103年度判字第642號｜行政：都市更新｜裁判日期：103 年 11 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第642號上訴人　臺北市政府代　表　人　郝龍斌訴訟代理人　鄭文婷　律師上訴人　臺北遷建基地都市更新股份有限公司代　表　人　鄭美蘭訴訟代理人　黃德賢　律師張勝傑　律師許献進　律師被上訴人　郭月秀陳忠彬陳忠河陳張阿桂陳英富陳宏榮陳秀綢陳秀玲范志海顏永昌郭碧東郭易常郭易如謝振益周國雄周松根周芳宜周如芸周芳玫邱韻蓉邱鈺婷許榮旺邱玉標共同訴訟代理人　蔡志揚　律師林子琳　律師被上訴人姚梓慶上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國102年12月5日臺北高等行政法院101年度訴字第1317號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、上訴人即原審參加人臺北遷建基地都市更新股份有限公司（下稱臺北遷建公司）擬具「擬訂臺北市○○區○○段○小段○○地號等120筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更事業計畫），於民國94年8月3日向上訴人即原審被告臺北市政府（下稱臺北市政府）申請報核，因部分土地所有權人於公展期間之94年11月25日出具「不同意參與更新連署書」，臺北市政府重新核算都市更新條例第22條規定之同意比例後，審認系爭都更事業計畫不符規定，遂以95年2月6日府都新字第09570604300號函（下稱原駁回申請處分）駁回臺北遷建公司所提系爭都更事業計畫。嗣內政部作成95年2月9日臺內營字第0950800663號、95年3月3日臺內營字第0950801124號函釋以及95年4月12日臺內營字第0950801897 號函略以：土地及合法建築物所有權人依都市更新條例出具同意書，於都市更新事業計畫報核，應無限制出具同意書人事後撤回之必要；至都市更新計畫報核後，除有民法第88條、第89條、第92條規定之錯誤、詐欺及被脅迫等情形外，應不容任意撤銷。臺北市政府遂以95年5月30日府都更字第09570615000號函（下稱撤銷駁回申請處分）撤銷原駁回申請處分，重行審查系爭都更事業計畫，經臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱北市都更審議會）於100年6月13日第75次審議會決議通過，臺北市政府遂以100年12月2日府都更字第1003182990 2號函（下稱原處分）核定准予實施系爭都更事業計畫。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張略以：（一）法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，於決定法律保留層級時所應考量者係國家限制人民基本權利時，其所規制之權利內容究竟為何、權利是否重要等因素綜合考量。內政部營建署單以行政函釋限制人民對於都市更新事業計畫之撤銷同意權，實已違反法律保留原則，原處分乃係臺北市政府根據違憲之內政部營建署函釋所為，自非適法。（二）本件系爭都更案事業計畫「公展版」與「核定版」內容差異甚鉅，實為不同案件，臺北遷建公司依法應重新取得更新單元內土地及合法建築物所有權人之同意比例，更應踐行公聽會、公開展覽等相關正當行政程序，惟臺北遷建公司除未重新取得同意比例外，竟更以公開「閱覽」取代應有之公開展覽、公聽會等程序，此與都市更新條例意旨顯有違背，臺北市政府未察而為核定處分，原處分應屬違法至明。（三）縱認本件公展版與核定版乃屬同一案件，惟因臺北遷建公司擬訂之都市更新事業計畫已有所變更，且其變更亦非都市更新條例第19條之1得簡化作業程序之事項，則實施者即應再次重行舉辦公開展覽、公聽會等程序，並須再次取得更新單元內土地及合法建物所有權人之同意。然臺北遷建公司僅於98年10月舉辦公開「閱覽」，而非法定之公開「展覽」，故臺北遷建公司所為並不合於都市更新條例第19條之規定，且其閱覽期間僅20日，與都市更新條例第19條規定公開展覽30日期間相差甚鉅。本件臺北遷建公司未如實遵照都市更新條例舉辦公開展覽等正當行政程序，臺北市政府竟未謹慎審查而予以核定，實已違法。雖臺北市政府曾於97年12月15日訂定之臺北市政府處理都市更新事業計畫程序終結前自行修正都市更新事業計畫作業要點(下稱系爭作業要點)，並以該要點規定實施者於申請報核程序終結前，若有自行修正都市更新事業計畫時，得以辦理公開閱覽之方式取代公開展覽等程序。惟查，臺北市政府自行訂定之「作業要點」，明顯違反都市更新條例第19條之要求，悖於法律優位原則。臺北遷建公司未踐行都市更新條例所明定之正當法律程序要求，有違都市更新條例之意旨，臺北市政府不察而予以核定，即非適法。（四）臺北市政府就事業概要所為之核准處分，程序上未由適當組織審議、同意比率過低、未確保利害關係人知悉相關資訊可能性，且於程序上並未合於司法院釋字第709號解釋所揭將計畫相關資訊分別送達予土地及合法建築物所有權人之要求，亦無舉辦聽證、使利害關係人到場陳述意見，並斟酌相關意見而為核定處分，臺北遷建公司於徵詢都市更新事業計畫同意時，未將權利變換內容納入同意之項目，臺北市政府亦未實質審究於都市更新事業計畫變更後，臺北遷建公司是否有重新徵詢所有權人之同意，未合於司法院釋字第709號解釋之諸多憲法要求，有違憲法保障財產權及居住自由之旨。（五）臺北市政府依據內政部營建署違憲函釋所為之核定處分，顯已違反法律保留原則，且大幅變更都市更新事業計畫內容卻沿用舊案，未再重新徵詢所有權人同意，又係以「虛增人頭」之方式達到法定門檻，顯然有違都市更新條例第22條之規定；另原處分於實體或程序上皆有諸多瑕疵，臺北市政府容任臺北遷建公司規避都市更新條例及司法院釋字第709號解釋所要求之正當行政程序，將原屬國家任務之都市更新完全放任私人任意操控，未盡主管機關之實質審查及監督義務，率爾作成原處分，與法自有未合等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、上訴人臺北市政府則以：（一）按94年8月3日當時有效施行之都市更新條例第22條規定，本案已達都市更新條例第22條規定之同意比例，並無被上訴人所指同意比例過低問題。（二）都市更新條例於97年1月16日增定第22條第3項之前，並無所有權人得撤回同意之相關規定，依97年1月16日增定都市更新條例第22條第3項規定之立法理由，可知立法者係將內政部95年12月4日臺內營字第0950184914號函釋具體明文化，亦可佐證前開函釋確屬妥適合法，並無侵害人民基本權之可言。被上訴人並無任意撤銷同意之權利，本無法撤銷同意書，臺北市政府不允許違法之撤銷同意行為，自無違反法律保留原則。（三）按內政部97年6月24日內授營更字第0970804762號函示，都市更新條例第19條所指之計畫變更係指「經核定發布實施」者，如僅於審議期間修正計畫內容，則不在本條「變更」之範疇內，本案係在審議期間修正事業計畫內容，自無庸重新取得同意及公開展覽等程序。次按修正前都市更新條例第19條、系爭作業要點第1點規定，足徵都市更新事業計畫內容申請或變更時需經由主管機關審議始可，臺北市政府為符合平等原則及信賴保護原則，自得對於審議計畫案之變更制定相關之行政規則，以利實施者瞭解遵循，顯見實施者可依循規定修正都市更新事業計畫。臺北遷建公司依據上開要點進行都市更新事業計畫修正內容，係經100年6月13日提請北市都更審議會第67次會議審議修正通過，益證都市更新事業計畫核定前內容變動本是容許，且為常態，被上訴人辯稱內容有所變動即屬新申請案云云，洵無足採。（四）按司法院釋字第709號解釋理由書可知，本號解釋並未認定都市更新條例第22條第3項關於撤銷同意書之規定違反憲法規定。司法院釋字709號多位大法官之協同意見書，均是針對「權利變換計畫」所為之論述，依都市更新條例第29條規定原則上權利變換計畫是不在更新事業計畫內，也不在核定範圍之內，因此同意權人恐不知悉權利變換計畫內容，故協同意見書始稱需要其「知悉」或「再行取得同意」，前揭意見書皆係針對現行都市更新條例對於「權利變換計畫」之立法，實有同意權人事前完全不知悉內容之弊端，提出個人修法之意見，惟與同意權人得以提出意見參與之事業計畫審議完全無涉。又司法院釋字第709號解釋僅令都市更新條例部分條文限期失效，揆諸本院97年判字第615號判例意旨，在法規失效前仍屬有效之現行法令等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。四、上訴人臺北遷建公司略以：（一）依臺灣臺北地方法院檢察署檢察官101年度偵字第5014號、101年度偵字第21521號不起訴處分書可知，臺北遷建公司並無被上訴人所稱虛灌人頭之情形，亦無詐騙被上訴人之行為，因而本案建物及土地之同意人數比例，確已符合都市更新條例第22條規定，並無任何應撤銷之情形。（二）本案部分所有權人雖曾連署不同意連署書，惟該等連署書並未合法撤銷該等所有權人所為同意系爭都更事業計畫案之意思表示，且渠等撤銷同意之主張業經臺北市政府撤銷駁回申請處分確定不生撤銷之效力在案，且臺北市政府之撤銷駁回申請處分業已確定，被上訴人並非當時曾為同意之意思表示，後又撤銷同意之人，故被上訴人以部分所有權人曾連署不同意連署書為由請求撤銷原處分，自無理由。（三）被上訴人並非前述先同意系爭都更事業計畫，而又連署不同意書之人，且於臺北遷建公司依系爭作業要點第2點第㈡項規定，於98年10月間辦理公開閱覽期間，被上訴人亦未撤銷其同意，修正後之系爭都更事業計畫較94年公開展覽之版本對被上訴人更有利，則臺北市政府依法作成核定系爭都更事業計畫之原處分，自屬合法有據。（四）本件臺北遷建公司於94年將都市更新事業計畫送請臺北市政府審議並完成本案之都市更新事業計畫之辦理公開展覽程序後，於臺北市政府審議期間，臺北遷建公司配合臺北市政府97年2月29日公告實施之「變更臺北市遷建住宅基地都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案」，乃修正系爭都更事業計畫，將因前開公告而增加之容積獎勵納入修正後之都更事業計畫，使參與本件系爭都更案之住戶於更新後所能分配之面積增加，並依系爭作業要點第2點第㈡項規定，於98年10月至 11月間辦理修正後都市更新計畫之「公開閱覽程序」，且公開閱覽期間被上訴人從未提出任何異議，則臺北市政府依法作成核定本件系爭都更事業計畫之原處分，自已符合都市更新條例第19條等相關規定。依內政部97年8月15日及北市都更審議會97年8月18日分別開會討論結果，認定都市更新計畫送請審議後，因都市計畫變更及獎勵容積等法令修正而調整原申請事業計畫內容，屬原案之延續而非新申請案，臺北市政府以原案續審自屬合法有據等語，並求為判決駁回被上訴人之訴。五、原審撤銷訴願決定及原處分，係以：（一）就時程獎勵而言，按中央法規標準法第18條規定及本院98年度12月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，本件原處分所核定者，若認屬94年公展版之續行（延續），關於法規變更或修正，自有從新從優原則之適用；如認原處分所核定者為98年新申請案，則應依申請時之法規為準據。經查，本件100年核定版申請案關於「時程獎勵」之計算方式，依核定版第10-3頁所載，即已揭明本件核定版之申請係採「於公告2年之內申請都市更新事業計畫送件獎勵15%」。而「變更臺北市遷建住宅其他都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案」係臺北市政府於97年2月29日以府都規字第09730017900號公告施行，如本件原處分所申請為94年舊案申請案之續行，即應屬公告4年內之申請案件，應適用9%之獎勵，而非15%之獎勵。再者，臺北市政府亦曾以97年5月23日府授都新字第09730498900號函，請內政部就「實施者擬定都市更新事業計畫申請報核後，於審查、審議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整修正計畫原申請更新事業計畫內容，其法令適用疑義」予以釋示。而依臺北市政府在該函說明欄所載，即認此類修正因係實施者擬適用新都市計畫規定而為，與都市更新條例第19條第3項規定「經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽」之意旨不符，應重行辦理都市更新條例第19條之法定程序。臺北遷建公司固曾於98年10月12日至98年11月1日辦理所謂「公開閱覽」及「說明會」，但仍非屬上開都市更新條例第19條所規定之法定「公開展覽」及「公聽會」。是以，臺北遷建公司就98年新案申請部分，並未重行依都市更新條例相關規定，依第10條及第19條等規定重行進行法定程序，原處分卻仍准予核定，自有違法情形。（二）就都市更新事業計畫變更而言，是否屬都市更新條例第19條所定之「變更」，並非取決於臺北市政府都更審議會之審議程序，而應繫於實施者修改都市更新事業計畫之項目及修改程度而定。又按94年申請時都市更新條例第19條規定，所謂「變更」，參酌司法院釋字第709號解釋理由書意旨，當係指都市更新事業計畫內容修正時，應能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並足促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度者而言。質言之，慮及都市更新程序權利人之參與，相當於契約自由原則關於「是否締約自由」（私法自治原則），而權利人對都更計畫之同意為都市更新條例中相當於「締約內容之決定自由」之表現，且都市更新固有都市更新條例第1條第1項宣示之公益目的存在，而規定得於特定條件下簡化都更程序，加速更新時程，但仍須以相關權利人之權益獲保障為前提。因之，經權利人同意後送請審議之都市更新事業計畫，如於核定前有所修正，且修正變更部分屬「核心內容（事項）」時，即難謂符合該法條所規定「變更」之意旨（按該條於99年5月12日修正公布，將原第3項分列為第3 項、第4項，又該條第3項前段，已經司法院釋字第709號解釋宣告違憲，並自解釋生效之日起1年內失其效力。），即難認係舊案之續行，而應認為屬新案申請，實施者應再取得法定比率之土地、建物所有權人同意後，始得進行。在此所謂事業計畫「核心內容」者，例如，包括關於「容積率之高低」變更，影響將受配建物面積之減少、原獎勵停車數量之大幅減少、原涉及行人道路安全關於天橋之設置予以廢除不再設置，影響原權利人行之安全公益、關於「時程獎勵」之計算方式究採新申請案或舊申請案之計算方式等情是。而本件經比較94年公展版及本件臺北遷建公司98年申請案而來之100年核定版內容，即可知本件原處分100年核定版，並未符合上開條例第19條變更之旨。經比較查對本件94年舊申請案內容（下稱94年公展版）及100年核定版本內容（本於臺北遷建公司98年申請案而來，下稱100年核定版），可知原系爭都更事業計畫94年公展版與100年核定版，已有諸多不同，且並非均屬因都市計畫變更或法令修正所為之調整，並涉及核心內容之變更，實已非原系爭都更事業計畫94年申請案之原貌，亦非原系爭都更事業計畫94年申請案所得涵括；更且，原處分對所為之核定，涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制措施，將致使本件被上訴人即土地或建築物所有權人受到不同程度之影響，甚至於一定情形下喪失其權利，並可能被強制遷離其居住處所之結果，到底系爭都更事業計畫為94年舊申請案之續行或新案申請，臺北市政府自應更加謹慎審核。而本件原處分核定之100年核定版內容，僅進行公開閱覽及公開說明會，與原94年舊申請案報核時，已依當時都市更新條例第19條規定進行公展、公聽會者不同，惟後者都市更新事業計畫內容已有諸多變更，其變動修正，更非僅係因臺北遷建公司擬適用新都市計畫變更或法令修正所致，復涉及核心內容及契約自由原則之合致問題；亦即，經比較100年核定版與94年舊申請案公展版內容之變動，已影響都市更新事業計畫部分公益之達成（例如，道路安全人行天橋設置與否），且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，其利害關係已非單純，並涉及上揭核心內容之變更，臺北遷建公司復未與被上訴人等24位系爭土地或建物所有權人建立共識，致生本件紛爭，實難謂符合都市更新條例第19條所規定之「變更」意旨，自難認屬94年舊申請案內容之單純調整修正而已，應認係新案之申請，非94年舊申請案之續行。據上，臺北市政府對因原處分之核定致受憲法保障之財產權及居住自由被限制者，即應重行進行都市更新條例相關規定法定程序，始符司法院釋字第709號解釋理由書所載對土地或建物所有權人之憲法財產權之保障意旨。（三）根據內政部97年8月15日「都市更新事業計畫審議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整原申請事業計畫內容之法令適用疑義」會議所作結論，係認為：如都市更新事業計畫係因，⑴「都市計畫變更」或⑵「法令修正」，而「調整」計畫內容者，始為「舊案之延續」。因之，如都市更新事業計畫內容於審議期間修正者，如非因應「都市計畫變更或法令修正」所為之調整，即難逕認依上開內政部之會議結論據為主張「舊案之續行」。換言之，都市更新事業計畫審議期間，其內容之修正或變更，如非屬「都市計畫變更」或「法令修正」，而「調整」計畫內容者，即難認屬「舊案之延續」。（四）臺北遷建公司於98年向臺北市政府所提系爭都更事業計畫案，並非94年舊申請案之續行（延續），為都市更新事業計畫之新申請案。然臺北遷建公司既未就本件重行依都市更新條例相關規定進行法定程序，自有未合，臺北市政府未注意及此，進而督促臺北遷建公司補正相關法定程序，仍以原處分准予核定實施，容有違誤，訴願決定未予糾正續以維持，亦有未合，復經被上訴人爭執在案，應認本件被上訴人之訴為有理由，訴願決定及原處分均應予以撤銷，並發回臺北市政府督促臺北遷建公司重行依都市更新條例相關規定進行法定程序，以符法制；並為司法院釋字第709號解釋理由書意旨所揭，憲法對人民財產權及居住自由之保障。臺北遷建公司固主張於98年10月12日至98年11月1日辦理所謂「公開閱覽」及「說明會」，惟此部分亦未符合上開都市更新條例第19條規定法定程序之「公開展覽」及「公聽會」之規定，附此敘明等語。因將原決定及原處分均予撤銷，發回原處分機關更為適法之處分等詞，為判斷之基礎。六、上訴人臺北市政府上訴主張略以：（一）原判決逕自認定本案更新事業計畫內容變動過大，並推翻都市更新審議委員會之決議，實已侵害行政權所享有之判斷餘地。（二）原判決要求臺北市政府援引司法院釋字第709號解釋理由書意旨，且排除適用仍現行有效之都市更新條例，逕自命臺北遷建公司違反法律不溯及既往原則重新踐行程序，顯見原判決有適用法規不當之違法。（三）臺北市政府業於99年1月28日公告「修正臺北市遷建住宅基地都市計畫暨劃定都市更新地區開發期程獎勵規定計畫案」，並決定將給予容積獎勵之時間點修正為「申請都市更新事業概要之送件時間為時點」，故以本案本件都市更新事業概要送件時間作為是否給予容積獎勵之標準，且非屬公告起4年內之申請案件，當然適用15%之獎勵，臺北市政府核定15%之獎勵乃屬正當，原判決明顯誤解法令，有判決不適用法規之違法。又原判決既認臺北市政府對本案法律適用有所疑義而函請內政部作成函釋，但卻對內政部97年6月24日內授營更字第0970804762號回覆函釋恝置不論，且內政部作成之該函釋有何不足採信之處，原判決亦未說明理由，即有判決不備理由之違法。（四）原判決審理時僅命實施者參加訴訟，漏未命委託實施者之眾多所有權人參與訴訟，逕自撤銷原處分影響為數甚多之所有權人財產權及訴訟權甚鉅，按本院102年度判字第757號判決意旨，原判決即有判決不適用法令之違法。七、上訴人臺北遷建公司上訴主張略以：（一）就臺北市政府97年2月29日公告「變更臺北市遷建住宅基地都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案」及98年10月20日公告「修正臺北市遷建住宅基地都市計畫暨劃定都市更新地區開發期程獎勵規定計畫案」以觀，申請都市更新獲得容積率獎勵與期程獎勵之獎勵條件並無不同，僅開發期程之認定，由「以申請都市更新事業計畫送件時間為準」往前調整為「以申請都市更新事業概要送件時間為時點」，故臺北市政府決定給予容積獎勵之時間點修正為「申請都市更新事業概要送件時間為時點」，則因臺北遷建公司本件申請都市更新計畫案係於94年8月3日申請報核，仍在98年10月20日之前，就開發期程而言，當然享有基準容積15%之獎勵。本件都市更新事業計畫案既以「都市更新事業概要送件時間」作為是否給予容積獎勵之標準，且非屬公告起4年內之申請案件，當然適用15%之獎勵，而非9%之獎勵。上開98年之公告既以申請都市更新事業概要之送件時間為準，且臺北市政府復同意給予臺北遷建公司15%之容積獎勵，且系爭作業要點亦已載明為「續審」，顯見系爭都市更新計畫案為舊案之延續，而非新案之申請。原審判決忽略臺北市政府97年2月29日公告其後已於98年自行修正，且以臺北市政府申請內政部之函請釋示說明作為認定臺北遷建公司不利之證據，卻就內政部之會議記錄結論就都市計畫變更或法令修正而調整計畫內容者為舊案之延續，此項有利於臺北遷建公司部分之證據，刻意解讀為「本件究為舊案之續行或新案之申請，乃事實問題」，恝置臺北市政府已認定「本案為舊案之續行並准予核定實施」之事實與證據不論，即有適用法規不當之違法。（二）臺北遷建公司於94年8月3日向臺北市政府申請都市更新事業計畫報核，當時之都市更新條例第19條，依內政部97年6月24日內授營更字第0970804762號函意旨，該條所指之計畫變更係指「經核定發布實施」者，如僅於審議期間修正計畫內容，則不在該條變更之範疇內，本計畫案係在審議期間修正事業計畫內容，自無需重新取得同意及辦理公開展覽、公聽會等程序。原判決對於上揭內政部函文已認定「都市更新事業計畫審議期間修正計畫內容，因計畫尚未核定發布實施，自非屬都市更新事業之變更」，何以不足採信，均未於理由欄內說明，自有判決不備理由之違法。另原判決謂都市更新事業計畫於未核定前有所修正，且修正變更屬核心內容（事項）時，即不符合都市更新條例第19條規定「變更」之意旨，惟所謂「核心內容（事項）」參酌都市更新條例第三章都市更新事業之實施部分，並未明白規定，原判決所指之核心內容（事項）如何依憑，未見於判決理由中詳予說明認定之依據，亦有判決不備理由之違法。臺北遷建公司就94年公展版與100年核定版分別說明其變動原因，或為事實問題由主管機關依事實認定，或為都市計畫變更及法令修正，且經主管機關臺北市都市更新處審核依職權認定後准予核定，原判決竟謂「尚未能欠缺客觀證據證明之下」即遽憑內政部97年8月20日內授營更字第0000000000函會議紀錄，即可逕認其事實云云，卻未詳細參考臺北市政府97年2月29日公告、98年10月20日公告內容比對94年公展版、100年核定版之各項逐一勾稽，是否屬主管機關認定之事實問題或為配合都市計畫與法令修正而調整，徒憑己意片面認定「涉及核心內容及契約自由原則之合致問題」，且未行使闡明權、未給予臺北遷建公司辯論之機會，即有判決不備理由及判決理由矛盾之違法。（三）雖司法院釋字第709號解釋理由書對舊都市更新條例第19條第3項前段規定，認與憲法要求之正當行政程序不符部分，宣告其定期失效。惟之前已依舊都市更新條例第19條規定所辦理之94年舊都市更新事業計畫案之延續，與調整修正都市計畫案內容，依中央法規標準法第18條規定及本院98年度12月份第2 次庭長法官聯席會議決議意旨，仍應予適用舊都市更新條例第19條第1項、第3項之規定，詎原判決竟認修正部分屬於核心內容（事項），司法院釋字第709號解釋已宣告舊都市更新條例第19條第3項違憲而定其失效，而難認係舊案之續行，而應認屬新案之申請，實施者應再取得法定比率之土地、建物所有權人同意後，始得進行云云，即有判決不適用法規之違法。況本件臺北市政府100年12月2日府都新字第10031829902號函核准臺北遷建公司擔任實施者之系爭都市更新事業計畫案，其中除被上訴人等地主24人外，尚有同意系爭都市更新案之基地地主詹朝富等達180人以上，依原審法院均認為利害關係人，且訴訟標的即原核准系爭都市更新事業計畫案對於同意都市更新案之地主而言，與臺北遷建公司間必須合一確定，並對於本件撤銷訴訟之結果，其權利或法律上利益亦將受侵害，然原審法院僅通知臺北遷建公司獨立參加訴訟，自有判決不適用行政訴訟法第41條、第42條第1項之違法。（四）原判決一方面認定依從新從優原則，臺北遷建公司於98年向臺北市政府所提系爭都市更新事業計畫案，若為94年舊申請案之續行（延續），自得適用臺北市政府97年2月29日公告都市更新地區計畫案中最優惠之獎勵（即2年內提出申請者之獎勵值15%），但原判決另方面竟又以本件都市更新案適用上揭臺北市政府97年2月29日公告都市更新地區計畫案中2年內申請之獎勵值為由，認定本件為都市更新事業計畫之新申請案而非舊案之續行，則就前後之認定顯有矛盾，而有判決理由矛盾之違法。（五）原判決認定都市更新本質上為實施者與權利人之強制合建，且都市更新程序權利人之參與，相當於私法自治原則之表現云云。惟依都市更新條例第22條多數決及第16條都市更新及爭議處理審議會合議制之規定及立法意旨，可知都市更新於本質上已排除私法自治原則之適用餘地，遑論以合建契約建構都市更新程序，原判決有判決適用法規錯誤之違法。（六）依行政訴訟法第41條、第42條第1項規定及本院102年度判字第757號判決意旨，原判決僅裁定命上訴人臺北遷建公司獨立參加訴訟，而未曾命被上訴人以外其他約占9成左右之土地及合法建築物所有權人參加訴訟，亦未曾給予渠等於本件訴訟表示意見之機會，更未依行政訴訟法第133條規定依職權調查證據，以查明各該被上訴人以外之權利人是否均支持或贊成上訴人臺北遷建公司於98年依變更後之都市計畫及修正後之法令所調整之系爭都市更新計畫內容，原判決在此情形下逕予撤銷原處分，顯已違反前揭規定，而有判決不適用法規或適用法規不當之違法。八、本院查：㈠程序部分：按行政訴訟法第42條第1項規定：「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」所謂「撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害」，係指撤銷訴訟的判決結果，使當事人以外第三人之權利或法律上利益直接受損害者而言。故將會因撤銷或變更原處分或決定之判決，致其權利或法律上利益受有損害之第三人，即得據此規定，於訴訟繫屬中獨立參加訴訟。如果行政法院未依職權或聲請，裁定命其參加，該第三人固得依行政訴訟法第284條規定，對於確定終局判決聲請重新審理，但畢竟有損於法之安定性，故解釋上，如撤銷訴訟的結果，可能撤銷或變更原處分或決定時，行政法院即應依職權命其獨立參加訴訟，或因該第三人之聲請，裁定允許其參加，使之有行使訴訟程序中防禦權之陳述機會。被上訴人於原審以不同意本件系爭更新計畫案都市更新事業計畫案範圍內居民身分，認原處分違法並損害其權利或法律上利益，提起撤銷訴訟，其結果除可能使實施者之權利或法律上利益受有損害外，對於委託實施系爭更新計畫案之土地及合法建築物所有權人之權利或法律上利益，亦難謂不會造成損害。然原審法院僅依職權裁定命實施者參加訴訟，而未及於參與系爭更新計畫案土地及合法建築物所有權人，即有違平等原則而有未洽。㈡實體部分：經查本件原判決撤銷訴願決定及原處分，無非以臺北遷建公司於98年10月間向臺北市政府所申請之系爭都市更新事業計畫，並非94年舊申請之續行，而係適用新之法規之新申請案，且該申請案，業已就其原於94年8月間申請系爭都市更新事業計畫作核心內容事項之重大變更，本應依都市更新條例相關規定更行進行法定程序。然臺北遷建公司未就本件重行依都市更新條例相關規定進行法定程序，臺北市政府復未注意及此，進而督促臺北遷建公司補正相關法定程序，仍以原處分准予核定實施，訴願決定亦未予糾正為由，固非無見。惟查： ⒈按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」而該條文中所謂「處理程序終結前」乃係指「行政程序終結前」而言，從而各機關倘在受理人民聲請案，尚在處理程序終結前，適法規有變更者，即有從新從優原則之適用。因而在聲請案行政程序尚未終結前時，即有該原則之適用，亦即本件原處分所核定者，若認屬94年公展版之續行（延續），關於法規變更或修正，自有上揭從新從優原則之適用；如認94年公展版聲請案業已終結，則原處分所核定者為98年新申請案，則應依申請時之法規為準據，合先敘明。經查臺北市政府曾於97年2月29日以府都規字第09730017900號公告施行「變更臺北市遷建住宅其他都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案」(其中規定臺北市遷建基地實施都市更新計畫地區於公告2年之內申請都市更新事業計畫送件獎勵15%，4年之內獎勵9%)，而內政部復於97年8月15日召開「都市更新事業計畫審議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整原申請事業計畫內容之法令適用疑義」會議，其會議結論明載為「都市更新事業計畫審議期間，實施者因都市計畫變更或法令修正而調整計畫內容，於機關受理人民聲請許可案件之處理程序未終結前，應屬原案件之延續。……」（內政部97年8月20日內授營更字第0970806762號函，見原審卷3，第28-29頁），從而臺北市政府於98年10月間受理臺北遷建公司系爭都市更新事業計畫案，乃認臺北遷建公司所申請為94年舊案申請案之續行，而適用其甫於99年1月28日公告「修正臺北市遷建住宅基地都市計畫暨劃定都市更新地區開發期程獎勵規定計畫案」，並決定給予容積獎勵之時間點修正為「申請都市更新事業概要之送件時間為時點」，故原處分即就94年本件都市更新事業概要送件時間作為給予容積獎勵之標準，而非屬公告起4年內之申請案件，當然適用 15%之獎勵。原判決未予判定原聲請案是否經程序終結，即認本件聲請案應屬公告4年內之申請案件，應適用9%之獎勵，而非15%之獎勵。因而推論臺北市政府係採臺北遷建公司98年新聲請案而非依94年舊申請案辦理核定本件申請，尚屬率斷，上訴意旨主張原判決有判決不備理由之違誤尚非無理由。至原判決所引臺北市政府曾以97年5月23日府授都新字第09730498900號函，請內政部就「實施者擬定都市更新事業計畫申請報核後，於審查、審議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整修正計畫原申請更新事業計畫內容，其法令適用疑義」予以釋示。而在該函說明欄陳明因臺北遷建公司前開基準容積及開發時程獎勵優於原申請事業計畫內容，倘擬適用前開都市計畫規定，則因其事業計畫內容，包含建築設計及財務計畫等勢必需調整，而與原申請報核及已依都市更新條例第19條規定進行公展、公聽會之內容有異。而此類修正，因係實施者擬適用新都市計畫規定而為之，似與都市更新條例第19條第3項規定『經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽』之意旨不符。惟查臺北市政府該函意旨非惟無拘束本院之效力，且經內政部召集會議後以前開97年8 月20日內授營更字第0970806762號函復臺北市政府，認本件機關受理人民聲請許可案件之處理程序未終結前，應屬原案件之延續。而未採臺北市政府之意見，從而亦難以臺北市政府該函作為本件臺北遷建公司於98年之申請案，屬應重行都市更新程序之依據。 ⒉另原判決固以都市更新之手段本質上實為實施者和權利人間之強制合建，如僅側重於都市更新之行政公益目的，而忽略其合建之經濟實質，故允許實施者單方面調整變更核心事項，將與都更之實質為具公益色彩之合建契約本質相違背。因之，經權利人同意後送請審議之都市更新事業計畫，如於核定前有所修正，且修正變更部分屬「核心內容（事項）」時，即難謂符合都市更新條例第19條所規定「變更」之意旨。自難認係舊案之續行，而應認為屬新案申請，實施者應再取得法定比率之土地、建物所有權人同意後，始得進行。在此所謂事業計畫「核心內容」者，例如，包括關於「容積率之高低」變更，影響將受配建物面積之減少、原獎勵停車數量之大幅減少、原涉及行人道路安全關於天橋之設置予以廢除不再設置，影響原權利人行之安全公益、關於「時程獎勵」之計算方式究採新申請案或舊申請案之計算方式等情是。而本件經比較94年公展版及98年申請案而來之100年核定版內容，有諸多差異，涉及都市更新事業計畫之核心內容，自為新申請案，而應重行依都市更新條例相關規定進行法定程序等語。惟查都市更新條例內「核心內容」乙詞之使用，乃見於司法院釋字第709號解釋內陳碧玉大法官於其協同意見書內，於敘及主管機關依職權核定之事業計畫，若變更部分屬核心內容時，實施者應再取得法定比例之所有權人同意，始得繼續執行，而該核心內容，諸如主管機關對於容積率之高低於法定範圍內有裁量權，如裁量之結果，顯低於實施者擬訂，經法定比率所有權人同意之預定被容許之容積率，致增加所有權人自行負擔之更新費用提高、或將受分配之建築物面積減少不敷使用目的、實施者應獲利益顯然下降等，實施者與所有權人自得經由合意而停止該都更案之繼續進行，或再徵詢土地及建築物所有權人之同意。惟查「核心內容」之主張並未列為前開解釋文或理由書內，且解釋理由書內亦僅謂實施者就經同意之都市更新計畫之內容有變更者，是否應重新徵詢同意，亦僅建議應予檢附；況本件原判決就其判決內比較94年公展版及98年申請案而來之100年核定版內容，主要係出自因容積之開發時程獎勵，100年核定版較94年公展版增加為15%，而面積多出3,826.05㎡，而導致停車獎勵、空間使用規畫劃、總樓地板面積、建物設計等變動，另復有土地使用區分因本件系爭都市更新事業計畫審核時間過久，而有小部分變更、土地及建築物所有權人有所變動，參諸停車獎勵等之變動，尚屬都市更新條例第21條第5款至第10 款所定變更，依同條例第29條之1第2款第2目規定，可經各級主管機關認定不影響原核定之權利變換計畫，而得免依第19條規定舉辦公開展覽及公聽會，足徵尚屬非重大之變更事項。另容積率提高，對都市更新事業計畫範圍內之土地及合法建築物所有權人而言，亦屬有利，核與前述大法官所認因容積率變低，影響所有權人之權益，而有應再予重行徵詢該條例第22條第1項所規定一定比例人同意之情形有間，至部分土地使用區分因本件系爭都市更新事業計畫審核時間過久，而有小部分變更、土地及建築物所有權人有所變動，亦與原所有權人之同意及權益影響有限。因而上訴意旨主張原判決以本件系爭100年核定版之都市更新事業計畫已變更94 年公展版之核心內容事項，而應重行進行都市更新條例之法定程序，有判決不備理由之違法，尚非無理。㈢綜上所述，原判決既有上訴意旨主張如上之違法，上訴人聲明予以廢棄，非無理由。惟本件事證尚未明確，尚有由原審依本院之前開意旨予以調查審認之必要，本院並無從自為判決，爰將原判決予以廢棄，發回原審再為調查後，另為適法之裁判。又倘原審仍認本件有核心內容適用之餘地，則宜於更審時予以闡明，俾使雙方當事人得以就該議題為充分之陳述及辯論，附此敘明。九、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　11　　月　　28　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　胡國棟法官　黃　淑　玲法官　林　樹　埔法官　鄭　小　康以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　11　　月　　28　　日書記官　黃　淑　櫻

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第642號

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