103年度判字第653號｜行政：公職人員利益衝突迴避法｜裁判日期：103 年 12 月 11 日

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第653號上訴人　群運環保股份有限公司代　表　人　陳堯山訴訟代理人　蔡文斌　律師曾獻賜　律師高華陽律師被上訴人　法務部代　表　人　羅瑩雪上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國98年12月31日臺北高等行政法院98年度訴字第1833號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷。第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。理由一、被上訴人以上訴人為公職人員利益衝突迴避法(下稱利衝法)第3條第4款所定臺南市議會第16屆市議員李天佑之關係人，自民國95年3月29日起至96年11月14日止，向臺南市政府投標「臺南市95年度加強街道揚塵洗掃計畫」（決標金額新臺幣【下同】4,930,000元）、「臺南市公有零售市場廢棄物委託清運後續擴充採購案」（決標金額9,255,000元）、「教育部委外清理位於中西區、北區鹽水溪岸外產業道路旁廢棄物及撈除水中飄浮物」（決標金額266,230元）、「臺南市肉品市場股份有限公司清運事業廢棄物」（決標金額1,111,111元）、「臺南市96年度加強街道揚塵洗掃計畫（後續擴充採構）」（決標金額4,700,000元）、「臺南市公有零售市場垃圾委託民間清運」（決標金額6,811,168元）、「臺南市肉品市場股份有限公司污泥委託清運」（決標金額620,000元）等7項勞務採購案，得標金額合計新臺幣27,693,509元，違反利衝法第9條規定，乃依同法第15條規定，以98 年1月9日法利益罰字第0981100117號處分書，處上訴人罰鍰27,693,509元（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審以98年度訴字第1833號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。本院認原處分所據之利衝法第15條有牴觸憲法之疑義，乃裁定停止訴訟程序，聲請司法院解釋，經司法院大法官作成釋字第716號解釋。二、上訴人起訴主張：（一）上訴人係依政府採購法之規定，向臺南市政府公開標得採購案件，不符利衝法第5條所規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益」之要件。又上訴人之業務已持續進行多年，招標案係由內部職員上網取得資訊投標，在許多縣市均有採購案陸續推動中，不只臺南市，且在臺南市議員李天佑於95年3月1日就職前，即有投標取得數縣市政府之採購案件，故臺南市議員李天佑雖為上訴人前負責人陳淑敏之配偶，惟利衝法第10條第1項第1款已明文規定：「民意代表，不得參與個人利益相關議案之審議及表決。」因此，上訴人所得標之採購案，日後自無違反利衝法而與臺南市政府有利益衝突之情事。此外，經被上訴人來函通知陳述意見後，陳淑敏已立即聲明辭去上訴人公司負責人暨董事之職，以符合利衝法之規定。（二）上訴人之負責人及內部職員均不瞭解利衝法所規定之具體內容，投標時僅被告知廠商或其負責人與機關首長如有配偶、三親等內血親或姻親，或同財共居親屬之利益等關係時，不得參與採購，在此情況下，因而於投標時誤解而勾選無利衝法第3條應迴避之情事。又利衝法雖於89年7月間即公布施行，惟政府相關單位並未作適當之宣導，故上訴人前任負責人、關係人及職員均不知悉有利衝法之規定，實應認為上訴人欠缺違法性之認識。另行為人是否有違法性之認識，應依行為時之主客觀具體條件認定之，非可以其關係人具有公職人員之身分即得率予推定，故本件縱認上訴人違反行政法上之義務，惟因非出於故意或過失，被上訴人處以罰鍰高達27,693,509元，顯然過高，違反比例原則。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）本件臺南市政府屬受臺南市議員監督之機關，而上訴人係因違反不得與受公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為之義務而受罰，尚與公職人員本身執行職務應予利益迴避之情形有別，上訴人所稱本件交易行為與利衝法第10條規定無涉而未觸法云云，自有未洽。（二）公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用利衝法之規定，利衝法第1條第2項定有明文。而政府採購法就廠商向受公職人員監督之機關採購之行為，並無加以規範，即應適用利衝法規定。上訴人既屬利衝法所稱關係人，是其與受公職人員即李天佑議員監督之臺南市政府為買賣之交易行為，自已違反利衝法第9條規定，而應依同法第15 條處罰之。又成立利衝法之責任要件，係指知悉「構成迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「利衝法之處罰規定」本身；而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，被上訴人93年5月4日法政字第0930006395號函足供參照。況上訴人於投標時，於投標廠商聲明書確係勾選並無利衝法第3條規定之應迴避事項，故其事後主張並無違反利衝法之主觀故意，顯係卸責之詞，礙難憑信。（三）違反利衝法第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，利衝法第15條定有明文。本件經被上訴人審議後，業已對上訴人處交易行為金額1倍之最低法定罰鍰金額，上訴人猶爭執裁罰金額過重，違反比例原則云云，亦不足取等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原判決駁回上訴人之訴，係以：（一）上訴人之原負責人陳淑敏為臺南市議會第16屆市議員李天佑之配偶，李天佑復為上訴人之董事，依利衝法第3條第4款規定，上訴人係公職人員李天佑之關係人，臺南市政府係受市議員李天佑監督之機關。上訴人於95年3月29日起至96年11月14日止，向臺南市政府投標「臺南市95年度加強街道揚塵洗掃計畫」等7項勞務採購案，得標金額合計27,693,509元，被上訴人以其行為違反利衝法第9條規定，依同法第15條規定，處以交易行為金額1倍之罰鍰27,693,509元，並無不合。（二）「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」為利衝法第1條第2項所規定。又政府採購法第15條固規定有採購人員應遵循之迴避原則，然就違反該條規定者，卻無處罰條文，依上揭規定，即應適用利衝法之規定。上訴人既屬利衝法第3條第4款所定之公職人員李天佑之關係人，是上訴人與受公職人員李天佑臺南市議員監督之臺南市政府為勞務採購案之交易行為，顯已違反利衝法第9條規定，而應依同法第15條處罰之。（三）成立利衝法之責任要件，係指知悉「構成利衝法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「利衝法之處罰規定」本身；而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，有被上訴人93年5月4日法政字第0930006395號函釋意旨可參。況上訴人於上開勞務採購案投標時，在投標廠商聲明書中「本廠商或負責人並無利衝法第3條應行迴避事項」之聲明事項，勾選「是」，顯見上訴人明知利衝法第3條有公職人員之關係人應行迴避之規定，是上訴人事後主張其不知有迴避法之規定，並無違反利衝法之故意云云，要無足採。（四）利衝法第15條規定：「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」且本件經被上訴人審議後，對上訴人處以上開勞務採購案等交易行為金額法定最低倍數即1倍之罰鍰，上訴人猶爭執裁罰過重，違反比例原則云云，實不足取等詞，為其判斷之基礎。五、本院按： (一)司法院釋字第725號解釋：「本院就人民聲請解釋憲法，宣告確定終局裁判所適用之法令於一定期限後失效者，聲請人就聲請釋憲之原因案件即得據以請求再審或其他救濟，檢察總長亦得據以提起非常上訴；法院不得以該法令於該期限內仍屬有效為理由駁回。如本院解釋諭知原因案件具體之救濟方法者，依其諭知；如未諭知，則俟新法令公布、發布生效後依新法令裁判。」本解釋固係對於確定終局裁判，人民聲請司法院大法官解釋之情形所作成，然由於在人民聲請解釋之情形，人民就原因案件，據司法院大法官解釋再審，因有再審理由（參見司法院釋字第177號、第185號解釋及行政訴訟法第273條第2項），原因案件之前訴訟程序再開及續行（即恢復原訴訟程序），並依上開解釋，如司法院大法官解釋諭知原因案件具體之救濟方法，依其諭知；如未諭知，則俟新法令公布、發布生效後依新法令裁判。而在由個別案件審理中之法官停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋，司法院大法官宣告法令定期失效之情形，訴訟程序恢復續行，與上開人民就確定終局裁判聲請解釋後再審，原因案件之原訴訟程序再開及續行之狀態相同，亦應依照上開司法院釋字第725號解釋，如司法院大法官解釋諭知原因案件具體之救濟方法者，依其諭知；如未諭知，則俟新法令公布、發布生效後依新法令裁判。換言之，司法院釋字第725號解釋，除適用於確定終局裁判，人民聲請司法院大法官解釋之原因案件外，由個別案件審理中之法官，聲請司法院大法官解釋之原因案件，亦有該號解釋之適用。再者，憲法第171條第1項規定，法律與憲法牴觸者無效。同法第80條規定法官依據法律獨立審判，此處所稱之法律自是指未與憲法牴觸之法律。是以法官有遵守合憲性法律裁判之義務。又法律與憲法牴觸者無效，然司法院大法官於宣告法律違憲之同時，有時基於對立法機關調整規範權限之尊重，並考量解釋客體之性質、影響層面及修改法律所需時程等因素，避免因違憲法律立即失效，造成法律真空狀態或法秩序驟然發生重大之衝擊，並為促使立法機關審慎周延立法，以符合解釋意旨，不宣告違憲法律立即失效，而宣告定期失效，但此不影響司法院大法官宣告法律違憲之本質。是以處罰鍰之法律，如因不符憲法第23條之比例原則，而侵害人民之財產權，遭司法院大法官宣告定期失效，立法機關在該法律失效前，依解釋意旨修正違憲法律，修正後之法律（新法）並非全新之法律，而是修正前之法律（舊法）在修正後之範圍內之延續。換言之，舊法在新法範圍內，與新法具有法秩序之同一性。準此，依舊法裁罰之案件，在訴訟中新法施行，法院應依新法為裁判。 (二)89年7月12日制定公布之利衝法第3條：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之2親等以內親屬。……四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」第9條：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」第15條：「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」原判決認定上訴人有違反利衝法第9條之行為，並無不合。惟利衝法第15條，因本院於本件審理中，聲請司法院解釋，經司法院釋字第716號解釋其處罰逾越必要之程度，不符憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違，應自該號解釋公布之日起，至遲於屆滿1年時失其效力。嗣利衝法第15條於失效前之103年11月26日修正公布，原宣告違憲部分修正為：「違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10 萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾100萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。三、交易金額新臺幣100萬元以上未逾1000萬元者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰。四、交易金額新臺幣1000萬元以上者，處新臺幣600萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。」（列為第1項另增訂第2項）依照上述(一)之說明，本院應依修正後之利衝法第15條第1項裁判。原處分依修正前之利衝法第15條裁罰，訴願決定予以維持，均有違誤。原判決未及適用修正後之利衝法第15條第1項而維持原處分及訴願決定，亦有未合，上訴意旨指摘原判決違背法令，應認為有理由，原判決應予廢棄。又本件交易金額逾1 千萬元，依上開修正後利衝法第15條第1項規定，處6百萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰，因此涉及被上訴人之裁量權，基於權力分立原則，本院無從代為行使裁量權，爰本於原判決確定之事實，將訴願決定及原處分撤銷，再由被上訴人依修正後利衝法第15條第1項重為裁罰。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　12　　月　　11　　日最高行政法院第六庭審判長法官　林　茂　權法官　楊　惠　欽法官　姜　素　娥法官　許　金　釵法官　吳　東　都以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　12　　月　　12　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第653號

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