回再審原告在原審之訴，經核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。⒉建築法第58條第2款規定乃為避免建築物之興建，有妨礙區域計畫，影響公益之情事，故明定建築物在施工中，主管建築機關發現有妨礙區域計畫者，即應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；又建築法第58條所規定之「修改」，依其文義解釋為修正更改；倘已核發建造執照或雜項執照者，如何「修改」，解釋上亦應包括該執照之「變更設計」，始得予以修改之。建築法第58條第2款規定之適用，並不侷限於「未按圖施工或無照施工」致妨礙區域計畫之情形。實則，原核發建造執照之行政處分，倘屬違法，主管建築機關本得依行政程序法第117條規定撤銷之；惟建築法第 58條特別明定建築物施工中，發現有妨礙區域計畫者，即應命停工、修改，其規範意旨無非係本於比例原則之考量，亦即倘得停工、修改（包含變更設計之修改）即得達到回復合法狀態之行政目的，自無須採取對人民損害最大之撤銷原核發建造執照之手段，此時主管建築機關依法命停工、修改，洵屬適法有據，尚難持行政處分跨程序拘束力之學理或原核發之建造執照未遭撤銷等由，否定建築法第58條之適用。經查，系爭建照每輛停車空間一律以40平方公尺換算容積之樓地板面積，其實設容積率超過法定容積率120％之限制，而有違反非都市土地使用管制規則（區域計畫法第15條第1項授權訂定）第9條規定之情形，故再審原告領得系爭建照之施工中建築物已有妨礙區域計畫法之情事，再審被告通知林建築師辦理變更設計，迄未辦理，再審被告依建築法第58條第2款規定勒令停工，自屬有據。原判決以再審被告先前作成核發系爭建照之處分時，並未發現系爭開發案範圍內之相關建案其實設容積之樓地板面積已超出法定上限，嗣後始知悉系爭建案有實設容積之樓地板面積超出法定上限之情形，其前後應審酌之基礎事實已有不同，自不受「行政處分跨程序拘束力」之限制，與本院前揭論述，未盡相符；惟原判決認本件並無「行政處分跨程序拘束力」之適用及再審被告依建築法第58條第2款所為勒令停工之處分，並無不合之結論，核無違誤。⒊依73年11月7日修正之建築法第34條規定之立法理由、內政部訂定發布之抽查作業要點及內政部102年5月24日內授營建管字第1020805874號函，原判決據以論明改制前高雄縣政府雖未經內政部指定為抽查作業要點之適用機關，惟改制前高雄縣政府為主管建築管理機關，負有依修正後建築法第34條規定，於審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書就規定項目為之，至其餘項目則由建築師或建築師及專業工業技師依建築法規定簽證負責，自不待言；改制前高雄縣政府為執行內政部訂頒之抽查作業要點，特訂定「高雄縣落實建造執照及雜項執照簽證制度執行要點」（93年1月6日公布），俾得依修正後建築法第34條規定，執行主管建築管理機關審查或監督管理之法定權責；參以再審原告於面積計算表所為之容積率檢討之內容，係將其依建築技術規則所設計之各細項空間面積為總結之檢討，然衡諸建築物之各樓層、各項空間規劃設計之圖說面積，端賴建築師按建築技術規則所設計之其他相關圖說始得明瞭各該細項空間之實際設計圖說面積是否翔實正確，若謂主管建築機關須審查容積率之計算內容是否正確，無非責求其須進一步核實各樓層、各細項空間之設計圖說面積，始得克盡其審查之責，如此而為，無異又回復73年11月7日建築法第34條修正前所規定由主管建築機關全面審查建築物工程及設備圖樣、計算書、說明書之舊法時期，顯與建築法第34條73年11月7日修正之立法理由相悖，足見再審原告於面積計算表所為容積率檢討之計算式內容，係屬建築師簽證負責之「其餘項目」，而非主管建築機關依修正後建築法第34條規定應審查之「規定項目」，系爭建照有關停車空間不計容積部分，概以40平方公尺換算，此部分既應由再審原告委任之建築師簽證負責，致再審被告據以審查核發系爭建照，揆諸行政程序法第8條、第119條規定，要難主張信賴保護等情，於法尚無違誤。至於內政部99年12月23日函釋：「．．．有關計算容積率之總樓地板面積計算方式，建築技術規則建築設計施工編第162條訂有明文。．．．又同編第60條第6款規定『實施容積管制地區，每輛停車空間（不含機械式停車空間）換算容積之樓地板面積，最大不得超過40平方公尺』，是實施容積管制地區停車空間得不計入計算容積率之總樓地板面積，係以停車空間實際設置面積為計算基準，且每輛停車空間（不含機械式停車空間）免計額度最大不得超過40平方公尺；停車空間實際設置面積未達每輛40平方公尺者，僅實際設置範圍之面積得不計入容積。」等語，乃內政部基於法定職權而闡釋法規意旨，並無違背法規範意旨，應自法規生效之日即有其適用，再審被告據以為原處分之依據，並無不合等語。㈢經核原確定判決並無所適用之法規與該案應適用之法規相違背，或與司法院解釋、本院判例有所牴觸之情形，再審原告起訴意旨雖再以前詞爭執，惟按行政行為固應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴（行政程序法第8 條），但受益人如對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，其信賴即不值得保護（行政程序法第119條第2款）；復按建築法第30條、第31條、第32條依序規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」、「建造執照或雜項執照申請書，應載明左列事項：一、起造人之姓名、年齡、住址。起造人為法人者，其名稱及事務所。二、設計人之姓名、住址、所領證書字號及簽章。三、建築地址。四、基地面積、建築面積、基地面積與建築面積之百分比。五、建築物用途。六、工程概算。七、建築期限。」、「工程圖樣及說明書應包括左列各款︰一、基地位置圖。二、地盤圖，其比例尺不得小於一千二百分之一。三、建築物之平面、立面、剖面圖，其比例尺不得小於二百分之一。四、建築物各部之尺寸構造及材料，其比例尺不得小於三十分之一。五、直轄市、縣（市）主管建築機關規定之必要結構計算書。六、直轄市、縣（市）主管建築機關規定之必要建築物設備圖說及設備計算書。七、新舊溝渠及出水方向。八、施工說明書。」，足見起造人申請建造執照時，於申請書上為完全的陳述，並提供正確無誤的工程圖樣及說明書（包括樓地板面積計算及法定容積率之檢討），乃其參與行政程序應盡的義務；而起造人委託建築師為其規劃設計建築案，並以起造人名義提出申請書圖，其代理申請的效力及於起造人，且基於損益同歸的法理，申請的利益歸於起造人，申請的風險亦由起造人承擔，從而申請書圖的完整性或正確性如有欠缺，於法律上之效果自應由起造人承受。系爭建照之申請案所檢附之面積計算表有關容積率檢討計算式之內容為：總樓地板面積扣除不計入容積樓地板面積之樓梯間、機電設備空間、梯廳、停車空間、天井等各細項空間面積數值，再除以建築基地面積數值，而得出計算結果之數值，資以確認容積率小於120％，另於停車空間檢討欄僅為停車數量（含法定停車數量及增設停車數量之實設停車數量）之檢討等情，為兩造所不爭執，且有各申請案之面積計算表附訴願卷可稽（原判決書第42頁），查其中系爭建照每輛停車空間（不含機械式停車空間）既一律以40平方公尺換算容積之樓地板面積，不計入計算容積率之總樓地板面積，而非以停車空間實際設置面積為計算基準，則再審原告對此容積率檢討計算式之重要事項，即難謂已提供正確的資料，揆諸前揭行政程序法第119條第2款規定，自無值得保護的信賴可言，原確定判決維持原判決所認再審原告要難主張信賴保護之結論，於法並無不合。至其餘再審理由所爭執之事項，業經原判決及原確定判決詳述其得心證之理由及法律上意見，並就再審原告之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚詳，再審意旨無非重述其在前程序主張之歧異見解，就原審法院及本院認事用法之職權行使，指摘其為不當，揆諸前開說明，自非屬適用法規顯有錯誤之範疇。再審意旨仍執前詞，請求廢棄原確定判決，難認有再審理由，應予駁回。據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　5　　月　　22　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　胡　國　棟法官　林　玫　君法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　5　　月　　22　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第254號

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