103年度判字第324號｜行政：建築法｜裁判日期：103 年 06 月 26 日

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第324號上訴人　泛喬股份有限公司代　表　人　李必賢訴訟代理人　李念祖　律師李劍非　律師被上訴人　高雄市政府工務局代　表　人　楊明州訴訟代理人　周村來　律師周元培　律師洪郁婷　律師上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國103年2月12日高雄高等行政法院101年度訴字第93號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人為改制前高雄縣政府(改制前高雄縣與高雄市於民國 99年12月25日合併改制為高雄市，其業務由改制後之高雄市政府承受)於99年11月11日核准變更設計之(97)高縣建造字第1328-1號至第1340-1號等13件建造執照(下稱系爭建造執照）之起造人，系爭建造執照基地位於高雄市○○區○○○段(下稱姑婆寮段)26-418至26-431地號等14筆土地，即位在改制前高雄縣政府於75年4月間公告核准開發許可之「大高雄迪斯耐華城開發計畫案」(下稱系爭開發計畫案)範圍內，而系爭建照係委託林益慶建築師（下稱林建築師）設計，經改制前高雄縣政府於97年12月31日核准發照，迄今共辦理1 次變更設計在案。另改制前高雄縣政府於99年11月15日至11月18日辦理建照案件抽查時，發現起造人、設計人同為上訴人及林建築師之(97)高縣建造字第537-2號建照，其每輛停車空間逕以可換算最大容積40平方公尺計算扣除，與建築技術規則建築設計施工編（下稱建築技術規則）第60條及第162條規定不符，致實設容積之樓地板面積超出法定上限，乃發函通知林建築師及上訴人辦理變更設計，惟其等遲未辦理，被上訴人因依建築法第58條第2款規定勒令停工。嗣上訴人於100年7月15日向被上訴人申請系爭建造執照之施工勘驗，經被上訴人審查發現系爭建造執照有上述因設計錯誤致實設容積之樓地板面積超出法定上限之情形，函請上訴人解釋完成並無容積率之問題後，再行申辦，將上訴人原件退還，上訴人復於同年8月23日向被上訴人申請系爭建照之施工勘驗，經被上訴人審查發現系爭建照仍有上述因設計錯誤致實設容積之樓地板面積超出法定上限之情形，於同年9月6日以高市工務建字第1000060968號函(下稱原處分)通知上訴人應辦理變更設計，始得繼續辦理申請施工勘驗。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起本件行政訴訟，求為判決：撤銷訴願決定及原處分。被上訴人應就上訴人於100年8月23日所申請（97）高縣建造字第1328-1~1340-1號等13件建造執照之施工勘驗，依建築法相關規定，為准許施工勘驗之行政處分。經原審判決駁回。二、上訴人起訴主張：(一)系爭開發計畫案係於75年間經主管機關核准，因當時法令並無容積率之限制規定，系爭開發計畫案之各建造執照之容積率，依內政部87年10月9日台內營字第8772997號函釋（下稱內政部87年10月9日函釋）意旨，應無容積率之限制。則建築師在無容積率限制之法定範圍內，以多少容積率來設計，乃其自由，均無違反容積率規定之問題。(二)關於停車空間應如何換算樓地板面積，內政部99年12月23日內授營建管字第0990251137號函釋（下稱內政部99年12月23日函釋）之前，並未有任何函釋說明。被上訴人引內政部99年12月23日函釋意旨，認定系爭建造執照有關停車空間換算樓地板面積，違反建築技術規則第60條規定之論據，違反行政院61年6月26日台61財字第6282號函（下稱行政院61年6月26日函）所揭示之解釋法令不溯及既往原則，系爭建造執照之停車空間，每輛均以40平方公尺換算樓地板面積，並無錯誤，無容積率超過法定上限之問題。(三)73年修正之建築法第34條規定，內政部遲至87年始依建築法第34條規定，訂定「建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點」（下稱抽查作業要點）。且審查及核發系爭建造執照之改制前高雄縣政府，並非抽查作業要點第2點所稱之適用機關，內政部認為改制前高雄縣政府尚無必要或尚無條件適用抽查作業要點之規定。系爭建造執照之審查，當然不得適用上開抽查作業要點之建築師簽證規定，亦無適用建築法第34條建築師簽證規定之問題。系爭建造執照全部設計圖說之審查，均應由主管建築機關即改制前高雄縣政府負責。(四)縱認系爭建築執照之審查，應適用建築法第34條及抽查作業要點有關建築師簽證規定，但依抽查作業要點第3 點附表一規定內容可知，主管建築機關應審查之規定項目共有20項，其中第1項至第13項為查核項目，主管建築機關僅須為有、無之形式審查即可，其餘第14項至第20項部分為審查項目，主管建築機關應為實質審查。本件容積率之爭議，係屬第19項區域計畫及都市計畫之指導或特別規定，主管建築機關當然應為實質審查。則有關容積率之計算（包括停車空間如何換算樓地板面積），應屬主管建築機關應審查之「規定項目」，而非建築師簽證之「其餘項目」。(五)再者，系爭建築執照之審查，即使應適用建築法第34條及抽查作業要點有關建築師簽證規定，而有關容積率之計算（包括停車空間如何換算樓地板面積），亦係建築師簽證之「其餘項目」。惟因建築師簽證具有「法定委託」之性質，建築師簽證錯誤之責任，仍應歸主管建築機關負責。(六)建造執照係屬授益處分性質之行政處分，上訴人依被上訴人所核發之建造執照按圖施工，且已興建完成，完全符合信賴保護原則之適用要件，且無行政程序法第119條所規定信賴不值得保護之情形。本件純屬法令見解爭議，而且改制前高雄縣政府完全知悉且同意，並未被誤導，與行政程序法第119條第2款所謂「對重要事項提供不正確資料為不完全陳述」明顯有間。故系爭建造執照有信賴保護原則之適用。(七)主管建築機關核發建造執照後，如發現或認為建造執照有違法情事，理應依行政程序法第117條、第119條及第121條規定為撤銷與否之決定；反之，即應權衡欲維護之公益與信賴授予利益之大小，分別為存續保障或補償保障之處理。在建造執照未經撤銷之前，依「行政處分跨程序之拘束力」原則，主管建築機關不得於後續程序之施工勘驗及申請使用執照時，為與建造執照效力相悖或更不利於起造人之新處分。而判斷建造執照有無違法，應以核發建造執照當時之事實及法律狀態為依據。本件系爭建造執照之建案，上訴人均依被上訴人所核發之系爭建造執照之圖說進行施工，並無任何未按圖施工情事，被上訴人竟於各該建案興建完成時，以其核發之系爭建造執照，有容積率超過法定上限之違法為由，否准上訴人施工勘驗之申請，其目的明顯欲規避行政程序法第117條、第119條及第121條撤銷授益處分(建造執照)之要件規定，而為「更不利於相對人之決定」。原處分明顯違反「行政處分跨程序之拘束力」原則。(八)建築法第58條第1款、第2款所規定之事由，係專指未按圖施工或無照施工所導致的情形，與本件被上訴人所指建造執照違法之情形有別。被上訴人引用建築法第58條第2款規定，為通知上訴人應修改及為本件原處分之法令依據，係誤解建築法第58條第2款規定之意旨等語。三、被上訴人則以：(一)有關容積率部分，應以申請建造執照行為時容積率120%為基準：系爭開發計畫案依當時法令規定，丙種建築用地僅有建蔽率30%規定，雖無容積率之規定，惟依當時建築技術規則有關建築物高度之限制不得超過基地面前道路寬度之1.5倍加6公尺高，即有樓地板總量管制之限制。又「非都市土地使用管制規則」(下稱管制規則)經內政部以77年6月29日(77)台內地字第608840號令修正發布管制規則(下稱77年修正管制規則)第10條規定，明定丙種建築用地之建蔽率為40%、容積率160%；另內政部以87年1月7日(87) 台內地字第8776145號令修正發布管制規則(下稱87年修正管制規則)第9條規定，將丙種建築用地修正為建蔽率40%、容積率120%。系爭開發計畫案既係於75年核准時，因斯時法規尚無應受容積率之制約，故始有「目前並無容積率限制」之記載，而非法規有容積率規範，但核准其不受容積率規範之結論。上訴人無從援引內政部87年10月9日之函釋做為有利於己之依據，主張本件應不受容積率規範限制。內政部99年12月21日所發內授營綜字第0990243327號函釋(下稱內政部 99年12月21日函釋)已明確表明內政部87年10月9日函釋係僅針對87年修法前後之適用所為之釋示，而本件具體爭議延續內政部87年10月9日函釋之精神，即開發計畫有其延續性，開發計畫有容積率限制應從其限制，被上訴人以上訴人系爭開發計畫案之容積率有無超出120%，做為判別標準，自屬適法無疑。容積率之限制適用於山坡地開發始於77年，然系爭開發計畫案係於75年核准，而77年修正之管制規則第10條規定，非都市丙種建築用地之容積率規定為不得大於160%，嗣於87年再修正為不得大於120%。系爭開發計畫案之計畫書係在75年，即77年修正前完成，故無載明容積率，但所謂容積率係限制建築物之高度之概念，在當時75年4月間公告之建築技術規則第14條，已明定建築物之高度不得超過基地面積面前道路寬度之1.5倍加6公尺，足見並非毫無限制。(二)建築技術規則(100年7月1日修正前之規定)第60條所稱停車空間，明文除有劃線之停車位面積外，尚包括相關之車道、坡道及通路等面積。又依同條第4款規定既已記載「最大不得超過40平方公尺」，而非「一律以40平方公尺計」，足見該條文係欲規範每輛停車空間，換算樓地板面積後最大不得超過40平方公尺，而非一律以40平方公尺計算。上訴人所援引內政部82年5月15日台內營字第8202929號函釋(下稱內政部 82年5月15日函釋）意旨，係針對停車空間得不計入總樓地板面積，並非得「允許額外增加」樓地板面積。(三)本件縱無內政部99年12月23日函釋意旨，然依上開法條「每輛停車空間最大不得超過40平方公尺」之文義解釋，明顯不可能出現等同「每輛停車空間均為40平方公尺」計算之結論。故內政部99年12月23日之函釋，僅再度闡明此旨而並未就上開爭點為任何違反文義解釋之擴張或變更，自無行政院61年6月 26日函所揭示之解釋法令不溯及既往原則之適用。(四)建築法第34條第1項係為「行政與技術分立原則」規定，內政部發布實施抽查作業試辦要點，亦明文規定「行政與技術分立」制度，其規定審查表之「區域計畫及都市計畫之指導或特別規定」（如建蔽率、容積率等規定），僅針對建築師對其設計案負責簽證計算容積率之「結果」是否符合規定，不涉及計算內容之審核，而「容積率之計算式」依建築技術規則，係屬建築師應簽證之部分，且該「行政與技術分立」制度實施至今已十餘年，相關規定建築師業已知之甚詳。改制前高雄縣政府已於86年間全面以抽查作業要點進行審查。而抽查作業要點係依行政與技術分立原則所訂定，並由主管機關內政部所頒布。則抽查作業要點附表一主管機關之「建造執照及雜項執照規定項目審查表」共計分20項，與本件爭議有關係第19項「區域計劃及都市計劃之指導或特別規定」，係要求主管機關審查是否符合法令之規定。本件即係應審查丙種建地之容積率是否低於120%，故被上訴人始一再主張本件其審查之範圍非林建築師之計算方式或簽證，而係審查林建築師所計算之結果有無符合相關法令。且由抽查作業要點附表二「建造執照及雜項執照建築師簽表」可知，其內明載建築師應簽證負責之範圍，而本件容積率之計算涉及圖說，故計算方式是否正確，自為建築師簽證負責之範圍。(五)在行政與技術分立原則下，屬於建築師自行簽證之範疇，而協檢制度又非被上訴人委由公會進行代為被上訴人進行審查等確定客觀事實，林建築師所為之設計錯誤，被上訴人於抽查前均不知情，上訴人自無從主張信賴保護原則適用。(六)本件無「行政處分跨程序之拘束力」原則之適用：此原則係適用於核發使用執照後，發現未符建築法之規範或侵占其權益所提出欲撤銷使用執照之事，且以建造執照合法為前提，本件並非就使用執照核發後欲撤銷所生之爭議，且被上訴人主張本件建造執照係違法，二者不相同，自無從援用等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)系爭建造執照，依72年7月7日發布之山坡地開發建築管理辦法第4條第1項之規定，上訴人係於75年取得山坡地開發許可之開發計畫案，當時丙種建築用地，僅有建蔽率40%之限制，雖無容積率限制之明文，惟建築物高度依行為時之建築技術規則第14條規定，不得超過基地面前道路寬度1.5倍加6公尺，可見75年當時對於建築物總樓地板面積，係以建蔽率及建築物高度之規定為容積總量之管制方式。上訴人於77年8月取得雜項使用執照後，嗣於97年及99年間申請核發系爭建造執照及該執照之變更設計時，依區域計畫法第15條第1項授權所訂定之87年修正之管制規則第9條第1項第3款之規定，已有丙種建築用地其建蔽率40%、容積率120%之限制。且上訴人亦是依申請建造執照時之容積限制120%之標準，向被上訴人申請建造執照，為上訴人所不爭。是被上訴人認定系爭建造執照應有法定容積率120%之限制，尚無不合。內政部87年10月9日函釋意旨，係謂管制規則修正變動時，為處理管制規則有關新、舊容積率規定如何適用之函釋，惟本件並非依據79年2月4日修正之山坡地開發建築管理辦法提出開發申請，且本件核准開發許可當時，並無容積率之規範，自難比附援引。(二)上訴人就系爭建造執照之停車空間，以每輛停車空間(不含機械式停車空間)面積40平方公尺換算容積之樓地板面積，而非以實際設置之停車空間換算容積之樓地板面積，違反行為時建築技術規則第60條、第162條及上訴人申請系爭建造執照時管制規則第9條第1項第3款之規定：內政部99 年12月23日函釋係其基於法定職權而闡釋行為時建築技術規則第60條第1項第4款（曾修正為同條項第6款，現為同條項第7款)規定之法規意旨，且內政部於該函發布前亦未曾發布有關汽車停車空間得不以實際設置之停車空間換算容積之樓地板面積，而以概數換算方式為計算基準之解釋函令，自無變更法令見解之問題。又上開函釋係中央主管建築機關就行政法規所為之解釋，係以法條固有之文義效力為其範圍，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效之日即有其適用，被上訴人據以為原處分之依據，並無不合，其適用亦與行政院61年6月26日函所揭示之解釋法令不溯及既往原則無違。(三)改制前高雄縣政府對於系爭建造執照之審查，有建築法第34條及內政部制定之抽查作業要點之適用，有關停車空間換算容積之樓地板面積係屬建築師應簽證負責之事項，起造人對於建築師之故意或過失，應負同一責任，並無信賴保護原則之適用：建築法第34條實施專業簽證制度後，主管建築機關於建造執照或雜項執照申請審查階段，為提高行政服務效率，對於規定項目外之其餘項目（簽證項目）雖未再進行實質審查，然依建築法第1條之立法宗旨及第34條之修正理由，為確保建築設計品質，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，主管建築機關對於建築師簽證負責之其餘項目，仍負有監督管理之職責，並得藉由抽查制度逐案進行實質審查。惟並不因主管建築機關有上述之監督管理之職責，建築師即得免除其依建築法第34條第1項所定就其餘簽證項目應負之責。改制前高雄縣政府為主管建築管理機關，負有依73年11月7日修正後建築法第34條規定，於審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書就規定項目為之，至其餘項目則由建築師或建築師及專業工業技師依建築法規定簽證負責。且改制前高雄縣政府為依修正後建築法第34條規定，行使主管建築管理機關審查或監督之法定權責，亦依抽查作業要點之規定，定有高雄縣執行要點(93年1月6日)為其執行之依據。可認改制前高雄縣政府雖形式上未經內政部指定為抽查作業要點之適用機關，惟參諸73年11月7日修正後建築法第34條等規定，其於審理系爭建造執照申請案件時，仍有修正後建築法第34條及抽查作業要點等規定之適用。上訴人於面積計算表所為之容積率檢討之內容，係將其依建築技術規則所設計之各細項空間面積為總結之檢討，然衡諸建築物之各樓層、各項空間規劃設計之圖說面積，端賴建築師按建築技術規則所設計之其他相關圖說始得明瞭各該細項空間之實際設計圖說面積是否翔實正確，若謂主管建築機關須實質審查容積率之計算內容是否正確，無非責求其須進一步核實各樓層、各細項空間之設計圖說面積，始得克盡其審查之責，如此而為，無異又回復73年11月7日建築法第34條修正前所規定，由主管建築機關全面審查建築物工程及設備圖樣、計算書、說明書之舊法時期，顯與建築法第34條73年11月7日修正之立法理由相悖，足見上訴人於面積計算表所為容積率檢討之計算式內容，確非主管建築機關依修正後建築法第34條規定應審查之規定項目無誤。從而，容積率固為建築法第34條規定主管建築機關應審查之規定項目（抽查作業要點第3點附表一第19項規定項目：區域計畫及都市計畫之指導或特別規定），惟參諸前述說明，被上訴人主張建築師於面積計算表所為容積率之檢討，其係審查計算式結果是否符合法定容積率之規定（系爭建造執照之法定容積率為120%），至於容積率之計算式內容則屬建築師之簽證項目，非屬其審查之規定項目等語，核屬有據。再按建築師依建築法第13條第1項規定，負有設計及監造之公法上義務，與其和起造人間之承攬或其他民事法律關係內涵有別，起造人依建築法第12條第1項、第25條、第26條、第31條等規定，自身所應負之使其建造之建築物符合建築法及其他法令等公法上義務，不因其已委託建築師設計或監造而解除。上訴人就其委任建築師之故意或過失，應負同一責任。上訴人委託設計系爭建物之林建築師，就系爭建物既有上揭實設容積樓地板面積逾法定上限容積樓地板面積，違反建築技術規則第60條及第162條規定之違規設計行為，而遭被上訴人依建築師法第17 條及第46條第4款規定為停止執行業務2年之處分確定在案（參原審101年度訴字第330號、本院103年度判字第124號判決），而此容積率復屬管制規則及區域計畫法第15條第1項之管制事項，上訴人自應就林建築師之違規設計負責。且觀諸建築法相關規定，建築師係當事人自行委任，兼具為當事人利益考量的特性，非純粹監督者，而相關法令亦未賦予建築師對外作成行政決定之權力，其所為之簽證僅係主管機關核發「許可」的要件之一，故不宜將「專業簽證制度」定性為行政委託或法定委託。協檢建築師或主管建築機關人員縱於建造執照審查階段，對設計建築師有關其餘項目（簽證項目）部分有設計錯誤之違法情事未予察覺或未請簽證建築師依法令改正，仍無礙於建築師依建築法第34條規定就其餘項目部分應簽證負責之法定義務。起造人對建築師之故意或過失應負同一責任，起造人並不因被上訴人前揭之疏失，即可解免其前揭應負之責任，從而即有行政程序法第119條第2款、第3款信賴不值得保護之情形。(四)本件並無「行政處分跨程序之拘束力」原則之適用：系爭建造執照每輛停車空間一律以40平方公尺換算容積之樓地板面積，其實設容積率超過法定容積率120%之限制，而有違反管制規則第9條第1項第3 款規定之情形，故上訴人先前領得系爭建造執照之施工中建築物已有妨礙區域計畫情事，被上訴人通知林建築師辦理變更設計，迄未辦理，被上訴人原處分依建築法第58條第2款規定，通知上訴人應辦理變更設計，始得依同法第56條之規定，繼續辦理申請施工勘驗，自屬有據。被上訴人上述原處分係達區域計畫之管制目的，依建築法第58條第2款規定而為，合法有據，且符合比例原則，並非藉新作處分之便，以達規避撤銷授益處分之要件規定的目的，自難持行政處分跨程序拘束力之學理或原核發之建造執照未遭撤銷等由，否定建築法第58條第2款之適用等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略以：（一）改制前高雄縣政府於75年核准系爭計畫案時，確實無容積率之限制，又建築技術規則將建築物高度及容積率分別規範，兩者應為不同之法律概念。原判決誤認建築物高度限制即為當時容積管制規定，有判決適用法規不當及判決不備理由之違誤。縱原判決認為二者規範目的相同，亦應指明所憑依據為何。（二）內政部87年10月9日函釋及99年12月21日函釋已闡釋若上訴人取得開發計畫書之許可時，並未載明容積率，則應依取得開發計畫書時之法令規定容積率申辦，而上訴人於75年4月14日取得系爭計畫案之開發許可時，確無容積率限制之規定，但原處分卻未遵循前揭函釋辦理。原判決未查，有判決不適用法規及適用法規不當之違誤。且依舉重明輕之法律原則，原於77年間依據容積率160%規定加以審議通過之個案，後階段「非都市土地使用管制規則」修正容積率成為120%時，尚能以有利於申請人之解釋而認定仍應適用容積率160%之規定，則上訴人早於75年4月14日以取得系爭計畫案之開發許可，應更能適用，原判決未查，認本件無上開內政部函釋之適用，輕重失衡，顯有違誤。（三）上訴人97年取得系爭計畫案之建造執照時，建築技術規則第60條第1項第4款並未限定必須以實際設置之停車空間面積為計算標準，原判決未查，增加法令所無之限制，有判決不備理由之違誤。內政部99年12月23日函釋係在上訴人97年間取得系爭計畫案之建造執照後始經主管機關發布，上訴人既已取得系爭計畫案之建照執照，則屬於已終結之法律關係，原判決認系爭處分與法令不溯既往原則無違等情，有判決適用法規不當之違誤。又本件並無前後釋示不一致之情形，故無司法院釋字第287號解釋之適用。（四）建築法第34條應定性為行政委託或法定委託，而非技術行政分離審查制度，且建管機關對於建造執照之核發負有實質上審查義務。縱認建管機關僅負有形式審查義務，仍應對於建築師於核發建築簽證時所生之疏失加以負責。原判決認建案之起造人所委託之建築師對於其所核發之簽證有任何違法情事時，概由起造人就建築師之故意或過失負同一責任。然原判決之見解，與最高法院95年度台上字第2049號、96年度台上字第14號民事判決意旨相違背，曲解抽查作業要點之相關規定，有判決適用法規不當之違誤。且起造人與建築師間屬承攬關係，不得逕認二者間有民法第224條之適用。上訴人毋庸就林建築師於系爭計畫案中所生之故意或過失違法行為負責。（五）被上訴人無視上訴人於97年12月31日所取得系爭計畫案建造執照核發之行政處分係屬正當合法，應受信賴保護原則之適用。系爭處分卻在系爭計畫案完工比例高達100%之階段要求上訴人予以變更設計，侵害上訴人應受信賴保護原則所保障之權益。（六）上訴人取得系爭計畫案之開發許可、雜項使用執照及建造執照，確為整體程序而且具有連續之特性，不宜視為各別獨立之聲請許可行為，既然被上訴人並未撤銷系爭計畫案中被視為整體程序且具有連續性之開發許可、雜項使用執照及建造執造，上開程序即有行政處分跨程序之拘束力原則之適用，原判決未查，有判決不適用法規之違背法令等語。（七）兩造對於75年開發核准當時相關法規並無容積率規範要求之事實已無爭執，則基於保護上訴人對於內政部87年10月9日函釋之信賴，以及依中央法規標準法第18條規定及司法院釋字第287號解釋之意旨，系爭容積率之規定不得溯及適用，原判決誤認建築物高度限制即為當時容積管制規定，有判決適用法規不當及判決不備理由之違背法令。（八）原判決未注意內政部營建署101年4月17日營署建管字第1010018351號函釋已違反建築法第34條之規定，而違反法律保留原則逕將相關查證責任實質倒置予上訴人負擔，有判決適用法規不當之違誤等語。六、本院查：（一）按「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：…2、妨礙區域計畫者…。」建築法第58條第2款定有明文。此規定乃為避免建築物之興建，有妨礙區域計畫，影響公益之情事，故明定建築物在施工中，主管建築機關發現有妨礙區域計畫者，即應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；又該條文所規定之「修改」，依其文義解釋為修正更改；倘已核發建造執照或雜項執照者，如何「修改」，解釋上亦應包括該執照之「變更設計」，始得予以修改之。且其第2款規定之適用，並不侷限於「未按圖施工或無照施工」致妨礙區域計畫之情形。實則，原核發建造執照之行政處分，倘屬違法，主管建築機關本得依行政程序法第117條規定撤銷之；惟建築法第58條特別明定建築物施工中，發現有妨礙區域計畫者，即應命停工、修改，其規範意旨無非係本於比例原則之考量，亦即倘得停工、修改（包含變更設計之修改）即得達到回復合法狀態之行政目的，自無須採取對人民損害最大之撤銷原核發建造執照之手段，此時主管建築機關依法命停工、修改，洵屬適法有據，尚難持行政處分跨程序拘束力之學理或原核發之建造執照未遭撤銷等由，否定建築法第58條之適用。上訴意旨謂其取得系爭計畫案之開發許可、雜項使用執照及建造執照，為整體程序而且具有連續之特性，不宜視為各別獨立之聲請許可行為，既然被上訴人並未撤銷系爭計畫案中被視為整體程序且具有連續性之開發許可、雜項使用執照及建造執造，上開程序即有行政處分跨程序之拘束力原則之適用，原判決未查，有判決不適用法規之違背法令云云，洵非可採。（二）次按72年7月7日發布之山坡地開發建築管理辦法，係內政部依當時建築法第97條之1授權就山坡地建築管理所訂定有關作業程序之細節性規定，其內容並未對於人民之權利、義務事項予以規範。準此，該管理辦法第4條第1項規定「山坡地開發建築，應向直轄市、縣（市）主管建築機關依左列順序申請辦理。一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。」僅係就山坡地開發建築申請許可辦理之順序為規定，至「申請開發許可」、「申請雜項執照」及「申請建造執照」三者，乃屬各自獨立之程序，其申請仍應受其各自要件之規範。是人民取得開發許可之開發計畫案後，申請建造執照時，主管建築機關應依申請時建築法之相關規定辦理。次按「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮○○○○街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」、「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」分別為區域計畫法第11條及第15條第1項所規定。而「下列非都市土地建蔽率及容積率不得超過下列規定。但直轄市或縣（市）政府得視實際需要酌予調降，並報請內政部備查︰…三、丙種建築用地︰建蔽率百分之40。容積率百分之120。」則為區域計畫法第15條第1項授權訂定之管制規則第9條第1項第3款所規定。系爭開發案於75年間獲准開發，案內基地為山坡地保育區，上訴人提出系爭建照之申請及獲改制前高雄縣政府於96年3月26日核准發照時，區域計畫法及建築技術規則已有容積管制規定，自應適用核發建造執照當時之管制規則第9條第1項第3 款規定，容積率不得超過120%。至內政部87年10月9日函釋係謂：「依據山坡地開發建築管理辦法等規定非都市土地山坡地申請開發建築程序分別為開發許可、雜項執照及建造執照，另同辦法第11條及第14條規定略以：山坡地為非都市土地之申請開發案件，直轄市、縣（市）主管建築機關應報請各該區域計畫原擬定機關審查，經區域計畫原擬定機關審議同意者，直轄市、縣（市）主管建築機關應據以核發開發許可，故有關區域計畫原擬定機關審議同意之開發計畫與直轄市、縣（市）主管建築機關同意之開發許可、雜項執照及建造執照應為整體程序而且具有連續之特性，不宜視為各別獨立之申請許可行為。關於87年1月7日『非都市土地使用管制規則』第9條修正前，既經區域計畫原擬定機關審議同意其開發計畫者，開發者向直轄市、縣（市）政府申請開發許可、雜項執照、建造執照時，其容積率得按原核准開發計畫內容辦理。」等語，係針對「關於87年1月7日『非都市土地使用管制規則』第9條修正前，業經直轄市、縣（市）政府核發雜項執照之開發計畫案，申請建築執照時，其容積率是否依原核准計畫內容，維持為百分之160乙案」所為之釋示，核其案例函釋事實係針對77年6月29日後經區域計畫原擬定機關同意之非都市土地申請開發案，申請建築執照時，有關新、舊容積率之適用規定，要與本件核准開發許可當時，並無容積率規範之明文，故未記載容積率之情形不同，尚難比附援引，而內政部99年12月21日函釋僅係表明內政部87年10月9 日函釋只針對87年修法前後之適用所為之釋示，亦難予以援引。上訴意旨主張上訴人於75年4月14日取得系爭計畫案之開發許可時，無容積率限制之規定，依內政部87年10月9日函釋及99年12月21日函釋應按取得開發計畫書時之法令規定容積率申辦，原判決未查，有判決不適用法規及適用法規不當之違誤云云，尚難採據。（三）又按「停車空間及其應留設供汽車進出用之車道，規定如左：一、每輛停車位為寬2.5公尺，長6公尺；大型客車每輛停車位為寬4公尺，長12公尺。但設置於室內之停車位，其2分之1車位數，每輛停車位寬度及長度各寬減25公分。二、機械停車設備每輛為寬2.2公尺，長5.5公尺及淨高1.8公尺。…四、實施容積管制地區，每輛停車空間(不含機械式停車空間)換算容積之樓地板面積，最大不得超過 40平方公尺。」、「前條總樓地板面積依本編第1條…及下列規定計算之：…2、…或依法設置之防空避難設備、裝卸、停車空間、…得不計入總樓地板面積。…。」分別為上訴人提出系爭建照之申請及獲改制前高雄縣政府於96年3月26日核准發照時建築技術規則第60條第1項第1款、第2款、第4款及第162條第1項第2款所規定。又依建築技術規則第161條規定容積率係指基地內建築物總樓地板面積與基地面積之比。再者，容積率規範之目的，在於限制一定基地面積，得興建之基地內建築物總樓地板面積，則在計算容積率時，依建築技術規則第162條規定作為計算總樓地板面積減項之停車空間面積，由於建築技術規則第60條對於實施容積管制地區每輛停車空間換算容積之樓地板面積，有「最大」不得超過40平方公尺之限制，是得減除之停車空間面積未達40平方公尺者，解釋上應以實際設置之停車空間面積為計算基準，即屬當然之理。建築主管機關內政部99年12月23日函釋稱：「…有關計算容積率之總樓地板面積計算方式，建築技術規則建築設計施工編第162條訂有明文。該條第2款規定『…本編第1條第9款第1 目屋頂突出物或依法設置之防空避難設備、裝卸、停車空間、機電設備、安全梯之梯間、緊急昇降機之機道、特別安全梯與緊急昇降機之排煙室及依公寓大廈管理條例規定成立之管理委員會所使用空間，得不計入總樓地板面積。…』又同編第60條第6款規定『實施容積管制地區，每輛停車空間（不含機械式停車空間）換算容積之樓地板面積，最大不得超過40平方公尺』，是實施容積管制地區停車空間得不計入計算容積率之總樓地板面積，係以停車空間實際設置面積為計算基準，且每輛停車空間（不含機械式停車空間）免計額度最大不得超過40平方公尺；停車空間實際設置面積未達每輛40平方公尺者，僅實際設置範圍之面積得不計入容積。」，乃內政部基於法定職權闡釋法規意旨，並未違背法規範之意旨，應自法規範生效之日即有其適用。上訴意旨復主張上訴人97年取得系爭計畫案之建造執照時，建築技術規則第60條第1項第4款並未限定必須以實際設置之停車空間面積為計算標準，原判決未查，增加法令所無之限制，有判決不備理由之違誤；內政部99年12月23日函釋係在上訴人97年間取得系爭計畫案之建造執照後始經主管機關發布，上訴人既已取得系爭計畫案之建照執照，屬於已終結之法律關係，原判決認系爭處分與法令不溯既往原則無違等情，有判決適用法規不當之違誤等語，亦不足採。（四）復按73年11月7日修正前建築法第34條原規定：「主管建築機關審查或鑑定建築物工程及設備圖樣、計算書、說明書，分別由有關科、系大專畢業資格，經依法任用並具有5年以上工程經驗之人員辦理；必要時得委託具有上開人員之機關代為辦理。遇有特殊結構或設備之建築物，並得委託具有該項學識及經驗之專家，代為審查或鑑定。」修正後則規定：「（第1項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書，應就規定項目為之，其餘項目由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責。對於特殊結構或設備之建築物並得委託或指定具有該項學識及經驗之專家或機關、團體為之；其委託或指定之審查或鑑定費用由起造人負擔。（第2項）前項規定項目之審查或鑑定人員以大、專有關系、科畢業或高等考試或相當於高等考試以上之特種考試相關類科考試及格，經依法任用，並具有3年以上工程經驗者為限。（第3項）第1項之規定項目及收費標準，由內政部定之。」其立法理由，載明：「明定執照之審查，主管建築機關就規定項目為之，其餘項目由建築師就其專業技能方面負完全責任，主管建築機關則處於監督管理地位，以明確劃分權責。」。內政部依修正後建築法第34條第3項之授權規定，以87年7月24日（87）台內營字第8772345號函訂定發布抽查作業要點，作為修正後建築法第34條「規定項目」及「其餘項目」之空白構成要件之補充規定；至於改制前高雄縣政府是否曾被指定為抽查作業要點之適用機關，依內政部102年5月24日內授營建管字第1020805874號函復略以：「…據前述臺灣省政府建設廳86年3月11日函說明，改制前高雄縣政府已向該廳報備試辦『建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業試辦要點』。查本部87年7月24日訂頒『建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點』第2點，該廳為指定機關，本部尚無該廳指定該府相關備查文件。又本部88年7月7日修正該要點第2點改由本部指定後，雖查無該府重新報本部指定或備查文件，惟探究其訂定過程與目的，應係自試辦後即賡續適用該要點。且建築法第34條已明文規定：『直轄市、縣（市）（局）主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書，應就規定項目為之，其餘項目由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責。…』是改制前高雄縣政府自應依上開建築法及要點規定辦理建造執照及雜項執照規定項目之審查。」。再者，內政部營建署101年4月17日營署建管字第1010018351號函釋意旨係謂：「…二、查建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點（如附件）第3點附表一中第1項至第13項為查核項目，主管建築機關僅就申請書件有無檢附予以查核，第14項至第20項為行政審查項目，主管建築機關應依有關法令規定審查；技術部分應由建築師或專業工業技師設計簽證負責。三、另前開附表一審查項目19為『區域計畫及都市計晝之指導或特別規定』。有關容積率規定，係屬區域計畫或都市計畫土地使用管制事項，得由主管建築機關會同當地土地使用主管機關依區域計畫及都市計畫有關法令規定審查；惟容積率之計算，應依建築技術規則有關條文規定計算檢討，係屬技術部分，應由建築師設計簽證負責。」等語，核與上開之說明並不相違，上訴意旨復謂原判決未注意內政部營建署101年4月17日營署建管字第1010018351號函釋已違反建築法第34條之規定，而違反法律保留原則逕將相關查證責任實質倒置予上訴人負擔，有判決適用法規不當之違誤等詞，亦尚無足取。（五）本件上訴人為改制前高雄縣政府於99年11月11日核准變更設計之系爭建造執照之起造人，系爭建造執照基地位於姑婆寮段26-418至26-431地號等14筆土地，即位在改制前高雄縣政府於75年4月間公告核准開發許可之系爭開發計畫案範圍內，而系爭建照係委託林建築師設計，經改制前高雄縣政府於97年12月31日核准發照，迄今共辦理1次變更設計在案。另改制前高雄縣政府於99年11月15日至11月18日辦理建照案件抽查時，發現起造人、設計人同為上訴人及林建築師之(97)高縣建造字第537-2號建照，其每輛停車空間逕以可換算最大容積40平方公尺計算扣除，與建築技術規則第60條及第162條規定不符，以致實設容積之樓地板面積超出法定上限，爰以99年12月1日府建管字第0990320010號函及同年12月24日府建管字第0990341882號函通知林建築師及上訴人辦理變更設計，惟其等遲未辦理，為原審依職權確定之事實。原判決已論明：(一)依72年7 月7日發布之山坡地開發建築管理辦法第4條第1項之規定，上訴人係於75年取得山坡地開發許可之開發計畫案，當時丙種建築用地，僅有建蔽率40%之限制，並無容積率限制之明文，惟建築物高度依行為時之建築技術規則第14條規定，不得超過基地面前道路寬度1.5倍加6公尺，可見75年當時對於建築物總樓地板面積，係以建蔽率及建築物高度之規定為容積總量之管制方式。然上訴人於77年8月取得雜項使用執照後，嗣於97年及99年間申請核發系爭建造執照及該執照之變更設計時，依區域計畫法第15條第1項授權所訂定之87年修正之管制規則第9條第1項第3款之規定，已有丙種建築用地其建蔽率40%、容積率120%之限制。且上訴人亦是依申請建造執照時之容積限制120%之標準，向被上訴人申請建造執照，系爭建造執照應有法定容積率120%之限制。(二)上訴人就系爭建造執照之停車空間，以每輛停車空間(不含機械式停車空間)面積40平方公尺換算容積之樓地板面積，而非以實際設置之停車空間換算容積之樓地板面積，違反行為時建築技術規則第60條、第162條及上訴人申請系爭建造執照時管制規則第9條第1項第3款之規定。(三)改制前高雄縣政府對於系爭建造執照之審查，有建築法第34條及內政部制定之抽查作業要點之適用，有關停車空間換算容積之樓地板面積係屬建築師應簽證負責之事項，起造人對於建築師之故意或過失，應負同一責任，並無信賴保護原則之適用。被上訴人原處分無違反行政處分跨程序之拘束力原則、被上訴人以系爭建造執照有實設容積之樓地板面積超出法定上限之情形，依建築法第58條第2款之規定，命上訴人依規定辦理變更設計，始得繼續申請施工之勘驗，應屬適法，因之駁回上訴人之訴，已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，核其所適用之法規與該案應適用之法規，並無違背，與解釋判例及行政程序法第4條依法行政原則亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。（六）末按行政爭訟事件並不受民事判決認定事實之拘束，民事判決所認定之事實，及其所持法律上見解，並不能拘束行政法院。行政法院應本於調查所得，自為認定及裁判（參本院59年判字第410號及44年判字第48號判例意旨）。最高法院95年度台上字第2049號、96年度台上字第14號請求國家賠償事件民事判決，其訴訟標的之法律關係，與本件均不相同，本院自不受其拘束。上訴意旨謂原判決認建案之起造人所委託之建築師對於其所核發之簽證有任何違法情事時，概由起造人就建築師之故意或過失負同一責任之見解，與最高法院95年度台上字第2049號、96年度台上字第14號民事判決意旨相違背，曲解抽查作業要點之相關規定，有判決適用法規不當之違誤云云，亦無可憑採。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決不備理由情事。上訴意旨稱原判決有不備理由之違背法令，亦不足採。上訴人其餘上訴意旨係對於就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決所為論斷有不適用法規或適用不當，尚難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　6　　月　　26　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　吳慧娟法官　鄭　小　康法官　林　樹　埔法官　黃　淑　玲以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　6　　月　　26　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第324號

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