103年度判字第603號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：103 年 11 月 13 日

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第603號上　訴　人　台懋實業股份有限公司代　表　人　陳天佑訴訟代理人　林孟毅　律師朱清雄　律師被上訴人　臺中市政府環境保護局代　表　人　黃崇典上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國103年5月6日臺中高等行政法院102年度訴字第136號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。理由一、緣上訴人從事基本化學原料製造，主要產品為氧化鋅、碳酸鋅、硫酸鋅，硫酸鋅，其製程中會產生含有超標重金屬「黑色濾餅」又稱「初反應渣」及「紅色濾餅」之事業廢棄物。設址於臺中市○○區○○路○○巷○○○號之1之現有石業有限公司（下稱現有石業公司），未取得廢棄物處理許可，逕受上訴人所託從事廢棄物處理（掩埋），被上訴人依行政院環境保護署（下稱環保署）民國100年9月26日環署土字第1000081804號函及101年4月24日環署督字第1010033730號函意旨，於101年10月15日以中市環廢字第1010095829號函（下稱原處分）通知上訴人應就現有石業公司全部廢棄物清理及環境改善負連帶責任，並於101年10月31日前就系爭事業廢棄物提出「現有石業棄置場址廢棄物清理計畫書」（下稱清理計畫書）送被上訴人審查，屆期未辦理，將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定查處。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第136號判決駁回，上訴人猶未服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張： (一)原處分要求上訴人應於101年10月31日前提出清理計畫書，應連帶清除現場清運數量96,764公噸以上。惟訴願決定後，被上訴人另以102年2月1日中市環廢字第1020010891號函更正剩餘待清理有害事業廢棄物由96,764公噸更正為35,041公噸。原處分課予之應連帶清除範圍並非明確，上訴人如何提出清理計畫書；縱認上訴人應負連帶清除責任，應清除範圍亦有違行政程序法第5條明確性原則。 (二)原處分載明「依廢棄物清理法第30條規定、環保署101年4月24日環署督字第1010033730號函暨101年7月19日環署督字第1010061685號函辦理」，惟廢棄物清理法第30條並無應提出清理計畫書之規定，且前揭二函文僅為機關函文，無法源依據。又被上訴人主張上訴人應依廢棄物清理法施行細則第12條第3項，於清理前提出清理計畫書，然原處分並無依廢棄物清理法第31條或同法施行細則第12條第3項規定之用語，是以原處分命上訴人提出清理計畫書，無法源依據。 (三)依臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）100年度偵字第25828號及第26515號起訴書認定之事實可知，上訴人並「非」委託公民營廢棄物清除處理機構清除、處理其事業廢棄物，係委託「未領有廢棄物清除、處理許可之胡承鵬」清運，依廢棄物清理法第30條及環保署91年6月18日環署廢字第0910036997號函，上訴人毋需就全部事業廢棄物清理及環境改善負連帶責任。縱有廢棄物清理法第30條適用，該條第1項亦僅就「委託清理之事業廢棄物」連帶負責，而非就受託人「受各事業委託所清理之事業廢棄物」連帶負責，原處分要求各業者應負連帶責任並提出清理計畫書，實無理由。(四)系爭場址經查獲後，被上訴人於101年2月23日召開「台懋實業股份有限公司於○○區○○路○○巷○○○號-1非法棄置場地（現有石業有限公司）非法棄置事業廢物清除處理數量協商會議」，會中兩造達成協商決議：1.上訴人應負責清除14,436公噸之有害事業廢棄物，2.上訴人同意提供2億元之履約保證，3.上訴人先前提送處置計畫書被上訴人將退請補正，期限自101年3月15日起6個月，4.若有相關新事證，屬上訴人應清除之廢棄物，仍應負清除責任。本件兩造並不爭執101年2月23日召開協調會，目的係因被上訴人就系爭場址無法確認共有多少廠商堆置、各廠商應負責處理之範圍及分擔金額，致無法作成明確行政處分，為儘速清除回復原狀，被上訴人召開協調會與上訴人達成和解，顯然協商後被上訴人同意上訴人僅應清除協商之數量即可（即檢察官認定數量加計10%），除非有新事實足認屬上訴人應清除之廢棄物。足證該協議內容應屬行政程序法第136條和解契約，而非訴願決定之細節性事項協議。被上訴人並未再查獲屬上訴人應清除廢棄物，詎於上訴人依協議內容清除完畢後，以101年10月1日中市環廢字第1010087636號函再要求依廢棄物清理法第30條負連帶清除責任，又以原處分要求提出清理計畫書，並無理由，且有違誠信及信賴原則。 (五)關於本院102年度判字第621號陸昌化工股份有限公司（下稱陸昌公司）判決是否適用於本案問題。在現有公司棄置廢棄物者有陸昌公司、上訴人、正鎘工業股份有限公司、新速科技股份有限公司、西北臺慶科技股份有限公司及麗騰環保科技有限公司（下稱正鎘公司、新速公司、西北臺慶公司及麗騰公司），被上訴人雖稱各家業者傾倒後，廢棄物已混合無法識別種類與位置云云，然依民法第811條動產之附合由不動產所有人取得動產所有權，被上訴人主張依民法第813條準用第812條，視為各公司共有之合成物，顯不可採，而廢棄物既歸屬不動產所有權人所有，則無數人同負一債務，無類推適用民法第292條。又縱有民法第813條準用第812條，亦僅能按價值比例共有合成物，不得逕認全部廢棄物屬業者共有。 (六)上訴人於被上訴人之更正函作成後，提出清理計畫書，係針對被上訴人要求上訴人再分擔之數量（9,951公噸），並非就原處分所示數量（96,764公噸）抑或更正函後之數量（35,041公噸）所提出，既清理計畫書內容與原處分不同，不能謂上訴人已履行原處分而終結等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以： (一)原處分並無違反行政程序法第5條明確性原則，且上訴人提起本件撤銷訴訟，已無權利保護必要。 1、上訴人雖與被上訴人就系爭場址之廢棄物清除事宜進行協議，惟兩造僅係就檢察官起訴書內容之清運數量協議，被上訴人未免除或同意上訴人於清除起訴書所載數量後，就剩餘未清除之廢棄物即無清除義務，故上訴人完成第一階段之清除義務後，被上訴人另就環保署檢測之剩餘廢棄物數量之清理，先限期命上訴人提出法律上及事實上陳述意見，上訴人於期限內提出陳述意見，惟因無阻卻違法事由而作成原處分，並載明違章事實及法令依據，已符處分應記載事項。至於清除廢棄物之數量，係依環保署檢測結果，上訴人已知廢棄物數量且未對檢測結果提出異議，原處分並無違反明確性。 2、原處分依環保署檢測結果為依據，訴願決定遭駁回後，被上訴人始於102年2月1日中市環廢字第1020010891號函依重新檢測結果，更正待清除廢棄物數量，係原處分作成後始出現之事實狀態，且更正非重為處分，係誤寫（記載錯誤）、誤算（計算錯誤）數量之更正，且對上訴人無不利益變更。縱非屬更正，依訴願機關就代履行處分之更正函認定屬撤銷前處分之同一法理，被上訴人102年2月1日更正函，性質屬撤銷原處分，另為新處分，原處分既經撤銷即不存在，上訴人再提起本件撤銷訴訟，顯無權利保護必要，應予駁回。又102年2月1日以中市環廢字1020010891號函更正原處分待清除數量為35,041公噸，對上訴人違規行為依據之法律及事實，均未變更，原處分本質未變，且變更未增加上訴人負擔非不利益，應可認係理由之追補，並無違法。 (二)上訴人自承其係委託「未領有廢棄物清除、處理許可之胡承鵬」清運，且上訴人未向胡承鵬取得依規定開立之廢棄物妥善處理紀錄文件（如遞送聯單），上訴人之委託顯然違反廢棄物清理法第28條第1項第3款、第30條第1項、第41條第1項、第42條及行為時公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第3條第1項規定，自應負連帶責任。另兩造雖曾於101年2月23日進行協議，然協商範圍僅就檢察官起訴內容為協商並作成上訴人清除數量、應提供之保證書金額、補正清理計畫書內容之協議，然未及於應如何改善受污染環境之部分，亦未免除或同意上訴人無庸環境改善之義務。是原處分就尚未清除及環境改善部分作成，並無違法，亦無違誠信原則。又系爭場址廢棄物已混雜無從區辨，故各事業就系爭場址之廢棄物清理及環境改善責任應負全部責任，已不可分，依學者見解應類推適用民法第292條規定，上訴人應負連帶責任，環保署101年4月24日環署督字第1010033730號函亦同此旨。又廢棄物既已混合不能識別，依民法第813條準用第812條第1 項，應視為共有之合成物，各事業單位依廢棄物清理法第30條規定，均應負清除廢棄物及環境改善之責。 (三)被上訴人依私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序命上訴人提出清理計畫書供審核，再依清理計畫書之內容執行清理作業，並無違法。又環保署於103年1月13日以環署廢字第1030002433號令意旨，亦證被上訴人以原處分命上訴人提出清理計畫書，並無不法。又系爭場址事業廢棄物，核屬廢棄物清理法施行細則第12條第3項「因重大事故所產生之非經常性廢棄物」，上訴人依廢棄物清理法第71條既負有清理義務，自應依廢棄物清理法施行細則第12條第3項於清理前提出處置計畫書，經被上訴人核准後，始得進行該批廢棄物之清理。故被上訴人於上訴人清理前，命其提出清理計畫書，於法自無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)原處分估算系爭地點有害事業廢棄物總量共132,800公噸以上，扣除上訴人及相關污染行為人已清理部分，尚有96,764公噸以上未清理完妥，環境未完成改善。被上訴人復以102 年2月1日中市環廢字第1020010891號函更正推估剩餘有害事業廢棄物由96,764公噸以上，更正為35,041公噸以上。惟被上訴人之更正減少上訴人清理數量，對上訴人並無不利，無礙其攻擊防禦，更正時間102年2月1日雖在訴願決定102年1 月22日之後，參照本院102年度判字第621號判決見解，仍應認符合行政程序法第114條第2項規定之期間限制，更正應屬合法。 (二)原處分主旨係上訴人應就系爭地點全部有害事業廢棄物清理及環境改善負連帶責任，且於101年10月31日前就系爭地點提出清理計畫書，是以原處分雖確認上訴人應負連帶責任，但同時認其請求履行之內容僅在於101年10月31日前就系爭地點提出計畫書供被上訴人憑辦，即得認原處分已執行完畢。故上訴人於102年5月14日以102現廢字第1020514002號函，提出依102年4月2日協商會就應連帶負責任之應清理數量分配之清理計畫書，並獲被上訴人審核同意，被上訴人以此主張原處分已執行完畢，本件因而欠缺權利保護必要，自屬可採，應予駁回。而上訴人另主張其所提清理計畫書非依原處分提出云云，尚非可採。 (三)另上訴人雖否認其應負連帶責任云云。惟在系爭場址所查獲違法傾倒事業廢棄物之各事業，因傾倒廢棄物數量頗鉅且混雜，時間已久，土壤受污染，已無從區辨，被上訴人因而與各事業多次召開協商，足見其確已達無從區辨各事業單位廢棄物之種類及堆置位置。被上訴人主張系爭場址事業廢棄物，依民法第813條準用同法第812條規定，應視為各該公司共有之合成物，類推適用民法第292條規定，認各該公司應共同負起清理及改善環境之連帶責任，而有環保署95年9月25 日環署廢字第0950076457號函釋之適用，自屬可採。 (四)上訴人主張原處分法令依據記載不全，應予撤銷云云。原處分法令依據雖僅載依廢棄物清理法第30條、環保署101年4月24日環署督字第1010033730號函暨101年7月19日環署督字第1010061685號函辦理，未載清理計畫書之直接依據，惟依廢棄物清理法第30條第1項規定，已足認上訴人負有清理責任，而欲履行清理責任，先行提出清理計畫書，自係可行之方法，原處分縱有法令依據記載欠明而「理由不備」，尚非足以影響行政處分之結論（主旨），難認構成行政處分得撤銷原因。且原處分於101年10月15日作成前，被上訴人於100年2月23日曾召開清除處理數量協商會議，更於101年10月1日以中市環廢字第1010087636號函請上訴人以書面陳述事實上及法律上意見，則原處分記載縱未盡符合行政程序法第96條第1項第2款，惟受處分人於處分作成前之調查程序應已完全了解，無受突襲性處分，不致妨礙其提起行政救濟，不足影響處分結論，行政法院無從據以撤銷原處分為由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。五、上訴意旨略謂： (一)由原處分主旨可知，課予上訴人提出計畫書義務外，尚有確認上訴人連帶責任之效力，非予撤銷，上訴人財產權之危懼狀態不能解除；且其撤銷與否，尚影響上訴人後續行使回復原狀、損害賠償甚或不當得利請求權之權利，不得謂上訴人不具權利保護要件。原判決以原處分已執行完畢而欠缺權利保護必要，顯有違行政訴訟法第5條、第116條、第196條之違誤。 (二)上訴人既委託現有公司清運、處理系爭廢棄物，則拋棄廢棄物所有權之意甚明，依民法第764條第1項規定，上訴人就廢棄物所有權，已因拋棄而消滅，即不生民法第812條、第813條取得所有權。縱上訴人不因拋棄廢棄物而失去其所有權，然原判決認定「於廢棄物進場後，即執行整地作業，經過長期日晒雨淋，致廢棄物混雜，土壤受到污染，已無從區辨相關事業單位所產出之事業廢棄物之種類及堆置位置」之情形，則系爭廢棄物已因傾倒、整地而附合為土地之重要部分，土地所有權人已依民法第811條規定取得所有權，上訴人已喪失所有權。故上訴人並非系爭廢棄物所有權人或共有人，原判決直接適用民法第812條、第813條規定，論上訴人及各事業共有系爭廢棄物，適用法規顯有違誤。 (三)依民法第292條及第272條第1項規定可知，無論「不可分責任」或「連帶責任」，均以「同一」債務或給付義務為前提，上訴人係與其他事業分別依廢棄物清理法第30條，就各該廢棄物，與現有公司負連帶責任，各事業各負其責，責任不同一；至於廢棄物混雜不可分辨，僅屬責任範圍確定及履行可能性，尚不能遽謂各事業責任亦混雜不可分辨。又行政法上並無連帶責任之原則性規定，得否於法無明文之情況下，類推適用民法相關規定，已有疑問。原判決未附理由，遽類推適用民法不可分債務規定，有悖行政法及民法法理，顯有理由不備及矛盾之違誤。 (四)本件兩造間101年2月23日協商會議決議及101年3月3日中市環廢字所檢送會議記錄內容，已為行政程序法第136條所定之行政和解契約，應依行政程序法第149條準用民法第737條規定，具拘束雙方當事人之形成效力，皆不得再為反於和解契約內容之主張。遽料上訴人依旨揭契約內容積極清理完畢後，被上訴人竟於101年10月1日以中市環廢字第1010087636函表示系爭地點尚有約96,764公噸廢棄物上訴人須負連帶責任；又於102年1月22日訴願決定作成後，以102年2月1日中市環廢字第1020007979號函更正廢棄物為35,041公噸以上，顯已背於和解契約內容。又原處分及其後更正函，所依據之資料係100年9月26日環署土字第1000081804號函所檢附「臺中市沙鹿區現有石業公司非法棄置場址污染調查報告」，其作成日期遠早於101年2月23日協商會議召開日，可證原處分顯然不符系爭行政和解契約約定4有關「若有相關新事證」之要件，有違行政程序法第136條、第8條及第119條誠信與信賴保護，原審法院就此未予論述，顯有不備理由之違法。(五)原處分說明欄中僅簡略記載依據廢棄物清理法第30條第1項規定、環保署101年4月24日環署督字第1010033730號函暨101年7月19日環署督字第1010061685號函辦理，即認定上訴人負連帶清償責任，如何判斷之理由則完全未予論述。又廢棄物清理法第30條第1項係規定，事業委託廢棄物清理機構非法清除、處理，應與受託人「就該事業廢棄物」之清理及環境之改善負連帶責任，僅就其「委託清理之事業廢棄物」連帶負責，而非就受託人「受各事業委託所清理之事業廢棄物」連帶負責，亦即此種連帶責任限於「縱向」的連帶，僅存於上訴人公司與其所委託之非法業者（即胡承鵬）間，而未規範至其他事業相互間。若要將連帶責任擴大到「橫向」的連帶責任，則須有法律明文規定，方符依法行政原則。原處分已違反依法行政原則。是以原判決認定原處分以廢棄物清理法第30條第1項作為命上訴人負連帶責任之法律依據，實屬無據，顯有不適用法規、適用不當之違誤等語，求為廢棄原判決，及訴願決定與原處分均撤銷。六、本院查： (一)按行政法院認定事實應憑調查所得之證據，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下，如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，其判決即屬行政訴訟法第243條第6款之判決不備理由，當然違背法令。查原處分主旨為：「有關貴公司應就現有石業有限公司（本市○○區○○路○○巷○○○號之1）全部有害事業廢棄物清理及環境改善負連帶責任乙案，請於101年10月31日以前就前述地點提出【現有石業棄置場址廢棄物清理計畫書】供本局憑辦，請查照。」等語（見原審卷第15頁），足見原處分內容有二，一為命上訴人就現有石業公司全部有害事業廢棄物清理及環境改善，與其他事業負連帶責任，二為命上訴人就現有石業公司全部有害事業廢棄物提出清理計畫。但查上訴人於原處分作成前之101年2月23日，曾與被上訴人就系爭場址非法棄置事業廢棄物清除處理數量進行協商（見原審卷第53頁），討論事項1即是「台懋實業股份公司所需清理數量」，決議1明載「台懋實業有限公司應依檢方提供資料所載清運量並加上10%誤差值，負責清除14,436公噸有害事業廢棄物。」決議4明載「若有相關新事證，屬台懋公司應清除之廢棄物，台懋公司仍應負起清除責任」等語，而該協商會議紀錄標題明載「台懋實業股份有限公司於○○區○○路○○巷○○○號-1非法棄置場址（現有石業有限公司）非法棄置事業廢棄物清除處理數量協商會議紀錄」，顯見係針對兩造對於上訴人棄置於系爭場址之廢棄物應清理之數量所作之協議，上訴人於原審時即主張其該協議具有和解契約之性質，惟未見原審依職權調查及說明其是否和解契約。若屬和解契約，則其效力範圍如何，以及該協商與原處分之關連性如何，均未據原審調查釐清，上訴意旨再度執此主張，指摘原判決有理由不備之違法，為有理由。 (二)另查原處分說明三記載：「查行政院環境保護署100年9月26日環土字第1000081804號函檢附『臺中市沙鹿區現有石業棄土場廢棄物檢測報告及污染調查報告』內容，估算旨揭地點有害事業廢棄物總量共132,800公噸以上，扣除貴公司及相關污染行為人已清理部分，旨揭地點尚有96,764公噸以上有害事業廢棄物未清理完妥，環境未完成改善。另依行政院環境保護署101年4月24日環署督字第1010033730號函暨101年7月19日環署督字第1010061685號函示說明及廢棄物清理法第30條規定，貴公司應就旨揭地點全部有害事業廢棄物清理及環境改善，與各涉案事業及受託人等負連帶責任。」等語（見原審卷第15頁-第16頁），足見被上訴人於101年10月15日作成原處分時，認定上訴人與其他事業應負清理系爭場址之廢棄物數量96,764公噸以上，係依環保署100年9月26日環土字第1000081804號函檢附『臺中市沙鹿區現有石業棄土場廢棄物檢測報告及污染調查報告』內容扣除各事業已清理部分，因此，原處分課予上訴人清理之廢棄物，並非基於101年2月23日協商會議後之「新事證」。從而，被上訴人以原處分再課上訴人應與其他業者負連帶清理96,764公噸以上廢棄物，是否有上開協商會議決議4所揭示之「新事證」，或原處分課予上訴人連帶清運之96,764公噸以上廢棄物與上揭101 年2月23日之協商無涉，其以原處分再課上訴人上揭連帶清運義務之事實基礎何在，未見原審法院就此爭點有所調查及說明，上訴意旨執此指摘原判決理由不備，亦無不合。 (三)又查，被上訴人以原處分命上訴人必須就現有石業公司全部有害事業廢棄物負連帶清理及環境改善之責任，係因上訴人與其他事業傾倒於現有石業公司之廢棄物數量頗鉅，傾倒時間已久，再加上現有石業公司長期收受各事業單位產生之廢棄物，於廢棄物進場後，即執行整地作業，經過長期日曬雨淋，致廢棄物混雜，土壤受到污染，已無從區辨相關事業單位所產出之事業廢棄物之種類及堆置位置為由（見原審卷第26頁、第167頁）。但查，被上訴人作成原處分前之101年2 月23日，被上訴人與上訴人協商，竟可認定上訴人本身應負責清運之廢棄物為14,436公噸，另外，原處分作成後，被上訴人又與上訴人及其他事業協商，同意上訴人於102年5月14日提出，並經被上訴人同意之「現有石業非法棄置場址有害事業廢棄物處置計畫」（見原審卷第244頁-第266頁），認為上訴人本身應該負責清運9,951公噸廢棄物（見原審卷第 373頁言詞辯論筆錄），準此，被上訴人既於原處分作成前、後之時段，都能從現有石業公司全部有害事業廢棄物中，認定應屬上訴人負責清運之數量，則與原處分之所以命上訴人負連帶責任之前揭原因（廢棄物混同，無法辨識），即有齟齬之處。此外，兩造於101年2月23日就上訴人清運之廢棄物數量達成協商，係以臺中地檢署所提供資料所載清運量加上10%誤差值，而認定上訴人應負責清運14,436公噸廢棄物；惟101年10月15日作成之原處分所估算應課上訴人連帶清運之廢棄物則高達96,764公噸以上，即使於102年2月1日重新鑽探調查推估結果，扣除陸昌公司及上訴人清理數量後，減縮後之估算數量亦高達35,041公噸，兩者數量差距相當大，究竟被上訴人兩度與上訴人協商，認定應由上訴人本身清運之廢棄物，是否包含於原處分命上訴人應負連帶清運之廢棄物內，兩者之間具有何種關係，原審亦未調查釐清。七、綜合上述，被上訴人作成原處分之前提，係以現有石業場址廢棄物「混同難辨」為由，惟如上所述，現有石業場址之廢棄物是否「混同難辨」，或仍可以其他方法辨認各事業者所產生之廢棄物未明。又被上訴人於原處分作成前、後，均曾與上訴人協商達成決議，該等協議是否具有和解契約之效力，其和解範圍如何（被上訴人同意上訴人所提處置計畫，是否已取代原處分），與原處分有何關連，均有待釐清。原判決就此等事項疏未調查、審究及說明，自有理由不備之違法。上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又處分之前提事實既未臻明確，自有由原審法院再為調查之必要，本院無從據以判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之判決。八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　11　　月　　13　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　闕　銘　富以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　11　　月　　13　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第603號

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