104年度判字第187號｜行政：區域計畫法｜裁判日期：104 年 04 月 16 日

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第187號上訴人　地勇選礦股份有限公司代　表　人　陳啟祥訴訟代理人　林石猛　律師戴敬哲　律師被上訴人　屏東縣政府代　表　人　潘孟安上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國103年9月10日高雄高等行政法院103年度訴字第227號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人之代表人原係曹啟鴻，已於103年12月25日變更為潘孟安，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。二、緣上訴人萬丹廠（地址：屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號【下稱系爭場址】）坐落於屏東縣萬丹鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）屬特定農業區丁種建築用地，上訴人於系爭土地申請設置堆置場，經被上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人環保局）駁回，被上訴人復以上訴人於系爭土地設置堆置場堆置生鐵及廢鐵，違反行為時非都市土地使用管制規則之規定，以民國102年7月10日屏府城工字第10219276800 號函（下稱被上訴人102年7月10日函）通知上訴人應於102 年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，否則依區域計畫法裁罰。被上訴人於102年7月12日、19日及26日派員赴現場瞭解其移除進度，惟上訴人未有移除該堆置物。嗣上訴人於102年7月29日向被上訴人申請認定系爭場址屬倉儲設施，經被上訴人於102年8月12日辦理會勘，認定上訴人於系爭土地之堆置行為屬露天堆置，與丁種建築用地之容許使用項目不符，被上訴人乃再以102年8月16日屏府城工字第10225086600號函通知上訴人請其依限於102年8月20日前移除，惟上訴人仍未於期限內完成改善，被上訴人審認上訴人已違反區域計畫法第15條及行為時非都市土地管制規則第6條規定，依區域計畫法第21條規定，以102年8月29日屏府地用字第10226014400號裁處書（下稱第一次裁處書）處上訴人新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並限於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。嗣被上訴人於102年10月2日複查結果，因上訴人逾期仍未清運或改正，被上訴人認上訴人違反區域計畫法第21條第1項規定，爰依同條第2項得按次處罰之規定，以102年10月30日屏府地用字第10272470100號裁處書（下稱第二次裁處書），處上訴人30萬元罰鍰並限於102年11 月20日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。嗣被上訴人再於102年11月21日複查，現場堆置之物件仍未清運或改善，被上訴人乃再依區域計畫法第21條規定，以102年12月6日屏府地用字第10276229700號裁處書（下稱第三次裁處書）處上訴人30萬元罰鍰，並限於文到10日內恢復為符合丁種建築用地容許之使用。上訴人對第二次及第三次裁處書（下合稱原處分）均表不服，提起訴願，均經決定駁回，遂合併提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。至於上訴人不服第一次裁處處分提起訴訟，經原審法院以103年度訴字第132號判決駁回後，上訴人不服提起上訴，亦經本院另案駁回該案。三、上訴人起訴主張︰系爭場址係為屯放上訴人所淘選生產之生鐵、廢鐵等產品，除有屯放上開產品之地面倉儲作業空間外，另為管理、運送屯放物品，設有管理人員駐在之辦公空間、貨櫃屋、理貨包裝空間及停車等空間，並包含倉儲理貨設備堆高機及怪手，均屬上訴人為倉儲前開產品所設之相關設施，故係屬倉儲設施。又倉儲設施應指用以儲放原料、產品或存貨之一切空間及其附屬設施而言，至所需附屬設施，自應依產品性質、所需管理、運送、保存、防竊等需求而定，不以具屋頂、圍牆等覆蓋及圍繞等功能之設施為限，另經濟部96年5月10日公告廢止之倉儲設施於工業用地容許使用審核及管理作業規定（下稱倉儲設施作業規定）第4點關於倉儲設施之規定，亦能作為本案參考依據。甚者，不論區域計畫法或行為時非都市土地使用管制規則，均未對倉儲設施有定義性規範，揆諸行政程序法第4條及司法院釋字第644號解釋林子儀大法官協同意見書意旨，行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項規定，顯有違法律明確性原則。另依倉儲設施作業規定第5點內容可知，倉儲設施所容許使用之項目，除應供倉儲業使用外，另得供製造業使用，且該作業規定所稱之工業用地，係包含非都市土地之丁種建築用地，則上訴人之產業型態係製造業，自能於系爭場址為倉儲設施之使用。又行為時非都市土地使用管制規則係限制或影響人民財產權之管制規定，非屬細節性、技術性之規定，然其所授權之母法區域計畫法第15條第1項僅有概括授權，並未明確授權之目的、範圍及內容，使一般人難以預見，顯有違授權明確性原則及法律保留原則。再者，被上訴人連續於短時間內分別以第二次及第三次裁處書裁處上訴人各30萬元之最高額罰鍰，而未給予任何輔導、建議方案，實有違比例原則云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。四、被上訴人則以︰行為時非都市土地使用管制規則並未對丁種建築用地免經申請許可使用細目「附屬露天設施或堆置場所」、「倉儲設施」有何定義，經被上訴人函詢中央目的事業主管機關經濟部分別以該部中部辦公室102年3月19日經中一字第10201013510號函（下稱中部辦公室102年3月19日函釋）暨該部102年7月11日經商字第10202279850號函復認定上訴人欲以露天堆置行為與相關規定不符，亦不符倉儲設施之要件。而上開函釋係闡明法規之原意，被上訴人依行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項規定所為原處分，尚無違反法律明確性原則。又區域計畫法第21條第1 項、第2項已明定違反行為義務之制裁及罰鍰額度並得連續處罰，同法第15條第1項僅就不涉及行為制裁及罰鍰額度等本質性規範，授權行政機關訂立管制規則，應屬執行母法（區域計畫法）之技術性事項，需藉由行政機關以專業知識加以補充者，應符合司法院釋字第313號暨402號解釋理由書授權明確性之意旨。另參諸區域計畫法第21條第2項之立法理由及本院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議，本件上訴人擅自於系爭土地上露天堆置工業產製或購入之物件，前經被上訴人102年7月10日函先行通知上訴人限期於同年8 月20日前移除堆置之物件，惟上訴人逾期未移除，並自認堆置情形符合倉儲設施之規定，顯見上訴人具主觀故意，違法情節非輕，被上訴人爰以第一次裁處書處15萬元罰鍰，並限其102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。嗣經被上訴人複查結果，上訴人逾期仍未清運及改正，被上訴人審酌上訴人違規持續多時，均未有改善作為，且違規面積達1公頃以上，情節重大，爰依區域計畫法第21條第2項規定，施予按次處罰，以第二次裁處書處上訴人罰鍰30萬元，並限其於102年11月20日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。嗣被上訴人複查結果，上訴人逾期仍未清運，被上訴人再以第三次裁處書處罰鍰30萬元，並限其文到10日內完成清運恢復為符合丁種建築用地容許之使用，則被上訴人所為處分尚在法定裁量範圍，且每次裁罰均給予相當改善期限，實難謂有未考量上訴人清除之合理期間，而有裁量濫用、違反比例原則之情事云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠有關違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地之行政處罰，區域計畫法第21條既已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，則同法第15條第1項授權行政機關訂立者僅係非都市土地使用分區劃定及使用地編定，與主管機關如何管制及變更其使用等程序，此不涉及行為制裁與罰鍰額度等本質性規範，核屬執行母法之技術性事項，而需藉由行政機關以專業知識加以補充者。故非都市土地使用管制規則符合司法院釋字第402號解釋理由書授權明確性之意旨，尚無違反法律保留原則。是上訴人主張區域計畫法第15條第1項規定僅為概括授權，違反授權明確性之要求及法律保留原則云云，尚非可採。又按法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，業經司法院釋字第432號解釋闡釋在案。查行為時非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一非都市土地之丁種建築用地，容許使用項目之工業設施，其中「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」屬免經申請許可使用細目。至何種場所及設施屬「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」，法律無從悉加規定，惟其涵義於個案中並非不能經由主管機關依其專業知識及區域計畫法立法之管制目的加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，與法律明確性原則尚無不合。則上訴人主張行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定內容，其意義難以理解，更不具可預見性及司法審查性，顯有違反法律明確性原則云云，亦不可採。㈡行為時非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1就何謂倉儲設施雖未詳為說明，惟據上訴人所主張仍可作為本案參考之倉儲設施作業規定第4點、第5點及第6點，並參以經濟部商業司所制訂之公司行號營業項目代碼表，關於倉儲業（G801010）定義，足認倉儲設施應係指作為存放、儲存未即時使用的物品之堆棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫等設施，除具有存放或儲存之空間外，尚須具備存放或儲存之設備。若單純將物品堆置在土地上，而無存放或儲存之設備，自難謂該堆置物品之空間屬倉儲設施。經查，系爭土地屬特定農業區丁種建築用地，上訴人在該土地上露天堆置大量之生鐵、廢鐵，前經被上訴人以第一次裁處書處上訴人15萬元罰鍰，並限於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。嗣被上訴人於102年10月2日複查結果，因上訴人逾期仍未清運或改正，被上訴人依區域計畫法第21條第1項及第2項得按次處罰之規定，以第二次裁處書，處上訴人30萬元罰鍰並限於102年11月20日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。嗣被上訴人於102年11月21日複查，堆置之物件仍未清運或改善，被上訴人再依區域計畫法第21條規定，以第三次裁處書處上訴人30萬元罰鍰，並限於文到10日內恢復為符合丁種建築用地容許之使用。且由現場照片可知，上訴人係單純利用系爭土地之空間堆置生鐵、廢鐵等物品，並無倉儲設施作業規定第4點所稱之存放或儲存之設備，縱如上訴人主張系爭土地上另闢有停車空間及附屬空間（辦公室），且在土地上豎立作業區、儲存區等告示牌，並在堆置之物品上覆蓋帆布防止揚塵，仍難謂該堆置物品之空間屬倉儲設施，是其上開主張，尚非可採。㈢上訴人工廠設立登記在高雄市○○區○○里○○路○○號，而系爭土地位於屏東縣萬丹鄉，揆諸行為時非都市土地使用管制規則第6條規定及中部辦公室102年3月19日函釋說明，系爭土地顯非上訴人廠房或相關生產設施之附屬露天設施或堆置場所，是上訴人在系爭土地上露天堆置生鐵、廢鐵，已違反區域計畫法第15條第1 項規定，被上訴人依同法第21條第1項規定，以102年8月16 日屏府城工字第10225086600號函限上訴人於102年8月20日前移除系爭土地堆置之物件，並無不合。是上訴人主張依倉儲設施作業規定第5點內容可知，其產業型態係製造業，當然能於上訴人萬丹廠址為倉儲設施之使用云云，亦不可採。㈣上訴人萬丹廠於系爭土地露天堆置大量生鐵、廢鐵，前經被上訴人102年7月10日函通知上訴人應限期移除堆置之物件，否則依區域計畫法裁罰。惟上訴人未於期限內改善，被上訴人於102年8月29日以第一次裁處書處上訴人15萬元罰鍰，並限於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。由該裁處書內容觀之，除罰鍰處分外，另有依區域計畫法第21條第1項後段命上訴人限期恢復原狀之預防性不利處分，課予上訴人一定之作為義務，上訴人如有違反該義務，被上訴人自得依同條第2項規定按次處罰。被上訴人嗣以經複查發現系爭土地上仍堆置生鐵及廢鐵，未予移除，分別於102年10月30日及同年12月6日以第二次及第三次裁處書各裁處30萬元罰鍰，性質上自屬上訴人違反該命回復為丁種建築用地容許之使用處分所課予移除堆置物之義務，依同條第2項所為按次處罰。次查，被上訴人最初係以102年7月10日函通知上訴人限期移除系爭土地堆置之物件，嗣至102年10月30 日作成第二次裁處書時，相隔至少3個月以上，再至102年12月6日作成第三次裁處書時，距首次通知上訴人改善之日期亦相隔有5個月之久，惟由現況照片觀之，上訴人萬丹廠堆積之生鐵及廢鐵數量未有減少，且上訴人亦無法提出改善計畫證明被上訴人命改善時間確實過短，致其無法遵期恢復回狀。故上訴人未盡作為義務，且無上訴人主張應可在3個月至半年期間完成遷移之情形，其空言主張被上訴人未給予足夠遷移時間云云，並不足採。又被上訴人自102年7月10日首次要求上訴人應予改正，並於102年8月29日作成第一次裁處書裁罰15萬元罰鍰後，嗣經被上訴人102年10月2日複查結果，上訴人逾期仍未清運及改正，乃認為上訴人違規持續多時，均未有改善作為，且違規面積達1公頃以上，對社會公益妨害之情節重大，遂以第二次裁處書處上訴人罰鍰30萬元，並限期恢復為符合丁種建築用地容許之使用；然被上訴人於102年11月21日複查結果，上訴人逾期仍未清運完成改正，被上訴人始再以第三次裁處書處上訴人罰鍰30萬元，並限其文到10日內完成清運恢復為符合丁種建築用地容許之使用。可知被上訴人係依行政罰法第18條規定審酌上訴人經多次稽查均未為改善，其應受責難程度較高，乃於法定裁量範圍內，裁處上訴人最高額罰鍰30萬元，並重申先前所為恢復為符合丁種建築用地容許之使用處分之誡命內容，無顯失均衡或違反比例原則。並無上訴人主張有未考量上訴人清除之合理期間，而有裁量濫用、違反比例原則之情事。至上訴人主張被上訴人未予輔導、建議方案，有違比例原則云云，核不影響上訴人違章事實之成立，亦無可取等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。六、上訴理由略謂：㈠被上訴人命上訴人將系爭土地上之堆置物件移除之處分（即被上訴人102年7月10日函），固經高雄高等行政法院102年度訴字第458號判決與本院103年度裁字第 635號裁定判定合法，惟該處分並非裁罰性處分，前案並不適用行政罰法第7條規定，即前案所為之法律上與事實上意見，未涉及上訴人之主觀層面。又上訴人就移除處分提出行政救濟，乃係行使憲法保障之基本權利。且上訴人與前承租人，皆係將系爭土地作為堆置物件之用，被上訴人卻為不同之對待，要難據此認定上訴人主觀上有違法之故意過失。況移除系爭土地上之物件，首須尋覓工業用地，然以合理成本取得工業用地，確面臨許多困難。縱順利取得，尚須待包含興建、辦理申領工廠登記證、建造執照等程序完成後，方得進行搬遷作業，此部分所需時間至少達數月以上。被上訴人僅給予上訴人約40日之移除時間，實屬期待不可能，故上訴人未於期限前移除，不具可非難性及可歸責性。職此，上訴人於102年7月間對移除處分表示不服，該處分於103年5月方告確定，被上訴人卻於102年8月即作成原處分對上訴人裁罰，顯未審酌移除堆置物件是否具期待可能性及實益，顯有悖行政罰法第7條、行政程序法第9條之規定。原判決就上訴人主觀上有無違法之故意或過失，並未命被上訴人舉證，亦未對於搬遷作業，在客觀上是否具期待可能性及實益加以調查並論述，實有判決不適用行政罰法第7條第1項、行政法院39年判字第2號判例，且有未盡職權調查義務及判決不備理由之違法。㈡原判決認倘上訴人得於系爭土地設立工廠或興建倉庫，則堆置物件可符合非都市土地使用管制規則第6條附件一所指之「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施」，可見上訴人對系爭土地使用之改善措施，應非僅有移除堆置物件一途。惟原判決顯未就上訴人得否於系爭土地興建倉庫或設立工廠，以使堆置行為合法化加以調查審究，逕以上訴人未搬遷為由，認定原處分合法，實有判決不適用行政程序法第7條、行政訴訟法第125條第1項、第133條規定之違法云云。七、本院查：（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2 項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第15條第1項及第21條第1項、第2項分別定有明文。次按「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。．．．。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1。」分別為行為時非都市土地使用管制規則第1條、第5條第1項及第6條第1項前段、第3項所明定。又依上開非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1規定，非都市土地之「丁種建築用地」，容許使用項目之「工業設施」，其中「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」屬免經申請許可使用細目。至於何種場所及設施屬「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」，法律無從鉅細靡遺悉加規定，惟其涵義，可由主管機關依其專業知識及區域計畫法立法之管制目的加以規範，並於具體個案中依所認定之事實予以確認。（二）又按行為時非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1就何謂「倉儲設施」雖未詳為解釋說明，然觀諸倉儲業主管機關經濟部所訂定倉儲設施作業規定第4點、第5點及第6 點規定：「本作業規定所稱倉儲設施，指符合第5點規定之容許使用項目所需之下列設施：（一）倉儲作業空間（倉庫）：常溫、冷凍（藏）等不同溫層之倉庫空間、入出庫暫存空間、理貨包裝作業空間、運搬空間、廠房空間、使用動力空間及設備整理維修置放空間等供第5點第1款至第3款所使用之空間。（二）停車空間。（三）附屬空間：辦公室（含守衛室、接待室、會議室）、員工餐廳、單身員工宿舍及勞工福利設施等。（四）其他經中央主管機關公告之設施空間。」「倉儲設施所容許使用之項目，除應供倉儲業（G801010)使用外，另得供下列部分或全部行業之使用：（一）理貨包裝業（IZ06010）。（二）經各該目的事業主管機關許可之汽車貨運業（G101061)、汽車路線貨運業（G101071)、汽車貨櫃貨運業（G101081)、船舶運送業（G301011)、海運承攬運送業（G402011)、貨櫃集散站經營業（G404011)、航空貨運承攬業（G601011)、航空貨物集散業（G603011)、製造業（C******)或停車場經營業（G202010)。（三）其他經中央主管機關公告者。」「倉儲設施內不得設置賣場，並嚴禁供批發業（F1*****）、零售業（F2*****）、綜合零售業（F3*****）、餐飲業（F5*****）等使用；非屬員工不得進入揀取貨物，貨物之進出應以貨車載運。」參以經濟部商業司所制訂之公司行號營業項目代碼表，關於倉儲業（G801010）的定義：「從事經營租賃取酬之堆棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫等行業。」可知行為時非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1所謂「倉儲設施」應係指作為存放、儲存未即時使用的物品之堆棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫等設施，除具有存放或儲存之空間外，尚須具備存放或儲存之設備。若單純將物品堆置在土地上，而無存放或儲存之設備，自難謂該堆置物品之空間屬「倉儲設施」。再者，行為時非都市土地使用管制規則第6 條第3項附表1（各種使用地容許使用項目及許可使用細目表）之四、丁種建築用地（一）工業設施：1.廠房或相關生產設施。……6.附屬露天設施或堆置場所之規定，所謂「附屬」之要件，係指前開1.廠房或相關生產設施作業所需之露天設施或堆置場所，並應依規定辦妥工廠登記者；亦即該附屬露天設施或堆置場所坐落之土地需與廠房或生產設施坐落之土地毗連或屬同一宗土地，併同登記於該工廠登記範圍內；另依非都市土地使用管制規則規定，丁種建築用地尚不得單獨設置露天設施或堆置場所使用，業據中部辦公室102年3月19日函釋釋示在案。上開函釋係中央主管機關，因執行區域計畫法等相關法令依職權所發解釋性函令，核與區域計畫法第15條規定管制使用土地之立法精神無違，亦無增加法律所無之限制，而得予援用。（三）復按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條第1項之規定，鑑於行政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益。因此，行為人違反行政法上之管制規定，是否係出於故意所為，而得予以處罰，應就義務人對於行政法上義務之構成要件事實有無認知，及其是否有意任其發生，加以判斷。查上訴人於系爭土地上「露天堆置」大量生鐵及廢鐵，經被上訴人派員前往系爭土地會勘後，認上訴人違反行為時非都市土地使用管制規則之規定，於102年7月10日函通知上訴人應於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，否則依區域計畫法裁罰。其後，被上訴人於102 年7月12日、7月19日及7月26日派員赴現場瞭解其移除進度，上訴人均未有移除該堆置物之動作。雖上訴人於102 年7月29日向被上訴人申請認定系爭場址屬倉儲設施，然已經被上訴人於102年8月12日辦理會勘，認定上訴人於系爭土地之堆置行為屬露天堆置，與丁種建築用地之容許使用項目不符，並以102年8月16日屏府城工字第10225086600號函通知上訴人請其於102年8月20日前移除等事實，為原審依言詞辯論之調查結果所確定。依此可知，上訴人於屬特定農業區丁種建築用地之系爭土地上露天堆置大量生鐵及廢鐵，為其有意之作為，且系爭土地不得露天堆置生鐵或廢鐵，至少於被上訴人以102年7月10日函通知上訴人時，即為上訴人所確知。揆諸前開說明，本件上訴人違反區域計畫法第15條第1項之管制使用系爭土地，難認無故意。是被上訴人於102年8月29日以第一次裁處書對上訴人裁處罰鍰，並限於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用，於法即無不合。（四）再者，行為人違反區域計畫法第15條第1項管制規定，依同法第21條第1項規定，主管機關得限期令違反義務人「變更使用」、「停止使用或拆除其地上物恢復原狀」。準此規定，主管機關固得具體要求違章行為人於一定期限內完成為特定變更使用行為、拆除其地上物恢復原狀，或停止使用，作為改善之手段；然亦得僅抽象令違規行為人於一定限期內恢復其容許使用，而許違章行為人有較大空間選擇改善之方法，於此情形，違章行為人如於限期內並未著手為改善之計畫或實際為有效之改善行為，即屬不遵從改善命令，而得按次處罰，以遏止違法使用情形以達管制目的。又查本件上訴人於系爭土地上堆置大量生鐵及廢鐵，已違反依區域計畫法第15條第1項實施之土地管制使用規定，經被上訴人依同法第21條第1項規定作成第一次裁處書對上訴人處罰鍰15萬元，並限上訴人於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用，限期屆滿後，被上訴人於102年10月2日派員前往複查結果，上訴人並未為清運或改正，被上訴人乃以第二次裁處書對上訴人作成罰鍰處分，再命上訴人於102年11月20日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用，限期再次屆至後，經被上訴人於102年11月21日，派員前往系爭土地複查，上訴人仍未清運或改善，亦為原審依證據所確認之事實。基此，足認被上訴人以第一次裁處書作成罰鍰處分，並限期改善後，上訴人並未提出改善計畫，亦未有實際改善行為，被上訴人經先後限期改善，分別於屆滿後，由被上訴人派員前往系爭土地查核結果，上訴人均未遵從為改善，依區域計畫法第21條第2項規定，所為按次處罰，即本件第二次及第三次裁處書所為之處分，揆諸前開說明，於法尚無不合。原判決並以被上訴人最初係以102年7月10日函通知上訴人應於102年8月20日前移除系爭土地所推置之物件，嗣至102年 10月30日作成第二次裁處書時，已相隔至少3個月以上，再至102年12月6日作成第三次裁處書時，距首次通知上訴人改善之日期，亦相隔有5個月之久；再依卷附103年3月 26日、102年12月24日、102年11月21日、102年10月2日及102年8月21日現場照片顯示，系爭土地上堆積之生鐵及廢鐵數量未有減少跡象，且上訴人亦無法提出其於該期間有進行任何改善計畫，以證明被上訴人所給予改善之時間過短，致其無法遵期恢復原狀，而認定上訴人主張被上訴人未給予足夠遷移時間，為期待不可能一節，不足採認，亦屬有據。上訴意旨仍以前開主張，認其未於期限前移除，不具可非難性及可歸責性，並認原判決有悖行政罰法第7 條、行政程序法第9條規定，及本院39年判字第2號判例，且有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定之違背法令情事，經核尚無可採。（五）綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　4　　月　　16　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　闕　銘　富法官　楊　得　君法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　4　　月　　16　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第187號

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