103年度判字第300號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：103 年 06 月 13 日

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第300號上訴人　全漢企業股份有限公司代　表　人　王宗舜訴訟代理人　張勝傑　律師被上訴人　行政院環境保護署代　表　人　魏國彥訴訟代理人　潘正芬　律師陳修君　律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國103年1月23日臺北高等行政法院101年度訴字第1531號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人以上訴人係被上訴人公告應負回收清除、處理商品責任之物品（電源器、二次鋰電池）輸入業者，被上訴人委託誠品聯合會計師事務所至上訴人營業處辦理營業（進口）量查核作業，發現上訴人於民國96年3月至100年2月間，未依規定申報繳納乾電池（二次鋰電池）之回收清除處理費新臺幣（下同）1萬3,544元及資訊物品（電源器）之回收清除處理費898萬803元，乃以100年12月30日環署基字第1000116398號函（下稱原處分）命上訴人於文到45日內依規定補繳回收清除處理費總計899萬4,347元，如屆期未完納，移送強制執行及告發處分，並依法處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分，嗣減縮聲明為訴願決定及原處分關於電源器回收清除處理費898萬803元部分均撤銷。經原審判決駁回。二、上訴人起訴主張：（一）依被上訴人98年8月31日環署廢字第0980076145號令（下稱98年8月31日令釋）意旨，僅有「供個人（即一般消費者）電腦使用之電源器」，始屬被上訴人列管、應由上訴人繳交回收清除處理費之一般廢棄物。而被上訴人認定應繳納回收清除處理費之電源器產品，多屬非供個人電腦使用之工業用電源器，被上訴人自應敘明其認定上訴人所進口或製造之電源器中，何等類型或型號之電源器係屬供個人使用或非供個人使用，惟被上訴人於原處分中檢附之「查核結果差異彙總表」僅說明查核後所認定之營業量與伊申報營業量之差異，並未說明何謂「3項認定原則」以及如何符合「3項認定原則」，與行政程序法第96條第1項第2款之規定不符。（二）被上訴人依廢棄物清理法第15條及第16條之規定，曾於99年12月27日以環署廢字第0990116018號公告「修正公告應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍…」，並以被上訴人98年8月31日令釋就電源器部分為補充規定，被上訴人未對外公告補充或變更上開公告及函釋之內容，逕以100年10月31日環署基字第1000094628號函（下稱100年10月31日函）通知誠品聯合會計師事務所改採所謂「3項認定原則」，並據以認定上訴人應補繳電源器之回收清除處理費898萬803元，然該「3項認定原則」僅為被上訴人之「查核經驗」，並非依廢棄物清理法第15條第2項規定所為之公告，亦非法律、法規命令或行政處分，違反廢棄物清理法第15條第2項、第16條之規定，亦違反法律保留原則。（三）被上訴人所提之「3項認定原則」與被上訴人98年8月31日令釋之認定互相牴觸，且被上訴人所稱之「3項認定原則」係在本件中始提出，該原則並未適用於其他案件，是原處分依「3項認定原則」命上訴人補繳電源器之回收清除處理費，相較於被上訴人對其他競爭同業卻未依同樣原則命補繳回收清除處理費，顯無正當理由而為差別待遇，與平等原則有違。（四）責任業者依廢棄物清理法第16條規定應繳納回收清除處理費，乃以所製造或進口之一般廢棄物為限，至於事業廢棄物，則另依廢棄物清理法第3章清理之。原處分未區分上訴人所製造或進口之電源器中，是否有應依廢棄物清理法第3章清理之廢棄物，均命上訴人繳納回收清除處理費，違反廢棄物清理法第16條之規定等語。三、被上訴人則以：（一）目前針對個人電腦適用之電源器尚無國際標準之統一名稱或單一規格及型號，依被上訴人98年8 月31日令釋意旨及歷年查核經驗，歸納3項認定原則，並據以作為是否「可與個人電腦連接」之判定依據，進而認定是否屬於列管責任物。被上訴人函誠品聯合會計師事務所進行再次查核，並於查核結果報告中明確指明第一次查核與第二次查核差異之所在，是原處分及其附件中，均足使上訴人瞭解遭認定漏報漏繳之理由。（二）被上訴人於判斷是否屬於責任物時，係以該物品是否可能供個人電腦使用，若該物品可能供個人電腦使用，則將來仍有可能進入回收體系中，是僅有符合特殊作業環境需求之電源器，始不屬被上訴人列管責任物之範圍，而經被上訴人查得上訴人96年3月至100年2 月間之進口量，並就其產品中屬符合個人電腦使用之電源器，以原處分命上訴人補繳回收清除處理費，並無不合。被上訴人已考量上訴人所進口產品之不同特性，就有利及不利於上訴人之情形一律注意，並無違反平等原則。（三）公告應回收之責任物應循廢棄物清理法第18條第1項回收清除處理之，而非屬應回收廢棄物之事業廢棄物，應依廢棄物清理法第3章事業廢棄物之清理章節為之，兩者並不相衝突。廢棄物清理法第15條第2項所公告之物品或其包裝、容器之應回收廢棄物，係依其物品之本質判定是否屬公告應回收之廢棄物。而是否屬事業廢棄物，則是以該廢棄物之實際產出源等作區分，故廢棄物應循何種途徑為回收清除處理，係視其廢棄物性質屬事業廢棄物、一般廢棄物或應回收廢棄物來加以區分，故若符合被上訴人公告應回收之責任物，縱由事業產生，仍應依相關回收清除處理規定清除處理之，「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第3條亦有明文，故無重複課費之疑慮。再者，上訴人為指定公告事業，其填報並經被上訴人審核通過之事業廢棄物清理計畫書中，上訴人亦自行填報其製造電源器為「公告應回收廢棄物（代碼：R-1908）」，即應依公告應回收廢棄物之回收清除處理方式為之。（四）依被上訴人98年8月31日令釋意旨，「電源器」係指可與個人電腦連接之設備、裝置，即符合供個人電腦使用之電源器。而本件之電源器，經上訴人自承可供個人電腦使用，當屬公告應回收廢棄物，不論其電源器特性、商品名稱及使用對象為何，皆需依廢棄物清理法第16條規定，向被上訴人辦理責任業者登記、申報營業（輸入）量及繳納回收清除處理費，若電源器為僅工業用且具特殊規格，並有不同於個人消費性質之空間及作業系統以滿足特殊作業環境需求者，始非屬被上訴人列管責任物範圍，是本件電源器非具有特殊規格，且可與個人電腦連接，不具有不同於個人消費性質之空間及作業系統，則與前開98年8月31日令釋意旨不符，原處分命上訴人補繳回收清除處理費，當無違誤等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依被上訴人95年9月20日以環署廢字第0950074054A號修正公告內容，凡屬供電腦使用之「電源器」，不問其係供「個人電腦」使用，抑或供「工業電腦」使用，均屬應由製造及輸入業者負責回收清除處理之「資訊物品」。被上訴人另以98年8月 31日令釋核釋上開公告事項第1項之表一，並就有關上開資訊物品項目「電源器」加以補充規定。經查，被上訴人98年8月31日令釋，係將「具有不同於個人消費性質之空間及作業系統以滿足特殊作業環境需求」之「工業用、具特殊規格」之電源器，排除於列管應回收清除處理之責任物範圍外。惟因該令釋第1點業已明定「電源器」係指「可」與個人電腦連接之設備、裝置，即「符合」供「個人電腦」使用之電源器，即足當之，是凡符合上揭功能者，不論其商品特性、商品名稱及使用對象為何，製造及輸入業者皆應依廢棄物清理法第16條規定，向被上訴人報繳回收清除處理費。又該令釋第2點前段「前述所稱個人電腦，係指使用於一般消費者之電腦」等語，參酌第1點「不論其使用對象」之說明，可知僅係針對「個人電腦」加以定義，而非謂須實際供「個人電腦」使用之電源器，始屬應回收清除處理之責任物。至於該令釋第2點中段所謂「若為工業用、具特殊規格之電源器，具有不同於個人消費性質之空間及作業系統以滿足特殊作業環境需求…則非屬現行本署列管責任物範圍」，則屬例外規定之除外情形，經綜合該令釋第1點之說明，並審酌行政機關追蹤其終端使用者或實際用途有相當困難，以及稽核成本之考量，應本諸「例外規定解釋從嚴」之法理，解釋上開除外情形，應以「具有不同於個人消費性質之空間及作業系統以滿足特殊作業環境需求」且「具特殊規格」之「工業用」電源器為限，至於不具特殊規格而同時可供「個人電腦」及「工業電腦」使用之電源器，則仍屬應回收清除處理之責任物。上訴人所銷售之上開電源器，在功能上均可供個人電腦使用，既為上訴人所自承，則依系爭公告及被上訴人98年8月31日令釋之說明，即屬應依廢棄物清理法第16條規定報繳回收清除處理費之責任物，並不因買受人實際係供「工業電腦」使用而有所不同。則被上訴人以100年10月31日函通知誠品聯合會計師事務所作為輔助查核認定標準之所謂「3 項認定原則」是否違反廢棄物清理法第15條第2項及第16條規定與法律保留原則，以及有無牴觸被上訴人98年8月31日令釋，即無庸再予審酌。（二）廢棄物清理法第2條第1項係依「產出源」作為區分「一般廢棄物」及「事業廢棄物」之標準。另依廢棄物清理法第15條第1項、第16條第1項規定，物品、包裝、容器食用或使用後產生致有污染環境之虞者，課其製造、輸入業者，負擔其產品使用後之回收清除處理責任，係本於「延伸製造者責任制」（Extended Producer Responsibility, EPR.）之精神，立法要求繳納回收清除處理費用，促使製造者進行綠色設計及減少資源使用，進一步引導其考慮產品製造與其廢棄後之處理，以有效避免末端廢棄物難以再利用或處理之問題，達到減少環境污染之目的。又被上訴人依廢棄物清理法第15條第2項規定所公告之物品或其包裝、容器之應回收廢棄物，係依物品之本質判定是否屬公告應回收之廢棄物；而是否屬事業廢棄物，則是依該廢棄物之實際產出源作區分。兩者區分標準不同，自可能存有相互重疊之關係。從而，廢棄物應循何種途徑為回收清除處理，係視其廢棄物性質屬事業廢棄物、一般廢棄物或應回收廢棄物來加以區分，若符合被上訴人公告應回收清除處理之責任物（如本件系爭可供個人電腦使用之電源器），縱其後係由事業（如上訴人之後手）產出，仍未改變其原屬公告應回收清除處理之責任物性質，而應依法回收清除處理（理論上尚可獲取部分回收對價），故無重複課費（成本）之問題。（三）被上訴人所為之原處分，業已檢附「查核結果差異彙總表」詳述其處分之事實、理由及其法令依據，所載應已足使上訴人知悉作成該處分之法令根據、事實認定及其理由。至於上訴人主張被上訴人以100年10月31日函通知誠品聯合會計師事務所作為輔助查核認定標準之所謂「3項認定原則」，並不影響其應繳納回收清除處理費之判斷，是被上訴人縱未於原處分內載明該「3項認定原則」，亦與行政程序法第96條第1項第2款之規定無違。（四）被上訴人就上訴人未依法報繳回收清除處理費之電源器部分，依廢棄物清理法第16條及第51條規定，以原處分命上訴人於文到45日內依規定補繳該部分回收清除處理費，如屆期未完納，移送強制執行及告發處分，並依法處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰部分，於法無違，則上訴人以被上訴人未依相同標準命其他競爭同業補繳回收清除處理費云云，縱認屬實，亦屬被上訴人怠於行使權限之情形，上訴人尚不得據以於本件主張不法之平等，而解免其應報繳回收清除處理費之義務。上訴人主張被上訴人未以相同標準命其他競爭同業補繳回收清除處理費，其所為原處分，係屬無正當理由而為差別待遇，而違反行政程序法第6條所定平等原則云云，委無足採等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略以：（一）原判決肯認一般廢棄物與事業廢棄物之區別，係以產出源作為區別標準。惟原判決未慮及廢棄物清理法第15條第2項所指之應回收廢棄物係指一般廢棄物，而非事業廢棄物，此觀第15條第2項明文規定前項物品係指同條第1項之一般廢棄物自明。則原判決於此所稱同法第15 條第2項公告之應回收物品係依物品之本質判定是否屬公告應回收之廢棄物、兩者區分標準不同云云，已違反廢棄物清理法第2條第1項規定，且與前述原判決理由所載之產出源認定之原則相互牴觸，係違背廢棄物清理法之規定。（二）依環保署98年7月10日環署廢字第0980059593號函，一般廢棄物之清除處理費用係採「使用者付費、污染者付費之原則」，然上訴人主張本件工業用電源供應企業已委託專責回收清除處理機構處理、回收，依污染者付費之原則，被上訴人不可再課徵一般廢棄物之回收清除處理費用，被上訴人卻辯稱並無重複課費之問題，與使用者付費之原則有違悖，原判決未查，亦有違誤。（三）原判決所引用之公告僅稱電源器，而非電腦之電源器，原判決逕認公告之電源器係指「供電腦使用之電源器」，所為解釋顯已逾法令的文義範圍。被上訴人98年8月31日令釋第1段所採納之認定標準，純從商品之功能面認定，不問其使用對象及廢棄物之產出源為何，與廢棄物清理法第2條第1項之產源認定原則違背。惟其第2段將特殊用途之電源器認定屬事業廢棄物，與廢棄物清理法第2條第1項產源認定原則之意旨則一致。由此可知，前開令釋內容相互牴觸矛盾，違反行政程序法第4條之規定，原判決未查，亦有違誤等語。六、本院查：（一）按廢棄物清理法第15條規定：「（第1項）物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。（第2項）前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍，由中央主管機關公告之。」第16條第1項前段、第4項規定：「（第1項前段）依前條第2項公告之應負回收、清除、處理責任之業者（下稱責任業者），應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後15日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管；…」「（第4項）第1項責任業者辦理登記、申報、繳費方式、流程、期限、扣抵、退費及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」第51條第1項前段規定：「未依第16條第1項規定繳納回收清除處理費者，經限期繳納，屆期仍未繳納者，移送強制執行，並處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰；…」；被上訴人依廢棄物清理法第16條第4項授權所訂定之「應回收廢棄物責任業者管理辦法」第6條第1項規定：「責任業者應自中央主管機關公告應負回收、清除、處理責任之日起，於每單月30日前，依其前2個月之責任物之營業量或進口量及中央主管機關核定之費率，向中央主管機關指定之金融機構代收專戶繳納回收清除處理費。」可知，凡輸入被上訴人公告應回收之責任物者，即負有申報、登記及繳納回收清除處理費用之義務。而被上訴人依廢棄物清理法第15條第2項之授權，於95年9月20日以環署廢字第0950074054A號修正公告「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」之公告事項第1項「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍如表一。」之表一「資訊物品」定義為：「筆記型電腦、主機板、硬式磁碟機、『電源器』、機殼、監視器（包括CRT及LCD）、印表機、鍵盤（使用於電腦週邊之輸入設備，但不包括數字鍵盤）」（下稱「系爭公告」，嗣96年6月25日環署廢字第0960046237號及99年12月27日環署廢字第0990116018號修正之公告均未變更上開內容。）依系爭公告內容，凡屬供電腦使用之「電源器」，不問其係供「個人電腦」使用，抑或供「工業電腦」使用，均屬上開定義下應由製造及輸入業者負責回收清除處理之「資訊物品」甚明。被上訴人另以98年8月31日令釋核釋上開「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」公告事項第1項之表一，有關上開資訊物品項目「電源器」之補充規定略以：「一、『電源器』係指可與個人電腦連接之設備、裝置，即符合供個人電腦使用之電源器。業者所製造、輸入之電源器如符合上揭功能者，不論其商品特性、商品名稱及使用對象為何，皆需依廢棄物清理法第16條規定，向本署辦理責任業者登記、申報營業（輸入）量及繳納回收清除處理費。二、前述所稱『個人電腦』，係指使用於一般消費者之電腦。若為工業用、具特殊規格之電源器，具有不同於個人消費性質之空間及作業系統以滿足特殊作業環境需求（例如捷運讀卡機、自動售票機、自動提款機、高速公路跑馬燈、電腦電話整合系統、國防及導航系統等），則非屬現行本署列管責任物範圍，應認其為事業單位為特殊生產或檢測所使用，若使用後廢棄之，即應依廢棄物清理法有關事業廢棄物清除、處理及再利用之相關規定辦理。…」，此核係被上訴人基於中央主管機關之地位，為協助下級機關及所屬承辦公務員統一解釋系爭公告所謂之「電源器」及認定事實所訂頒之解釋性行政規則。其內容並未增加法律所無之限制，亦未牴觸母法之規定，而與法律保留原則無違，應自上開公告生效之日起有其適用。系爭公告所謂之「電源器」，係指凡屬供電腦使用之「電源器」，一律均應由製造及輸入業者負責回收清除處理，並未區分其用途究係供「個人電腦」抑或「工業電腦」使用，而有何例外情形。又按依廢棄物清理法第2條第1項規定，將廢棄物分為「一般廢棄物」及「事業廢棄物」二種，而同法第15條關於廢棄物之回收、清除、處理義務人之規定，係列載於同法第二章一般廢棄物之清理，則該條及第16條所指應負回收、清除及處理責任之業者，自就一般廢棄物或其包裝容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者為規範，不及於同法第三章所規定之事業廢棄物。（二）本件上訴人係被上訴人公告應負回收清除、處理商品責任之資訊物品（電源器）輸入業者，經被上訴人委託誠品聯合會計師事務所至上訴人營業處辦理營業（進口）量查核作業，查核結果發現上訴人於96年3月至100年2月間，未依規定申報繳納可供「個人電腦」使用電源器，屬一般廢棄物之回收清除處理費898萬803元，為原審依職權確定之事實，則被上訴人依廢棄物清理法第16條及第51條規定，以原處分命上訴人於文到45日內依規定補繳該部分回收清除處理費，如屆期未完納，移送強制執行及告發處分，並依法處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰部分，依首開之說明，自於法無違。原判決就廢棄物清理法第15條、第16條第1 項前段、第4項、第51條第1項前段及應回收廢棄物責任業者管理辦法第6條第1項等規定，凡輸入被上訴人公告應回收之責任物者，即負有申報、登記及繳納回收清除處理費用之義務。不具特殊規格而同時可供「個人電腦」及「工業電腦」使用之電源器，仍屬應回收清除處理之責任物。上訴人所銷售之電源器，在功能上均可供個人電腦使用，為上訴人所自承（原審卷第205頁），依系爭公告及被上訴人98年8月31日令釋之說明，屬應依廢棄物清理法第16 條規定報繳回收清除處理費之責任物，並不因買受人實際係供「工業電腦」使用而有所不同等情，已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，核其所適用之法規與該案應適用之現行法規廢棄物清理法第2條第1項、第15條、第16條第1項等規定，並無違背，與解釋判例及行政程序法第4條依法行政原則亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備等違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，謂原判決違反廢棄物清理法第2條第1項規定，且與廢棄物分為「一般廢棄物」及「事業廢棄物」二種之產出源認定之原則相互牴觸云云，洵非可採。另上訴人提出之被上訴人98年7月10日環署廢字第0980059593號函，係就函詢小吃店辦理免徵一般廢棄物清除處理費疑義所為說明，與本件案情有異，上訴意旨主張依該函意旨，本件工業用電源供應企業已委託專責回收清除處理機構處理、回收，依污染者付費之原則，被上訴人不可再課徵一般廢棄物之回收清除處理費用，有重複課費之問題，與使用者付費之原則有違悖，原判決未查，亦有違誤等詞，亦不足採。其餘上訴意旨，僅係涉及原審判決事實認定與證據取捨之職權行使，與違背法令無涉，依行政訴訟法第242條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由。綜上所述，上訴意旨均無足採。上訴人仍執前詞指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至上訴人其餘援引之被上訴人82年5月18日環署廢字第08528號、96年4月9日環署廢字第0960024572號、99年4月23日環署廢字第0990033995號、94年9月23日環署廢字第0940068176號函，案情與本件無涉，附此敘明。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　6　　月　　13　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　劉穎怡法官　鄭　小　康法官　林　樹　埔法官　黃　淑　玲以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　6　　月　　13　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第300號

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