103年度判字第662號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：103 年 12 月 11 日

最　高　行　政　法　院　判　決 103年度判字第662號上訴人　菱生精密工業股份有限公司代　表　人　葉樹泉訴訟代理人　陳怡成　律師被上訴人　臺中市政府代　表　人　胡志強訴訟代理人　張嘉訓　律師複代理人　劉北芳　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國103年7月17日臺中高等行政法院103年度訴字第67號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人為臺中市○○區○區段○○○○號土地（下稱系爭場址）之使用人，系爭場址內地下水經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」調查結果，污染物三氯乙烯及四氯乙烯均超過第二類地下水污染管制標準，被上訴人乃依據土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項規定，於民國102年8月2日以府授環水字第102013695號公告（下稱原處分）系爭場址為地下水污染控制場址，並由被上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人環保局）於102年8月27日以中市環水字第1020086172號函檢送系爭公告予上訴人。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定以訴願逾期為不受理決定，上訴人仍不服，遂提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠被上訴人系爭處分前未給予上訴人陳述意見之機會，且其送達不合法，因系爭原處分係被夾於二份命陳述意見文書之間，易使相對人誤解為附件，故應以上訴人「知悉」「系爭原處分為獨立之行政處分」之翌日，作為起算救濟期間之始，故上訴人於102年10月11日提起訴願，尚未逾越訴願期間。縱系爭原處分於102年8月29日送達予上訴人，惟查上訴人於102年9月12日提呈被上訴人環保局之陳述意見函中，已有不服原處分公告系爭土地為控制場址之表示；雖上訴人非向被上訴人為不服之表示，然依訴願法第61條第1項，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。㈡被上訴人應就系爭場址之「地下水污染來源明確」此一事實，負主觀舉證責任。查被上訴人援引環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」調查結果，以「污染情形：場址地下水三氯乙烯濃度達0.385毫克/公升，四氯乙烯濃度達0.0954毫克/公升，均超過第二類地下水污染管制標準（0.05毫克/公升）。」為由（原處分公告事項第7項），認定系爭土地之地下水污染來源明確云云，而作成原處分；惟查，縱系爭土地之地下水有超過第二類地下水污染管制標準之情形，然地下水污染可能來自地下水脈之上游，被上訴人未就如何判斷「來源明確」有所交代，且被上訴人不能排除系爭場址檢出之污染物質，係隨地下水流而來。據環保署102年12月19日環署訴字第1020080373號訴願決定理由可知，依「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）－臺中加工出口區」之調查結果，區內地下水含氯有機溶劑污染「或許」來自加工區西北側之北環停車場用地；蓋該停車場用地係早年區內廠商廢溶劑暫存區，若廢溶劑儲存不當，或有滲入地下之虞；惟北環停車場用地是否即屬地下水污染來源？環保署、被上訴人今均尚未有調查結果；再參以地下水脈簡易圖，系爭土地係位於區內地下水脈之中下游，即北環停車場用地之東南方，在系爭土地上監測井所取樣之含氯有機溶劑地下水污染，自有可能來自北環停車場用地或其他上游土地。被上訴人固援引環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告，主張「臺中加工出口區附近地下水主要污染物為三氯乙烯和四氯乙烯，依被上訴人環保局99年計畫結果指出，污染可能來自臺中加工出口區，其污染來源可能係位於臺中加工出口區監測井MW1- MW3所構成之三角區域內。」云云；此一結論雖出自「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告，惟查前開期末報告不過是「再引用」被上訴人環保局於99年間之「臺中市舊社里及鄰近地區地下含氯有機物調查與應變工作計畫」之調查結果；則究竟「潭子加工區內土壤可能存在一純相或殘留相之三氯乙烯污染團，其位置約位於潭子加工區既設監測井MW1-MW3所構成之三角區域內…… 」此一前提，究竟如何調查認定，前開期末報告並未予以載明、論述，應先澄清。又自被上訴人提供之各項資料，均未能得知「DNAPL池」此一污染來源，究竟位於加工區內何一筆、或數筆土地下方。其立論僅以系爭場址地下水污染物濃度達地下水污染管制標準，逕謂污染來源明確，顯然與本院101年度判字第548號判決意旨相違背。且「導致污染結果之原因」，與「污染來源是否明確」之間，殊無關聯，縱亞洲光學股份有限公司（下稱亞洲光學公司）在系爭場址長期使用三氯乙烯，是否「必然」造成系爭場址之地下水污染？猶未可知。㈢據上訴人103年4月22日陳報狀提呈之（103年4月10日）地下水檢驗報告書，其檢驗結果：系爭場址地下水中，不論是三氯乙烯或四氯乙烯之濃度，均低於管制標準值。而三氯乙烯、四氯乙烯均是難以自然消失之污染物質，倘被上訴人作成原處分前，污染來源明確存在於系爭場址，豈可能在一年後重新檢驗時，反而濃度低於標準值？果爾，國家何需投入改善、整治等措施？俟其自然消失即可。由此可證，本件地下水污染並非來自系爭場址，而應是受上游地下水污染所影響；被上訴人於作成原處分時，顯有認定事實錯誤之瑕疵。又如「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告附表所示，主管機關對監測井MW1（B00069）分別在101年1月9日、5月9日、8月20日、10月22日，做過四次檢測。其中僅101年10月22日（屬前開報告所指豐水期）該次，檢出三氯乙烯、四氯乙烯濃度超標。至於，其餘三次均未檢出超標。詳言之，在5月9日、8月20日二次豐水期期間之檢驗並未檢出超標；反而是在接近枯水期之10月22日該次檢驗，檢出污染濃度超標。據此，所謂枯水期、豐水期對於檢測正確性或有影響，惟影響程度無必然性；主管機關仍應運用其他證據方法或資料，判斷污染來源是否明確。另上訴人提出自行檢測之數值，係用以證明被上訴人作成原處分時，所認定之事實有誤，並非以現在發生之事實，取代原處分作成時之事實等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠原處分公告已於102年8月29日合法送達於上訴人，惟上訴人遲至102年10月11日始提起訴願，逾越法定30日不變期間。㈡上訴人之廠址位置與亞洲光學公司相同且地號同一；其所使用之建物樓層為地下一樓至地上二樓，亞洲光學公司則係使用三樓之部分。查上訴人所在地號為潭子區工區段198地號系爭場址，其污染調查結果顯示系爭場址持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，其污染來源自屬明確：⑴監測井B00154（設於亞洲光學公司前溶劑倉庫旁）：於101年9月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.385mg/L，四氯乙烯濃度為0.100mg/L（地下水污染管制標準均為0.05mg/L）。於101年10月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.378mg/L，為管制標準7.56倍；四氯乙烯濃度則為0.0484mg/L，亦與地下水污染管制標準接近。⑵由原審卷被證8第4-26頁可知，彙整環保署查證、被上訴人環保局計畫及加工出口區管理處計畫調查結果，臺中加工出口區附近地下水主要污染物為三氯乙烯和四氯乙烯，依被上訴人環保局99年計畫結果指出，污染可能來自於臺中加工出口區，其污染來源可能係位於臺中加工出口區監測井MW1-MW3所構成之三角區域內。系爭場址即位於該三角區域內。⑶由原審卷被證8 第4-37至4-41頁可知，臺中加工出口區地下水流向大致為西北向東南流，為確認污染物是否有由區外北側流入區內之可能，環保署於臺中加工出口區之東北側設置監測井L0 0154、北側設置監測井L00152、西北側設置L00155。調查結果顯示，除東北側之監測井L00154檢測出0.00175mg/L之微量三氯乙烯外，監測井L00152及L00155均未測出含氯有機污染物濃度。是以環保署該調查成果報告書認定「臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳輸至區內」。⑷由原審卷被證9第10頁記載「六、調查結果總結…3.亞洲光學公司用地內地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形…依工廠現勘結果，亞洲光學公司曾使用三氯乙烯及二氯甲烷做為鏡片清洗劑…該廠過去溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯污染應具關聯性。…」等語可知，除臺中加工出口區內有多家廠商曾有使用三氯乙烯之紀錄，且其廠區地下水亦查出三氯乙烯污染以外，系爭場址前亦有使用三氯乙烯之紀錄，其地下水亦查出有地下水污染物濃度超過管制標準情事。參以污染物由區外北側傳輸進入區內之可能性業經排除乙節可知，系爭場址之污染來源來自臺中加工出口區內，可資明確。㈢依本院101年度判字第850號判決意旨可知，只要可資判斷造成地下水污染物質或位置，即屬污染來源明確，至於該污染係由何工廠造成等，此與污染來源明確並無關聯，非公告控制場址之要件；而系爭場址來源業經查證確認來自加工出口區內，其來源明確。再查，含氯溶劑係「比水重之非水相液體」（簡稱DNAPL）且與水不相混容；DNAPL滲透至地下含水層後，會在細緻顆粒或較低滲透性地層處，堆積形成一層薄膜即所謂之DNAPL池；DNAPL池屬於持久性污染源，DNAPL池之污染物質受到地下水流動之影響，會部分形成溶解態，造成溶解態之污染物質隨著地下水流而擴散其污染範圍。換言之，地下水中之DNAPL池即為地下水之污染來源，而溶解態之污染則為其污染範圍。至於污染物究竟經由何途徑進入地下水中、經由何人所導致污染等問題，雖對於污染行為人之認定有重要之價值，然此問題對於污染整治之範圍、方法之選擇均無影響，故並非判斷是否公告為地下水污染控制場址所應考量之因素。上訴人將地下水污染控制場址公告之要件擴張至污染行為人認定之查證，顯與法不合。㈣被上訴人認定系爭場址為污染控制場址，業經事前詳細調查及確認其地下水遭受污染，且污染來源明確；上訴人空言指摘被上訴人恣意認定，並無所據，殊非可採；又上訴人於系爭場址公告後所作成之檢測數據，本與系爭場址公告時合法性之判斷無涉，上訴人執此檢測結果為由，謂被上訴人作成原處分時認定之事實有誤；惟上訴人所提出者僅係一次之檢測報告，其精準度焉可與環保署長期檢測所得之統計數據相提並論？況地下水污染物濃度本會因豐枯水期等因素而有變化；依過往檢測資料所示，系爭場址之地下水，於枯水季時（11至4月）污染物測值較豐水季時為低；相較於上訴人於枯水季所檢測之數值，環保署於豐水季（101年9月及10月各乙次）所檢測之結果，自較能正確反應系爭場址地下水污染之情況。且上訴人所提出之103年6月份台旭環境科技股份有限公司（下稱台旭公司）檢驗報告未知其採樣深度，與環保署之檢測資料欠缺比較基礎。依過往環保署加工出口區之長期監測資料可知，系爭場址污染物濃度之檢測高點係歷年9至10月，故環保署於102年特別分別於9月及10月於系爭場址執行地下水採樣，並經該前後二次採樣均確認系爭場址地下水污染濃度已超過管制標準，被上訴人依據該檢驗資料為原處分，自為適法有據等語。四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠本件原處分係附於被上訴人環保局102年8月27日中市環水字第1020086172號函中，於102年8月29日送達上訴人，有中華郵政掛號郵件收件回執影本附卷可稽；上訴人於102年9月12日以菱總字第102152號函提出陳述意見，其中已載有對於原處分公告系爭場址為污染防制場址有所不服之表示，且上訴人亦於102年10月 11日補具訴願書提起訴願，並無訴願逾期之情事，訴願決定以訴願逾期為由，而為不受理決定，尚有未合。㈡「污染行為人之認定」與「污染控制場址之公告」乃係基於不同之考量，而土污法施行細則第8條規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件（本院101年度判字第850號判決意旨參照）。本件上訴人所在地號為臺中市○○區○區段○○○○號（即系爭場址），係從事電子零組件製造業，與亞洲光學公司同址位於系爭場址，而亞洲光學公司係從事電子零組件製造業、電腦、電子產品光學製造業、機械製造業；經下列污染調查結果顯示系爭場址持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，系爭場址標準監測井（B00154，位於亞州光學公司溶劑倉庫旁）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯檢測值介於0.321至0.385毫克/公升，即最高為 0.385毫克/公升、四氯乙烯檢測值介於0.0945至0.1000毫克/公升，即最高為0.100毫克/公升，污染物較高檢測值出現於深度60公尺處（檢驗期間為101年9月10日至101年9月25日），而101年10月16日至101年10月20日間樣品經三氯乙烯檢測值為0.378毫克/公升，四氯乙烯檢測值為0.0484毫克/公升，被上訴人認定三氯乙烯檢濃度最高值達0.385毫克/公升超過管制標準7.56倍，四氯乙烯濃度最高值達0.0954毫克/ 公升，均超出第二類地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯乙烯0.05毫克/公升），認亞洲光學公司用地內（即系爭場址）地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形。而由「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告內：4.1.4綜整分析可知：…二、地下水污染情形，係彙整環保署查證、被上訴人環保局計畫及加工出口區管理處計畫調查結果，臺中加工出口區附近地下水主要污染物為三氯乙烯（TCE）和四氯乙烯（PCE），依被上訴人環保局99年計畫結論指出，污染可能來自於臺中加工出口區，其污染來源可能係位於臺中加工出口區監測井MW-1至MW-3所構成之三角區域內。又由「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告內：4.2.2地下水污染調查作業可知：…三、地下水調查成果，臺中加工出口區地下水流向大致為西北向東南流，為確認污染物是否有由區外北側流入區內之可能，環保署於臺中加工出口區之東北側設置監測井L00154、北側設置監測井L00152、西北側設置L00155。調查結果顯示，除東北側之監測井L00154檢測出0.00175mg/L之微量三氯乙烯外（地下水污染管制標準：0.05mg/L），監測井L00152及L00155均未測出含氯有機污染物濃度。是以環保署該調查成果報告書認定「臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳輸至區內」等語。況毗鄰系爭場址南邊之217地號土地（即臺中加工出口區尺度調查結果圖黃色劃記之監測井MW-3處），亦經本院101年度判字第850號判決駁回上訴確定，217地號土地場址之污染既已確認來自臺中加工出口區，而系爭場址係位於前述污染來源及217地號土地間，且具有上下游流向之關係，足證系爭場址之污染物係來自於臺中加工出口區內，自可認定。從而可資確認系爭場址具有污染超標之事實，其並非屬一時性之污染，而係確實持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，且系爭場址之污染來源經環保署查證確認，已排除由區外傳輸至區內之可能性，而可確定污染來源係來自於臺中潭子加工出口區。被上訴人因而認定其污染來源可謂明確且逾管制標準，就造成地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，符合地下水污染來源明確，並非無據。㈢系爭場址來源業經查證確認來自加工出口區內，其來源明確；況地下水中之DNAPL 池即為地下水之污染來源，而溶解態之污染則為其污染範圍；至於污染物究竟經由何途徑進入地下水中、經由何人所導致污染等問題，雖對於污染行為人之認定有重要之價值，然此問題對於污染整治之範圍、方法之選擇均無影響，故並非判斷是否公告為地下水污染控制場址所應考量之因素。上訴人主張應確認污染來自加工出區何處土地，顯將地下水污染控制場址公告之要件擴張至污染行為人認定之查證，亦非可採。另有關廠內有多家廠商使用三氯乙烯之事實，乃為場址公告之輔佐依據，至於究竟是由何家廠商造成，此乃污染行為人認定之查證問題，上訴人爭執亞洲光學公司是否有造成系爭場址地下水污染，乃屬亞洲光學公司是否為系爭場址污染行為人之認定，而與場址公告要件無關。因此上訴人主張導致污染結果之原因與污染來源是否明確實無關連云云，自無可取。上訴人另主張系爭場址之污染可能來自於北環停車場用地云云；查此均係與污染行為人之認定有關，惟原處分並未認定上訴人為污染行為人，上訴人此部分之主張，與原處分之合法性無涉。另由環保署撤銷北環停車場場址公告之同時，維持系爭場址之公告乙節可知，依環保署專業認定，系爭場址之污染來源與北環停車場並無相關，因而北環停車場場址公告之撤銷，並不影響系爭場址因地下水污染來源明確而公告為控制場址之認定。㈣系爭場址之污染土地關係人，除上訴人外尚有亞洲光學公司，亞洲光學公司對系爭場址之公告提起訴願，經訴願機關環保署以「…前揭地下水污染來源明確之認定，與環保主管機關已進一步查明地下水污染係由特定行為人所造成，而公告為污染行為人之情形有別，合先敘明。…3.亞洲光學用地內地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形；環保局101年計畫中，於其舊溶劑倉庫內、外土壤亦有檢出三氯乙烯污染，且舊溶劑倉庫內土壤三氯乙烯測值高於倉庫外；依工廠現勘結果，亞洲光學曾使用三氯乙烯及二氯甲烷做為鏡片清洗劑，於現勘時雖改以石油類溶劑清洗並準備將清洗製程移至加工出口區外北側之安和廠，該廠過去溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯污染應具有關聯性……等語。足認已排除臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形，並已查明臺中加工出口區數家業者（含訴願人）曾有產生該污染物質之製程或其他來源位置，足徵原處分機關業已確認造成污染之根源，難謂不符合地下水污染來源明確之要件；是訴願人所訴未查明地下水污染之來源，不符合地下水污染來源明確之要件等語，洵非可採。原處分應予維持」之理由，駁回亞洲光學公司之訴願；是被上訴人於作成系爭場址公告前，已踐行相關調查程序，並確認地下水之污染來源，並無上訴人所主張恣意認定之情事。㈤上訴人主張其於103年3月31日及103年6月20日委任台旭公司就位在系爭土地上之標準監測井（B00154）進行地下水檢測，經檢驗結果三氯乙烯、四氯乙烯檢測值均低於地下水污染管制，並提出台旭公司地下水樣品檢驗報告2紙為證。惟上訴人該採樣時間為103年3月31日及103年6月20日，並非豐水期，依一般經驗法則及論理法則，本較不易檢出污染物；又依本件監測井MW1、MW2之檢測資料皆顯示，三氯乙烯與四氯乙烯於8月及 10月等豐水期之檢測數值均遠高於1月（枯水期）之檢測數值，縱豐水期初始之5月檢測數值，亦多遠高於1月（枯水期）之檢測數值等節，可得知污染物之檢驗數值確實隨枯豐水期呈現數值上之影響與趨勢；且上訴人所提出之2份台旭公司檢驗報告均未載明其採樣深度，與環保署之檢測資料欠缺比較基礎；又相較於上訴人於枯水季所檢測之數值，環保署於豐水季（101年9月及10月各乙次）所檢測之結果，自較能正確反應系爭場址地下水污染之情況。是以，上訴人主張其103年3月及6月監測井檢驗水質未超過管制標準云云，亦難為有利上訴人事實之認定等語。五、上訴意旨略謂：㈠原審法院一方面肯認被上訴人援引環保署成果報告書，以亞洲光學公司儲存三氯乙烯及二氯甲烷不當之污染行為，作為判斷地下水污染來源明確之依據；另一方面又引用本院101年度判字第850號判決認為，污染行為不得作為污染來源明確之判斷依據；二者間顯有判決理由矛盾之情形。且依本院101年度判字第548號及第850號判決意旨，「地下水污染物濃度逾越地下水污染管制標準」、「污染行為」並非認定判斷「污染來源明確」之依據；原審法院對被上訴人以系爭場址所檢出之地下水污染物濃度，逾越地下水污染管制標準，及亞洲光學公司儲放含氯有機溶劑不當為由，認定「污染來源明確」予以肯認，自有違背論理法則及經驗法則而認定事實錯誤之情形。㈡原審法院認同「臺中市舊社里及鄰近地區地下含氯有機物調查與應變工作計畫」之調查結果，卻未依法調閱該計畫，而有判決不備理由之違法；詳言之，「其污染來源可能係位於臺中加工出口區監測井MW1～MW3所構成之三角區域內」並無任何推論過程，僅是節錄卷外資料所得之結論，而出於率斷。又「污染來源明確」係指「污染來源」「明確」出自系爭場址而言，原審法院認為「污染來源明確」來自臺中加工出口區，即得對系爭場址公告為「控制場址」，顯然違背論理法則；且循此邏輯，被上訴人似得將臺中加工出口區內每一宗土地，皆公告為「控制場址」，顯不合理。㈢撤銷訴訟之目的在糾正行政機關之違法行政處分及訴願機關之違法訴願決定，惟原審法院竟援引環保署就亞洲光學公司不服原處分之訴願決定，用以支持原處分適法，顯有違背憲法第80條之情形。又原審法院認定雨季期間較易檢出污染物質，而非雨季則較不易檢出，並無任何證據；因三氯乙烯具有「微溶」於水之物理性質，不因雨季而增加其滲入地下水之可能，原審法院未查明三氯乙烯之物理性質，逕認非雨季期間較不易檢出污染物云云，而不採上訴人在原審之主張，顯然出於臆測而有判決不備理由之情形。㈣兩造提供之地下水污染濃度檢測結果相歧異而陷於真偽不明；倘有地下水污染情事，通常不因短期時間經過而消失，事後既無超標情事，則可證原處分作成時，亦無超標情事。原審法院既未採納上訴人提供之檢測報告，亦未在訴訟程序中調查證據、另行檢測，逕認被上訴人在作成原處分時，所採之檢測結果為真，顯然違背行政訴訟法第125條第2項，且對於上訴人提呈之有利檢測結果，亦有判決不備理由之情形。另上訴人於103年9月29日，再次委任台旭公司就位在系爭場址上之標準監測井（B00154），進行地下水檢測；檢驗結果：三氯乙烯：0.0391mg/L；四氯乙烯：0.00599mg/L ，均低於地下水污染管制標準第4條所訂之管制標準值，足徵兩造主張之事實相異，而原審法院怠未依職權調查證據以發現真實，顯有違背行政訴訟法第125條第2項之情形等語，為此請求廢棄原判決，發回臺中高等行政法院更審。六、本院查：㈠「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。二、地下水：指流動或停滯於地面以下之水。三、底泥：指因重力而沉積於地面水體底層之物質。四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。六、底泥污染：指底泥因物質、生物或能量之介入，致影響地面水體生態環境與水生食物的正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。七、污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。八、土壤污染監測標準：指基於土壤污染預防目的，所訂定須進行土壤污染監測之污染物濃度。九、地下水污染監測標準：指基於地下水污染預防目的，所訂定須進行地下水污染監測之污染物濃度。十、土壤污染管制標準：指為防止土壤污染惡化，所訂定之土壤污染管制限度。十一、地下水污染管制標準：指為防止地下水污染惡化，所訂定之地下水污染管制限度。十二、底泥品質指標：指基於管理底泥品質之目的，考量污染傳輸移動特性及生物有效累積性等，所訂定分類管理或用途限制之限度。十三、土壤污染整治目標：指基於土壤污染整治目的，所訂定之污染物限度。十四、地下水污染整治目標：指基於地下水污染整治目的，所訂定之污染物限度。十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。十六、潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。十八、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」、「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染及調查污染環境情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」、「各級主管機關依第12條第1項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。」、「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」、「各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」為土壤及地下水污染整治法第2條、第12條第1項、第2 項、第13條第1項、第27條第1項及同法施行細則第8條、第 10條所規定。㈡原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人為經濟部臺中加工出口區內臺中市○○區○區段○○○○號土地（即系爭場址）設廠從事電子零組件之製造業，為系爭場址之土地使用人，而上訴人之廠址位置則與亞洲光學公司相同且地號同一；其所使用之建物樓層為地下一樓至地上二樓，亞洲光學公司則係使用三樓之部分。前經環保署執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」及被上訴人環保局執行「臺中市潭子區、北屯區及鄰近地區地下水含氯有機物調查及查證工作計畫」調查工作，於101年9月、10月間分別派員前往系爭場址標準監測井（B00154，位於亞州光學公司溶劑倉庫旁）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯檢測值介於0.321至0.385毫克/公升，即最高為0.385毫克/公升；四氯乙烯檢測值介於0.0945至0.1000毫克/公升，即最高為0.100毫克/公升（檢驗期間為101年9月10日至101年9月25日），而101年10月16日至101年10月20日間樣品之三氯乙烯檢測值為0.378毫克/公升、四氯乙烯檢測值為0.0484毫克/公升，被上訴人認定三氯乙烯檢濃度最高值達0.385毫克/公升，四氯乙烯濃度最高值達0.0954毫克/公升（按最高值係達0.1毫克/公升），均超出第二類地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯乙烯0.05毫克/公升），而該污染物係非自然環境存在，且系爭場址地下水污染來源明確，而依土污法第12條第2項規定，以102年8月2日府授環水字第1020136395號公告系爭場址為地下水污染控制場址，經核原處分並無違誤。經濟部加工出口區管理處臺中分處於102年8月20日以經加中環字第10200042330號函知被上訴人環保局，上訴人亦為系爭場址之共同使用人，被上訴人環保局乃以102年8月27日中市環水字第1020078號函檢送該公告影本及陳述意見通知書予上訴人，將上訴人列為污染土地關係人，請其於102年9月13日前以書面就事實及法律上陳述意見，若未於期限內提出陳述書者，或所陳述內容經審查未具正當理由，被上訴人環保局將依法認定之。上訴人於102年9月12日提出陳述意見書表示不服（視為提起訴願），被上訴人環保局於102年9月24日以中市環水字第10200093542號函復上訴人，仍將上訴人列為污染土地關係人，上訴人即以102年10月11日菱總字第102170號函檢附訴願書，正式提出訴願，訴願決定雖誤認上訴人提起訴願逾期，從程序上為不受理之決定，但結論並無不合等語為由，將訴願決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。經核原判決認事用法均無不合，且已詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明，尚無理由不備、理由矛盾、違背經驗法則或論理法則之情形。㈢上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按主管機關對於有地下水污染之虞之場址進行查證結果，如果認為其污染來源明確，污染物濃度達地下水污染管制標準者，即應依土污法第12條第2 項規定，將該污染之場址公告為地下水污染控制場址；又依土污法施行細則第8條規定，所謂地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，且依土污法施行細則第10條第1項、第2項規定，污染行為人未查明前或無污染行為人時，仍得公告控制場址，亦無須先認定潛在污染責任人。蓋地下水污染來源的掌握與污染行為人的認定係屬兩事，前者目的在確認造成地下水污染之物質與位置（來源），以便採取有效的控制或整治措施（土污法第13條第2項、第15條第1項、第22條第2項；後者之目的則在追尋因其行為而造成地下水污染之人，以便要求其對該污染負最終控制或整治責任（土污法第13條第1項、第14條第1項、第15條第2項、第22條第1項、第31條、第40條第3項、第41條第3項第1款參照）。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。㈣如前所述，坐落系爭場址標準監測井（B00154，位於亞州光學公司溶劑倉庫旁）之地下水經主管機關於101年9月、10月間採樣檢測結果，發現三氯乙烯與四氯乙烯檢測值均超出第二類地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯乙烯0.05毫克/公升）。復因被上訴人環保局於執行101年調查計畫中，在亞州光學公司舊溶劑倉庫內、外土壤亦有檢出三氯乙烯污染，且舊溶劑倉庫內三氯乙烯測值高於倉庫外；依工廠現勘結果，亞洲光學公司曾使用三氯乙烯及二氯甲烷做為鏡片清洗劑，於現勘時改以石油類溶劑清洗並準備將清洗製程移至加工出口區外北側安和廠，該廠過去溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯應具有關聯性（見原審卷第197頁調查成果報告書）。而由「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告內：4.1.4綜整分析，可知：彙整環保署查證、被上訴人環保局計畫及加工出口區管理處計畫調查結果，臺中加工出口區附近地下水主要污染物為三氯乙烯（TCE）和四氯乙烯（PCE），被上訴人環保局99年調查計畫結論亦指出，污染可能來自於臺中加工出口區，其污染來源可能係位於臺中加工出口區監測井MW-1至MW-3所構成之三角區域內（見原審卷第163頁反面）。又坐落臺中加工出口區南側潭子區工區段216及217地號，前經被上訴人判認其污染來自於臺中加工出口區內，污染來源明確，以100年5月10日府授環水字第1000067417號公告為地下水污染控制場址，經污染土地關係人經濟部臺中加工出口區管理處臺中分處循序提起行政訴訟，遞經臺中高等行政法院100 年度訴字第406號判決駁回其訴，及本院101年度判字第850 號判決駁回上訴確定在案；系爭場址係位於前述污染來源及217地號土地間，且具有上下游流向之關係（見原審卷第170頁反面之地下水流向圖），足證系爭場址之污染物係來自於臺中加工出口區內，且系爭場址具有污染超標之事實，非屬一時性之污染，而係確實持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染。又系爭場址之污染來源經環保署查證結果，已排除由區外傳輸至區內之可能性，而可確認污染來源係來自於臺中加工出口區（參見同上期末報告，原審卷第171頁）等情，為原審確定之事實，爰據以認定系爭場址地下水污染來源明確，並於判決中詳述其得心證之理由，主要係依據環保署查證、被上訴人環保局計畫及加工出口區管理處計畫調查結果，發現污染物係來自於臺中加工出口區，尤其是位於臺中加工出口區監測井MW-1至MW-3所構成之三角區域內。其中引述亞洲光學曾使用三氯乙烯、四氯乙烯之事證，僅係作為認定系爭場址地下水污染來源明確之補強證據，並非直接依據「亞洲光學公司曾有儲放含氯溶劑之不當行為」認定其污染來源明確，亦非認定亞洲光學公司即為「污染行為人」，此觀原判決理由之前後文義自明。上訴意旨指摘原判決一方面肯認，被上訴人以亞洲光學公司儲存三氯乙烯及二氯甲烷不當之行為，作為判斷系爭場址地下水污染來源明確之依據；另一方面又引用本院101年度判字第850號判決意旨，認為污染行為不得作為其污染來源明確之判斷依據，其理由有齟齬矛盾云云，容有誤解。㈤其次，稽諸被上訴人環保局於99年執行「臺中市舊社里及鄰近地區地下水含氯有機物調查及應變工作計畫」之調查結果，在環保署於102年3月制作之「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告第4-7頁至第4-8頁已具體轉載引述（原審卷第154頁）；而有關被上訴人環保局99 年調查計畫監測井基本資料、監測井分布圖、含氯有機物污染超標情形（含地下水流向圖示）、監測井地下水檢測資料及監測井設置土壤取樣紀錄亦附於該期末報告第4-11頁至第4-15頁（原審卷第156至158頁），且該期末報告第4-16頁之繪圖及文字說明更清楚展示臺中（潭子）加工出口區之可能污染模型（原審卷第158頁背面）。是對於如何得出「潭子加工出口區內土壤可能存在一純相或殘留相之三氯乙烯污染團，其位置約位於潭子加工出口區既設監測井MW-1～MW-3所構成之三角形區域內」之結論（原審卷第154頁背面、第163頁背面），上開期末報告已將99年調查計畫之成果及推論過程完整載明，而系爭場址正是坐落在該土壤污染團塊上，且在既設監測井MW-1～MW-3所構成之三角形區域內（原審卷第158頁背面、第173頁背面）。綜上可知，被上訴人認定系爭場址污染來源明確，信而有徵，並已提出詳細之證據資料，原審自無庸調閱該99年調查計畫原文，上訴意旨指摘原審法院認同「臺中市舊社里及鄰近地區地下含氯有機物調查與應變工作計畫」之調查結果，卻未依法調閱該計畫，有判決不備理由之違法云云，尚不足採。㈥被上訴人於原審已敘明系爭場址地下水之污染物三氯乙烯、四氯乙烯均屬含氯溶劑，而含氯溶劑係「比水重之非水相液體」（簡稱DNAPL），且與水不相混容（immiscible）；DN-APL滲透至地下含水層後，會在細緻顆粒或較低滲透性地層處，堆積形成一層薄膜即所謂之DNAPL池；DNAPL池屬於持久性污染源，DNAPL池之污染物質受到地下水流動之影響，會部分形成溶解態，造成溶解態之污染物質隨著地下水流而擴散其污染範圍。換言之，地下水中之DNAPL池即為地下水之污染來源，而溶解態之污染則為其污染範圍。就污染整治之角度而言，若不能掌握造成地下水污染之來源即DNAPL池之物質與位置等資訊，而在錯誤的位置進行整治，則整治後D-NAP L池之污染來源仍會持續產生溶解態污染，造成無法完全整治該區域之地下水污染之問題，此即土污法施行細則第8條所稱造成地下水污染之物質或位置等資訊始為地下水污染來源明確之理由等語（原判決書第22頁引述），且如前所述，被上訴人環保局於99年執行「臺中市舊社里及鄰近地區地下水含氯有機物調查及應變工作計畫」之調查結果，不僅已將DNAPL池之污染團塊限縮於臺中（潭子）加工出口區內，甚至已可特定當中之相關污染團塊於具體位置（參原審卷第15 8頁背面，被證8第4-16頁）。又由環保署所製作「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告「4. 2.2地下水污染調查作業」可知，依地下水流向模擬作業結果，臺中加工出口區地下水流向大致為西北向東南流；另為確認污染物是否有由區外北側流入區內之可能，環保署於臺中加工出口區之東北側設置監測井L00154、北側設置監測井L00152、西北側設置L00155，調查結果顯示，除東北側之監測井L00154檢測出0.00175mg/L之微量三氯乙烯外（地下水污染管制標準：0.05mg/L），監測井L00152及L00155均未測出含氯有機污染物濃度，是以該期末報告認定「臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳輸至區內」（見原審卷第169頁至第171頁）。足見被上訴人認系爭場址地下水污染物係來自於臺中加工出口區，其真意係指約位於該加工出口區既設監測井MW-1～MW-3所構成之三角形區域之污染團塊，自無須將該加工出口區內每一宗土地皆公告為「地下水污染控制場址」。故原審維持被上訴人將系爭場址公告為「地下水污染控制場址」之處分，並無違背論理法則。上訴意旨指摘臺中加工出口區幅員廣大，縱系爭場址之污染物來自臺中加工出口區內可被認定，其污染物未必出自系爭場址，原審法院顯有違背論理法則之違法，且循此邏輯，被上訴人似得將臺中加工出口區內每一宗土地，皆公告為「控制場址」，顯不合理云云，容屬誤解；其主張「污染來源明確」係指「污染來源」「明確」出自系爭場址而言，故原審法院認為「污染來源明確」來自臺中加工出口區，即得對系爭場址公告為「控制場址」，乃違背論理法則云云，亦不足採。㈦原判決理由已論明：污染物因經沖刷、流布、沉積、引灌而存留在土壤或地下水中，經檢驗後可以發現，故與水之物理作用有密切關係。亦即，在雨季期間，遭受污染之土壤或地下水較易檢出污染物；反之，非雨季期間，則較不易檢出污染物，此較符合一般經驗法則及論理法則。上訴人自行採樣時間為103年3月31日及103年6月20日，並非豐水期，依一般經驗法則及論理法則，本較不易檢出污染物。又依監測井MW1、MW2之檢測資料皆顯示，三氯乙烯與四氯乙烯於8月及10 月等豐水期之檢測數值均遠高於1月（枯水期）之檢測數值，縱豐水期初始之5月檢測數值，亦多遠高於1月（枯水期）之檢測數值等情（見原審卷第159頁，表4.1.3-3被上訴人環保局101年度調查計畫潭子加工出口區內地下水檢測摘要），可得知污染物之檢驗數值確實隨枯豐水期呈現數值上之影響與趨勢。再由上訴人所提出之2份台旭公司檢驗報告均未載明其採樣深度，與環保署之檢測資料欠缺比較基礎；由上訴人所提出之檢驗報告可知，監測井B00154於6月所驗得之污染物濃度為3月份驗得濃度之3倍以上，益證系爭場址地下水污染物濃度確隨豐水期之水位變化，而呈現高度提升之趨勢。況且，系爭場址經環保署於101年9月10日-9月25日、101年10月16日-10月20日期間分別派員前往系爭場址標準監測井（B00154）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯濃度為0.321毫克/公升-0.385毫克/公升、四氯乙烯最高為0.0945毫克/公升-0.1000毫克/公升（101年9月10日-25日間部分）、而101年10月16日-20日部分三氯乙烯濃度為0.378毫克/公升、四氯乙烯為0.0484毫克/公升。相較於上訴人於枯水季所檢測之數值，環保署於豐水季（101年9月及10月各乙次）所檢測之結果，自較能正確反應系爭場址地下水污染之情況。是以，上訴人主張其103年3月及6月監測井檢驗水質未超過管制標準云云，亦難為有利上訴人事實之認定等語，足見原審認定雨季期間較易檢出污染物質，而非雨季則較不易檢出，已詳述其得心證之理由及所憑事證，並非出於臆測。又上訴意旨既提出環保署「毒化物資料」，說明三氯乙烯之特性為「微溶於水」，即可證明該污染物之性質並非「不溶於水」。系爭污染物既非不溶於水，其檢驗數值自會隨水之物理作用，而呈現數值上之變動。此外，三氯乙烯、四氯乙烯均非得自然分解之污染物，是以一旦進入土壤及地下水中，即會於自然環境中長期存在（持續被檢驗出來）；縱其僅具有「微溶於水」之性質，由於長期存在、不自然分解之故，遇到雨季即有增加滲入地下水之可能，致其檢驗數值受豐枯水期的影響，此從國家環境毒物中心對三氯乙烯特性之介紹文件載明：「三氯乙烯溶於水中，但它可以長期存在於地下水中」等情，即可清楚得知（參被上訴人答辯狀附件6，此為物理經驗法則，本院得依職權加以斟酌）。上訴意旨指稱三氯乙烯既僅微溶於水，自不因雨季而增加其滲入地下水之可能，原審法院未查明三氯乙烯之物理性質，逕認非雨季期間較不易檢出污染物，並無任何證據，顯出於臆測而有判決不備理由之情形云云，不足採信。㈧末按本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項規定，應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，故於高等行政法院判決後，不得主張新事實或提出新證據而資為向本院提起上訴之理由。上訴意旨主張其於103年9月29日，再次委任台旭公司，就位在系爭場址上之標準監測井（B00154），進行地下水檢測；檢驗結果：三氯乙烯：0.0391mg/L；四氯乙烯：0.00599mg/L，均低於地下水污染管制標準第4條所訂之管制標準值，足徵兩造主張之事實相異，而原審法院未依職權調查證據以發現真實，顯有違背行政訴訟法第125條第2項之情形等語，核係於上訴審始提出之新事證，本院無從審究。至於上訴人其餘主張各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘為不當云云，均無足採。㈨綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　103　年　　12　　月　　11　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　黃淑玲法官　廖　宏　明法官　胡　國　棟法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　103　年　　12　　月　　11　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第662號

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