103年度判字第553號｜行政：環境影響評估法｜裁判日期：103 年 10 月 09 日

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第553號上訴人　麥寮汽電股份有限公司代　表　人　王文淵訴訟代理人　張嘉真　律師林庭宇　律師被上訴人　行政院環境保護署代　表　人　魏國彥上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國103年6月12日臺北高等行政法院103年度訴字第136號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人辦理「麥寮汽電股份有限公司六輕四期擴建計畫」（下稱本開發案）開發案環境影響說明書變更內容對照表（定稿）（下稱系爭環說書變更內容對照表），業經被上訴人民國100年3月28日環署綜字第1000019639號函備查。嗣被上訴人於102年1月18日派員辦理督查，發現當日上午10時40分於上訴人D01放流口之水質檢測pH值=7.01，與系爭環說書變更內容對照表第四章4.2所載「……D01放流口pH值加嚴管控大於7.6」之承諾不符，以上訴人未依系爭環說書變更內容對照表所載內容及審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定，以102年6月6日環署督字第1020047102號裁處書（下稱原處分）處上訴人罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並依環境教育法第23條第2款規定，處環境講習4小時。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院103年度訴字第136號判決駁回，上訴人猶未服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張： (一)原處分未察4.2加嚴標準所載「D01放流口pH值加嚴管控大於7.6」之數據來源基礎，係放流口採樣平台上之採樣平均值 7.6，並非有所謂科學依據，如不在採樣平台上取樣，其平均值不可能達到7.6；又未慮及上訴人執行附帶決議研究pH 值如小於7.6以下對海域影響之期間，依附帶決議本不受該加嚴標準大於7.6拘束等情，竟援引採樣平台以外所採之單次檢驗值（非平均值）認定超標，應屬違誤。 (二)依水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱管理辦法）第53條第1項第2款及被上訴人102年7月16日環署水字第1020060678號函釋（下稱被上訴人102年7月16日函）意旨，事業之廢（污）水放流口應設置採樣平台，倘放流口有過寬或過深，採取抓樣無法取得代表性水樣疑慮時，應以混樣方式進行取樣。惟原處分逕以未在法定採樣平台上之測值，認定上訴人違反加嚴標準，略而不論其於102年1月18日稽查當日10：25於D01放流口法定採樣平台量測之水質pH值為7.68，大於 7.6之事證，應屬違誤，亦與被上訴人102年7月16日函採樣標準不符。另被上訴人101年11月26日環署水字第1010099732號函（下稱被上訴人101年11月26日函），實為採樣平台設置需考量採樣人員安全性及放流水代表性，不足為被上訴人無需在採樣平台採樣之證明。 (三)原處分無異要求D01放流口pH值於全區之採樣（非限於採樣平台）隨時均需大於7.6，乃全世界所無，且客觀上不可能，且上訴人是否違法，完全取決被上訴人採樣地點之恣意，有違明確及誠信原則應予撤銷。 (四)被上訴人於本開發案以原處分特別苛責上訴人D01放流口pH 值大於7.6，與另案被上訴人對於開發時程較本案更晚之臺電公司林口、深澳兩電廠所為環境影響評估裁量基準有別，，採氫離子濃度（即pH值）之最大限值為pH值6-9之標準，構成違反禁止差別待遇與行政自我拘束原則之違法。 (五)被上訴人決議於103年5月底前不受理上訴人所提出之D01放流口pH值申請之補充說明資料擱置審查，忽於102年6月6日遽以加嚴標準處罰，且命上訴人於102年7月5日前完成改善，有違誠信及明確原則，應予撤銷。另參行政院96年7月13 日院臺訴字第0960088555號訴願決定案情與意旨，被上訴人另案亦以函文及裁處書命處分相對人限期提出改善完成報告或證明文件供其查驗，惟該函文及裁處書均未明確記載應提出改善完成報告或證明文件之內容為何及屆期未改善之裁處依據等，故訴願決定撤銷原處分。而本件原處分亦對於要求上訴人究應提出如何具體改善及所應提出改善完成之報告或證明文件究為何事項等，亦未記載，參諸前揭訴願決定要旨，足認本件原處分確實違反明確性原則。 (六)被上訴人102年1月18日執行上訴人D01放流水pH值採樣分析，係依照NIEAW424.52A「水之氫離子濃度指數（pH值）測定方法」、NIEAW217.51A「水溫檢測方法」辦理，然檢測時被上訴人未提供上述資料，未能顯示本次檢測及數據係依相關法令進行。另依據被上訴人102年1月18日督察採樣紀錄附表，標準緩衝溶液校正讀值之校正確認值，需於7.0±0.05範圍內始符合規定，惟經調閱上訴人陪同人員當日攝影照片pH值僅為7.06已超過7.0±0.05範圍，當日檢驗結果明顯違誤。上述檢測程序不符規定及紀錄不完整，於放流口北側採樣測定pH7.01結果，不應為本案裁處之依據等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以： (一)本開發案「環說書變更內容對照表」第四章結論4.2已明確載明上訴人承諾確保雲林沿海海域水質能維持甲類海域水質標準（即pH值7.5至8.5），自應依加嚴標準切實執行；且依第四章結論後段，亦已明白揭示上訴人應注意D01放流口pH 值變動情形，以免違法。故上訴人宣稱「上訴人於執行附帶決議申請變更D01放流口pH值期間，不受第四章結論4.2所載D01放流口pH值加嚴控管大於7.6之拘束」云云，並不可採。另上訴人101年5月間雖曾提出變更D01放流口pH值加嚴標準之申請，惟未經審核通過，上訴人即仍應依系爭環說書變更內容對照表D01放流口pH值之原加嚴標準切實執行，被上訴人無違背誠信原則。 (二)上訴人稱被上訴人違反採證原則（未於「放流口採樣平台」檢測水質、未依「平均值」認定及未以「混樣」方式為之等），及主張要求流放口任何區域pH值一律需控管在7.6以上屬客觀不能實現云云。然依水污染防治法第7條可知，「事業排放廢（污）水於地面水體時，均應符合放流水標準」，並不以「採樣平台可採取水樣範圍」為限（否則將形成管制上之縫隙）；另於法定採樣方法與結果認定，未有以多點採樣數值「平均值」認定之例（因形同放寬標準），且於事業放流水採樣方法明文規範pH值不適宜混樣之檢測項目。被上訴人於D01放流口橋面維修走道北側以合法抓樣方式採樣，其pH值7.01，雖符合放流水標準，但已不符合系爭環說書加嚴標準，毋須再和其他採樣結果平均認定，上訴人違反環境影響評估法第17條予以裁處罰鍰，自非無據。上訴人主張除明顯誤解法令外，皆為卸免承諾與義務之託辭。 (三)本件開發案上訴人基地位屬「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「彰雲嘉沿海保護區計畫」之「一般保護區」，屬於環境敏感區位內；上訴人另舉臺電林口、深澳兩電廠，所在區位並非「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」範圍內。可知，原處分依法行政，裁罰符合比例原則，無違反誠信、行政自我拘束原則，無違法或不當等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)上訴人為本開發案之開發單位，提出之「環境影響說明書變更內容對照表」經99年5月10日被上訴人環境影響評估審查委員會第193次會議審核通過，其中第四章結論4.2明確載明「為確保雲林沿海海域水質能維持甲類海域水質標準（即pH值7.5至8.5），D01放流口pH值加嚴管控大於7.6」，則依環境影響評估法第16條第1項開發行為環境影響評估作業準則第3條規定，系爭環境影響說明書變更內容對照表有關D01放流口pH值加嚴標準未經審查變更通過前，上訴人仍應依該加嚴標準確實執行。被上訴人於102年1月18日派員辦理督查，發現當日上午10時40分於上訴人D01放流口之水質檢測pH值=7.01，與系爭環境影響說明書變更內容對照表第四章結論4.2之承諾不符，未依系爭環境影響說明書變更內容對照表內容確實執行，違規事實堪予認定，依環境影響評估法第17條、第23條第1項第1款規定、違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準及環境教育法第23條等規定，原處分裁處並無違誤。(二)上訴人主張4.2加嚴標準「D01放流口pH值加嚴管控大於7.6 」數據來源基礎，為D01放流口之採樣平台上之採樣平均值，被上訴人竟援引採樣平台以外所採之單次檢驗值（非平均值）認定超標，應屬違誤云云。惟D01放流口pH值不得低於 7.6之系爭加嚴標準，經被上訴人環境影響評估審查委員會第193次會議審查通過，由上訴人納入系爭環境影響說明書變更內容對照表定稿本，並經被上訴人備查，是系爭環境影響說明書變更內容對照表之D01放流口pH值加嚴標準，未經審查變更通過前，上訴人仍應依該加嚴標準確實執行。 (三)上訴人主張原處分無異要求D01放流口pH值於全區之採樣（非限於採樣平台）無時無刻均需大於7.6，客觀上不可能應予撤銷云云。惟原處分卷附99年8月23日審查會議（見原處分卷訴證4號）據有關上訴人於99年8月23日審查會議回復委員詢問，曾表明若未能達到D01放流口管制值仍將加鹼調控，及其將遵照99年3月19日環境影響評估結論事項辦理等語，足徵系爭加嚴標準並非客觀不能實現，上訴人此主張係卸免承諾與義務託辭，自不足採。 (四)上訴人主張原處分略而不論102年1月18日稽查當日10：25於上訴人之D01放流口法定採樣平台量測之水質pH值為7.68，為大於7.6之事證，反採取非在D01法定採樣平台之測值，遽為不利上訴人之認定，應屬違誤云云。惟依水污染防治法第7條及被上訴人98年5月11日環署檢字第0980040837號公告之「事業放流水採樣方法」第六點（二）2.後段等規定可知，「事業排放廢（汙）水於地面水體時，均應符合放流水標準」，並不僅以「採樣平台可採取水樣範圍」為限（否則將形成管制上之縫隙）。故被上訴人於放流口北側採樣結果pH值=7.01，雖符合放流水標準，但已不符合系爭加嚴標準，毋須再和其他採樣結果平均認定，上訴人違反環境影響評估法第17條並無不合。又被上訴人101年11月26日函係關於水污染防治法第7條意涵為事業排放廢（汙）水於地面水體時，均應符合放流水標準，並不僅以採樣平台可採取水樣範圍為限；另被上訴人102年7月16日函係就事業放流水採樣方法加以說明，認事業廢水採樣包含抓樣及混樣，如事業放流口有過寬或過深，採抓樣有無法取得代表性水樣疑慮，主管機關個案可考量以混樣方式進行取樣，故上揭兩函釋內容未互相牴觸，是互為補充。 (五)上訴人主張原處分特別苛責上訴人之D01放流口pH值大於7.6，與被上訴人另案所為環境影響評估裁量基準有別，違反禁止差別待遇與行政自我拘束原則云云。惟本件開發案上訴人基地位屬「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「彰雲嘉沿海保護區計畫」之「一般保護區」，屬於環境敏感區位內；而上訴人所稱臺電林口、深澳電廠，所在區均非「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」範圍內。且上訴人位於六輕工業區內，所排放之總污染量均較臺電林口、深澳二電廠之污染量高出數倍，為維護雲林沿海海域之水質，應加嚴管控，系爭加嚴標準無違禁止差別待遇與行政自我拘束原則。 (六)上訴人主張：被上訴人決議於103年5月底前不會受理上訴人所提出之D01放流口pH值申請之補充說明資料，而擱置審查，忽於102年6月6日遽以該加嚴標準處罰，且命上訴人於102年7月5日前完成，實有違誠信及明確原則，應予撤銷，有行政院96年7月13日院臺訴字第0960088555號訴願決定可循云云。惟依被上訴人101年6月19日專案小組審查會議紀錄結論可知，該次申請變更麥寮發電廠排煙脫硫廢水放流口（D01 ）廢水pH管制值由7.6降為7.0，未經被上訴人審查通過，上訴人即仍依系爭環說書變更內容對照表D01放流口pH值原加嚴標準切實執行。至行政院96年7月13日院臺訴字第0960088555號訴願決定，與本案無涉，其案情係規範用水總量，實與本件案情係規範D01放流口pH值之加嚴標準有別，尚難比附援引。 (七)上訴人主張被上訴人檢測程序不符規定及紀錄不完整等情況，故上訴人放流口北側採樣測定pH7.01結果，不應作為本案裁處違反所謂pH值小於7.6之依據云云。惟依被上訴人所屬環境督察總隊中區環境督察大隊督察紀錄已詳細記載採樣時間、採樣方式、樣品數量及外觀、PH計校正、NIEAW424.52A「水之氫離子濃度指數（pH值）測定方法」、NIEAW217.51A「水溫檢測方法」、廢水採樣工具、採樣工具之淨化等事項等，而上開督察紀錄及其附表已經上訴人之現場代表賴政義簽名確認，是被上訴人102年1月18日執行D01放流水pH值採樣分析結果自為原處分認定違法依據。 (八)上訴人聲請原審法院傳喚證人即海洋大學方天熹教授，作證D01放流口pH值如小於7.6以下海域影響之研究，惟本案爭點為上訴人是否已依系爭環說書變更內容對照表切實執行，故上訴人之聲請傳訊並無必要等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。五、上訴人上訴意旨略謂： (一)上訴人對於D01放流口pH值大於7.6之環評承諾內容，確實有其承諾數據來源及適用範圍之限制，有被上訴人水質保護處於98年11月3日會議紀錄，載稱被上訴人水保處於98年10月29日「麥寮汽電股份有限公司六輕工期建計畫環境影響說明書變更內容對照表專案小組」之發言，議決D01排放口之pH 值需大於7.6，係放流口平均值議定，非屬依水污法加嚴；且該會議結論亦載明D01排放口之平均pH值為7.6，均已由兩造予以議定。 (二)另系爭加嚴標準亦有適用期間限制，即上訴人於執行結論4.4(3)附帶決議之研究期間（研究pH值如小於7.6以下對海域影響之測試期間），此非上訴人承諾適用加嚴標準之期間，然仍應適用一般法定放流水pH值6-9標準，以免違反相關法令規定。惟原審拒絕上訴人聲請傳訊受委託執行系爭結論4 .4附帶決議研究事項之海洋大學方天熹教授出庭作證，以查明系爭2.2加嚴標準確有其適用期間限制與執行研究期間之環保意涵，原判決顯有違證據法則而有不備理由之違誤。 (三)被上訴人102年7月16日函意旨特別針對「放流口過寬或過深」之採樣，需「以混樣方式進行取樣，並配合混樣之取樣位置要求設置採樣平台」，惟被上訴人於本件放流口過寬(32-40公尺)，卻未適用該函「以混樣方式進行取樣」，逕以於採樣平台以外之「單點取樣」開罰，原判決未審酌被上訴人102年7月16日函，又未敘明不採理由，顯有不備理由及理由矛盾之違誤；又違反事業放流水採樣方法六、(一)之採樣代表性規定、同法則六（二）等規定，有違反行政自我拘束原則及理由矛盾之誤。 (四)被上訴人101年6月19日專案小組審查會議決議，有關於上訴人之D01放流口之pH值管制標準，決議上訴人應以實測方式進行研究，研究內容包括D01排放口水質如以pH7.0管制，在距離排放口1000公尺之海域範圍可否達到甲類海域標準，目前仍屬上訴人於執行4.4附帶決議事項研究期間，依經驗法則、論理法則及誠信原則，D01放流口之pH值不應受加嚴管制值拘束，仍應遵守一般放流水管制標準pH值6-9。惟原判決就被上訴人於101年6月19日專案小組審查會議決議指示上訴人應以實測研究D01放流口之pH值如小於7.0對海域影響之期間等決議內容，略而不提，只泛稱第三次申請變更案既尚未審查通過，仍應符合4.2加嚴標準，原處分未違反誠信原則云云，顯有錯誤適用環境影響評估法第17條、違反經驗、論理法則與誠信原則及不備理由之違誤。 (五)第一次對照表4.4附帶決議（2）已慮及不得無限量加鹼，應研究加鹼對環境之影響，此有該結論4.4（2）明載，故上訴人於原審再三主張，世界上只有臺灣之海水脫硫加鹼，大量加鹼達到放流口每一處隨時達到加嚴標準數據，絕非對環境有利，更非環評承諾之範疇。原判決認定只要大量加鹼即可達到加嚴標準，並非客觀不能實現之標準，不應有適用限制云云，嚴重違反環境保護專業經驗法則，有不備理由之違誤。 (六)上訴人於原審已提出臺電林口、深澳電廠之脫硫作業用水（即污染水）排水量，均高於上訴人之事證，原判決未予斟酌，且無證據逕為相反認定，有不備理由及認定事實與卷證不合理由矛盾之違誤。又海域之pH值水質標準與放流口之放流水之pH值，屬不同目的管制標準，不得混為一談，不論是甲類或乙類海域，海域pH值水質標準皆為7.5至8.5，並無差別；座落於甲類、乙類海域之工廠所適用之放流水排放標準，則為pH6-9間，實無原判決所謂甲類海域之pH值要求較高，放流水標準亦應提高之理，原判決以上訴人位屬「彰雲嘉沿海保護區」範圍，為維持甲類海域水質標準(即pH值7.5至8.5)，得針對上訴人更嚴格之加嚴標準，且不允許加嚴標準有任何適用限制，不違反差別待遇禁止原則云云，顯有違論理法則及之理由矛盾。 (七)原判決逕稱督察紀錄及其附表已經上訴人現場代表賴政義簽名確認在案云云。實則上訴人人員賴政義於原處分102年1月18日督察當日，並非對被上訴人該日違法採樣程序無意見簽名於督察紀錄，係上訴人事業代表當場提出陳述意見共3頁，敘明對被上訴人該日違法採樣之意見，故上訴人現場代表簽名並非在確認所載內容無誤；又上訴人人員賴政義於102 年1月18日督察當日，根本未簽名於督察紀錄之附表，該附表簽名人員，均非上訴人人員。況依據被上訴人102年1月18日督察採樣紀錄附表，經調閱上訴人陪同人員當日攝影照片pH值顯示為7.06，已超過標準緩衝溶液校正讀值之校正確認值需於7.0±0.05範圍內，故當日檢驗結果實有疑問，應不可作為認定違法依據。原判決顯與所憑證據不符，顯有未依職權調查證據及理由矛盾之違誤等語，求為廢棄原判決，及訴願決定與原處分均撤銷。六、本院查： (一)按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」、「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「有下列情形之一，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第七條第三項、第十六條之一或第十七條之規定者。……」環境影響評估法第16條第1項、第17 條及第23條第1項第1款分別定有明文。又「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關(構)或其他組織有下列各款情形之ㄧ者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰。」亦為環境教育法第23條第2款所明定。另「開發行為對環境之影響及環境品質之評估，均應符合相關環境保護法令之規定。其因環境之特性，開發單位應採用更嚴格之約定值、最佳可行污染防制(治)技術、總量抵減措施或零排放等方式為之，以符合環境品質標準或使現已不符環境品質標準者不致繼續惡化。前項約定值係指開發單位評估環境負荷後設定之排放值，或於說明書、評估書所作之承諾值，亦或為主管機關於審查時之設定值。」復為開發行為環境影響評估作業準則第3條所明定。 (二)經查上訴人為本開發案之開發單位，經濟部能源局前於98年8月19日轉送上訴人提出之「環境影響說明書變更內容對照表」至被上訴人審查，經被上訴人98年10月29日召開專案小組審查會議結論包括「六輕全廠溫排水放流口（D01）之廢水酸鹼值（pH值）不得低於7.6」（見原處分卷證物卷宗第2頁）；上訴人復提經被上訴人申覆，被上訴人於99年3月19 日之申覆會議維持上開標準，並作成上訴人未來如提出D01 放流口pH值變更申請應檢具相關資料之附帶決議（見原處分卷證物卷宗第20頁、第21頁），經99年5月10日被上訴人環境影響評估審查委員會第193次會議審核通過，由上訴人提出環境影響說明書變更內容對照表定稿本，且於第四章結論4.2明載「為確保雲林沿海海域水質能維持甲類海域水質標準（即pH值7.5至8.5），D01放流口pH值加嚴管控大於7.6」等語（見原審卷第48頁），經被上訴人100年3月28日環署綜字第1000019639號函備查（見原處分卷第138頁）。嗣被上訴人於102年1月18日派員辦理督查，發現當日上午10時40分於上訴人D01放流口之水質檢測pH值=7.01，與系爭環境影響說明書變更內容對照表第四章結論4.2所載「為確保雲林沿海海域水質能維持甲類海域水質標準（即pH值7.5至8.5），D01放流口pH值加嚴管控大於7.6」之承諾不符（見原審卷第48頁、原處分卷第17頁至第19頁）。原審因認系爭環境影響說明書變更內容對照表第四章結論4.2既已明確載明，為確保雲林沿海海域水質能維持甲類海域水質標準（即pH值7.5 至8.5），D01放流口pH值加嚴管控大於7.6，則系爭環境影響說明書變更內容對照表有關D01放流口pH值加嚴標準未經審查變更通過前，上訴人仍應依該加嚴標準確實執行，且依第四章結論後段，亦已明白揭示上訴人仍應注意D01放流口 pH值變動情形，以免違反相關法令規定（見原審卷第48頁）。詎上訴人未依系爭環境影響說明書變更內容對照表內容確實執行，被上訴人以上訴人已違反環境影響評估法第17條規定，依環境影響評估法第23條第1項第1款規定及違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準，以原處分裁處上訴人罰鍰60萬元，並依環境教育法第23條第2款規定，處環境講習4小時整，並無違誤等情。以及上訴人主張原處分未察4.2加嚴標準所載「D01放流口pH值加嚴管控大於7.6」之數據來源基礎，根本為上訴人簡報資料所示D01放流口之採樣平台上之採樣平均值7.6，非有科學依據，如不在採樣平台上取樣，其平均值不可能達到7.6；又未慮及刻正值上訴人執行附帶決議研究pH值如小於7.6以下對海域影響之期間，依附帶決議本不受該加嚴標準大於7.6之拘束等如何不可採之理由，業據原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，論述明確，核與論理法則、經驗法則及證據法則無違。上訴意旨仍執陳詞主張其對於D01放流口pH值大於7.6之環評承諾，有其承諾數據來源及適用範圍之限制，有被上訴人水質保護處於98年11月3 日會議紀錄，記載水保處於98年10月29日「麥寮汽電股份有限公司六輕工期建計畫環境影響說明書變更內容對照表專案小組」之發言，議決D01排放口之pH值需大於7.6，係放流口平均值議定，非屬依水污法加嚴；且該會議結論亦載明D01 排放口之平均pH值為7.6，均已由兩造予以議定云云，洵不足取。 (三)按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。上訴意旨主張系爭加嚴標準有適用期間之限制，即上訴人於執行結論4.4(3)附帶決議之研究期間（研究pH值如小於7.6以下對海域影響之測試期間），非上訴人承諾適用加嚴標準之期間，仍應適用一般法定放流水pH值6-9標準，指摘原審拒絕上訴人聲請傳訊受委託執行系爭結論4.4附帶決議研究事項之海洋大學方天熹教授出庭作證，以查明系爭2.2加嚴標準確有其適用期間限制與執行研究期間之環保意涵，原判決顯有違證據法則而有不備理由之違誤云云。惟查執行結論4.4係規定：「依本次專案小組審查結論附帶決議：雲林沿海海域水質（pH值）監測計畫由台塑相關企業委託國立海洋大學規劃進行中，未來如提出六輕全廠濫排水放流口（D01）pH值變更申請，應納入下列事項：...（3）六輕全廠濫排水放流口（D01 ）pH值如小於7.6，其可能影響範圍及其合理之擴散緩衝區多少？應詳細分析...。為釐清海域緩衝區範圍，執行附帶決議事項，開發單位委由專業研究團隊進行研究，期間開發單位將確保D02放流口符合放流水標準，D01放流口因配合測試，期間pH值將有所變動，改善期間將注意放流口（D01）pH值之變動情形，以免違反相關法令規定」等語（見原審卷第48頁），可知附帶決議4.4(3)之規定，並未有容許於改善研究期間若不符合上訴人所為承諾，即可不適用加嚴標準之情形，上訴人此項主張要屬誤解，殊不足採。又上訴人雖曾於原審審理時聲請傳喚證人即海洋大學方天熹教授到庭作證，以資證明上訴人委託該證人目前是否仍在執行研究D01放流口pH值如小於7.6以下，釐清混合緩衝區範圍，及對海域影響之研究期間等事項；但查本案爭點係上訴人是否已依系爭環說書變更內容對照表所載內容及審查結論切實執行，與上訴人是否委託上開證人執行上開研究，與本案之爭點無涉，原審因認無傳訊必要，核無不合，且與他案之本院93年度判字第921號判決情形不同，要無援用之理。上訴意旨指摘原判決未予傳訊不符證據法則云云，亦不足取。 (四)上訴意旨主張被上訴人102年7月16日函意旨特別針對「放流口過寬或過深」之採樣，需「以混樣方式進行取樣，並配合混樣之取樣位置要求設置採樣平台」，惟被上訴人於本件放流口過寬(32-40公尺)，卻未適用該函「以混樣方式進行取樣」，逕以於採樣平台以外之「單點取樣」開罰，指摘原判決未審酌被上訴人102年7月16日函，又未敘明不採理由，顯有不備理由及理由矛盾之違誤；又違反事業放流水採樣方法六、(一)之採樣代表性規定、同法則六（二）等規定，有違反行政自我拘束原則及理由矛盾之誤云云。惟按上訴人係本案開發單位，其放流水於排放進入承受水體，除應符合水污染防治法第7條「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流水標準... 。」之規定外，亦應符合環境影響說明書相關內容，上訴人D01放流口所在位置已接近出海口，為確保雲林沿海海域水質能維持甲類海域水質標準及海域生態考量，近出海口之每一處皆須符合系爭加嚴標準，始合致系爭環境影響說明書內容之意義。而依水染防治措施及檢測申報管理辦法第53條規定，放流口周界外應有供採樣人員進出至放流口之道路，並設置一平方公尺以上之採樣平台；復依前揭水污染防治法第7條規定之意涵，足見「事業排放廢（汙）水於地面水體時，均應符合放流水標準」，並不僅以「採樣平台可採取水樣範圍」為限，否則即形成管制上之縫隙（見原處分卷第21頁、第22頁被上訴人101年11月26日函）。次按依被上訴人98 年5月11日環署檢字第0980040837號公告之「事業放流水採樣方法」第六點（二）2.後段載明「須現場檢測之pH值」項目不適宜混樣之規定（見原處分證物卷第91頁），且經查河川、湖泊及水庫水質採樣通則等有關採樣方法，亦僅有單一抓樣及混樣，而無以多點採樣數值平均值為據之相關規定；另於法定採樣方法與結果認定，未有以多點採樣數值「平均值」認定之例（因形同放寬標準），且於事業放流水採樣方法明文規範pH值為不適宜混樣之檢測項目。經查被上訴人於D01放流口斷面南側之採樣平台採樣外，亦於該放流口橋面維修走道最北側採樣，前者採樣結果pH值=7.68，雖符合放流水標準及系爭環說書加嚴標準，惟後者之採樣結果pH值=7.01，雖符合放流水標準，但確實不符合系爭環境影響說明書加嚴標準，要無再和其他採樣結果平均認定之必要。至於被上訴人102年7月16日函記載：「主旨：有關事業廢水之採樣方式及採樣平台之設置規定，補充如說明，請查照。說明：一、查水污染防治措施及檢測申報管理辦法第53條規定，放流口周界外應有供採樣人員進出放流口之道路，並放置一平方公尺以上之採樣平台。該平台之放置方式，應綜合考量採樣人員之安全性及放流水代表性。二、依據事業放流水採樣方法規定，事業廢水採樣包含抓樣及混樣二種方式，如事業之放流口有過寬或過深情形，採取抓樣有無法取得代表性水樣疑慮，主管機關應考量個案情形，以混樣方式進行取樣，並配合混樣之取樣位置要求設置採樣平台，另可比照河川、湖泊及水庫水質採樣通則中河川採樣規定，規範採樣寬度或深度並登載於許可。」等語（見原處分證物卷第105頁），係就一般事業放流水採樣方法加以補充說明，核與本件不宜採混漾規定採樣，以及不限於採樣平台取樣之情形無涉等情，業據原審論述甚詳，核無不合，亦無違反行政自我拘束原則可言。上訴人此項指摘亦屬誤解，要不足取。 (五)上訴意旨主張被上訴人101年6月19日專案小組審查會議決議，有關於上訴人之D01放流口之pH值管制標準，應以實測方式進行研究，研究內容包括D01排放口水質如以pH7.0管制，在距離排放口1000公尺之海域範圍可否達到甲類海域標準，目前仍屬上訴人於執行4.4附帶決議事項研究期間，依經驗法則、論理法則及誠信原則，D01放流口之pH值不應受加嚴管制值拘束，仍應遵守一般放流水管制標準pH值6-9，指摘原判決就上開日專案小組審查會議決議指示內容，略而不提，只泛稱第三次申請變更案既尚未審查通過，仍應符合4.2 加嚴標準，原處分未違反誠信原則云云，顯有錯誤適用環境影響評估法第17條、違反經驗、論理法則與誠信原則及不備理由之違誤云云。但查上訴人於101年5月間，雖曾提出變更D01放流口pH值加嚴標準之申請，惟依被上訴人101年6月19 日專案小組審查會議紀錄結論記載：「本案申請變更麥寮發電廠排煙脫硫廢水放流口（D01）廢水pH管制值由7.6降為7.0，依所委託專家進行1年『雲林麥寮海域放流水排放口水質監測計書』之調查結果，尚不足以釐清變更後對雲林沿海海域生態之影響是否為可接受程度，請麥寮汽電股份有限公司俟目前進行中之曝氣池工程完成後，依改善成效整合釐清相關問題，再送本專案小組審查」等語（見原審卷第76頁），原審因認該次申請變更麥寮發電廠排煙脫硫廢水放流口（D01）廢水pH管制值由7.6降為7.0，未經被上訴人審查通過，上訴人仍應依系爭「環境影響說明書變更內容對照表」有關D01放流口pH值之原加嚴標準切實執行，難認被上訴人有違背誠信原則之情事。何況上訴人於102年7月3日以（102）麥寮汽電字第139D000887E6號函送水質檢驗合格證明文件（pH值=7.8）予被上訴人，業已於原處分期限內完成改善（見原處分證物卷第127頁）。足見上訴人此項主張亦屬無稽，不足採取。 (六)上訴意旨主張第一次對照表4.4附帶決議（2）已慮及不得無限量加鹼，應研究加鹼對環境之影響，世界上只有臺灣之海水脫硫加鹼，大量加鹼達到放流口每一處隨時達到加嚴標準數據，絕非對環境有利，更非環評承諾之範疇，指摘原判決認定只要大量加鹼即可達到加嚴標準，並非客觀不能實現之標準，不應有適用限制，嚴重違反環境保護專業經驗法則，有不備理由之違誤云云。惟按事業之放流水於排放進入承受水體前，除應符合放流水標準外，亦應符合環境影響說明書相關規定，是上訴人D01放流口pH值應符合放流水標準及系爭環境影響說明書變更內容對照表D01放流口pH值加嚴管控大於7.6之加嚴標準，才屬適法。查上訴人D01放流口所在位置已接近出海口，為確保雲林沿海海域水質能維持甲類海域水質標準及海域生態考量，近出海口之每一處皆須符合系爭加嚴標準，系爭環境影響說明書之規定，方具意義，已如上述；況99年8月23日就環說書第二次變更內容對照表舉行專案小組審查會議中，上訴人回復委員詢問內容所載，其曾表明若未能達到D01放流口管制值仍將加鹼調控，及其將遵照 99年3月19日環境影響評估結論事項辦理等語（見原處分證物卷第84頁、第88頁），可知系爭加嚴標準並非客觀不能實現，從而，上訴人此項主張，顯與所為承諾不符，亦不足採。 (七)上訴意旨主張臺電林口、深澳電廠之脫硫作業用水（即污染水）排水量，均高於上訴人之事證，原判決未予斟酌，且無證據逕為相反認定，有不備理由及認定事實與卷證不合理由矛盾之違誤。又海域之pH值水質標準與放流口之放流水之pH值，屬不同目的管制標準，不得混為一談，不論是甲類或乙類海域，海域pH值水質標準皆為7.5至8.5，並無差別；座落於甲類、乙類海域之工廠所適用之放流水排放標準，則為pH6-9間，實無原判決所謂甲類海域之pH值要求較高，放流水標準亦應提高之理，指摘原判決有違論理法則及之理由矛盾云云。惟按環境影響評估法第1條規定「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第4 條第2款規定「本法專用名詞定義如下：……二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」可知，環境影響評估係針對個別開發行為所進行之客觀等綜合調查、分析評定作業；且本件開發案經被上訴人函詢內政部營建署，確認上訴人基地位屬「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「彰雲嘉沿海保護區計畫」之「一般保護區」，屬於環境敏感區位內；而臺電林口、深澳電廠之所在區均非「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」範圍內（（見原處分證物卷第131頁）。此外，上訴人位於六輕工業區內，六輕工業區所排放之總污染量均較臺電林口、深澳二電廠之污染量高出數倍，原審因認為維護雲林沿海海域之水質，應有加嚴管控之必要，系爭加嚴標準應無違禁止差別待遇原則與行政自我拘束原則，核與論理法則、證據法則無違。上訴人此項主張，亦不足取。 (八)末查依卷附被上訴人所屬環境督察總隊中區環境督察大隊督察紀錄所載：「……現場處理情形：……二、於測定水樣pH值已當場依標準校正步驃校正pH計，採3點校正，零點電位值為-0.6MV、斜率值為-59.6MV/PH、PH標準液確認值為7.05」等語（見原處分答辯卷第18頁）；又該督察紀錄附表已詳細載採樣時間、採樣方式、樣品數量及外觀、PH計校正、NIEAW424.52A「水之氫離子濃度指數（pH值）測定方法」、NIEAW217.51A「水溫檢測方法」、廢水採樣工具、採樣工具之淨化等事項；其中有關PH計校正部分，已記載校正確認值：7.05（見原處分答辯卷第19頁）。而上開督察紀錄亦經上訴人之現場代表賴政義簽名確認在案（見原處分答辯卷第18頁）。原審因認被上訴人於102年1月18日執行上訴人D01放流水pH值採樣分析，係依照NIEAW424.52A「水之氫離子濃度指數（pH值）測定方法」、NIEAW217.51A「水溫檢測方法」等規定辦理，且執行當時PH計已校正至正確認值：7.05，該分析結果自可作為原處分認定違法依據，堪予認定。至於上訴人所提之被上訴人於102年1月18日校正讀值照片影本1份為證（見原審卷第308頁），業經被上訴人當庭否認（見原審卷第254頁），且與上開督察紀錄及其附表所記載之情形不符，自難作為有利於上訴人之證據等情，亦據原審論述甚詳，核無不合。上訴人此項主張，顯不足取。七、綜上所述，原判決認原處分認事用法，並無不合，以及上訴人之主張何以不足採而駁回上訴人在原審之訴等情，業於理由中敘明所憑證據及形成心證之理由，其所適用之法規與本案應適用之現行法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人上訴意旨係對原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，當難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　10　　月　　9　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　闕　銘　富以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　10　　月　　9　　日書記官　賀　瑞　鸞

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第553號

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