104年度判字第157號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：104 年 04 月 02 日

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第157號上訴人　日友環保科技股份有限公司代　表　人　張芳正訴訟代理人吳玉豐律師被上訴人　嘉義縣竹崎鄉公所代　表　人　王焜弘上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國103年10 月28日高雄高等行政法院103年度訴字第44號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣嘉義縣環境保護局（下稱嘉義縣環保局）發包施工「竹崎鄉立垃圾場復育計畫」時，於民國101年5月初在竹崎垃圾掩埋場北側環場道路與垃圾場相毗鄰之綠地（下稱系爭場地），發現大批醫療廢棄物，因埋棄之時間、行為人不詳，案經臺灣嘉義地方法院檢察署發交內政部警政署環境保護警察隊（下稱環保警察隊）調查，調查中依該批醫療廢棄物中血袋所標示條碼編號追查血袋流向，發現該血袋係由臺北捐血中心交由新光吳火獅紀念醫院（下稱新光醫院）使用，而據新光醫院表示於87年9月30日使用，使用完畢之血袋係交由上訴人負責處理。被上訴人即於102年2月19日以嘉竹鄉清字第1020001858號函，命上訴人於1個月內清除之，上訴人不服，提起訴願，案經訴願決定撤銷原處分，由被上訴人於2個月內另為適法處分，被上訴人再於102年5月23日以嘉竹鄉清字第102006493號函，命上訴人於文到後1個月內清除之，上訴人仍不服，提起訴願，經被上訴人重新審查後，撤銷102 年5月23日嘉竹鄉清字第102006493號函，復以102年7月3日嘉竹鄉清字第1020008429號函（下稱原處分）命上訴人於文到後1個月內開始清除之，上訴人猶不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院103年度訴字第44號判決駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張： (一)依內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊第三中隊（下稱環保警察第三中隊）101年8月28日環警三中刑字第1013001331號偵查報告書記載，台北榮民總醫院（下稱台北榮總）總務室組長徐傳修接受環保警察第三中隊偵詢時陳稱，000-000000-0血袋第1、2筆血品使用完畢後皆在院內焚燒處理云云，但實際上卻於系爭場地發現，且台北榮總並未將醫療廢棄物委由上訴人處理，可證系爭醫療廢棄物係他人未能妥善處理所致，與上訴人無涉，被上訴人未查明逕命上訴人清除，原處分應予撤銷或有重大明顯瑕疵而無效。且新光醫院總務部主任謝忠焚至環保警察第三中隊接受偵詢時供稱「血袋由台北新光醫院使用後，交由甲○○○○○○○○○○○（即上訴人）處理」等語，不無卸免新光醫院未將醫療廢棄物妥善處理之責。是被上訴人依據環保警察第三中隊偵查報告書，課予上訴人清除廢棄物之義務，實欠妥適。 (二)委外調查機構展立工程顧問有限公司（下稱展立公司）工程師陳盈琦、展立公司計畫經理林鴻成、嘉義縣環保局廢棄物管理科承辦人員黃國書及環保警察第三中隊稽察員黃春明均有證稱，當時挖掘現場只有000-000000-0血袋資料清楚，渠等均不知000-000000-0血袋係由何而來，可見000-000000-0血袋根本不存在證據資料中，且未經任何調查，故原處分無證據證明系爭廢棄物為上訴人所棄置，顯有重大違失。 (三)環保警察隊第三中隊偵查報告書中，證人徐傳修及謝忠焚之陳述，屬於刑事訴訟法第159條規定之審判外陳述，並無證據能力。復因上揭2證人接受偵詢之供述未予具結，依刑事訴訟法第158條之3規定，不得作為證據，且無同法第159條之1至之5之情形，因此，環保警察第三中隊偵查報告書本不得作為刑事證據。 (四)被上訴人稱本件違章行為發生於87年間，該違法狀態可參照行政院環境保護署（下稱環保署）100年1月20日環署廢字第1000007002號函釋，依廢棄物清理法第71條規定課予行為人清理義務云云。惟環保署及被上訴人皆認定本件行為屬狀態犯，自應適用行為時法律，且依行政罰法第4條及實體從舊程序從新原則，亦應適用行為時法律，即86年3月28日公布之廢棄物清理法。又現行廢棄物清理法第71條係移自86年廢棄物清理法第34條，但86年廢棄物清理法第34條僅規定，不依規定清除處理者，主管機關得代為清除處理，並得收取必要費用；現行廢棄物清理法第71條第1項前段規定，不依規定清除者，主管機關得命限期清除處理，是86年之廢棄物清理法內容，有利於上訴人，參照行政罰法第5條從新從輕原則，亦應適用86年3月28日之廢棄物清理法。被上訴人依現行廢棄物清理法第71條規定課予上訴人清除廢棄物義務，顯然違反法律保留原則。 (五)本件被上訴人課予上訴人清除廢棄物之義務，屬不利益措施，性質為管制性不利處分，且為被上訴人公法上作為義務請求權之行使，有行政程序法第131條消滅時效之適用。縱認課予上訴人清除義務不屬公法上請求權之行使，惟因本件仍屬對上訴人之不利處分，應有行政罰第27條裁處3年時效之類推適用，則本件已罹於時效消滅，原處分應為無效。 (六)原處分課予上訴人清除廢棄物之義務，然應清除之內容、數量、位置、範圍、面積及深度，均未具體明確而無從執行。雖被上訴人於訴願答辯時有告知清除範圍，惟此涉及實體及程序之欠缺，非單純文書缺漏，無從事後補正，難認瑕疵已治癒，自非適法。 (七)證人徐傳修已陳述血袋使用完畢後皆在院內以焚燒方式處理，則上訴人自不可能有本件違法行為。且環保警察第三中隊偵查報告書已明示，於挖掘之廢棄物中發現兩只載有編號之血袋：一為醫療財團法人台灣血液基金會新竹捐血中心（下稱新竹捐血中心）所有之000-000000-0血袋、另一只則為台北捐血中心所有之000-000000-0血袋。關於000-000000-0血袋，台北捐血中心函稱係87年9月23日向新竹捐血中心調撥使用，嗣因台北捐血中心於87年11月啟用新系統，未將81年至87年調撥入庫資料轉入新系統，故無從查考。遂逕以另只台北捐血中心000-000000-0血袋為調查，惟既然87年11月新系統無法查考81至87年調撥血袋之流向，又何以有000-000000-0血袋之使用流向。此外，依環保警察第三中隊偵查報告書所載，000-000000-0血袋有三種血品，前2項（即紅血球、冷凍沈澱品）為台北榮總使用，後1項血品於87年7月3日交新光醫院使用，則系爭場地發現之000-000000-0血袋，究為三種血品中何種，有無進行檢驗，均攸關上訴人權益，原處分以事證關聯薄弱之偵查報告書為唯一證據，將有利於上訴人之證據置而不論，違反行政程序法第9條規定等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以： (一)環保警察隊係案件之權責偵查機關，其偵查報告書未經推翻前，被上訴人應認定為真實，被上訴人據以作成原處分命上訴人清除，尚無違誤。 (二)上訴人指稱大批醫療廢棄物中除該二只有條碼之血袋外，並無其他得調查事證可證明與上訴人相關連乙節。因該批廢棄物大部分仍處於掩埋狀態，且用過之血袋屬嚴格管制之污染性廢棄物，既係上訴人受新光醫院委託處理，則該批廢棄物中出現之血袋，顯然係上訴人未嚴格遵守醫療廢棄物之處理規定，可認定該批廢棄物與上訴人具有關連。 (三)上訴人指稱被上訴人僅於訴願答辯時始告知應清除區域、範圍，故仍有行政行為內容不明確乙節。惟即令原處分內容不夠明確，但既經被上訴人於訴願程序中告知清除之區域範圍，且訴願決定係駁回，該瑕疵已經治癒等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)廢棄物清理法自74年修訂以來，不論一般廢棄物清除責任人，或事業廢棄物受託清除、處理之公民營廢棄物清運業者，均立法明定渠等應依前揭規範清除、處理之義務，如不依規定清除、處理時，執行機關得於通知限期改善後，科處罰鍰。至於88年修正前之廢棄物清理法第34條規定，僅係針對前揭廢棄物清理法之清除義務人不依規定清除、處理時，執行機關限期改善後，科處罰鍰外，亦得逕行代為清除、處理，並請求必要費用。是不論修正前之廢棄物清理法第34條規定，抑或現行廢棄物清理法第71條第1項規定，對一般廢棄物清除責任人，或事業廢棄物之受託清運行為人如未依規定清除、處理時，均有命「限期改善」之排除違法狀態責任。故廢棄物清理法於88年間修訂第34條規定，既在限制主管或執行機關未通知義務人自行清運前，不得逕行執行代清運措施，並增加其得請求代清運費用之對象，無因此改變違章行為人本應擔負去除自己違章狀態之責任。準此，上訴人主張廢棄物清理法自88年修訂第34條後才賦予受託清除處理廢棄物業者限期自行清運義務，88年之前發生之違規情事，依行政罰法第4條規定，無從依現行廢棄物清理法第71條第1項命上訴人限期自行清運云云，要屬無據。 (二)上訴人主張現場稽查及採樣人員均無一人接觸或切實看到000-000000-0血袋從系爭場地挖掘出來，且證人無一人從頭至尾保管上開血袋，嘉義縣環保局亦未對系爭場地採集之證物編號製冊列管，則000-000000-0血袋無充足證據顯示係取自於系爭場地內埋棄之醫療廢棄物云云。惟查，嘉義縣環保局於101年5月9日派遣嘉義縣環保局廢棄物管理科承辦人員黃國書背負採樣器具袋子將蒐集證物攜回嘉義縣環保局、展立公司計畫經理林鴻成負責下場撿拾醫療廢棄物、展立公司工程師陳盈琦負責現場拍照及製作稽查工作紀錄表。是由證人陳盈琦前揭紀錄表紀錄及現場拍攝照片、前揭三位證人於原審準備程序之證言及環保警察第三中隊103年7月31日保七三大三中字第1030001425號函及其稽察員黃春明之拍攝照片與於原審法院準備程序證言均可證，系爭場地101年5月9日挖出醫療廢棄物，血袋出處標示多模糊不清，僅有000-000000-0血袋清楚標示新竹捐血中心字樣，其他現場採集之廢棄血袋，雖有條碼編號，但均無法辨識從哪一個捐血中心產出。直至環保署南區稽查大隊及環保警察隊召集專家查看證物時，另發覺雖未標明出處，但仍保留條碼編號000-000000-0之血袋亦值得追查，方對該只血袋條碼拍照存證，並將上開二只血袋照片攜回偵查。是以，證人陳盈琦、林鴻成、黃國書等人於101年5月9日從系爭場地取得之廢棄血袋，不止稽查工作紀錄表上所載有明顯出處之000-000000-0血袋一只，尚包含有條碼但出處不清之000-000000-0血袋一只。尚且，由證人陳盈琦及林鴻成證言亦可知，當年度嘉義縣環保局僅有本件關於系爭場地非法棄置醫療廢棄物之案件，證人無可能從稽查其他非法棄置案件之證物混同為本件使用。故上訴人所訴，實無足取。 (三)嗣經環保警察第三中隊函請台北捐血中心派員說明，台北捐血中心醫檢師何秀芳偵訊陳述，000-000000-0血袋係從新竹捐血中心調撥入庫，因87年11月新系統上線，未將81年至87年調撥入庫資料轉入新系統，無法查詢該筆資料；至於000-000000-0血袋原屬直接捐入台北捐血中心，故該中心電腦仍保留有使用流向紀錄；且000-000000-0號碼有三個血品，第一種是紅血球，87年6月9日供台北榮總使用，使用日期是87年6月12日；第二種是冷凍沈澱品，87年8月25日供台北榮總使用，使用日期是87年9月10日；第三種是冷凍血漿，87年7月3日，供新光醫院使用，用血日期是87年9月30日等語。環保警察第三中隊依據前揭證述，函請台北榮總及新光醫院說明前揭血品流向，台北榮總總務室組長徐傳修於偵訊時，確認台北捐血中心何秀芳醫檢師之證述（即000-000000-0血袋中前二筆血品之調入時程及使用於病患之日期）外，另補述上開血品使用完畢後，即送該院自行設置之焚化爐焚燒處理等語；至新光醫院總務部主任謝忠焚偵訊之證述情節，亦與台北捐血中心何秀芳醫檢師關於000-000000-0血品調入及使用日期均一致，且稱當時有簽訂三方合約，清除方面與上訴人之子公司良衛環保工程股份有限公司（下稱良衛公司）簽訂代清除契約，處理方面與上訴人簽訂代處理契約。上訴人雖主張台北捐血中心既於87年11月間因電腦系統更換致無法查詢000-000000-0血袋流向，何以同年度之000-000000-0血袋卻有流向紀錄，顯見該電腦記錄之真正有疑義；又證人徐傳修、謝忠焚前揭證述，均屬審判外之陳述，不具證據能力云云。然證人徐傳修、謝忠焚於原審法院準備程序中具結證述，且與偵查程序供證內容一致，亦與證人何秀芳證述相符，且台北捐血中心之血袋現況查詢單與新光醫院及台北榮總個別登錄之用血查詢單記載均相符，則證人何秀芳、徐傳修、謝忠焚前揭證述堪信為真。 (四)由證人何秀芳上揭證言可知，縱000-000000-0血袋事後被細分成三種血品，三種血品仍繼續援用最初捐血之條碼編號，此從證人謝忠焚提出新光醫院用血查詢單及台北榮總函覆之血袋編號亦可獲得佐證。準此，000-000000-0血袋原本即屬台北捐血中心之血袋，經分成三項血品後，其中撥入台北榮總之二項血品於使用後隨即於該院自設焚化爐焚燬；撥入新光醫院之冷凍血漿血品使用後交由良衛公司代為清運，並約定應由上訴人負責焚化處理，是以上訴人否認000-000000-0係其受新光醫院委託代清運之醫療廢棄物乙節，要屬無據。且上開理應由上訴人代為焚化處理之000-000000-0廢棄血袋，卻出現在系爭場地之醫療廢棄物當中，則上訴人當屬前揭醫療廢棄物掩埋棄置之行為人；上訴人雖否認非法棄置醫療廢棄物，惟環保警察第三中隊循線追查上訴人前案記錄，發現上訴人曾於88年4月23日將其自台安醫院及中國醫藥學院附屬醫院清運所得之醫療廢棄物，轉交由第三人合億環保股份有限公司（下稱合億公司）所屬車輛運送至嘉義縣竹崎鄉掩埋場與一般廢棄物合併掩埋處理，上訴人並即遭勒令停工並處罰鍰，合億公司則遭撤銷廢棄物清除許可證確定等情，堪認上訴人應係系爭場地非法棄置醫療廢棄物之行為人。準此，上訴人於系爭場地掩埋棄置受託清運之有害事業廢棄物，違反行為時廢棄物清理法第15條規定，被上訴人得依行為時廢棄物清理法第25條第2款（即現行廢棄物清理法第53條第2款）命上訴人限期改善。惟被上訴人基於環保署100年1 月20日環署廢字第1000007002號函示，以上訴人違法棄置行為係發生於88年7月14日以前，依行政罰法第27條規定已罹於裁處權時效，另依現行廢棄物清理法第71條第1項規定，命上訴人應於文到後一個月內開始清除之處分，自屬適法。(五)適用行政罰法第27條裁處權時效者，係以裁罰性不利處分為限。本件被上訴人命上訴人清除等行為，屬管制性質之行政處分，非屬公法上請求權，亦非屬裁罰性不利處分，自無行政程序法第131條第1項前段及行政罰法第27條規定之適用。再者，上訴人主張本件棄置行為發生於87年9、10月間，迄至被上訴人處分時已逾14年，無論依行政程序法第131條第1項前段或行政罰法第27條第1項規定，被上訴人均不得對上訴人為任何請求或行使裁處權云云。惟縱認被上訴人命上訴人就非法棄置「限期清除處理」，係屬裁罰性不利處分，而有行政罰法第27條之適用，然此係上訴人非法棄置有害事業廢棄物後產生之違法狀態，廢棄物清理法另以第71條第1項課予上訴人排除違法狀態之義務，並賦予被上訴人得對上訴人應作為而不作為之繼續性行為「得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用」，只要上訴人「不排除違法狀態之行為」仍在持續進行中，因其違規行為尚未終了，其行政罰裁處權時效，亦無從起算。今被上訴人重作原處分時，上訴人仍未依法清除系爭場地之有害事業廢棄物，被上訴人依原處分時之現行廢棄物清理法第71條第1項規定命上訴人於文到後一個月內開始清除處理，係屬適法，無裁處權罹於時效之疑義。 (六)被上訴人初於101年12月12日以嘉竹鄉清字第1010015587號函命上訴人清除處理時，在說明欄已表明處分依據分別為環保警察第三中隊101年8月28日環警三中刑字第1013001331號偵查報告書、環保署101年10月22日環署廢字第1010086926 號函及嘉義縣環保局101年10月31日嘉環廢字第1010026987 號函辦理，並敘明事實經過，即可得特定醫療廢棄物發現範圍。又本件原處分係上訴人經數度訴願後被上訴人重為處分而成，原處分雖未如前處分詳述事實經過，但依前處分及該等訴願決定敘明之事實，當併可援用，已足令上訴人明瞭應清查處理範圍及對象。上訴人仍主張原處分應清除數量、深度等不符明確性云云，要無可取為由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。五、上訴人上訴意旨略謂： (一)被上訴人依相關事證推估，指涉之違法棄置行為時間為87年9月間，先不論本件棄置行為人是否為上訴人，適用之法律應為86年3月28日公布實施之廢棄物清理法第34條規定，但被上訴人竟以90年10月24日修訂後之廢棄物清理法第71條為原處分依據，原處分以非行為時有效法律為據，違反行政罰法第4條行政罰法定原則及法律保留原則，原判決未予指摘，顯有不適用法規或適用不當之違誤。又系爭棄置行為發生於87年9月，依當時廢棄物清理法第34條，只規定執行機關代為清除、處理後，可向行為人收取必要費用；88年7月14 日公布之廢棄物清理法第34條規定，增列清理、改善及衍生之必要費用；另90年10月24日修正後第71條規定，更增列命限期清除處理之處罰。是以，87年9月行為時之廢棄物清理法第34條，應為最有利行為人之法律，應依行政罰法第5條從新從輕原則優先適用，被上訴人及原判決未予適用，均有違誤。 (二)行政機關對人民之單方行為，有基於法令而生之「公法上請求權」或「行政裁罰權」二種，就不具裁罰性質之公法上請求權，行政程序法第131條規定時效5年；具行政裁罰權者，行政罰法第27條規定3年時效。原判決將系爭行為排除於公法上請求權5年時效，亦認無罹於行政罰法3年時效，顯有未適用法則及不備理由之違誤。且原判決先指稱原處分，非屬裁罰性不利處分，亦非公法上請求權，無行政程序法之適用；嗣就同一原處分性質，又改稱「只要原告（即上訴人）不排除違法狀態之行為」仍持續進行中，其行政罰之裁罰權時效，即無從起算，亦無裁處權罹於時效之疑義等語，故原判決關於原處分之定性究為行政罰上裁處權或僅係管制行為，前後矛盾不一，顯有理由矛盾及不備理由之違誤。 (三)被上訴人既為原處分機關，依行政程序法第9條、第36條及第43條規定，作成原處分前應本於職權調查證據。但被上訴人自認僅為基層自治團體、無執行調查能力，僅依環保警察第三中隊偵查報告書為原處分依據，就偵查報告書未踐行調查程序；嘉義縣環保局及環保警察第三中隊於原審法院亦證稱，被上訴人從未參與調查過程、亦未向其他單位有過任何連繫或索取文件；又未依行政程序法第102條及第103條規定，給予上訴人聽證或陳述意見之機會。是以被上訴人作成原處分時，未經職權調查證據及給予陳述意見，顯已違法，且瑕疵無從補正，應予撤銷，原判決又未指摘，顯有不適用法則及不備理由之違誤。 (四)被上訴人稱000-000000-0血袋係新光醫院使用後交上訴人清除，故可推斷為上訴人置棄云云。惟證人陳盈琦、黃國書、林鴻成及黃明春於原審之證言可知，000-000000-0血袋未出現於系爭場地；環保警察第三中隊負責本件調查及撰寫偵查報告書之證人陳嘉永，亦證稱嘉義縣環保局僅提供一個有編號之000-000000-0血袋。故原處分以憑空出現之000-000000-0血袋，作為上訴人棄置之唯一證據，有違經驗法則與論理法則，原判決亦以推測為判決基礎，顯有違證據法則及適用法則不當之違誤。 (五)被上訴人稱訴願程序有告知清除範圍云云。惟原處分所載內容，未提及上訴人應清除之位置、面積、深度等，憑何請求上訴人應於一個月內為清除，原處分實質內容有違明確性原則、比例原則；且被上訴人於訴願程序中，亦未曾會同上訴人會勘系爭場地以特定清除範圍，實未經補正。依行政程序法第114條第1、2項規定，原處分之違法應無從補正或於訴願程序中以告知此種非正式之文書補正；且原處分關於應清除之位置、面積、深度均闕如，已違行政程序法第111條第7款而無效。原判決漏未審酌又未說明理由，顯有不適用法規及不備理由之違誤等語，求為廢棄原判決，及訴願決定與原處分均撤銷。六、本院查： (一)按74年11月20日修正之廢棄物清理法第13條第1項規定：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託公、民營廢棄物清除、處理機構負責清除、處理之。」第15條規定：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」第25條第2款規定：「有左列情形之一者，處2萬元以上5萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：…二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第15條規定者。」第34條規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，主管機關或執行機關得代為清除、處理，並得向其所有人、使用人或管理人收取必要費用。」嗣88年7月14日修正前揭第 34條，並於第1項修正為：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄巿、縣(巿)主管機關得命事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為清除處理時，直轄巿、縣(巿)主管機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。逾期未清償者，移送法院強制執行；主管機關得免提供擔保向法院聲請假扣押、假處分。」雖前揭廢棄物清理法於90年10月24日修正全文77條，但前揭舊有廢棄物清理法之規範架構，仍為嗣後重修之廢棄物清理法概括承受，亦即現行之廢棄物清理法仍繼續保留前揭規範，只是條號略作調整（即現行廢棄物清理法第28條第1項、第36條、第53條第2款、第71條第1項等規定）。足見廢棄物清理法自74年修正以來，事業廢棄物受託清除、處理之公民營廢棄物清運業者，均應依前揭規範負清除、處理之義務，如不依規定清除、處理時，執行機關並得於通知限期改善後，對之科處罰鍰，至於88年修正以前廢棄物清理法第34條規定，僅係針對前揭違規責任人補充主管或執行機關可得行使之管制措施，亦即限制主管或執行機關未通知義務人自行清運前，不得逕行執行代清運措施，並加其得請求代清運費用之對象，從未改變違章行為人本應擔負去除違章之責任。又環保署於85年9 月30日以（85）環署廢字第53888號公告，依據前揭廢棄物清理法第2條第2項授權所訂定之「有害事業廢棄物認定標準」第1條第2款、第3條第5款亦明示醫療機構、醫事檢驗所、醫學研究單位、生物科技機構及其它事業機構於醫療、檢驗研究或製造過程中產生之「感染性事業廢棄物」係屬「有害特性認定之有害事業廢棄物」，其中血袋、注射針筒、輸液導管、醫療手套等物，分屬感染性事業廢棄物中之「血液廢棄物」、「廢棄物之尖銳器具」及「手術或驗屍廢棄物」。另環保署定有「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，其第24條明定「感染性事業廢棄物除中央主管機關另有規定外，先經中間處理，其處理方法如左：一、紅色容器貯存之感染性事業廢棄物：以焚化法處理。二、黃色容器貯存之感染性事業廢棄物：以滅菌法處理或以焚化法處理。三、廢棄之針頭、針向：以焚化法處理或應經滅菌後分碎處理。」事業或受託清除處理廢棄物者如未依上開清理事業廢棄物者，即構成廢棄物清理法第71條第1項規定所稱「不依規定清除、處理之廢棄物」，主管機關得據以命事業或受託清除處理廢棄物者（行為人）限期清除處理之。 (二)次按立法者之所以課予特定人行政法上義務，究其緣由，不外基於兩大類因素：該等特定人之行為（包括作為、不作為與容忍等表現型態）所生之「行為責任」，或該等特定人對於物之支配實力，是以物之狀態為中心的「狀態責任」。前者著眼於人對自己行為之後果的承擔可能性與必要性；後者則著眼於特定人對其所具實力支配可能之物之狀態的操控可能性與必要性。廢棄物清理法第71條第1項之所以課土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，上開人等所負擔者即是「狀態責任」；至於同條項之所以課予事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者應負清除處理之責任，乃因渠等為構成該等「危險狀態」之「行為人」，易言之，事業廢棄物之傾倒及掩埋者，為直接構成危害之來源，應負作為之行為責任。 (三)查原審為原判決時，業已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則認定事實，且原判決就系爭場地於101 年5月9日因挖掘監測井所發覺掩埋於場地下方之醫療廢棄物，經嘉義縣環保局派員稽查採樣後，總計包含有條碼編號000-000000-0並表明新竹捐血中心之血袋一只、條碼編號000-000000-0但無表明何處捐血中心之血袋一只，以及其他已無清楚標識之血袋、針筒、導管、醫療手套數項物品在內。綜合觀察嘉義縣環保局於101年5月9日派遣黃國書、林鴻成、陳盈琦等人至系爭場地稽查後，由陳盈琦負責現場拍照及製作稽查工作紀錄表、林鴻成負責下場撿拾醫療廢棄物、黃國書背負蒐集採樣器具袋子，並將蒐集證物攜回嘉義縣環保局，陳盈琦如何於前揭紀錄表寫明、前揭紀錄表上特別標示之血袋，並有現場拍攝照片在卷；陳盈琦、林鴻成、黃國書於原審法院如何證述、環保警察第三中隊103年7月31日函示取得證據血袋之經過、拍攝採集樣品照片之稽查員黃春明於原審法院如何證述、新竹捐血中心101年6月11日以（101）竹心字第183號函顯示廢棄血袋上之條碼編號，在查詢血品流向紀錄上確有其特殊及重要意義；台北捐血中心醫檢師何秀芳、上訴人副總經理張永典等於刑事案偵查中之證述；台北榮總總務室組長徐傳修、新光醫院總務部主任謝忠焚等於偵查中及原審審理中之證述等查證之結果，認定證人陳盈琦、林鴻成、黃國書等人於101年5月9日從系爭場地稽查蒐證取得廢棄血袋之醫療廢棄物，非僅止於稽查工作紀錄表上所載「上方標示“新竹捐血中心”字樣及000-000000-0條碼」一只，尚包含無法辨識出自何處捐血中心，但仍保留有條碼編號000-000000-0之廢棄血袋一只，至於其他蒐證取得之醫療廢棄物，諸如導管、針筒等物，則無任何可供辨識之特徵。條碼編號000-000000-0血袋從新竹捐血中心調撥台北捐血中心後，因電腦及紙本均無流向資料致無從追索；至於條碼編號000-000000-0血袋原本即屬台北捐血中心之血袋，經析分成三項血品後，分別於87年6月至8月間撥給台北榮總及新光醫院，而上開二醫院至遲於同年9月底已將之使用於病患身上，其中撥入台北榮總之二項血品於使用後隨即於該院自設之焚化爐焚燬；撥入新光醫院之冷凍血漿血品於使用後交由上訴人之子公司良衛公司代為清運，並約定應由上訴人負責焚化處理。然上開理應由上訴人代為焚化處理之條碼編號000-000000-0廢棄血袋，卻出現在101年5月9日於系爭場地被掘獲之醫療廢棄物當中；且當年度嘉義縣環保局僅有本件關於系爭場地非法棄置醫療廢棄物之案件，上開證人不可能從稽查其他非法棄置案件之證物因混同之故致為本件使用，因認上訴人應屬前揭醫療廢棄物掩埋棄置之行為人，維持原處分依廢棄物清理法第71條第1項規定，命上訴人履行其限期清除處理責任等情，經核並無不合。上訴意旨主張原審法院對於000-000000-0血袋之棄置行為人之判斷，違反證據裁判主義、證據存在原則、經驗法則、論理法則以及原處分引用90年10月24日修正後之廢棄物清理法第71條為依據，非行為時之法律，違反行政罰法第4條行政罰法定原則及法律保留原則云云，洵不足採。 (四)再按行政罰是一種不利處分，而且具有制裁性，故稱為裁罰性不利處分，係對一過去違反行政法上義務行為之非難，應與「預防性（或管制性）不利處分」有所區別，蓋基於預防或防止危害之發生或擴大，法律有時會授權行政機關得課予人民一定義務，例如命除去違法狀態或停止違法行為即屬之，此類「預防性（或管制性）不利處分」目的不在非難，當無行政罰法之適用。查本件原處分命上訴人清除系爭土地上之有害事業廢棄物即感染性事業廢棄物血袋、針筒、導管、醫療手套等行為，性質上屬管制性質之行政處分，非屬裁罰性不利處分，業經原判決論述甚明。上訴意旨主張原判決對於原處分性質究為行政罰上裁處權或管制行為，前後矛盾云云，殊不足取。 (五)查依內政部警政署保安警察第七總隊辦事細則第14條第2款規定，環保警察第三中隊所掌理事項，包含違法清除、處理有害事業廢棄物之協助稽查及取締，其所製作偵查報告書，自有認定本件違規事實之證據能力，而本件依據環保警察第三中隊偵查報告書以及前揭原判決之調查、論證可知，系爭血袋感染性有害事業廢棄物係由新光醫院於87年9月30日使用後交由上訴人代為處理，已如上述，又因上訴人於88年4 月間曾遭環保署環境督察大隊查獲非法處理醫療廢棄物，亦是載運至竹崎垃圾掩埋場處理，衡諸經驗法則，被上訴人雖未親自參與調查程序，綜合依據嘉義縣環保局、環保警察第三中隊之報告書資料進行判斷，作成原處分，並無不合。上訴意旨主張被上訴人作成原處分前，未依行政程序法關於調查證據之規定而違法云云，亦不足採。 (六)末按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。又同法第114條規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰…二、必須記明之理由已於事後記明者。…（第2項）前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之」。查本件被上訴人初於101年12月12 日以嘉竹鄉清字第1010015587號函命上訴人清除處理時，在說明欄已表明處分依據分別為環保警察第三中隊101年8月28日環警三中刑字第1013001331號偵查報告書、環保署101年 10月22日環署廢字第1010086926號函及嘉義縣環保局101年 10月31日嘉環廢字第1010026987號函辦理，並敘明事實經過稱：「本鄉於101年5月9日進行衛生掩埋場復育工程施工單位，於週界設置地下水監測水井施工挖掘時，發現大批醫療廢棄物‧‧」等語，已敘明可得特定之醫療廢棄物發現範圍。雖被上訴人上開處分嗣後經訴願機關撤銷而重作處分，經數度改正後而為本件原處分，本件原處分雖未如上開處分詳述事實經過，但其主旨與說明欄第1項均表明其係基於上開處分經撤銷後，依據訴願決定所為另為適法處分等語，則前揭處分敘明之事實，自可援用，況被上訴人於本件訴願期間，亦於102年8月13日以答辯書補述：「清除之面積數量為：竹崎垃圾掩埋場北側環場道路與垃圾場相毗鄰之綠地（長約180公尺寬約2公尺）之地下。」等語，經核上該被上訴人補述事實，與嘉義縣環保局稽查人員於現場拍攝照片及製作簡報陳報地點大致相符，已足令上訴人明瞭其應負責清查處理範圍及其所應清除、處理之對象等情，業據原判決論述甚詳。上訴意旨主張原處分不符行政行為明確性要件云云，要不足採。 (七)綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨，或係上訴人以其法律上歧異見解，指摘原判決取捨證據、認定事實之職權行使為不當，或係重述其在原審業經主張而為原判決不採之陳詞，謂原判決不適用法則、理由予盾及理由不備，均非可採。故上訴論旨，求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　4　　月　　2　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　闕　銘　富以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　4　　月　　2　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第157號

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