最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第316號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第316號

上訴人

許東源

訴訟代理人

黃厚誠 律師

訴訟代理人

蔡宜均 律師

訴訟代理人

伍安泰 律師

被上訴人

高雄市政府

代表人

陳菊

訴訟代理人

薛淵仁

訴訟代理人

薛政洋

訴訟代理人

陳高鳳

參加人

天聲工業股份有限公司

代表人

張水圳

參加人

慈陽科技工業股份有限公司

代表人

蔡圖晉

上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國102年12月3日高雄高等行政法院102年度訴字第64號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人天聲工業股份有限公司（下稱天聲公司）、慈陽科技工業股份有限公司（下稱慈陽公司）依據產業創新條例第33條規定，於民國99年間分別向被上訴人申請於台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）所有坐落高雄市路竹區○○段2001、2008-2、2009-2、2012、2010地號等5筆非都市土地特定專用區之農牧用地及水利用地土地，及同段2041-1、2042、2043地號等3筆非都市土地特定專用區之農牧用地及甲種建築用地設置產業園區，其中涉非都市土地開發需辦理土地使用分區變更部分，經被上訴人於100年4月15日召開高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組100年第2次審查會議，會議結論：「（一）第一～三案：天聲、英鈿及慈陽等3家公司工業區開發計畫1、請申請人、規劃設計人依與會委員及出席單位之審查意見及建議，加以詳細回應補充說明，並作處理情形回應對照表，亦按各案分別承諾事項辦理及依委員意見修正，經確認委員意見修正無誤後，同意通過。2、第一～三案申請人承諾事項列為本次會議結論，並請申請人納入計畫書修正辦理。．．．」嗣經參加人檢送修正後之開發計畫書，被上訴人乃分別以100年9月26日高市府四維都發審字第1000106034號函、100年9月28日高市府四維都發審字第1000107119號函准予許可變更地目（下稱系爭地目變更許可處分）。上訴人不服，以利害關係人身分，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂合併提起本件行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：（一）環境影響評估法第7條及第8條之規定，具有基於環境與生命之永續發展，以保障開發行為所在地居民生命權、身體權、財產權益，不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」，上訴人自為提起本件行政訴訟之適格當事人。（二）參加人為規避單一開發案土地面積未超過10公頃即無須辦理環境影響評估之法令，竟向台糖公司承租9.8公頃、9.3公頃之新園農場土地，申請規劃作為「再製鋅錠」及「氧化鋅」製造工廠使用，參加人於特定農業區先後設立高汙染之鋼鐵工廠及電鍍處理鋼鐵事業，並將其廢水排入「新園圳」及「陷後坑埤」內，再流入阿公店溪內匯集入阿公店水庫內或新園圳內，而影響下游農田及養殖漁類等約計300公頃之灌溉水質及阿公店水庫內之市區民生用水之水質，參加人亦有部分廢水排入「土庫排水」，惟該排水下游處設有抽水站，制水閘門取水灌溉（回歸農業使用），足見參加人之開發行為將造成附近環境嚴重汙染，依環境影響評估法（下稱環評法）規定，本應經環境影響評估程序，詎被上訴人罔顧環評法規定，竟協助參加人規避環境影響評估，並先後發給參加人等未達10公頃以上之開發許可。被上訴人核准之面積高達百公頃，參加人卻切割成未達10公頃以上之個別單獨開發個案，故意規避環境影響評估之法定程序，被上訴人審查時明知參加人刻意規避環評仍予以核發開發許可，顯有重大違失。（三）本件釋出台糖大面積路竹區農地，於優質農業生產區設置高污染電鍍業、廢鋁等產業，並以附近地區沿海漁業養殖區為污水承受水體，危害國民健康及國家糧食安全，於國土利用顯不適當且不合理。（四）依農業發展條例第10條第1項規定，一般農地變更為非農業使用應「先」徵得行政院農業委員會（下稱農委會）同意，被上訴人召開之區域計畫委員會會議決議亦記載，本件農業用地變更使用須先取得農業主管機關之同意，區域計畫委員會才能決議變更。系爭開發計畫農地變更合計面積已超過40公頃，自應先徵得農業中央主管機關農委會之同意。又按區域計畫法第5條規定各種使用地之編定種類僅有「農牧用地」，而無「農業用地」，而行為時農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點（下稱農地變更審查要點）所稱「農業用地」則與「農牧用地」相同，依該要點第16點第2款反面解釋，如特定農業區範圍內農業（牧）用地變更面積高達40公頃以上，變更開發土地合計超過10公頃以上，應徵詢農業主管機關同意，否則即屬有重大違失。農委會於系爭開發計畫審查終結前，從未正式同意變更農地為非農用，農委會亦曾函載明：「非要求農業主管機關先給予同意或不同意兩者擇一之答案。」可知農委會不願明白做成同意與否之回應，於審查當時顯未表明同意農地變更，農委會雖於審查前預先表示尊重被上訴人農業局及都市發展局之審查意見，惟不應解釋為農委會「同意」變更農地使用。又依農地變更審查要點第3點第1項規定，申請農業用地變更使用應由「目的事業主管機關」即「經濟部」徵詢農業主管機關同意，惟系爭開發計畫土地，係由被上訴人都市發展局向農委會函詢或申請意見，顯與該要點所定程序不符。再者，本件被上訴人未依農地變更審查要點第3條第2項、第15條第1項、第17條第1款、第20條規定送農委會審查同意，自不能認為農委會業已同意系爭農地變更為非農用，系爭地目變更許可，即難認為合法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：（一）依參加人天聲公司提送開發計畫書所示，事業廢水先經該公司設置之事業廢水處理設施以二級處理方式處理至符合行為時行政院環境保護署發布之放流水標準後，排至東側之土庫排水。另土庫排水渠道業已列入市管區域排水，非屬高雄農田水利會直接使用之專屬灌、排水系統，且本件亦經被上訴人農業局審核認定核與農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點規定無違在案。又依參加人慈陽公司提送開發計畫所示，該公司之製程無須使用任何水源，故開發後並無產生事業廢水；該廠區之廢污水僅有生活污水及雨水，生活污水部分係經專用污水管線匯集至生活污水處理設施，經二級標準處理至符合行為時行政院環境保護署發布之「放流水標準」後，作為廠區澆灌用水，並未排入滯洪沉砂池。至本件唯一對外排放之「放流水」為雨水，於降雨期間雨水經專用管線匯集至滯洪沉砂池，經自然沉降處理後由排放口排放，且將來依法應向主管機關申請核准後，始能進行排放。依開發計畫所規劃內容，並未對外排放廢污水，而其後續開發管理將由目的事業主管機關本府經發局、水利及環保等相關單位依法查核、追蹤管理。又上訴人稱將造成其所有農地有受污染損害之虞，係對未來不確定發生之事項為主張，尚難認已損害其權益。系爭開發案土地原農業用地變更使用，既經專責審議小組會議決議修正後通過，兩開發案就非都市土地使用分區變更部分，均依法定程序審議，原處分並無不合。（二）參加人天聲公司及慈陽公司係按產業創新條例第33條第3項規定，擬具可行性規劃報告，並依相關法規所提書件，由直轄市、縣（市）主管機關報各該法規主管機關核准後，由直轄市、縣（市）主管機關核定產業園區之設置。系爭開發案之開發面積規模均為30公頃以下，係屬內政部委辦直轄市、縣（市）政府代為許可審議核定之開發案件，本件開發案就非都市土地使用分區變更部分，均依「區域計畫法」、「非都市土地使用管制規則」、「非都市土地開發審議作業規範」及「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府審查作業要點」等非都市土地開發許可之相關法規之規定及程序審議，依法並無不合。（三）另有關工業區之設置應否實施環境影響評估，應依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第4條「園區開發」規定辦理。因系爭開發案位於非都市土地，申請人為不同之興辦工業人，申請開發面積均未達10公頃，且查該基地未位於敏感區位（國家公園、國家重要溼地、水庫集水區、自來水水質水源保護區、山坡地等），故依法無須實施環境影響評估。（四）上訴人係不服被上訴人依區域計畫法相關規定審議核准之行政處分，並經內政部訴願決定駁回在案，惟本件訴訟又主張本案規避實施環境影響評估，顯見上訴人似對區域計畫法及環境影響評估法等分屬兩不同法令之審查依據及行政程序有所誤解，如上訴人係不服環境影響評估法事件，實應另由上訴人釐清其訴訟標的後，再依規定辦理等語資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）區域計畫法第15條之1及第15條之2第1項之規範意旨，祇在維護非都市土地分區使用之計畫目的，針對申請人及土地所有權人得否就其土地變更使用之管制規定而已，並無保護個別權利或特定人私益之目的，非屬特定人個別權益之「保護規範」。準此，本件被上訴人依區域計畫法第15條之1、第15條之2規定，以系爭地目變更許可處分准許參加人天聲公司及慈陽公司於台糖公司所有非都市土地特定專用區之農牧用地及水利用地土地，及非都市土地特定專用區之農牧用地及甲種建築用地辦理使用分區變更，上訴人並非上開開發基地範圍內之居民或土地所有權人，系爭地目變更許可處分執行後，並未直接影響上訴人權益，其與該地目變更許可處分實無直接法律利害關係，其提起本件訴訟，顯欠缺訴訟權能。（二）依產業創新條例第33條第1項規定，產業園區之設置，應分別符合都市計畫法或區域計畫法、環評法及其他相關法規，經各該法規主管機關核准後，始得核定，本件系爭地目變更許可處分，僅係就參加人申請土地使用分區及使用地變更之案件，依區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2規定，核發之土地地目變更許可，非依環評法所為之環境影響評估，亦非產業園區設置之核定，自應以該地目變更許可處分是否合法有據為主要論述範圍。至系爭開發案應否實施環境影響評估之爭執，係屬依環評法審查之範圍，因系爭開發案未實施環境影響評估，上訴人自應就產業園區設置之核定處分提起行政救濟，始為適法。然查，上訴人並未就被上訴人100年10月28日及100年11月25日核定參加人天聲公司及慈陽公司設置產業園區，並分別於100年11月8日及10年12月15日辦理公告之行政處分提起行政救濟，故上開核定系爭開發案為產業園區設置之行政處分，已告確定，且並非本件上訴人所爭執之原處分，當非原審法院可得審酌。（三）本件參加人承租台糖公司所有非都市土地特定專用區之農牧用地及水利用地土地，申請變更為工業區丁種建築用地、國土保安地及水利用地，因涉及農業用地變更使用，依農業發展條例第10條第1項、農地變更審查要點第2點、第16點、第17點規定，應徵得被上訴人所屬農業主管機關即農業局同意，而被上訴人前將參加人所提之開發計畫案會請被上訴人農業局審查，經被上訴人農業局農務管理科以便簽表示「核與農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點規定尚無不符（惟本局依法並無行使同意權）」等語，且被上訴人專責審議小組會議亦邀請被上訴人農業局與會，足見本件農業用地變更確實已經被上訴人農業主管機關農業局同意，洵堪認定。至被上訴人農業局於便簽內稱其無同意權，係指系爭開發土地之使用分區變更，應由被上訴人專責審議小組審查許可，其僅基於農業主管機關地位提供審查意見，非謂其就本件農業用地變更為非農業使用乙節無同意權。（四）本件參加人以經經濟部跨部會工作小組同意釋出之台糖公司土地，作為開發基地，申請變更使用分區，經被上訴人依區域計畫法第15條之2第2項授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」之規定審查，並提送高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組審議合於規定，且參加人承諾事項，亦列入會議結論，併納入參加人開發計畫書辦理，作為後續開發執行事項，足見本件符合區域計畫法第15條之2第1項第1款規定「於國土利用係屬適當而合理者」之許可要件。又上訴人並未指明被上訴人違反何等中央或直轄市政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫，其空言主張被上訴人違反區域計畫法第15條之2第1項第2款規定，亦無從採據。上訴人訴請撤銷訴願決定及系爭地目變更許可處分，為無理由。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴人上訴主張略以：（一）被上訴人明知本案未有具體環評報告及事證紀錄，卻仍予以核可，應可認相關行政處分有重大明顯之瑕疵或不法情事，且系爭土地後續履約管理、工廠登記及環境污染預防、查處等事項，被上訴人自應督促所屬依法行政裁處依法駁回。（二）被上訴人係審查及協助審閱系爭非都市土地特定專用區農牧用地變更為工業區用地案件主辦機關，卻未見被上訴人會辦農委會明確表達同意前，即逕行核准即同意，顯與農地變更審查要點有悖，實屬有重大瑕疵之行政處分。（三）參加人慈陽公司於系爭土地申設高污染之回收工廠，縱依申請時相關法令無須辦理環評，然其土地面積趨近10公頃，自應辦理環評，卻未辦理，於法未合，顯見被上訴人與參加人共同規避環評之犯行，已灼明若揭。

六、本院查:按人民為維護公益，就無關自己權利或法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限，行政訴訟法第9條定有明文。又對於訴之賦與實體裁判，須就自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起行政訴訟，僅於情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，而法律有特別規定者，始容許與自己權利或法律上利益無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，否則即無訴訟權能。再按「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰

一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。」區域計畫法第15條之1及第15條之2第1項分別定有明文，核其規範意旨，祇在維護非都市土地分區使用之計畫目的，針對申請人及土地所有權人得否就其土地變更使用之管制規定而已，並無保護個別權利或特定人私益之目的，非屬特定人個別權益之「保護規範」。從而，本件被上訴人依區域計畫法第15條之1、第15條之2規定，以系爭地目變更許可處分准許參加人天聲公司及慈陽公司於台糖公司所有坐落高雄市路竹區○○段2001、2008-2、2009-2、2012、2010地號等5筆非都市土地特定專用區之農牧用地及水利用地土地，及同段2041-1、2042、2043地號等3筆非都市土地特定專用區之農牧用地及甲種建築用地辦理使用分區變更，上訴人並非上開開發基地範圍內之居民或土地所有權人，系爭地目變更許可處分執行後，並未直接影響上訴人權益，原判決以上訴人與該地目變更許可處分實無直接法律利害關係，而提起本件訴訟，顯欠缺訴訟權能，而駁回上訴人之訴，依法自無不合。至上訴人另稱因環境影響評估制度並非只是一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用。因此，環境影響評估法第7條及第8條之規定，具有基於環境與生命之永續發展，以保障開發行為所在地居民生命權、身體權、財產權益，不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」，上訴人自為提起本件行政訴訟之適格當事人云云。惟查，本件原判決業已詳述本件系爭地目變更許可處分，僅係就參加人申請土地使用分區及使用地變更之案件，依區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2規定，核發之土地地目變更許可，非依環評法所為之環境影響評估，亦非產業園區設置之核定，自應以該地目變更許可處分是否合法有據為主要論述範圍。至系爭開發案應否實施環境影響評估之爭執，係屬依環評法審查之範圍，因系爭開發案未實施環境影響評估，上訴人自應就產業園區設置之核定處分另提起行政救濟，始為適法，上訴人自認其為原告之適格，顯有誤會。而本件既不涉及環境評估之問題，從而亦無上訴意旨所主張被上訴人未審酌本件並無具體環境評估報告及事證證明，及被上訴人與參加人共同規避環境評估之行為之情事。再者原判決復於旁論本件參加人承租台糖公司所有非都市土地特定專用區之農牧用地及水利用地土地，申請變更為工業區丁種建築用地、國土保安地及水利用地，因涉及農業用地變更使用，被上訴人確已依農業發展條例第10條第1項、農地變更審查要點第2點、第16點、第17點規定，徵得被上訴人所屬農業主管機關即農業局同意，至被上訴人農業局於便簽內稱其無同意權，係指系爭開發土地之使用分區變更，應由被上訴人專責審議小組審查許可，其僅基於農業主管機關地位提供審查意見，非謂其就本件農業用地變更為非農業使用乙節無同意權等情甚詳，亦無上訴意旨所主張被上訴人未會辦農業主管機關明確表達同意前，即逕行核准即同意之情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異