103年度判字第272號｜行政：環境影響評估法｜裁判日期：103 年 06 月 05 日

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第272號上訴人　黃文中訴訟代理人　蔡雅瀅　律師戴雯琪　律師被上訴人　桃園縣政府代　表　人　吳志揚訴訟代理人　林宗竭　律師參加人　台益豐股份有限公司代　表　人　秦嘉鴻訴訟代理人　謝天仁　律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國102年 12月5日臺北高等行政法院101年度訴字第766號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣訴外人遠興化學工業股份有限公司（下稱遠興公司）於桃園縣大溪鎮○○段○○○○段第2-1、2-10、2-12、8、11、11-6、12-4及13-3等8筆土地設置工廠，從事潤滑油、絕緣油之摻配作業，因上述土地位於自來水水質水量保護區、鳶山堰水庫集水區及山坡地，依規定應實施環境影響評估，遠興公司遂於99年4月15日以遠（工）字第099041501號函檢送環境影響說明書向被上訴人申請環評審查。被上訴人依其申請，依法召開環境影響評估委員會進行審查，經環境影響評估委員會兩次（99年7月16日及同年8月24日）開會審查後，被上訴人於99年12月17日以府環綜字第0990502500號公告「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書審查結論」，有條件通過環境影響評估審查。嗣遠興公司申請變更開發單位為參加人，並經被上訴人以100年2月17日府環綜字第1000009163號函同意備查在案，後參加人因變更製程說明資料，復提出變更內容對照表經由目的事業主管機關轉送被上訴人審核，並經被上訴人100年度第10次環境影響評估審查委員會議（ 100年11月9日）審查系爭環境影響說明書第2次變更內容對照表，並作成「（一）審查通過。（二）環境影響評估說明書變更內容對照表審核通過，同意納入定稿文件中備查。」之結論。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠依本院100年度判字第1601 號判決意旨，上訴人為月眉里當地居民兼里長，就核准變更內容對照表（即無須重新進行環境影響評估）之處分，具有法律上利害關係，自得提起本件訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定。㈡參加人申請變更內容包含：「……5.2.1.製程說明：五、原料及攪拌槽控溫設備：…為了維持產品流動性以利於輸送…需配置貫流式小型鍋爐…（一部運轉，一部備用）。本計畫之控溫設備為蒸發量1.8公噸/小時以下之貫流式小型鍋爐……」。惟原通過之環境影響說明書內容中並無該鍋爐控溫（加熱）設備，依環境影響評估法第17條本不得使用該鍋爐設備。詎本件環評變更使開發單位得使用該鍋爐設備，然鍋爐加熱導致潤滑油工廠爆炸造成死傷，社會上時有所聞。參加人工廠緊鄰民宅，且位於板新給水廠自來水水質水量保護區、鳶山堰水庫集水區，廠址緊鄰草嶺溪畔，本件環評變更提高意外發生機率，並增加平日空氣污染，對環境影響範圍內之生活、保護對象（居民、水源），有加重影響之虞，對環境品質之維護，亦有不利影響。應依環境影響評估法第38條就申請變更部分重新辦理環境影響評估，而非以變更內容對照表處理，是系爭審查通過變更內容對照表處分顯然違法應予撤銷。㈢94年系爭開發案原開發單位遠興公司申請工商登記環保事項判定時，就製程說明記載：「本公司製程上配備1噸與0.6噸各一鍋爐加熱」；而本次環評變更申請設置者，則為：2部1.8公噸/小時以下之鍋爐，兩者規格似有不符。又遠興公司為規避環評審查，曾提供不實資料，嗣桃園縣政府查證確認該公司原申報資料不實後，重新認定該開發行為應實施環評，有桃園縣政府環境保護局99年4月 29日桃環綜字第0990025602號函可稽。是94年所送鍋爐資料，當時未經環評審查，99年12月17日通過、同年月31日核備定稿之環評，亦未審查鍋爐部分，直到遭人檢舉，經被上訴人於100年6月15日發函要求說明設置鍋爐問題，始補辦環評變更程序，自應就本件「變更內容」與「原環評申請內容」，比較對環境是否有加重或不利影響之虞等情，決定適法之變更程序。且依本院102年度判字第165號判決，本件應依環境影響評估法施行細則第38條「重新辦理環境影響評估」，或依同細則第37條辦理「環境影響差異分析」，卻僅依同條「通過變更內容對照表」，亦屬違法。㈣本件開發內容變更後，較原通過之開發內容多出兩部貫流式小型鍋爐，對鄰近地區生活及保護對象與環境品質，有下列「加重」及「不利」影響：⑴鍋爐具危險性，意外事故風險提高；⑵鍋爐的燃料煤油貯槽屬公共危險物品，意外事故風險提高；⑶鍋爐排放未經處理的廢氣，空氣污染加重，且於現場可見到鍋爐排氣使用的煙囪很低，容易造成污染物滯留鄰近地區，不易消散，危害當地居民健康；⑷過濾爐水的離子交換器需更換濾心，廢棄物種類與數量增加；⑸為補充鍋爐用水，用水量將提高，對環境有加重及不利影響等語，為此請求判決撤銷訴願決定及被上訴人100年度第10次環境影響評估審查委員會議結論。三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠本件與本院102年度判字第165號判決之情形並非相同或類似之案件，且本件亦符合該判決所提出之不確定法律概念審查標準，而無不法可言，故上訴人雖引用該判決，仍不能據此即認其主張有理由。又原開發單位94年7月4日創環字特第168號及94年7月14日創環字特第183號等兩項工商登記環保事項判定申請書，均可顯示本件原本申請開發時，即預擬設置1.0噸及0.6噸鍋爐各一具，以便在製程中對輸送摻配原料的管線進行加熱，使原料輸送過程較為順暢並利於攪拌。雖原環境影響說明書定稿本中並未檢附貫流式小型鍋爐文件，但僅屬環說書定稿本漏未記載鍋爐設置之情形，即令嗣後鍋爐規格變更為1.8公噸，然該鍋爐僅實際運作一具，作加熱控溫使用（將原料加熱以利輸送進行摻配攪拌），另一具則為備用，是本件既未涉及製程反應，即非變更「製程」，而是變更「製程說明資料」。且該鍋爐規模非屬空氣污染防制法公告列管之固定污染源（需為2 噸以上之鍋爐），所以本件也無對環境加重影響之可能，亦無不利影響之情形，即不涉及「環境保護事項之變更」。且審查過程中並無任何資料顯示本件變更有害於環境，且審查委員及相關單位也無質疑之意見，上訴人迄今也無法提出開發單位所設鍋爐對環境究竟會有何具體的不利影響或加重影響的可能。如以上開本院判決之審查標準檢驗，是項環境影響評估之審查既非出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊，解釋法令亦無不當，且組織與程序均依法辦理，審查過程也無任何不當連結之考量，亦無違背經驗法則或論理法則或顯然不當之情形。故本件既然不涉及環境保護事項的變更，則僅需提出環說書變更內容對照表即可，尚無須提出「環境影響差異分析報告」。㈡上訴人於準備程序另主張柴油或煤油為鍋爐加熱時之添加物，屬於揮發性有機物質，而認為有影響環境之情形。然此等油品既非開發單位所生產之產品，也非用以添加於製程，上訴人所指尚有誤會，實則此等油品僅係本件鍋爐所使用之燃料，一如車輛使用汽油或柴油作為動力來源般，並無上訴人所稱會逸散揮發以致加重影響環境，或對環境有不利影響之情形。其餘上訴人主張本件有對環境加重影響及不利影響等情，均屬主觀之臆測，不能據此即認其主張有理由等語。四、參加人陳述意見略謂：㈠系爭開發由遠興公司依法向被上訴人申請，於94年7月19日獲得免環評之判定。而98年4月10日被上訴人為撤銷免環評判定，係以遠興公司於94年申請免環評判定勾選錯誤（將都市土地勾選為非都市土地）及系爭土地位於水庫集水區此二理由為之，遠興公司非有故意隱匿系爭開發案位於鳶山堰水庫集水區之情事。又遠興公司對於前揭撤銷免環評之行政處分，於99年4月15日再次依法申請環評，並於99年12月24日通過環評，上訴人不加瞭解事件來龍去脈，片段擷取被上訴人所屬環保局公函，意圖製造參加人有以不實資料申請環評之不法行徑，逕自推論系爭鍋爐未於94年7月19日通過環評審查，上訴人任意指摘心態，至為灼然。且本件所配置之貫流式小型鍋爐相關資料（94創環字第168、183號、桃環綜字第0940026282、0940031966號），參加人原已附在環境影響說明書初審資料中，但由於作業疏失，在環境影響說明書定稿本中遺漏未檢附，經桃園縣政府環保局依法辦理後重新補件，並以100年11月1日益豐（廠）字第1001101001號函桃園縣政府工商發展局，惠請轉送桃園縣政府環保主管機關備查；故系爭鍋爐自始即存在於本件開發案，並非後來增加，參加人並無違反環境影響評估法第17條之規定，上訴人指系爭鍋爐未載入環境影響說明書定稿本，與事實未符。㈡系爭鍋爐規格變更為1.8公噸二具，惟各裝設一個排放口，一具僅於另一具故障時始啟動，係備用性質，換言之，即正常情況下為一部運轉，一部備用，且本件製程仍屬以摻配及攪拌方式生產潤滑油及絕緣油，並不經由蒸餾、分餾、化學反應等過程，與原本製程並無不同，可證此變更內容，僅為「鍋爐規格變更」，無涉「製程變更」，並未符合環境影響評估法施行細則第38條第1項第5款、第6款規定，有加重影響或不利影響環境之情事。又系爭工廠為地上油槽，下方土地有防滲漏設計，與一般地下油槽不同，既非加油站，也非大型溶劑儲槽，本件潤滑油、絕緣油，與溶劑有腐蝕性不同，且係摻配、加工，過程中並無任何廢氣、毒氣、廢水發生，更與石油及煤煉製，迥然有異，屬公害輕微之產業；然上訴人於書狀內指稱系爭工廠有眾多油品及大型油槽，藉稱系爭鍋爐有火焰，有高度危險性，會導致鍋爐爆炸，其主張顯屬無據。且系爭鍋爐使用離子交換樹脂製造純水，當採水量達到設計值時，參加人即通知設計廠商取回再生，而非如上訴人主張有更換濾心增加廢棄物之情事，上訴人所述顯有誤解。㈢本件二具蒸氣量各1.8公噸之鍋爐，各裝設一個排放口，一具僅於另一具故障時始啟動備用，依法即應各自計算蒸氣量，非以二具鍋爐之蒸氣量之總量計算，職此，參加人依法毋庸申請核發設備許可證，且係作輸送管線控溫使用並未涉及製程反應，非有加重環境品質之虞，因此，勘驗當日參加人現場人員陳述：「所排的廢氣並沒有經過過濾或其他處理」，其行徑亦無違反空氣污染防制法第24條規定。又本件顯與本院102年度判字第165號判決事實不同，上訴人執此判決，主張本件應依環境影響評估法施行細則第38條重新辦理環境影響評估，或依同細則第37條辦理環境影響差異分析，顯屬有誤等語。五、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠參加人增設鍋爐，未對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞，不必依環境影響評估法施行細則第38條第1項規定重新辦理環境影響評估，亦未涉及環境保護事項，不必依環境影響評估法施行細則第37條提出環境影響差異分析報告。上訴人雖主張系爭鍋爐具危險性云云；惟依環保署85年11月30日環署空字第69901號函所示，系爭二具鍋爐蒸氣量各1.8噸，各裝設一個排放口，一具僅於另一具故障時始啟動備用，依法即應各自計算蒸氣量，非以二具鍋爐之蒸氣量之總量計算，故系爭鍋爐規模非屬空氣污染防制法公告列管之固定污染源。且原開發單位遠興公司94年7月4日創環字特第168號及94年7月14日創環字特第183號等兩項工商登記環保事項判定申請書，已於製程說明記載：「本公司製程上配備1噸與0.6噸各一鍋爐加熱但不需經由蒸餾、分餾等程」，可知本件申請開發之初，即已預擬設置1.0噸及0.6噸鍋爐各一具，以利攪拌原料半成品使輸送順暢，雖原環境影響說明書定稿本中並未檢附貫流式小型鍋爐文件，但僅屬環說書定稿本「漏未記載鍋爐設置」之情形，嗣遠興公司（原開發單位）之申請案，經被上訴人於99年度第7次環評會會議紀錄作成：「㈠有條件通過環境影響評估審查。㈡請開發單位應依有關委員、專家學者及相關機關所提意見補充、修正（回復內容不可制式化答復）環境影響說明書內容後，經本府轉送有關委員、專家學者及相關機關確認後定案，製作定稿本。」之審查結論，並於99年12月17日以被上訴人府環綜字第0990502500號公告有條件通過環境影響評估審查，經上訴人提起行政救濟，原審法院102年3月14日100年度訴字第836號判決「原告之訴駁回」。因原開發單位遠興公司申請變更開發單位為參加人，被上訴人100年2月17日府環綜字第1000009163號函同意備查，後被上訴人100年10月20日府環綜字第1000501602號函通知系爭1.8噸鍋爐用於生產，與遠興公司環境影響說明書定稿本5-4頁之生產流程示意圖及5-3頁製程說明內容不符，參加人因而於100年11月1日提出環境影響說明書變更內容對照表。經核對其製程說明，絕緣油製程是半成品輸送至中繼槽內進行添加劑之加入混合，開始使用蒸氣進行溫控（45度至60度Ｃ）攪拌後……產品包裝，及潤滑油製程是將成品輸送至攪拌槽內，並進行控溫（45度至60度Ｃ）使品質均勻，避免產品因溫度過低凝結不易輸送……然後產品包裝，核與環境影響說明書變更內容對照表所描述情節相同，可知系爭鍋爐僅實際運作一具，不會同時開啟，目的在加熱控溫使用（將原料加熱以利輸送進行摻配攪拌），並未涉及製程反應，該鍋爐之增加並未變更「製程」，故系爭環境影響說明書變更內容對照表只是變更了「製程說明資料」，其計劃變更對環境並無「加重影響之虞」，亦「未涉及環境保護事項」。㈡又鍋爐內會有火焰、有發生事故之風險、鍋爐會排放廢氣，給水系統會增加用水量、離子交換器濾心會增加廢棄物種類等，固為一般常識，但只要不超過環境之合理負荷量，則屬於可容許之風險，此為工業生產之必要代價。故是否「對環境有加重影響之虞」或「涉及環境保護」須就個案具體衡量之。本件系爭鍋爐既為2公噸／小時以下，非屬「空氣污染防制法」公告之「第5批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，又因現址廠區油槽總儲存容量計5700公秉，未達前揭公告之「同一公私場所從事揮發性有機液體儲存及裝載操作，且其儲槽總設計或實際儲存量為2萬5千公秉以上者」，無需依據空氣污染防制法第24條之規定，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，系爭鍋爐既非同時運轉使用，且所需用溫度較低（45度至60度Ｃ），復只是用來控制原料及半成品溫度免於凝結，與產品製程無關，其火焰、危險性、廢氣排放、用水量、廢棄物數量通常在可容許之範圍，故上訴人若無其他舉證，不能逕認系爭鍋爐「對環境有加重影響之虞」或「涉及環境保護」。也正因為如此，被上訴人100年11月9日100年度第10次環境影響評估審查委員會議，於考量系爭鍋爐可能造成之危險後，審核通過系爭環境影響評估說明書變更內容對照表，並未認定系爭鍋爐「對環境有加重影響之虞」或「涉及環境保護」，該委員會之判斷，乃屬高度屬人性、經驗性之專業判斷，且組織合法，並非出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊，亦未違反「一般公認之價值判斷標準、法定正當程序、不當連結之禁止、平等原則、公益原則」等，自應予以尊重。㈢本院102年度判字第165號判決，乃認樂生療養院為「文化景觀」及「歷史建築」，捷運新莊機廠減縮部分開發，有超高壓地下水之山坡地崁腳情形，計畫變更對環境及保護對象是否無加重影響，及對環境品質之維護，是否有不利影響均尚有疑義。但本件計畫變更僅將預擬設置加熱用之1.0噸及0.6噸鍋爐各一具，加大為1.8公噸／小時，未涉及變更製程，未對環境有加重影響可能及不利影響，已如前述，與本院上開判決情形不同，尚無援用之餘地。綜上，原處分尚無違法，訴願決定予以維持，亦屬正確等語。六、上訴意旨略謂：㈠查訴外人遠興公司94年工商登記環保事項判定申請資料，不僅與本件環評變更內容不符，且當時被上訴人因開發單位提供不實之申請資料，誤認全案無須辦理環境影響評估，自未審查製程設置「鍋爐」對環境之影響。其後99年12月通過之環說書原申請內容，亦未審查製程設置「鍋爐」對環境之影響。是本件環評變更，是環評程序中，第一次審查設置「鍋爐」對環境之影響，其審查程序依環境影響評估法第16條、同法施行細則第38條，應比較「變更部分」與99年12月通過之環評「原申請內容」，對環境及保護對象，是否有加重或不利之影響？而與工商登記送審資料無涉。原判決誤以94年工商登記環保事項判定申請資料，已於製程中說明配製鍋爐，僅屬「漏未記載鍋爐設置」，認定就變更部分，無須循重辦環評程序處理，有判決適用環境影響評估法第16條、同法施行細則第38條不當之違法。㈡原審混淆「環評制度」與「空氣汙染管制」之功能差異，前者著重不同屬性之「環境」，對不同「開發行為」之承受力，後者則依據設備規模，決定須否列管或檢具防治計畫。系爭潤滑油工廠內有大量易燃物，且緊鄰重要水庫集水區、水質水量保護區，由未設置鍋爐變更為有設置鍋爐，除空氣污染、廢棄物及用水量增加外，意外事故及水污染風險亦大幅提升，原判決忽略設置鍋爐前後增加的環境風險，遽以鍋爐規模非屬空氣汙染防制法公告列管之固定汙染源，否定本件變更對環境有加重影響之虞且涉及環境保護，有認定事實及判決未適用環境影響評估法第1條、第4條及適用同法施行細則第38條不當之違法。㈢得以「變更內容對照表」程序處理，限於計畫變更對環境「有利」，或顯「未增加」負面影響，本件增設鍋爐後，對環境既未更有利，甚至汙染量及事故風險均增加，原審遽認通過變更內容對照表之原處分合法，有判決適用環境影響評估法施行細則第37條不當之違法。又系爭鍋爐使用屬石油製品之「煤油」做為燃料，其貯槽依「石油、石油產品貯存槽設置環境影響評估審議規範」第8條第2款、第4款，不得設置在重要水庫集水區、水質水量保護區，本件環評變更後增加兩座依法不得設置之貯槽，以供應鍋爐燃料，原判決遽認對環境無加重影響之虞，有判決不適用該審議規範及適用環境影響評估法施行細則第38條不當之違法等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。七、本院查：㈠環境影響評估法第16條規定：「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」；又環境影響評估法施行細則第37條規定：「（第1項）開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。（第3項）第1項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：一、開發行為或環境保護對策變更之內容。二、開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。三、環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。四、其他經主管機關指定之事項。（第4項）第1項變更內容對照表，應敘明開發行為現況、申請變更內容及理由。」、第38條第1項規定：「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。」㈡原判決以被上訴人100年10月20日府環綜字第1000501602號函通知參加人，系爭1.8公噸鍋爐用於生產，與遠興公司環境影響說明書定稿本5-4頁之生產流程示意圖及5-3頁製程說明內容不符（見原處分卷第47頁），參加人因而於100年11 月1日提出環境影響說明書變更內容對照表（見原處分卷第23頁），說明「原鍋爐資料已附於環境影響說明書初審資料中，但由於作業疏忽，在環境影響說明中定稿本中遺漏未檢附，因本案製程僅以摻配及攪拌方式生產潤滑油及絕緣油，並不經由蒸餾、分餾、化學反應等過程，故不需要使用大型鍋爐提供熱源，由於原料產品黏度較高，為了維持產品流動性以利於輸送，需保持較常溫略高之溫度（45度至60度Ｃ），故只需配置小型鍋爐（一部運轉、一部備用），原鍋爐規格變更為蒸發量1.8公噸／小時」，經核對其製程說明（見原處分卷第37頁），絕緣油製程是半成品輸送至中繼槽內進行添加劑之加入混合，開始使用蒸氣進行溫控（45度至60度Ｃ）攪拌後……產品包裝，及潤滑油製程是將成品輸送至攪拌槽內，並進行控溫（45度至60度Ｃ）使品質均勻，避免產品因溫度過低凝結不易輸送……然後產品包裝，核與環境影響說明書變更內容對照表所描述情節相同，可知系爭鍋爐僅實際運作一具，不會同時開啟，目的在加熱控溫使用（將原料加熱以利輸送進行摻配攪拌），並未涉及製程反應，該鍋爐之增加並未變更「製程」（即僅將預擬設置加熱用之1.0 噸及0.6噸鍋爐各一具，加大為1.8公噸／小時），故系爭環境影響說明書變更內容對照表只是變更了「製程說明資料」，其計劃變更對環境並無「加重影響之虞」，亦「未涉及環境保護事項」；系爭鍋爐既為2公噸／小時以下，非屬「空氣污染防制法」公告之「第5批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，又因現址廠區油槽總儲存容量計5700公秉，未達前揭公告之「同一公私場所從事揮發性有機液體儲存及裝載操作，且其儲槽總設計或實際儲存量為2 萬5千公秉以上者」，無需依據空氣污染防制法第24條之規定，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，系爭鍋爐既非同時運轉使用，且所需用溫度較低（45度至60度Ｃ），復只是用來控制原料及半成品溫度免於凝結，與產品製程無關，其火焰、危險性、廢氣排放、用水量、廢棄物數量通常在可容許之範圍，故上訴人若無其他舉證，不能逕認系爭鍋爐「對環境有加重影響之虞」或「涉及環境保護」，自不必依環境影響評估法施行細則第38條第1項規定重新辦理環境影響評估，亦不必依環境影響評估法施行細則第37條提出環境影響差異分析報告等語為由，將原處分（被上訴人100年11月9日100年度第10次環境影響評估審查委員會議審核通過系爭環境影響說明書變更內容對照表）及訴願決定均予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。㈢惟依前揭環境影響評估法第16條及其施行細則第37條、第38條第1項規定可知，開發單位申請變更已通過之環境影響說明書或評估書內容，是否應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估，須以申請變更之內容與已通過之環境影響說明書或評估書內容，加以比較。如涉及環境保護事項之變更，且其變更之內容有環境影響評估法施行細則第38條第1項各款所列情形之一者，即應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估；雖涉及環境保護事項之變更，但其變更之內容不具有環境影響評估法施行細則第38條第1項各款所列情形之一者，即無須重新進行環境影響評估，惟原則上仍應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核，僅於其變更係計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，始不必提出環境影響差異分析報告，而得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核；至於其變更未涉及環境保護事項者，則僅須函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。㈣次按不確定法律概念，行政法院係以審查為原則，僅於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度，故於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。㈤稽諸被上訴人100年10月20日府環綜字第1000501602號函表明參加人「廠內設置兩台1.8公噸煤油鍋爐用於製程生產使用，與遠興化學工業工廠興建環境影響說明書定稿本5-4頁之絕緣油及潤滑油生產流程示意圖和5-3頁5.2.1製程說明之內容明顯不符」等語（原處分卷第47頁），及系爭「環境影響說明書變更內容對照表」所附絕緣油、潤滑油生產流程示意圖於變更前並未顯示使用鍋爐控溫製程（原處分卷第30頁），可知系爭兩台1.8公噸煤油鍋爐用於生產製程及其所需儲油設施之事項似未載入「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」（該環境影響說明書及其定稿本全文均未見附卷），則縱使「原鍋爐資料已附於環境影響說明書初審資料中」，亦難認定被上訴人所設環境影響評估委員會於99年7月16 日及同年8月24日開會審查該環境影響說明書時，有審查到系爭兩台1.8公噸煤油鍋爐用於生產製程及其所需儲油設施對環境的影響（該兩次會議紀錄參見原處分卷第9、10頁，但只記載審查結論，未附有委員審查意見）。從而參加人於被上訴人公告審查結論及准將「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」定稿本予以備查後，再提出「環境影響說明書變更內容對照表」，補充說明有關系爭兩台1.8公噸煤油鍋爐用於生產製程事項，即屬原環境影響說明書定稿本內容之增加（變更）。何況所謂「原鍋爐資料」，依該變更內容對照表之變更理由欄記載，係指原開發單位遠興公司於94年7 月4日創環字特第168號及94年7月14日創環字特第183號等兩份工商登記環保事項判定申請書上揭示的1噸與0.6噸各一具貫流式小型鍋爐文件（見原處分卷第33至35頁），並非後來實際設置的系爭兩台1.8公噸煤油鍋爐，就此而言，亦已構成原申請環境影響評估內容的變更。另觀諸該變更內容對照表僅說明系爭兩台1.8公噸煤油鍋爐之設置，並未提及其所需儲油設施之規格及作用，難謂已依環境影響評估法施行細則第37條第4項規定為完整的敘明；且縱使系爭兩台鍋爐之蒸氣量均在2公噸／小時以下，各裝設一個排放口，一具僅於另一具故障時始啟動運轉，非屬行政院環境保護署依空氣污染防制法第24條第1項指定公告之「第五批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」（原審卷第291頁），又因現址廠區油槽總儲存容量計5700公秉，未達「第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」公告之「同一公私場所從事揮發性有機液體儲存及裝載操作，且其儲槽總設計或實際儲存量為2萬5千公秉以上者」之條件（原審卷第293頁背面），亦無須依據空氣污染防制法第24 條第1項之規定，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，然其與「應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」之差別，僅在於其產生之蒸氣量及所需搭配的儲油槽容量較少，無須依據空氣污染防制法第24條第1項之規定，檢具空氣污染防制計畫以申請核發設置許可證，並不影響其同屬固定污染源，而涉及環境保護事項之本質，否則行政院環境保護署何必針對公私場所設置鍋爐和從事揮發性有機液體儲存及裝載操作事項，指定公告其應檢具空氣污染防制計畫以申請核發設置許可之條件。原判決徒以系爭鍋爐及儲油槽非屬行政院環境保護署依空氣污染防制法第24條第1項指定公告之「公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，所需用溫度較低（45度至60度Ｃ），復只是用來控制原料及半成品溫度免於凝結，與產品製程無關，其火焰、危險性、廢氣排放、用水量、廢棄物數量通常在可容許之範圍等語為由，論斷上訴人若無其他舉證，不能逕認系爭鍋爐「涉及環境保護」，尚嫌速斷。㈥再觀諸參加人於100年11月1日具函，雖陳稱其因變更製程說明資料，故提出變更內容對照表，並主張「本案所配置之貫流式小型鍋爐相關資料原已附在環境影響說明書初審資料中，但由於作業疏忽，在環境影響說明書定稿本中遺漏未檢附，重新補件。此次變更項目未涉及環境保護事項」，乃依據環境影響評估法施行細則第37條第1項及第2項規定，請目的事業主管機關轉送被上訴人備查（原處分卷第22頁），但被上訴人仍於同年11月9日召開環境影響評估委員會議針對該環境影響說明書變更內容對照表予以審核通過（原處分卷第73頁），而非如遠興公司於100年1月24日申請變更開發單位為參加人時，被上訴人係逕以100年2月17日府環綜字第1000009163號函表明其「變更內容未涉及環境保護事項，本府同意備查」（原處分卷第20頁），足見被上訴人並未認為參加人於100年11月1日提出之「環境影響說明書變更內容對照表」，未涉及環境保護事項，否則逕予同意備查即可，何必召開環境影響評估委員會議予以審查？然而被上訴人既默認系爭變更內容涉及環境保護事項，卻於審查時未詳細辨明其申請變更部分是否具有環境影響評估法施行細則第38條第1項各款所列情形之一，亦未論究其申請變更內容是否具備同施行細則第37條第1項但書所列不必提出環境影響差異分析報告，而得檢附變更內容對照表供審核之要件，且忽略該變更內容對照表，漏未敍明設置系爭兩台1.8公噸煤油鍋爐所需儲油設施之情形，甚至認為其「變更內容未改變原審查書內容」，即逕就參加人所提出之「環境影響說明書變更內容對照表」予以審查通過（參見原處分卷第134頁被上訴人100年度第10次環境影響評估審查委員會議紀錄、第136頁委員審查意見），則縱使承認被上訴人所設環境影響評估委員會對於不確定法律概念有「判斷餘地」，然其是否有以消極的不作為濫用判斷權，或其判斷是否出於不完全之資訊，即非無疑，原審就此得受司法審查之事項，未加審查，並忽略被上訴人審查系爭「環境影響說明書變更內容對照表」之始末，逕引判斷餘地理論，維持該環境影響評估委員會之審查結果，且誤解為其並未認定系爭鍋爐「涉及環境保護」，均有未洽。㈦復按環境影響評估法第1條前段規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。」、同法第4條第2款前段規定：「環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。」、同法第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。」，而依同法第5條第2項授權訂定之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準，則係根據不同「開發行為」，位於不同「區域」，決定須否辦理環境影響評估。足見環境影響評估制度，著重開發行為對環境不良影響之預防及減輕；由於「開發行為屬性」與「環境特性」間具互動性，相同開發行為，位於不同條件之環境，產生之影響可能不同，進而形成應否實施環境影響評估，與應否就申請變更部分重新辦理環境影響評估之規範標準。此與空氣污染管制法第24條第1項規定「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更」之意旨，係依據產業類別及設備規模，決定其是否必須檢具空氣污染防制計畫以申請核發設置許可證，並未考慮其坐落環境之特性，兩者不可同日而語。故非屬行政院環境保護署依空氣污染防制法第24條第1項指定公告列管之固定污染源，其開發行為未必不須要實施環境影響評估，反之，縱屬指定公告列管之固定污染源，亦未必須要實施環境影響評估。此稽諸參加人之前手訴外人遠興公司於桃園縣大溪鎮○○段○○○○段第2-1、2-10、2-12、8、11、11-6、12-4及13-3等8筆土地設置工廠，從事潤滑油、絕緣油之摻配作業，於94年7月14日為辦理工廠登記，向被上訴人所屬環境保護局申請環保判定作業，雖經該局以94年7月19日桃環綜字第0940034746號函判定為非屬「現階段空氣污染防制法公告公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，且因僅勾選土地區位為非都市土地，同時被判定為非屬「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」規定應實施環境影響評估者，但嗣被上訴人發現其工廠係位於鳶山堰水庫集水區等環境敏感區域內，乃通知其應實施環境影響評估等情（參照原審卷附被上訴人98年4月10日桃環綜字第0980500551號函、99年4月29日桃環綜字第0990025602號函），可得明證。則原判決徒以系爭鍋爐及儲油槽非屬行政院環境保護署依空氣污染防制法第24條第1項指定公告之「公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，所需用溫度較低（45度至60度Ｃ），復只是用來控制原料及半成品溫度免於凝結，與產品製程無關，其火焰、危險性、廢氣排放、用水量、廢棄物數量通常在可容許之範圍等語為由，論斷上訴人若無其他舉證，不能逕認系爭鍋爐「對環境有加重影響之虞」云云，亦有未洽。從而系爭環境影響說明書內容之變更（設置兩台1.8 公噸煤油鍋爐及儲油槽）是否對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞，及對環境品質之維護，有不利之影響？縱使無須重新進行環境影響評估，是否具備環境影響評估法施行細則第37條第1項但書之情形，而不必提出環境影響差異分析報告？即有再加調查釐清之必要。㈧末按系爭鍋爐既係使用屬石油製品之「煤油」做為燃料，則其貯存槽是否屬「石油、石油產品貯存槽設置環境影響評估審議規範」第1條所規範之「石油產品貯存槽」，而有該規範第8條第2款、第4款：「申請開發之基地，不得位於重要水庫集水區、依自來水法公告之水源水質水量保護區」之適用，乃攸關系爭變更事項是否對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞，及對環境品質之維護，有不利之影響？原審未依職權加以調查審究，其判決理由亦難謂完備。㈨綜上所述，原判決理由及其認事用法既有上開瑕疵，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　6　　月　　5　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　胡　國　棟法官　林　玫　君法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　6　　月　　5　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第272號

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