103年度判字第591號｜行政：有關林業事務｜裁判日期：103 年 11 月 06 日

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第591號上訴人　中華紙漿股份有限公司代　表　人　黃鯤雄訴訟代理人　盧柏岑律師（兼送達代收人）陳素芬律師被上訴人　行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處代　表　人　吳坤銘訴訟代理人　許正次律師王泰翔律師上列當事人間有關林業事務事件，上訴人對於中華民國103年5月29日臺北高等行政法院102年度訴字第1888號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人於民國98年間申請被上訴人同意其使用所轄之花蓮縣吉安鄉○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）內面積509平方公尺既有排水溝及箱涵之設施用地（下稱系爭排水道），被上訴人以98年8月10日花政字第0988210514號函（下稱第1次處分）同意，上訴人即利用系爭排水道之設施排放水流。嗣臺灣綠能抗暖化協會於102年2月20日函知被上訴人，略以上訴人使用系爭排水道排放事業廢水嚴重污染花蓮溪、木瓜溪，被上訴人遂以102年5月1日花政字第1028161763號函（下稱第2次處分）撤銷第1次處分，並定3個月為該處分之失效日期，要求上訴人於3個月內完成排放設施物遷移。上訴人不服第2次處分而提起異議，請求確認前開處分無效，被上訴人以102年6月17日花政字第1028104307號函（下稱第3 次處分）復前開處分並無危及公益情事，仍屬有效。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。二、上訴人於原審起訴主張：㈠系爭排水道早年即供公眾排水使用，迄未中斷，顯已成立公用地役關係，被上訴人自有容忍公眾排放流水之義務，上訴人無需另行申請其同意。上訴人於98年間申請被上訴人同意使用系爭排水道，係為修復設於上訴人廠區土地內坍塌之既有排水管，而應經濟部水利署（下稱水利署）之要求而為，且該申請並不影響業已成立之公用地役關係，被上訴人無權以上訴人排放事業廢水為由撤銷第1次處分。又上訴人申請使用系爭排水道，該當森林法第9條第1項第3款興修其他工程之行為，被上訴人亦確實勘查，認系爭排水道屬既有之排水設施而非新建，無需排除障礙木及林地開挖，且申請使用面積符合非都市土地管制規則容許使用面積範圍，故無解除保安林之必要，並認對該區景觀、林業施業等計畫無影響，無礙國土保安，與森林法第9條等相關規定相符而同意上訴人使用，並無違法之處，被上訴人卻將之撤銷，於法有違。㈡系爭土地位於花蓮溪旁，現編定為保安林，其上有排水溪道，屬傳統水路一部分，而傳統水路（含保安林上之排水溪道）為供公共使用之公物，與被上訴人管理之保安林土地不同。系爭排水道之性質與功能為供水通行，上訴人依其性質使用，被上訴人不得予以排除。至上訴人排放事業廢水是否符合標準，應由環保機關依法定方式稽查、檢驗，被上訴人並非權責機關，無判定之職權。況系爭排水道匯集公共排放之水，也無法從該排水溪道之水質取樣，據以認定上訴人排放之事業廢水是否符合環保放流水標準。被上訴人所謂基於預防而禁止，而將公用公物依性質使用與依性質使用公用公物以外之其他違規行為混為一談，並不正確。另本件爭執者為上訴人得否使用系爭供公共使用之排水溪道，與非供公用使用之保安林無涉，上訴人排放事業廢水屬公益或私益並無討論之必要，另是否符合公用地役權要件，也不以因公益使用為要件。㈢上訴人申請被上訴人同意使用系爭排水道，所涉者為公用排水溪道之問題，與保安林地之出租無關，原處分以非因公益出租保安林為由，撤銷第1次處分，適用法令有誤。又原處分命上訴人遷移「排放設施物」之內容不明確：如「排放設施物」為箱涵，因箱涵為交通部公路總局設置，上訴人無權遷移，且遷移排放設施物並不會使水路中斷，並無法達到禁止上訴人排放水使用系爭排水溪道之目的；況如遷移箱涵，台11線路面下方會因失去箱涵固定水流致路面下方路基遭水流沖刷而塌陷，造成公眾生命財產之具體危險，對公益有重大危害。若「排放設施物」係指水路中斷，則包括上游的吉安鄉光華社區民生用水、農田水利會的農田用水以及自然雨水，從上游進入上訴人廠區內之排水管後，包括上訴人在內，都會因水路中斷，無法使用系爭排水溪道，如此勢必形成水患，對公益有重大危害。㈣被上訴人既以非因公益出租保安林為由，認第1次處分違法，則早在98年8月作成該處分時，被上訴人即已知悉兩造間無租約存在，且上訴人修復廠區內水管，及上訴人廠區排水通過保安林排水溪道之情事，則應自98年8月作成第1次處分時起算除斥期間，距原處分已超過2年，不得撤銷。又上訴人係利用系爭排水道排放事業廢水入溪中，並非直接排入系爭土地內，應不致影響系爭土地之生態環境及功能完整性，且上訴人之事業廢水均經污水處理，並控制在標準質範圍始排放，並無違反公益原則。另上訴人及當地居民無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，被上訴人以第2次處分撤銷第1次處分，顯違反行政程序法第117條但書之規定等語，求為「撤銷訴願決定及原處分（即第2次處分及第3次處分）；並追加被上訴人不得排除上訴人排放水通行系爭土地之既有排水溪道。」之判決。三、被上訴人則以：㈠系爭土地分割自同段299號土地，業經行政院農委會（下稱農委會）於93年間公告為花蓮縣境內第2619號防風保安林，因屬公物，由被上訴人依森林法所規定之公共目的管理使用。系爭排水道位於系爭土地內，應屬保安林之一部分，被上訴人係主管機關具管理經營之權限，依法審查系爭排水道供人民之使用利用是否與公共利益相符，亦屬行政裁量權限。保安林並非一般公共用物，其使用依法須符合公共利益目的，且一般人不得任意使用，屬特別用物或特殊使用之用物。而森林或保安林之範圍係土地之範圍，且不可割裂以觀，系爭排水道既流經保安林，其水道利用自會對保安林地產生影響，而應受到森林法第24條第1項前段之限制。系爭排水道既屬國有保安林之一部分，則其利用當應遵循森林法之規定，無庸也無法適用公用地役關係。㈡上訴人自認於57年始設廠排放廢水，已不符合司法院釋字第400 號理由書所稱「年代久遠一般人無復記憶」之要件，況上訴人若自始即認利用該水路排放事業廢水，係基於公用地役關係，何以於98年仍申請同意其使用系爭土地，縱如其主張係因水利署之要求而為，亦無違上訴人自始即無權使用系爭土地，而須向被上訴人申請之事實。又即使系爭排水道具有公用地役關係，亦存在於不特定之公眾及國家間而作為公益使用，並非供上訴人謀取私利排放事業廢水之用。另公用地役關係係土地所有權人因公益目的所為之特別犧牲，實務上雖肯認水路亦有適用，惟須符合具體使用之公益目的，不同於陸路僅泛稱供人通行即可，上訴人曲解既成水路之公用地役關係，認其僅須符合供水通行之目的，應屬無據。且系爭排水道之所以可能成立公用地役關係，係上游光華社區居民之利益最大公約數，「排放灌溉、家庭用水」所需，而非排放事業廢水之私益，上訴人主張使用系爭排水道僅須遵守「供水通行」即可，自有違誤。㈢原處分限制上訴人對系爭排水道之使用，有助環保目的之達成，且上訴人仍有光中段第580-3號土地可排放事業廢水，對上訴人之權益損害亦屬最小，且與國有保安林之環保公益相較，顯係為合理且輕微之限制，上訴人又非必然需使用系爭排水道，故原處分限制上訴人對保安林之使用，並未逾比例原則。又第2次處分命上訴人於3個月內完成排放設施物遷移，係禁止上訴人再排放廢水，而非上訴人所稱封堵其他農田灌溉用水及民生用水排放，並無害於公益，僅造成上訴人無法排放事業廢水之結果而已。上訴人雖陳稱其排放之廢水未具污染性，惟經行政院環境保護署（下稱環保署）核發認可之亞太環境科技股份有限公司（下稱亞太環境公司）於102年10月31日進行抽樣及水質檢驗，認上訴人排放之廢水已超過放流水之法定容許標準，確有於森林區域內排放污染物之事實，若容許上訴人為經營事業用之廢水排放使用，將明顯牴觸公益原則，為維護保安林生態環境及功能完整性，更為達到保護居民房舍等免受強風、鹽害、污水之侵襲，被上訴人撤銷第1次處分所維護之公益實大於上訴人信賴所授予之利益，確為適法。㈣上訴人明知被上訴人要求拆除之排水設施即為上訴人於98年申請於保安林中施工之項目，竟稱並無於保安林上設置排放設施物，顯與事實未合。又國土保安林之使用除須以公益為目的外，更不能排放具汙染性之廢水，以免危害自然環境，上訴人設廠於當地近半世紀，不得諉為不知。且上訴人於申請時，即隱瞞其持續排放具汙染性事業廢汙水乙事，進而取得系爭排水道使用權，其放流之廢水是否會造成環境汙染，為處分時之重要事項，上訴人予以隱瞞，難謂善意受處分人，並無行政程序法第119條信賴值得保護之事由。另被上訴人係於102年2月20日檢討上訴人利用系爭排水道之狀況，始知悉第1次處分有法律適用之瑕疵而有可得撤銷之違法原因，上訴人主張應自第1次處分作成時起算，並無理由。㈤上訴人長期於保安林排放事業廢水，已有事實足認危害環境，基於社會整體公益及森林法、環境基本法、里約宣言均具體闡明環境保護除於公害發生時消極之補救外，更應積極避免危害自然環境事件之發生，第2次處分若遭撤銷，上訴人即得繼續排放有污染性之事業廢水於保安林，除持續造成公害外，亦與公益原則有違。本件縱使認定原處分有違法應撤銷之事由，惟仍得適用行政訴訟法第198條情況判決等語，資為抗辯。四、原判決係以：㈠系爭土地於93年間公告為花蓮縣境內第2619號防風保安林，上訴人申請使用位於系爭土地內之系爭排水道，自應屬保安林經營管理之範圍，若同意使用面積過大，或水流水質含毒物有危害樹木之虞，即有可能有礙保安林之公告目的，故被上訴人同意與否，仍應視系爭申請是否符合森林法第24條第1項之目的而定。而依第1次處分所載，被上訴人顯以上訴人排水之污染值合於環境保護標準為同意前提。嗣上訴人排放之污水既經亞太環境公司於102年10月31日進行抽樣及水質檢驗結果，已超過放流水之法定容許標準，且依環保署及花蓮縣環境保護局之稽查可知，於第1次處分後，上訴人使用系爭排水道確有污染情事，則其排放超過放流水法定容許標準之事業廢水之特殊私益，並無從構成公益之一部分，且有礙公益，亦違反森林法第24條第1項規定，第1次處分未慮及此，逕同意上訴人使用系爭排水道，即屬違法之行政處分，被上訴人以第2次處分撤銷第1次違法之行政處分，尚無違誤。又上訴人申請水利署同意其於花蓮溪出海口花蓮大橋上下游河川區域內施設排水溝、擋土護坡及廢污水排放，應水利署要求而分別向該排水路行經土地之管轄單位即交通部公路局第四養護工程處花蓮工務段、財政部國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處、行政院國軍退除役官兵輔導委員會花蓮農場、花蓮縣政府及被上訴人申請同意使用，經上開單位出具土地使用同意書後（被上訴人部分即第1 次處分），始獲水利署出具河川公地使用許可書，是第2次處分撤銷第1次處分後，乃回復到「被上訴人不同意上訴人使用系爭排水道」之狀態，此時僅上訴人無從持第1次處分向水利署申請施作「於花蓮溪出海口花蓮大橋上下游河川區域內施設排水溝、擋土護坡及廢污水排放」之河川公地使用許可書，並未同時禁止上游花蓮農田水利會管轄之農田灌溉用水及吉安鄉光華村區域排水行經系爭排水道，尚無礙公益原則。至第2次處分要求上訴人「於3個月期限內完成排放設施物遷移」，乃要求上訴人將98年間所完成第2段（0＋310-0＋483間）既有排水溝非屬土地成分之排放設施物遷移，並未要求上訴人將既存之排水溝或將已拓寬的土溝遷移，上訴人應遷移之設施範圍固有待行政執行時加以認定，但仍屬可得確定，難謂第2次處分之範圍不明確。且第2次處分仍未禁止上游花蓮農田水利會管轄之農田灌溉用水，及吉安鄉光華村區域排水流經系爭排水道，亦未使原排水道消失，且屬土地成分之排水箱涵、水泥蓋板等固定物，亦非第2次處分令遷移之內容，亦不會造成水流在路面下方沖刷路基，導致台11線塌陷等人車往來之危險，難謂第2次處分有礙公益原則。至國土保安林內之排水溝不能排放具汙染性之廢水，以免危害自然環境，為眾所周知之事實，上訴人自不得諉為不知，然其申請被上訴人同意使用時，故意隱瞞此項重要資訊，致使被上訴人誤認而作成第1次處分，上訴人自無信賴值得保護之事由，第2次處分並無「所信賴利益大於撤銷所欲維護之公益」之情事。㈡第1次處分僅同意上訴人使用系爭排水道，並非國有林地之出租、讓與、撥用，亦非國有財產之處分或收益及國有非公用不動產之出租，第1次處分與臺灣森林經營管理方案第10點、國有財產法第28條、國有非公用不動產出租管理辦法第19條、第19條之1等規定均無關，第2次處分以第1次處分違反前揭規定為由予以撤銷，理由固有未洽，但第1次處分確因違反森林法第24條規定而屬違法之行政處分，故第2次處分依行政程序法第117條規定予以撤銷，理由雖有未當，但結論並無不同，尚無撤銷之必要。又第2次處分撤銷第1次處分之理由，在於該次處分違反森林法第24條規定，而依被上訴人102年6月17日花政字第1028104307號函「本案本處於接獲臺灣綠能抗暖化協會以102年2月20日台綠會字第10202201號函詢林務局有關貴公司放流事業廢水嚴重污染花蓮溪、木瓜溪案始知悉……」，可知被上訴人確實知曉第1次處分有撤銷原因之時點，是接獲臺灣綠能抗暖化協會102年2月20日函之時，其於知悉2年內之102年5月1日以第2次處分撤銷第1次違法處分，並未逾越行政程序法第121條第1項2年之除斥期間。至被上訴人（原判決第33頁最後1行誤載為原告）雖於98年即知悉「並無租約存在」及「上訴人廠區排水通過保安林溪道」，但與第1次處分撤銷原因（森林法第24條）無關，自不應自98年8月起算除斥期間。㈢被上訴人以第1次處分同意上訴人使用系爭排水道，以第2次處分撤銷上開同意，均與系爭排水道是否為公用物或有無公用地役關係無涉，蓋水利署只要求同意書，並不管上訴人是否有系爭排水道之使用權，縱使上訴人就系爭排水道有使用權，但被上訴人基於水流危害保安林之使用目的而不同意時，水利署仍不會核發河川公地使用許可書。觀諸第1次處分同意上訴人使用系爭排水道之原因是「無需排除障礙木及林地開挖、對該區景、林業施業等計畫無影響，故無礙國土保安」，其同意與否，取決於上訴人使用系爭排水道對保安林區之影響，與上訴人就系爭排水道有無使用權毫不相干，而第2次處分之撤銷同意，也是取決於上訴人使用系爭排水道對保安林區是否基於公益，亦與上訴人就系爭排水道有無使用權無涉，是上訴人可以就系爭排水道已有使用權為由，向水利署主張核發河川公地使用許可書之申請應勿需再取得被上訴人之同意，但不能以就系爭排水道已有使用權為由，而主張縱使危害保安林，被上訴人也一定要同意，第2次處分因而以上訴人使用系爭排水道違反森林法第24條第1項規定（並非基於公益）為由，撤銷第1次違法處分，並未違反公益原則，其再以第3次處分重申「第2次處分並無危及公益，仍屬有效」答覆上訴人，均無不合。㈣綜上，第2次處分、第3次處分均無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確，上訴人訴請撤銷，為無理由等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠花蓮縣吉安鄉至花蓮溪間自日據時代即有水道（下稱傳統水道）供吉安鄉光華社區、農田區之民生及灌溉用水排水，並流經上訴人之廠區、公有林地、河川地再進入花蓮溪，系爭排水道亦屬上開水道之一部分，其所坐落土地即系爭土地於93年間編定為保安林。上訴人自57年間建廠即使用傳統水道迄今，嗣因颱風侵襲致上訴人廠區內傳統水道之排水管塌陷致有修繕之必要，而應主管機關水利署之指示徵得被上訴人之同意。被上訴人以第1次處分同意上訴人使用系爭排水道，屬公物使用之同意，即同意供公眾使用之傳統水道得經過系爭土地，並非針對上訴人個人是否得使用系爭排水道或相關土地之同意，頂多僅可認為屬行政程序法第92條第2項之一般處分，非創設上訴人個人特定權利義務之處分。撤銷第1次處分將使系爭排水道失去通過系爭土地之依據，對所有使用該水道排水之公眾均有影響，此應非第2次處分之目的。況系爭排水道長久供公眾使用，已在系爭土地上成立公用地役關係，上訴人在該排水道之原使用目的範圍內使用，本無需另行取得被上訴人之同意，且第1次處分之目的在使上訴人取得水利署之施工許可，僅供水利署為處分之考量因素，並無創設任何權利義務，對外不直接發生效力，故第1次處分僅為被上訴人之一種意見，並非行政處分，自無從依行政程序法第117條規定撤銷，原判決錯誤引用該規定支持被上訴人，適用法律顯有不當。㈡第1次處分係於98年8月10日作成，被上訴人及原判決所認定之污染事件，則發生在101年、102年間，對第1次處分有何違法事由並未說明，逕以發生在第1次處分後之事實，認定第1次處分違法，理由顯有矛盾。又亞太環境公司之水質檢驗報告之採樣地點為系爭土地，該處並非上訴人廠區之法定放流口，顯無法排除他人廢水成分或環境釋出物質，無從作為上訴人排放之事業廢水是否符合環保標準之依據，原判決逕依其檢驗數據論斷上訴人有污染行為，顯違證據法則。另環保署101年11月23日環署都字第1010106833號函實係肯認上訴人排放事業廢水合乎標準，至於所稱其他違規事項，與上訴人排放事業廢水是否超標無關，原判決以上開函文一般性提及有違規定，即以偏蓋全地宣稱上訴人排放廢水有污染情形，其判決顯不依證據，無足維持。另依花蓮縣環境保護局函文可知，該局101年度稽查30餘次，上訴人僅3次違規情形，環境主管機關嚴密監測上訴人廠區之廢水排放，縱偶有因突發事故而超標，但皆迅速改善，茍真有原判決所稱之有污染危害公益情形，亦應由環境主管機關予以懲處及改正，原判決僅以不足為證之片面資料，逕行認定上訴人有污染行為足以妨礙公益，其判決有不依事證之違法。㈢保安林與系爭排水道均屬公物，然保安林並非供公眾使用之公物，系爭排水道則屬供公眾使用之公物，二者性質完全不同，森林法第24條第1項係針對保安林而非系爭排水道為規範。原判決認定上訴人違反森林法第24條第1項規定係因上訴人101年度曾有排放事業廢水超標情事，然上開事由亦不足以禁止上訴人使用公物（系爭排水道）之權能，原判決所謂「排放事業廢水有超標情事得禁止使用系爭排水道」，係將「公用公物依性質使用」與「依性質使用公用公物以外之其他違規行為」混為一談，並不正確。又原判決一方面肯認上訴人就系爭排水道有使用權，向水利署主張核發河川公用地使用許可書之申請應無需再取得被上訴人同意；另一方面又認為被上訴人得以上訴人就系爭排水道有使用權惟因並非基於公益而不得使用，判決理由顯相矛盾。㈣被上訴人一再表示同意光華社區居民及其他人使用系爭水道排放廢水，惟獨不同意上訴人使用，然並未提出具體事證說明允許上訴人使用有何違背公益之處，而得正當化此差別待遇，原判決支持此恣意差別待遇之決定，顯與行政程序法第6條規定有違等語。六、本院查：㈠上訴人102年12月11日起訴時，訴之聲明為「訴願決定及原處分（即第2次處分及第3次處分）均撤銷」，於103年2月7 日（原判決第27頁第4行誤為102年2月7日）追加「被上訴人不得排除上訴人排放水通行花蓮縣吉安鄉○○段○○○○○○號土地之既有排水溪道」之聲明。原判決以上訴人所為訴之追加為被上訴人所不同意，且無行政訴訟法第111條第1項、第3項所定之情形，難認為合法；況上訴人所為追加屬預防性不作為之給付訴訟，其非不能利用所有同上段580-3號土地直接將廢水排入花蓮溪，故可得期待其得以其他適當方法避免重大損害之虞，依本院96年度裁字第2183號裁定意旨，所為訴之追加顯非適當等由，予以駁回。雖原判決主文僅載「原告之訴駁回」，未另為「原告追加之訴駁回」之諭知，然依其理由之說明可知，主文所載「原告之訴駁回」已包含追加之訴部分在內。而依上訴人所為「原判決廢棄」之上訴聲明可知，上訴人對於原判決駁回其追加之訴部分亦聲明不服，則此部分仍屬本院審理範圍。另高地之水自然流向低地乃水流之自然法則，依民法第775條規定，低地所有權人無權防阻。兩造並不爭執傳統水道自日據時代即存在，並供上游之吉安鄉光華社區、農田區之民生及灌溉用水排水，流經上訴人之廠區、公有林地、河川地再進入花蓮溪之事實，就自然流水部分，上訴人本無須徵得被上訴人同意，被上訴人亦無權攔阻。然依卷證內容，兩造所爭議者為，被上訴人係以第1次處分同意上訴人於河川區內為修繕行為，嗣以第2次處分撤銷同意所生之爭議，核與上述民法規定之排水權及公用地役權之私法關係無涉，爰不予審究，合先敍明。㈡按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文。而於排水設施範圍內為施設、改建、修復或拆除建造物、排注廢污水等行為，依水利法第78之3條、河川管理辦法第3條及第4條規定，應經水利主管機關即水利署之許可始得為之；另於森林內興修其他工程者，依森林法第9條第1項第3款規定，需經主管機關實地勘查同意。系爭土地於93年間經公告為花蓮縣境內第2619號防風保安林，系爭排水道位於系爭土地內，上訴人所有廠區位於光中段第580-3號土地上，該土地一部分為傳統水道之河道，乃系爭排水道之上游，嗣因該河道之排水管塌陷，上訴人於98年間為修復上開位於傳統水道上之排水管而申經水利署核准，並申請被上訴人同意，經被上訴人以第1次處分同意，上訴人於第2段（0＋310-0＋483）設有排放設施物等情，為原判決所確定之事實。依第1次處分所載內容，被上訴人係本諸保安林主管機關之地位為同意，上訴人亦因而得以修復其廠區內塌陷之排水管，並於傳統排水道第2段（0＋310-0＋483，依圖示應屬系爭排水道之範圍）為排放設施，茍上訴人未能徵得被上訴人同意，依河川管理辦法第54條規定，水利署之核准即會失效，則依上開規定及說明，第1次處分應屬行政處分，原判決此部分見解並無違誤，上訴人主張該第1次處分非行政處分，委無足取。㈢原判決以第1次處分違反森林法第24條第1項之規定，被上訴人以第2次處分予以撤銷，未違反「公益原則」，且上訴人之信賴不值得保護，並無信賴利益大於撤銷所欲維護之公益之情形，且以第2次處分撤銷第1次處分亦未逾2年之除斥期間等情，駁回上訴人在原審之訴固非無見。惟查： ⑴「違法行政處分於法定救濟時間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」固為行政程序法第117條所明定，然欲依該規定撤銷之前所為處分亦須符合該規定之要件始得為之。而行政處分是否合法，應依行政機關為處分當時所認定之事實及法規範為判斷基準，不得以事後發生之事實狀態回推判斷。參諸被上訴人於原審審理時陳稱「上訴人申請使用保安林地，當初之認知係可以的，所以同意，後來發現上訴人一直排放廢污水所以撤銷同意。」，依上開陳述內容，被上訴人似乎主張於98年間受理申請時如知悉上訴人使用系爭排水道係為排放廢污水即不會同意云云。然如前所述，上訴人欲修復其廠區內傳統水道內塌陷之排水管而依水利法及河川管理辦法等規定，申請水利署核准其於花蓮溪出海口花蓮大橋上下游河川區域內施設排水溝、檔土護坡及廢污水排放，其申請面積達0.1704公頃，依原審卷附被證16可知，係自上訴人之廠區起算至入花蓮溪止（即上訴人主張自其廠區之傳統水道至入花蓮溪止），此有水利署98年6月1日水授九字第09889004900號函、98年8月20日水授九字第09889007630號許可書在卷足稽。上訴人以98年6月26日中工機花字第211號函申請被上訴人同意時，隨文檢附水利署98年6月1日水授九字第09889004900號函及花蓮溪河川內一般案件使用河川公地申請書圖（見原處分卷第8頁），原判決未及於此，逕依被上訴人所為其於98年間為同意時不知上訴人使用系爭系爭排水道係為廢污水之排放之主張為認定，自有未依卷證認定事實之違法，亦有悖證據法則。 ⑵依行政訴訟法第209條規定，判決應記載事實之認定依據及其理由，並就攻擊方法表示法律上之意見。上訴人既以產製紙漿為業，其申請被上訴人同意之始，又表明係為排放廢污水之目的，觀之第1次處分亦僅敍明「：……旨揭既有排水設施因非新建，致無需排除障礙木及林地開挖等情，且使用面積為509平方公尺，尚符合非都市土地管制規則容許使用面積660平方公尺範圍內，故無解除保安林之必要。……上開情事對該區景、林業施業等計畫無影響，故無礙國土保安，是以本案核依森林法第9條等相關規定，同意貴公司使用旨揭林地，供作原既有設施用地。」，則上訴人於原審主張被上訴人為第1次處分並未設定條件，且核准當時已知上訴人係要排放事業廢水乙節（見原審卷第102頁），似非無據。另系爭排水道係屬傳統水道之下游，上訴人自57年間設廠後即以該傳統水道排放廢污水，被上訴人之同意僅令其得以修復廠區內之排水管並於系爭排水道為排放設施，修繕之後，同樣供吉安鄉光華社區民生用水、農田水利會的農田用水以及自然雨水，從傳統水道上游進入上訴人廠區內之排水管，流經下游經系爭排水道進入花蓮溪，亦即上訴人利用傳統水道排放廢污水之情形未曾改變，所不同者是上訴人事後曾因排放廢污水違反規定而遭裁罰，甚且臺灣綠能抗暖化協會於102年2月20日向被上訴人提出檢舉。則何以被上訴人當初依森林法第9條第1項第3款規定為考量時，認為符合公益而同意？卻於3、4年後又認為與公益不符，而認屬違法處分，究其係依何事項為考量？為何前者符合公益，後者卻違背公益？排水設施之修復對於傳統水道是否全無公益？原判決既肯認本件非屬保安林之出租、讓與、撥用，亦非國有財產之處分或收益及國有非公用不動產之出租，則本件所涉保安林之「公益」又何所指？係因排放廢污水違反公益抑或排放廢污水污染值超越法定標準而違反公益？況原判決又認第2次處分未禁止上游花蓮農田水利會管轄之農田灌溉用水及吉安鄉光華村區域排水流經該排水道，然上開上游之水尚需流經上訴人所有廠區之排水管，僅禁止上訴人使用，又如何讓上游之農田灌溉用水及居民民生用水利用系爭排水道排放？再者上訴人申請之初即表明係排放廢污水，則事業廢污水之排放，內含污染物逾越法定標準之情形是否為被上訴人為同意時所得預見，亦攸關上訴人是否有隱瞞重要資訊致被上訴人誤認而為違法處分而無信賴值得保護之情事，原審對於上情均未予查明，亦未說明上訴人之主張何以不足採，自有違反行政訴訟法第133條規定及判決理由不備之情事。㈣綜上，原判決有如上述之違背法令之情事，上訴人據以指摘並求予廢棄，為有理由。又因原判決之違背法令情事，影響事實之確定及判決結果，本院無從自為判決，爰將之廢棄，發回原審法院更為審理。另案經發回，原判決認第2次處分令上訴人將排放設施物遷移，係要求上訴人將98年間所完成第2段（0＋310-0＋483間）既有排水溝非屬土地成分之排放設施物遷移，該設施範圍有待行政執行時加以認定，但仍屬可得確定乙節，為免發生爭議，仍有調查確認之必要；另上訴人於原審為訴之追加，是否無礙訴訟程序之進行予以准許，乃屬原審法院之職權，苟認為不應准許，應另以裁定駁回，均併予敘明。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　11　　月　　6　　日最高行政法院第六庭審判長法官　林　茂　權法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　許　金　釵法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　11　　月　　6　　日書記官　賀　瑞　鸞

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第591號

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