最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第580號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第580號上訴人　台灣佳能股份有限公司代　表　人　池上秀裕訴訟代理人　吳紹貴　律師陳立婕　律師被上訴人　臺中市政府環境保護局代　表　人　黃崇典被上訴人　臺中市政府代　表　人　胡志強共同訴訟代理人　張訓嘉　律師張本立　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國103年6月19日臺中高等行政法院103年度訴字第27號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人所屬第一廠在經濟部臺中加工出口區內臺中市○○區○區段○○○○號土地（下稱系爭場址，地址為臺中市○○區 ○○路○○○○號，位置或座標詳如原審卷第134頁之航照套繪圖）設廠從事電腦、電子產品及光學製品製造業，為系爭場址之土地使用人，前經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」調查工作，於民國101年9月10日至同年10月20日期間派員前往系爭場址標準監測井（B00148、B00149）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯及四氯乙烯均超出地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05mg/L、四氯乙烯0.05mg/L），案由被上訴人臺中市政府認定該污染物非自然環境存在，且系爭場址地下水污染來源明確，爰依土壤及地下水污染整治法第12條第2項規定，以102年7月16日府授環水字第1020122150號公告（下稱原處分）系爭場址為地下水污染控制場址，並經被上訴人臺中市政府環境保護局（下稱被上訴人環保局）以102年8月29日中市環水字第1020087589號函（下稱系爭函文1）檢送該公告影本予上訴人，並告知上訴人將列為污染土地關係人，請於102年9月17日前以書面就事實及法律上陳述意見。嗣上訴人以102年9月12日（102）臺佳環字第082號函向被上訴人環保局陳述意見後，被上訴人環保局另以102年9月24日中市環水字第1020093706號函（下稱系爭函文2，與系爭函文1合稱系爭函文）函覆上訴人為污染土地關係人。上訴人不服，對原處分及系爭函文1提起訴願，惟原處分部分經環保署決定訴願駁回，而系爭函文1部分則經被上訴人臺中市政府決定訴願不受理，上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院以103年度訴字第27號判決駁回，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：㈠程序部分：被上訴人臺中市政府依土壤及地下水污染整治法第12條第2項規定以原處分，將系爭場址列為地下水污染控制場址後，再由被上訴人環保局依土壤及地下水污染整治法第2條第19款規定將上訴人列為污染土地關係人，並以系爭函文1一併向上訴人通知前開處分，則被上訴人臺中市政府將系爭土地認屬污染土地之決定應屬一般處分，而被上訴人環保局再將上訴人列為污染土地關係人之決定亦係就公法上之具體事件所為之單方行政行為，上訴人亦將因遭列為污染土地關係人之處分而受有依土壤及地下水污染整治法等相關規定承擔相當義務之負擔等不利益效果。又被上訴人臺中市政府將系爭場址列為污染控制場址之公告僅向訴外人台灣菱興電子材料股份有限公司（下稱台灣菱興公司）為通知並令其於法定期間內得就此提出救濟之權利，並於102年8月20日知悉上訴人亦為所列系爭場址之使用人後，始一併將上訴人列為污染土地關係人。又被上訴人環保局雖以系爭函文通知上訴人將列為系爭場址之污染土地關係人並命上訴人限期陳述意見，惟被上訴人環保局之系爭函文2卻僅就上訴人陳述意見內容進行回覆，並未於該函文內另行附加任何處置及上訴人對之所得進行救濟之教示期間記載，致使上訴人無從知悉並判斷作成決定之時期及相關救濟期間。另上訴人既已於102年9月17日就被上訴人所為將系爭土地列為污染控制場址及將上訴人列為污染土地關係人之兩項決定一併表示不服並提起訴願，縱認被上訴人所為行政處分係以系爭函文2所作成，仍無礙於上訴人業已於法定期間內提出救濟。㈡縱使系爭場址經被上訴人檢測認定有污染情形，惟對於系爭場址遭受污染之來源為何既尚不明確，此即不符土壤及地下水污染整治法第2條第17款列為污染控制場址之規定，同時上訴人亦不符合同條第19款列為污染土地關係人之規定。又查，上訴人廠房所在之系爭場址前係由訴外人華新科技股份有限公司（下稱華新公司）臺中分公司所承租使用，依其承租廠房移轉時所提供的「華新公司臺中分公司土壤污染檢測資料」可知，該公司所使用之原物料中並無有任何三氯乙烯、四氯乙烯之相關使用紀錄，而上訴人於99年接續使用系爭場址，該土地上廠房之利用主要係作為實裝工程及員工餐廳使用，並無使用三氯乙烯及四氯乙烯，且鄰近區域亦未有前開物質使用之情形，則有關於被上訴人進行檢測所得三氯乙烯及四氯乙烯超標，前該污染物質之來源為何？相關污染物質傳輸之途徑及流向推測為何？被上訴人僅憑前述檢測資料根本無法明確得知，當難謂業已符合地下水污染來源明確之要件。㈢依本院101年度判字第548號判決與土壤及地下水污染整治法第12條第1項、第2項及第16條之規定可知，唯有當「土壤污染或地下水污染來源明確」且「其土壤或地下水污染物管制標準者」兩項要件均具備時，主管機關始可依規定公告為控制場址，而若僅以有污染之結果即公告為控制場址，不符污染源來源明確要件。被上訴人雖舉本院101年度判字第850號判決為證，惟縱依該判決意旨，亦須要求主管機關「查證、調查結果及資料，得以判斷或確認地下水污染來源明確」，然查，本案被上訴人遽為公告所憑依據誠屬未明，且亦未完足調查，顯見本件並不符合前開所述「土壤污染或地下水污染來源明確」之要件，被上訴人僅以系爭場址地下水中三氯乙烯濃度檢測值超標為依據，即認定污染源來源明確，有未盡調查之重大違誤，應予撤銷。又台灣菱真電子材料股份有限公司（下稱台灣菱真公司）所在地號為潭子區工業段169地號地下水雖有三氯乙烯及四氯乙烯污染之情形，但土壤無檢出相關污染物，經環保署調查研判地下水污染可能來自更上游處，該署並建議針對北環停車場用地進行地下水調查確認。其次，上訴人曾委託森品環境科技股份有限公司與三普環境分析股份有限公司設監測井並採樣送檢，位於上訴人北環新廠靠近北環停車場與加工出口區區外之周界點，於上訴人北環新廠建廠之前為花圃及網球場等綠地設施，當時即有測出三氯乙烯及四氯乙烯污染情形，此項調查結果與環保署前開調查成果報告書之調查結果與後續建議之相關內容均認為污染情形可能來自更上游處；被上訴人僅以「L00152」、「L00155」監測井未檢測出有污染情形，遽稱臺中加工出口區之北側與西北側即無相關污染傳輸致區內云云，顯然與相關事證不符，就此上訴人再就自行送檢部分繪製圖表，由該歷年檢測圖表可見位處「L00152」與「L00155」2監測井中間的上訴人北環新廠於建廠前北區周界即有測出污染情形，足證污染來源不能排除由區外傳輸而來。又臺中加工出口區的地下水流向大致為西北往東南，並無迴流情形，且由被上訴人自呈環保署高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告第4-40頁潭子加工區自計式水位計結果地下水流向圖亦呈現流向係由西北往東南，並無迴流情形。再者，上訴人於另案位於北環新廠之訴願案業經環保署決定將北環新廠所在臺中市○○區○○段25-1、25-6地號為地下水污染控制場址之公告為原處分撤銷。綜上，被上訴人僅因系爭場址遭有三氯乙烯及四氯乙烯之污染，遽認系爭場址即係該污染來源之所在，進而以系爭場址其污染來源明確為由遽行公告為控制場址，於法未合。另就系爭場址之土壤檢測結果並無測出污染物乙情觀之，足以表示保得士光學股份有限公司（下稱保得士光學公司）、亞洲光學股份有限公司（下稱亞洲光學公司）與台灣菱真公司並無使用三氯乙烯、或雖使用三氯乙烯亦不致有造成污染情形；而地下水雖有污染情形，然因用地上游處污染物濃度較下游處高，故由地下水具流動性質此點則可明確知悉地下水污染係來自更上游處無訛。再者，臺中加工出口區之地下水流向係由西北往東南，且無迴流情形，則保得士光學公司、亞洲光學公司與台灣菱真公司所處下游位置自不可能造成位於上游處之系爭場址受有污染，甚明。㈣本件縱認受有四氯乙烯之污染，然被上訴人身為主管機關，卻未盡調查之責，片面認定在系爭場址無四氯乙烯申報使用紀錄情形，即屬廠商未為申報使用之認定。何況，由台灣菱興公司委託臺旭環境科技中心股份有限公司就「B00148」、「B00149」2監測井（即系爭場址周圍）於103年3月31日由被上訴人單位會同採樣檢測地下水，其中三氯乙烯、四氯乙烯之檢測結果均未超過管制標準，益證被上訴人所述系爭場址受有污染、且污染來源明確等情更屬有誤等語，求為判決撤銷系爭函文、原處分及訴願決定。三、被上訴人臺中市政府、環保局則以：㈠環保署與被上訴人環保局為調查臺中加工出口區之地下水污染情形及範圍，於臺中加工出口區內及其地下水流向之上、下游設置多口監測井，其中位於上游之監測井，除較鄰近於臺中加工出口區者曾有地下水污染物三氯乙烯及四氯乙烯監測濃度檢出微量值外，皆無超過管制標準情形，且與臺中加工出口區內各監測井檢出之三氯乙烯或四氯乙烯濃度有數十倍至數百倍之差異，顯見臺中加工出口區內之地下水污染源來自於臺中加工出口區內甚為明確。又被上訴人既已查明臺中加工出口區內業者（含台灣菱興公司之前身）曾有產生該污染物質之製程或其他來源位置；另查台灣菱興公司之前身台灣菱真公司（於95年4月間自台灣菱慶股份有限公司分割新設，於101年12月間變更其公司名稱為台灣菱興電子材料股份有限公司）及前手使用人台灣菱慶股份有限公司（下稱台灣菱慶公司，於89年間設立，95年間歇業）均於91年7月至98年12月間於系爭地號、地址上確有申報二氯甲烷（2.875公噸）及三氯乙烯（ 33.64公噸）購買及使用之紀錄，且系爭場址之採樣地點（標準監測井B00148、B00149）分別位於台灣菱興公司廠房下游及上游處，足已排除臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形，顯見被上訴人已確認造成污染之根源，難謂不符合地下水污染來源明確之要件。其次，臺中市○○區○區段○○ ○○號之地下水質，經環保署於該地號設置之兩口地下水（標準監測井B00148、B00149）監測井採樣檢測結果，污染物三氯乙烯與四氯乙烯濃度均達污染管制標準，確認造成地下水污染之物質為非自然環境存在之三氯乙烯及四氯乙烯，其污染來源明確且逾管制標準，認就造成地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，已符合地下水污染來源明確之定義，依法應公告為地下水污染控制場址。㈡其次，系爭場址於102年7月16日經被上訴人公告為地下水污染控制場址，上訴人與台灣菱興公司為系爭場址之共同土地使用人，被上訴人環保局乃依法認定上訴人為污染土地關係人，並將地下水污染控制場址公告後，對於該地號土地之利用或地下水之使用進行管制，未來進行污染改善時並須請污染土地使用人配合，以減輕污染危害或避免污染擴大，此與污染行為人應負之污染控制責任有異。況台灣菱真公司所在地號為潭子區工區段169地號，其地下水三氯乙烯及四氯乙烯均超過管制標準，污染來源已排除來自區外北側之可能性，被上訴人爰依土壤及地下水污染整治法第12條及公告作業原則第3點及圖二，公告該地號土地為地下水污染控制場址，於法無違。且由高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告可知，系爭場址之污染來源確實來自臺中加工出口區內。至於上訴人主張應查明污染係由何家工廠造成云云，為污染行為人之認定問題，與場址公告要件無涉。㈢又依相關毒性化學物質申報紀錄與許可紀錄可知，保得士光學公司、亞洲光學公司及台灣菱慶公司均曾使用含氯有機溶劑。而系爭場址之前手事業及臺中加工出口區內其他廠商均有使用三氯乙烯之紀錄，其地下水亦查出有地下水三氯乙烯濃度超過管制標準情事，佐以環保署相關監測井資料已排除污染物由區外北側傳輸進入區內之可能性乙節，系爭場址地下水污染物來源已可確認來自於臺中加工出口區內，污染來源明確。另二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯均可作為電子零件或光學製品清洗劑之用，廠商可能將相關溶劑交錯使用，以致系爭場址驗出四氯乙烯成分；另依過去查證經驗顯示，實務上亦多檢出三氯乙烯與四氯乙烯於同一場址併存之情形。至於如何進一步追查係臺中加工出口區內何特定廠商使用四氯乙烯，此乃污染行為人追查問題，實與場址公告要件無涉。㈣另由高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告第4-38頁可知，亞洲光學公司及保得士光學公司等處之地下水，有往系爭場址迴流情事，自有將污染物傳輸至系爭場址之可能性。另臺中加工出口區臺中分處為執行臺中加工出口區南側應變必要措施所製作之地下水大致流向圖，與高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告係環保署為確認污染來源，所為臺中加工出口區地下水細部流向測量相較，自以後者較具有準確性及代表性。㈤訴願決定之所以撤銷潭子區工區段25-1、25-6地號之場址公告，係因認該場址之北環停車場用地部分，有續為查證之必要。北環停車場位於臺中加工出口區之最西北角，距離系爭場址甚遠，北環停車場與系爭場址之距離，乃為亞洲光學公司與系爭場址距離之2倍以上，上訴人主張系爭場址係來自北環停車場，卻否認系爭場址污染與亞洲光學公司之關聯性云云，乃屬顯然無據及違反經驗與論理法則之臆測之詞。再者，由高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告第4-40頁可知，北環停車場所在地即臺中加工出口區西北角之地下水，係流向監測井MW1即保得士光學公司廠區，並非系爭場址。另由環保署撤銷北環停車場場址公告之同時，維持系爭場址之公告乙節可知，依環保署專業認定，系爭場址之污染來源與北環停車場並無相關，故北環停車場場址公告之撤銷，並不影響系爭場址應予維持之認定。此外，由高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告第4-40頁及環保署「毒性化學物質許可管理系統」申報紀錄第17頁之比對可知，兩者之監測井MW1（即系爭場址）之地下水上游，為「毒性化學物質許可管理系統」申報紀錄第17頁之監測井L00152；而L00152為設於臺中加工出口區外之監測井，業經查證無污染物，經環保署據以排除系爭場址污染來自區外之可能性，亦即，足以研判系爭場址之污染物係來自於臺中加工出口區內，污染來源明確。另三氯乙烯乃屬揮發性有機化合物（VOC），具有高度揮發性，上訴人以系爭場址之土壤中未檢出相同污染物質，主張系爭場址地下水污染物與系爭場址之前手事業無關云云，顯有悖於環工檢測實務經驗，亦與前揭理論基礎不符，並無可採。㈥又上訴人引用本院101年度判字第548號判決，認為該涉案場址之上及周界均無法證明三氯乙烯之來源，故污染來源不明確云云，與本件訴訟所涉系爭場址之前手事業及臺中加工出口區內多家廠商有使用三氯乙烯之紀錄，且已排除區外為污染來源之可能性，已可確認其污染來源係來自於臺中加工出口區內之情況，截然不同。是系爭場址經查地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準且來源明確，被上訴人依法公告系爭場址為控制場址，於法無違等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人所屬第一廠於系爭場址設廠從事電腦、電子產品及光學製品製造業，為系爭場址之土地使用人，前經環保署派員前往系爭場址標準監測井（B00148、B00149）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯及四氯乙烯均超出地下水污染管制標準所定之限值，經被上訴人臺中市政府調查發現該污染物非自然環境存在，且非臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形，而係來自於臺中加工出口區內，有環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）：臺中加工出口區」調查成果報告書節本、系爭地號地下水氯烯類檢測結果、廠商配置圖與地理位置圖、加工出口區採樣位置及調查結果分布圖、地下水採樣與分析報告等資料附卷可稽，因而認定系爭場址地下水污染來源明確，以原處分公告系爭場址為地下水污染控制場址，並非無據。㈡查環保署高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告第4章「潭子加工區調查作業」就「地下水污染調查作業」部分之說明，關於臺中加工出口區地下水流向大致為西北向東南流，環保署為確認污染物是否有由區外北側流入區內之可能，乃於經濟部臺中加工出口區之東北側設置監測井L00154、北側設置監測井L00152、西北側設置監測井L00155，調查結果顯示，系爭場址之污染物係來自於臺中加工出口區內，而非由區外北側傳輸至區內。又依102年2月高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）可知，臺中加工出口區內有保得士光學公司、亞洲光學公司等多家廠商曾有使用三氯乙烯之紀錄，除該廠區地下水亦查出三氯乙烯、四氯乙烯濃度超過管制標準以外，系爭場址之前手台灣菱慶公司亦有使用三氯乙烯之紀錄，其地下水亦經查出有地下水污染物濃度超過管制標準之情事，益證系爭場址之污染來源確實來自臺中加工出口區內，而非從區外傳輸而來，足證地下水污染來源明確，是上訴人主張被上訴人僅以系爭場址地下水中三氯乙烯濃度檢測值超標為依據，即認定污染源來源明確，有未盡調查之重大違誤云云，並非可採。㈢次查，系爭場址之前手事業及臺中加工出口區內其他廠商均有使用三氯乙烯之紀錄，其地下水亦查出有地下水三氯乙烯、四氯乙烯濃度超過管制標準情事，參以環保署相關監測井資料已排除污染物由區外北側傳輸進入區內之可能性乙節，系爭場址地下水污染物來源已可確認來自於臺中加工出口區內，污染來源明確。另依高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告第4-38頁顯示，環保署既設監測井MW4位於亞洲光學公司廠區，環保署既設監測井MW1及MW2位於保得士光學公司廠區，加工區既設監測井MW1位於系爭場址；而由高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告第4-40頁地下水流向圖可知，該處之地下水流向係由環保署既設監測井MW4流向MW1加工區既設監測井（亦即，由亞洲光學公司廠區流向系爭場址），以及由環保署既設監測井MW1及MW2流向MW1加工區既設監測井（亦即，由保得士光學公司廠區流向系爭場址）。由此可知，亞洲光學公司廠區及保得士光學公司廠區之三氯乙烯及四氯乙烯確實可藉由地下水傳輸至系爭場址。雖上訴人提出「臺中加工出口區南側周界地下水侷限應變措施計畫執行成果報告書所製作之地下水大致流向圖」，主張臺中加工出口區內無地下水迴流情事云云。惟查，該報告係臺中加工出口區臺中分處為執行臺中加工出口區南側應變必要措施所製作之地下水流向圖，依其圖示，其地下水流向與上開高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告內容大致相同，但因該圖之製作，著重在應變措施計畫之執行，且侷限在加工出口區南側部分，未有北側及較細部之區分，並非完整詳盡。相較於上開高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告係環保署為確認污染來源，所為臺中加工出口區地下水細部流向測量，自應以後者較具有準確性，是上訴人此部分證據尚難以作為有利上訴人事實之認定。再查，二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯等均可作為電子零組件與光學製品製造業之清洗溶劑成分，其等具有互相取代之功能，實務上均常見同一場址同時檢出有三氯乙烯及四氯乙烯污染情事，應可確認系爭污染物確實來自包括上開加工出口區內廠商使用前揭含氯有機溶劑之結果，自屬污染來源明確。而無從判定污染行為人為何人，實屬污染行為人追查問題，尚與污染來源是否明確，及該等場址應否公告為控制、整治場址之要件有別。上開保得士光學公司、亞洲光學公司與台灣菱真公司未有四氯乙烯之申報紀錄，仍難為有利上訴人事實之認定。㈣另上訴人雖引用上開102年2月高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告，主張不能排除污染源是從區外傳輸而來，被上訴人所稱污染源來自區內污染與事實不符云云。惟查，系爭場址之前使用人台灣菱真公司曾領有二氯甲烷之使用許可，其分割前之使用人台灣菱慶公司於91年至94年間於系爭場址曾有購買暨使用二氯甲烷與三氯乙烯之申報紀錄；另由高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告第4-38頁相關事證顯示，設置在臺中加工出口區北側邊境之監測井L00152，位於系爭場址之西北側，且屬距離最近之監測井，依其地下水流向，若系爭場址之污染物係來自臺中加工出口區外，則監測井L00152理應測出該污染物，然本件並未測得，顯見系爭場址之地下水有三氯乙烯及四氯乙烯污染之情形，應係因該場址之前手使用人台灣菱慶公司使用相關含氯有機溶劑，及亞洲光學公司廠區及保得士光學公司廠區使用該含氯有機溶劑因地下水迴流所致。至於經濟部臺中加工出口區在東北側設置之監測井L00154檢測出0.00175mg/L之微量三氯乙烯部分，因該監測井位於系爭場址之東側，依地下水流方向而言，並不會影響系爭場址，故系爭污染物亦非由區外東側傳輸至區內。因此，上開102年2月高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告所載「因此本計畫檢出之地下水污染物可能來自更上游」等語，應包含因地下水迴流之所稱更上游情形。從而，上訴人援引上開102年2月高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告，主張本件不能排除污染源是從區外傳輸而來云云，應有所誤認，委非可採。㈤又查，上訴人所稱北環新廠部分，固經環保署決定將被上訴人臺中市政府就該廠所在臺中市○○區○○段25-1、25-6地號公告為地下水污染控制場址之行政處分撤銷，惟該決定書撤銷之理由，乃是依地下水流向推測，並無法確認該廠地下水污染含氯有機溶劑之污染來源，尚需針對北環停車場用地進行地下水調查等語，但同時亦認定已排除污染源係來自臺中加工出口區以外傳輸至區內之情形。又本件依地下水流向，該訴願決定書所稱之北環停車場用地，與系爭場址所在之地下水流方向不合，且位置相去甚遠，有地下水流向圖、調查結果圖可資比對，是上訴人主張應受北環停車場用地所影響云云，應與事實不符，並非可採。至於就上訴人所引用本院101年度判字第548號判決，係認定該涉案場址之上及周界均無法證明三氯乙烯之來源，故污染來源不明確。而本件系爭場址之污染來源，為其前土地使用人及臺中加工出口區內其他多家廠商使用含氯有機溶劑之結果，已可確認其污染來源係來自於臺中加工出口區內，與上開判決認定之結果不同。是上訴人主張被上訴人所為之認定違反該判決意旨云云，亦有所誤解，並非可採。㈥台灣菱興公司委託臺旭環境科技中心股份有限公司就「B00148」、「B00149」2監測井（即系爭場址周圍）採樣時間為103年3月31日，並非豐水期，依一般經驗法則及論理法則，本較不易檢出污染物。況且，系爭場址既經環保署於101 年9月10日至同年10月20日期間派員前往系爭場址標準監測井（B00148、B00149）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯及四氯乙烯均超出地下水污染管制標準所定之限值，且經證實該污染物非自然環境存在，亦非臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形，而係來自於臺中加工出口區內，表示系爭場址確實遭受污染，並非單一次檢測結果未超過管制標準，即得推論系爭場址並未遭受污染。是以，上訴人主張其今年3月監測井檢驗水質未超過管制標準云云，亦難為有利上訴人事實之認定。㈦被上訴人環保局擬將上訴人列為污染土地關係人，乃以系爭函文1檢送該公告影本予上訴人，並告知上訴人將列為污染土地關係人，請於102年9月17日前以書面就事實及法律上陳述意見，嗣上訴人於陳述意見後，被上訴人環保局另以系爭函文2函覆上訴人為污染土地關係人。顯見系爭函文1部分，僅是被上訴人環保局依行政程序法第102條及第104條規定，給予上訴人陳述意見之機會，並以書面記載相關事實及法令依據等事項，通知上訴人得於指定期限內陳述意見，核其內容應僅為事實之敘述及理由之說明，尚未對上訴人之權益對外直接發生具體之法律效果，自非行政處分。另被上訴人環保局所作成系爭函文2部分，依被上訴人臺中市政府100年9月1日公布之臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條及被上訴人臺中市政府100年11月22日府授環秘字第10002208961號公告，被上訴人環保局就此部分將上訴人列為污染土地關係人之行政行為應為行政處分，惟上訴人對此部分未提起訴願，不在上開提起訴願範圍內，為上訴人自承在卷，其就此部分逕行提起撤銷訴訟，難謂合法。綜上所述，被上訴人臺中市政府經查明系爭場址地下水污染來源明確，以原處分公告系爭場址為地下水污染控制場址，經核並無違誤。另系爭函文1僅為事實之敘述及理由之說明，並非行政處分；另系爭函文2雖為行政處分，但上訴人就此提起本件撤銷訴訟，未經訴願程序，亦非合法，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。五、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：㈠、按土壤及地下水污染整治法第2條第1、2、5、11、17、19款分別規定：「本法用詞，定義如下：1、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。2、地下水：指流動或停滯於地面以下之水。5、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。11、地下水污染管制標準：指為防止地下水污染惡化，所訂定之地下水污染管制限度。17、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。19、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。……」第12條第1、2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」第27條第1項規定：「各級主管機關依第12條第1項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。」土壤及地下水污染整治法施行細則第8條規定：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」第10條第1項規定：「各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：1、污染行為人姓名或名稱。2、場址名稱。3、場址地址、地號、位置或座標。4、場址現況概述。5、污染物及污染情形。6、其他重要事項。」㈡、查環保署為掌握國內高污染潛勢工業區之土壤及地下水品質狀況，委託辦理「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」，並作成調查成果報告書。本件上訴人所屬第一廠於系爭場址設廠從事電腦、電子產品及光學製品製造業，為系爭場址之土地使用人，前經環保署執行上開調查工作，於101年9月10日至同年10月20日期間派員前往系爭場址標準監測井（B00148、B00149）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯最高為0.104mg/L、四氯乙烯最高為0.178mg/L，均超出地下水污染管制標準所定三氯乙烯0.05mg/L、四氯乙烯0.05mg/L之限值，經被上訴人臺中市政府調查發現該污染物非自然環境存在，且非臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形，而係來自於臺中加工出口區內，有環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）：臺中加工出口區」調查成果報告書節本、系爭地號地下水氯烯類檢測結果、廠商配置圖與地理位置圖、加工出口區採樣位置及調查結果分布圖、地下水採樣與分析報告等資料附卷可稽，因而認定系爭場址地下水污染來源明確等情，業據原審本於職權調查認定之事實予以論明，且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，並詳述其得心證之理由，經核與上開規定相合，亦與經驗法則或證據法則等無違。㈢、次按土壤及地下水污染整治法施行細則第8條之規定，土壤及地下水污染整治法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。該細則係依土壤及地下水污染整治法第56條規定，就「地下水污染來源明確」定義為細節性或技術性規定，並無不符立法意旨或逾越母法規定，法院自得予以適用。又上述規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件。原審已說明本件確實可認定系爭場址地下水污染物來源係來自於臺中加工出口區內，而非他處，其污染來源明確（原判決事實及理由六㈡參照），則原處分依土壤及地下水污染整治法第12條第2項公告為控制場址，於法並無不合。上訴人主張如認土壤及地下水污染整治法施行細則第8條之定義只要能判斷或確認「地下水污染之物質或地下水受污染之位置」，而毋庸判斷或確認「造成地下水污染之來源物質或來源位置」，即屬「污染來源明確」之情形，目的解釋上已悖離母法規範目的，與母法有所牴觸，違反法律保留原則部分，原判決援引上開污染來源明確之定義，認地下水污染之物質或位置等資訊得以判斷或確認為已足，有判決不適用法規之違法等情，非屬可採。至原判決關於查無特定廠商申報使用四氯乙烯之資料，致目前無從判定該項污染行為人為何人之認定，僅係在說明無從判定污染行為人為何人，實屬污染行為人追查問題，尚與污染來源是否明確，及該等場址應否公告為控制、整治場址之要件有別。縱上訴人所主張之「污染來源明確」，僅係指被上訴人臺中市政府必須能舉證證明系爭場址確實存在有產生地下水污染物之「來源物質」或確實為產生地下水污染物之「來源位置」等語，但此部分之事實，亦經原審認定，業如上述，亦無判決不備理由之違娛。㈣、上訴意旨另謂縱使保得士光學公司等公司領有使用許可，不表示實際上確有使用，縱有使用紀錄，不表示即有污染，原判決另以其他廠區領有二氯甲烷、三氯乙烯使用許可等情，即認系爭場址污染來源明確，亦未就系爭場址之土壤檢測結果並無測出污染物故不致有污染乙節詳查，違反行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之職權調查原則及判決不備理由之違法云云。經查，原判決於理由中已論明系爭場址之前使用人台灣菱真公司曾領有二氯甲烷之使用許可（運作人管制編號：L0000000），其分割前之使用人台灣菱慶公司於91年至94年間於系爭場址曾有購買暨使用二氯甲烷與三氯乙烯之申報紀錄；另由高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告、環保署既設監測井調查結果等事證綜合研判，系爭場址之地下水有三氯乙烯及四氯乙烯污染之情形，應係因該場址之前手使用人台灣菱慶公司使用相關含氯有機溶劑，及亞洲光學公司廠區及保得士光學公司廠區使用該含氯有機溶劑因地下水迴流所致。亦即，系爭場址之污染物應係來自於臺中加工出口區內，而非由區外北側傳輸至區內，至為明確。核已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，並就上訴人援引上開102年2月高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告，主張本件不能排除污染源是從區外傳輸而來乙節，詳予指駁，上訴人猶主張系爭場址之土壤檢測結果並未測出污染物，足以表示上開公司並未使用三氯乙烯或雖使用亦不致造成污染情形，核屬一己主觀歧異見解，對原審依法判斷證據證明力及認定事實之職權，加以爭執，委無可採。㈤、證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。經核原判決已就駁回上訴人在原審之訴，明確詳述其得心證之理由，並無判決不備理由之違法。又所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決係依系爭場址與北環停車場用地之位置距離及地下水流向，比對地下水流向圖及調查結果圖，認定上訴人主張系爭場址應受北環停車場用地所影響云云，與事實不符，尚非可採，並未忽略地下水流向，亦未違反自然法則及經驗法則。另就上訴人主張103年3月31日被上訴人臺中市政府會同採樣檢測地下水，四氯乙烯、三氯乙烯之檢測結果均未超出管制標準部分，亦詳予指駁。上訴意旨猶主張原判決完全忽略地下水具流動性質，而地下水流向由上游分散往下游各處流動之自然之理，排除位於上游處之北環新廠位於下游處之系爭場址之影響，違反自然法則、經驗法則，亦未說明上訴人之主張有何不可採之處，已有判決不適用法規及不備理由之違法云云，委無足採。另上訴人提出臺中加工出口區南側周界地下水侷限應變措施計畫執行成果報告書所製作之地下水大致流向圖，著重在應變措施計畫之執行，且侷限在加工出口區南側部分，未有北側及較細部之區分，並非完整詳盡。相較於上開高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告係環保署為確認污染來源，所為臺中加工出口區地下水細部流向測量，自應以後者較具有準確性，此參諸高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）期末報告第4-39頁之記載即可知。是上訴人此部分證據尚難以作為有利於上訴人之認定等情，亦經原審明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，並無判決理由矛盾之情形，故上訴人主張原判決引用有矛盾之證據資料，未依職權調查證據，違反行政訴訟法第125條第1項及第133條，有判決理由矛盾及不備理由之違背法令云云，亦無可採。㈥、又本院為法律審，原則上應以高等行政法院判決所確定之事實為判決基礎，故於高等行政法院判決後，當事人在本院原則上不得提出新攻擊防禦方法，亦不得提出新事實、新證據，而資為上訴之理由。上訴意旨主張被上訴人臺中市政府於103年6月20日就系爭場址周圍監測井會同採樣檢測地下水，並未超過管制標準，足以證明本件並無被上訴人臺中市政府所稱污染之情云云，核係於上訴審提出之新攻擊防禦方法，本院無從審究。㈦、綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由及矛盾之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　10　　月　　30　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　合　文法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　林　惠　瑜以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　10　　月　　30　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第580號

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