103年度判字第359號｜行政：有關著作權事務｜裁判日期：103 年 07 月 10 日

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第359號上訴人經濟部智慧財產局代表人王美花訴訟代理人林紹鈞參加人社團法人臺灣音樂著作權人聯合總會代表人蔡清忠被上訴人財團法人中華民國民營廣播電臺聯合會代表人馬長生上列當事人間有關著作權事務事件，上訴人對於中華民國102年 11月29日智慧財產法院102年度行著更㈠字第1號行政判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、參加人於民國99年6月7日依著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第24條第5項規定，公告無線廣播電臺營利性電臺公開播送概括授權使用報酬率（下稱系爭使用報酬率）。嗣經利用人（含被上訴人）等共3家聯合會、公會或協會認參加人對於系爭使用報酬率之訂定過程與公告內容，未與利用人協商且收費計算方式不合理等事由，依集管條例第25條第1項規定向上訴人申請就系爭使用報酬率為審議。案經上訴人依集管條例第25條第2項規定公告於網站上，嗣中華民國臺灣中功率調頻廣播電臺協會及每日廣播事業股份有限公司等2利用人陸續備具相關資料向上訴人申請審議。上訴人乃將之列為行政程序之參加人，並於100年1月12日邀集相關利用人及參加人召開意見交流會。參加人嗣依該次會議討論結果，於100年3月25日增修系爭使用報酬率。旋上訴人依集管條例第25條第4項規定，分別召開100年第6次、第9次及第13次著作權審議及調解委員會（下稱著審會），針對系爭使用報酬率審議事項進行諮詢，並於參酌著審會決議、過去實務作法及雙方之意見後，依據集管條例第25條第4項規定，決定變更著作權集體管理團體（下稱集管團體）所定之使用報酬率計算基準及數額，並以100年12月1日智著字第10016004022號函（下稱原處分）將審議結果通知參加人與包括被上訴人在內之各申請人。被上訴人對於原處分中有關「調幅（AM）廣播電臺主播臺及轉播臺」使用報酬率部分不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院撤銷訴願決定及原處分有關調幅（甲、乙類AM）廣播電臺主播臺及轉播臺使用報酬率部分，上訴人不服提起上訴，經本院以102年度判字第441號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，原審法院嗣以102年度行著更㈠字第1號行政判決撤銷訴願決定及原處分有關調幅（甲、乙類AM）廣播電臺使用報酬率部分，上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：原處分於其附件一、二未附費率形成之理由，亦未說明何以「調幅（AM）廣播電臺主播臺及轉播臺」使用報酬率部分，竟高過小功率調頻廣播電臺（FM）一倍，已違反行政程序法第96條第l項第2款規定；原處分有關「調幅（AM）廣播電臺主播臺及轉播臺」使用報酬率部分，未依照「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」（下稱審議參考原則）第2點、第4點及第5點，考量調幅廣播電臺與調頻廣播電臺之差異性，明顯裁量錯誤，應予撤銷；上訴人審議MUST（即社團法人中華音樂著作權協會）無線廣播電臺營利性電臺公開播送概括授權使用報酬率，僅調頻廣播電臺之收費係依每一頻道電臺屬性區分為「音樂臺」、「商業臺、綜合臺」、「談話臺」及廣播電臺所在之地區縣市作區分，但調幅廣播電臺卻僅區分「主播臺」及「轉播臺」，不但明顯與廣播實務現況不符，且違反行政自我拘束原則及平等原則等語，求為判決訴願決定及原處分有關「調幅（甲、乙類AM）廣播電臺」使用報酬率部分均撤銷。三、上訴人則以：不同集管團體於相同類型之使用報酬率，亦可能因市場利用或協商結果而有不同計費標準，本案上訴人在被上訴人未為反對表示且能預見之情形下，尊重市場運作授權機制並參酌「現行市場費率」，而決定系爭使用報酬率，自無違信賴保護及平等原則，亦無違審議參考原則第1點第1款規定；又上訴人在被上訴人對於所謂悖離市場合理價格並未提出任何理由之情形下，為避免費率變動過大，乃參酌被上訴人於審議階段與意見交流會所提出之意見，以及被上訴人與參加人協商之費率標準，作成以「主播臺」與「轉播臺」為系爭使用報酬率有關調幅（甲、乙類AM）廣播電臺之計費標準，並無不備理由之違誤；另系爭使用報酬率之審議，乃屬不確定法律概念而有高度專業性，上訴人於具體個案中已有客觀、明確之事證證明利用人與集管團體已有協議並運作多年，自宜尊重市場自由運作之結果所核定之合理費率等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、上訴人如何審議系爭使用報酬率有關調幅（甲、乙類AM）廣播電臺計費標準，並未見其於原處分中具體說明裁量之依據，遲至前審及更審審理時始就「目前收費金額」審議之依據予以陳明，故原處分之記載自屬理由不備。再者，上訴人審議前開費率，曾以其100年5月13日審定MUST無線廣播電臺營利性電臺公開播送概括授權使用報酬率為參考因素之一，然此與系爭使用報酬率有關調幅（甲、乙類AM）廣播電臺部分差異何在？原處分並未詳實敘明其理由。此外，調幅廣播電臺（AM）與調頻廣播電臺（FM）之本質並非相同，從而二者之利用人因利用著作之質及量、所獲致之經濟上利益之數量是否相同？是否因此有不同之使用費率？有無必要針對「調幅（AM）廣播電臺」之涵蓋範圍及得收聽人數而為區域之差別費率？上訴人雖已於訴訟時補充，但其長年來多以簡略記載方式抽象記載其審酌因素，待至行政訴訟審理時始補充其理由，自應有必要要求上訴人就審議結果何以與著作權公開播送市場機制相符具體敘明其審酌因素及依據，是上訴人就此部分理由並非充分，其裁量權之行使，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊、是否出於與事物無關之考量等裁量不足之違法，均無從判斷。㈡、基於權力分立中「功能最適性」之考量，有關系爭使用報酬率之基礎事實認定，上訴人可徵詢著審會之建議，以及參加人、被上訴人與其他利用人之意見，再具體審酌集管條例第24條第1項及審議參考原則所定之多項因素，其正確性與合理性均可有相當程度的確保。原處分關於「調幅（AM）廣播電臺」部分之費率審定，既有上述「裁量不足」之瑕疵，自屬司法得審查之範圍。因此，本件有待上訴人依判決法律見解再為審查，而另為適法之處分；原處分及訴願決定中關於調幅（甲、乙類AM）廣播電臺使用報酬率部分均應予撤銷。五、本院按：㈠、按集管條例第24條第1項規定：「集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。三、其管理著作財產權之數量。四、利用之質及量。五、其他經著作權專責機關指定應審酌之因素。」同條例第25條第1項前段、第4項分別規定：「利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；……」、「著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權審議及調解委員會之意見。」上訴人為著作權專責機關，審議上開使用報酬率異議案件時，依法有裁量之權限。集管條例第24條第1項既係規定集管團體訂定著作財產權使用報酬率應審酌之因素，上訴人審議集管團體所訂之使用報酬率是否合理時，自應究明該使用報酬率已否審酌集管條例第24條第1項所定之各項因素。上訴人為審議集管團體使用報酬率案件，所訂定之審議參考原則，其所載之審酌因素與集管條例第24條第1項所定之因素大致相同，僅於各點下增列細項及增列第5點標明「其他」並列舉細項：⒈物價指數之變動；⒉國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率。職是，上訴人審議利用人之異議案件，自應依集管條例第24條第1項之規定及審議參考原則所定之因素併為審酌。㈡、次按行政訴訟法第201條規定，行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。申言之，行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性，亦即行政法院應尊重行政機關之裁量空間，僅就有無裁量逾越或裁量濫用等情形加以審查。解釋上裁量濫用包括裁量錯誤及裁量怠惰等之情形。所謂裁量錯誤，係指行政機關雖已行使其裁量權，惟其方式錯誤，譬如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形成決定的過程中未予斟酌（裁量不足）；或未充分斟酌相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形。㈢、本件原處分有裁量錯誤之情形，已據原審敘明甚詳： 1、原處分所載之理由未具體說明其裁量之依據，僅敘明：「MCAT（即參加人社團法人臺灣音樂著作權人聯合總會）99年6月7日及100年3月25日公告之費率，與該會96年經與利用人協商之費率基準差距甚大，易導致利用人負擔過重，故經參酌目前MCAT與全國性廣播電臺、調幅廣播電臺及中小功率調頻廣播電臺之收費情況，並參考本局（即上訴人）100年5月13日審定MUST無線廣播電臺營利性電臺公開播送概括授權使用報酬率及MCAT96年協商費率基準表，爰按廣播網、主播臺、轉播臺、功率、區域、屬性及語言區分費率，以平衡權利人及利用人雙方利益。」（原處分卷第36頁參照），僅僅籠統描述所有「全國性廣播電臺」、「調幅（AM）廣播電臺」、及「中小功率調頻廣播電臺」費率之審酌因素，而未逐一敘明各類費率之考量因素。又上開原處分理由雖謂「參酌目前MCAT與……調幅廣播電臺……之收費情況」，惟並未表明已調高費率，已與原處分事實上調高費率之情形未符，不能認為已完整表明理由。嗣被上訴人於訴願書主張原處分嚴重悖離市場合理價格後，上訴人始於訴願答辯書補陳理由稱：被上訴人前於93年10月11日以（93）民聯生字第030號函知其會員，被上訴人與參加人協議之結果為：「主播臺每臺收（新臺幣，下同）20,000元；轉播臺每臺收10,000元」，另98年度與99年度被上訴人會員支付參加人使用報酬係依93年協商之費率計費等情。嗣並於原審補充理由稱：上訴人係審酌前揭93年被上訴人與參加人協商之費率標準，惟自93年迄今，國內物價皆有所上漲，且考量經審定之費率3年內不得變更，故主播臺費率增加2,000元，轉播臺費率增加1,000元；又調幅廣播電臺的收費標準並非當然低於調頻廣播電臺，且調幅廣播電臺利用音樂著作之質與量亦非一定低於調頻廣播電臺。如於具體個案中已有客觀、明顯的事實證明利用人與集管團體已有協議且已運作多年，自宜尊重市場自由運作之結果核定合理之費率等情。 2、原審認原處分僅以簡略記載方式抽象記載其審酌因素，未具體敘明其審酌因素及依據，且指明上訴人嗣後提出之補正理由亦有不足：「自93年迄被告（即上訴人）於100年12月1日審定系爭使用報酬率止，歷經7年之久，其間之市場變遷、利用人因利用著作所負擔之成本、物價指數之變動、國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率等因素均有所不同，被告如欲以上開協議之費率為基礎，衡酌原告（即被上訴人）會員於98、99年度支付予參加人之費率、及此7年間國內物價上漲情形等，理應於原處分記載其審定系爭使用報酬率乃符合市場合理價格之具體理由，然被告於原處分就此恝而不論，自屬理由不備。」 3、原判決並指明原處分係以「主播臺、轉播臺」區分系爭使用報酬率，未按「廣播網、功率、區域及屬性」（原判決誤載為「……區域籍屬性」）區分費率，而上訴人100年5月13日審定MUST無線廣播電臺營利性電臺公開播送概括授權使用報酬率，係以「廣播網、功率、區域及屬性」之方式加以區分，原處分卻記載已參考上開審定MUST之相關使用報酬率，足見其處分理由記載並未詳實。此外，調幅廣播電臺（AM）與調頻廣播電臺（FM）之發射電波收聽品質、服務對象、節目性質、廣告收入及轉播臺均有差異，兩者之本質並非相同，從而二者之利用人因利用著作之質及量、所獲致之經濟上利益之數量是否相同？是否因此有不同之使用費率？另有無必要針對「調幅（AM）廣播電臺」之涵蓋範圍及得收聽人數而為區域之差別費率？經核原判決要求上訴人審酌者，均係審議參考原則所列宜審酌之因素，亦與集管條例第24條第1項所列各款大致相符，為系爭使用報酬率是否合理之重要參考因素。況且集管團體、利用人等於審議階段，已提供眾多繁雜書狀及證據資料，上訴人裁量決定系爭使用報酬率時，對於市場變遷、利用人因利用著作所負擔之成本、物價指數之變動、國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率等之重要觀點，在形成決定之過程中，如未予斟酌即有裁量不足之瑕疵。上訴意旨徒以上訴人已查明現行市場費率，並審酌物價之變動，上開費率已實施多年費率穩定，系爭使用報酬率之審定係尊重市場現況依據現行市場費率予以核定等語，益彰顯上訴人對於裁量之重要因素未充分審酌，難謂無裁量瑕疵之情形存在。㈣、上訴意旨主張原處分作成之理由，已符合行政程序法之相關規定，原判決指摘原處分理由未備，已超越行政程序法第96條第1項第2款及同法第114條第1項第2款、第2項之要求，有判決適用法規不當之違法等語。按行政程序法第96條第1項第2款係規定行政處分應記明理由，而同法第114 條第1項第2款係規定行政處分之理由，得因事後記明而補正。惟行政處分之補記理由，應於案件進入行政訴訟程序之前為之；此與行政處分於行政訴訟程序之理由追補，係屬不同之概念。由於行政訴訟採職權調查主義，原處分機關於訴訟中陳述事實上及法律上之觀點，有利於法院於裁判上依職權加以斟酌，故一般而言，原處分所載之理由不完備，於事實審行政訴訟程序中，上訴人非不得為理由之追補。應注意者，該追補理由須於作成行政處分時即已存在，且不改變行政處分之同一性，以及不妨礙當事人防禦之前提下，始得為理由之追補。但就裁量處分而言，因行政法院不能取代行政機關之裁量衡量，且於訴訟中追補理由，將侵犯訴願機關對原裁量處分合目的性之審查，且有礙受處分人之防禦權，故原則上不能為理由之追補。況且於訴訟程序始提出新裁量理由，實際上等於作成新處分，明顯侵害受處分人之防禦權，自不宜准許。本件原處分作成之理由，如前所述有於訴願程序中補正者，有於行政訴訟程序中補正者，其於訴願程序中補正者，雖不影響訴願機關之審查權，惟該部分經原審認定理由仍有未足已如前述，而其餘追補之理由仍影響被上訴人之防禦權，依前開說明不能准許。況且，本件原處分尚有前述之重要觀點未經上訴人調查裁量，從而，原判決認原處分有裁量不足之瑕疵，並無違誤。上訴意旨指摘原判決超越行政程序法第96條第1項第2款及同法第114條第1項第2款、第2項之要求，有判決適用法規不當之違法，核無足採。㈤、上訴意旨雖又指摘原判決對於其所補陳其已審酌現行市場費率、物價變動等因素、且目前市場現況，本質上已包含調幅及調頻因發射電波收聽品質、服務對象、節目性質、廣告收入及轉播臺等差異因素予以考量，而被上訴人於審議階段，並未提供支持其主張之事證，上訴人已盡調查之能事，原判決未敘明不採上訴人主張之理由，且原判決要求上訴人應審酌國外相類似情形之使用報酬率，亦未敘明理由，均屬判決不備理由等語。經查，原判決已敘明原處分有裁量不足之瑕疵已如前述，上訴論旨無非重述其在原審業經主張而為原審判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係執其法律上見解之歧異，指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由等情形均無足採，其上訴無理由。㈥、上訴意旨另指陳原判決僅指摘上訴人（即行政機關）調查事實之缺失，有未依職權調查事實之違法乙節。按有關集管團體關於系爭使用費率之基礎事實認定，事涉高度之專業知識，以及複雜性與技術性事項，且其裁量涉及高度專業性之行政領域的裁量判斷，而有關司法權、行政權之行使，基於權力分立原則，於專業判斷事項上，即應考量「功能最適性」理論。上訴人係著作權專責機關，對於系爭使用報酬率具有裁量權限，且相關基礎事實認定，亦可徵詢著審會之建議，以及參加人、被上訴人與其他利用人之意見，以供具體審酌集管條例第24條第1項、及審議參考原則所定因素之需，俾能作出妥當適法之裁量。因此，上開基礎事實之調查認定，上訴人具有功能最適性，原判決命上訴人依該判決之法律見解再為審查，另為適法之處分，於法即無不合。上訴意旨指摘原審未依職權自行調查事實，違背法令乙節，核無足採。綜上，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依智慧財產案件審理法第1 條、行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　7　　月　　10　　日最高行政法院第六庭審判長法官　林　茂　權法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　姜　素　娥法官　許　金　釵以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　7　　月　　10　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第359號

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