104年度判字第197號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：104 年 04 月 17 日

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第197號上訴人　台鈴工業股份有限公司代　表　人　黃教信訴訟代理人　方文萱　律師闕光威　律師周志潔　律師被上訴人　桃園市政府代　表　人　鄭文燦訴訟代理人　張訓嘉　律師何嘉昇　律師呂佳玲上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國103年10月23日臺北高等行政法院103年度訴更一字第67號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人平鎮廠設於桃園縣○○市○○里○○路0段000巷75號（坐落於桃園縣○○市○○段317、318、319、320、321、322、323、324、325等9筆地號土地，下稱系爭場址），從事生產五金零件加工品業務，經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（甲、乙）」（下稱查證計畫），委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）於民國99年11 月12日、同年月22日派員前往系爭場址進行土壤及地下水採樣工作，樣品送交台灣檢驗科技股份有限公司（下稱台檢公司）檢驗，檢驗結果為土壤中鋅含量3,040毫克∕公斤（mg/kg），超出土壤污染管制標準所定限值（鋅2,000毫克∕公斤）；另地下水中三氯乙烯含量為2.22毫克∕公升，超過第2類地下水污染管制標準所定限值（0.050毫克∕公升）。環保署於100年4月8日以環署土字第1000027643號函檢送上開檢測報告予被上訴人之環境保護局，被上訴人據以認定系爭場址之土壤及地下水已遭污染，符合土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項之規定，遂以100年6月1日府環水字第1000701595號公告上訴人為系爭場址之污染行為人，並公告系爭場址為土壤、地下水污染控制場址及污染管制區，禁止下列行為：㈠置放污染物於土壤；㈡注入廢（污）水於地下水體；㈢排放廢（污）水於土壤；㈣其他經主管機關公告之管制行為。復以100年6月3日府環水字第1000701683號函（與上開100年6月1日公告，下併稱原處分）命上訴人依土污法第15條第2項規定，立即採取下列應變必要措施：㈠豎立告示標誌或設置圍籬。㈡移除或清除污染物並進行污染範圍及污染源調查。同時命上訴人於文到2個月內提送土壤及地下水污染控制計畫予被上訴人核定後實施。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人提起上訴，本院判決將原判決關於撤銷訴願決定及原處分有關土壤含鋅部分及該訴訟費用部分均廢棄，發回原審法院更為審理，其餘上訴駁回（被上訴人就敗訴部分即地下水含三氯乙烯部分，並未提起上訴，該部分已告確定）。原審就發回部分即土壤含鋅部分，其中323地號為上訴人敗訴之判決，其餘8筆土地為上訴人勝訴之判決（被上訴人就敗訴部分亦未提起上訴，該部分亦已告確定），上訴人復就敗訴部分即323地號土壤含鋅部分提起上訴。二、上訴人起訴主張：（一）依環保署所提供之調查查證說明，僅於達3.4公頃之系爭場址內，就S9920-07單點不足面積4平方公尺內之土壤檢測重金屬含量。又經勘驗程序，S9920-07點位於工廠角落之資源回收區，除清潔人員有必要須前往處理外，平時並未有廠內作業員隨時定點作業，縱使現場有廢棄物存在，亦不表示上訴人即有洩漏、棄置、排放、灌注等行為。另任何檢驗方式均無可能就水、土壤之鋅檢驗，得出零檢出之結果。縱使土壤因鋅含量超過土壤污染管制標準，鋅之毒性也遠較常見之砷、鎘污染對自然環境之傷害為低。且依環保署所提供之調查查證說明，足徵原處分之內容與其所依據之理由顯有矛盾，且係以臆測、可能之詞表達污染原因，未明確指証上訴人為污染行為人。（二）原處分未依循「污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則（下稱公告作業原則）」僅以部分地號為公告之規定，竟將系爭場址全部公告為控制場址，並與他案作法不同，顯有裁量濫用、裁量怠惰及違反平等原則之瑕疵。又依原處分所依據之環保署查證報告、環保署公文等說明，從未提出高潛勢污染區之問題。另事業或污水下水道系統廢（污）水檢測申報表（下稱檢測申報表）暨相關之排放廢水資料，乃上訴人合法申報且合乎法令管制標準，不得作為本件土壤污染與否判斷之用。（三）被上訴人未於原處分作成前給予上訴人陳述意見之機會，無視有利上訴人之證據，上訴人應受正當法律程序保障之權利受到侵害等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分關於土壤含「鋅」濃度超過污染管制標準及相關附隨部分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）本件被上訴人於訴願程序終結前已給予當事人陳述意見之機會，依行政程序法第114條第1項第3 款、第2項規定，原處分業已補正，對於上訴人陳述意見之權利已給予保障。（二）環保署查證計畫之採樣方式，係於系爭場址之垃圾場沿線道路以採樣鏟採集15公分內表土，經目視判斷及現場XRF混樣篩測，調查結果顯示，位於323地號之S9920-07採樣點，經檢測後土壤檢出最高濃度：鋅（3,040mg/kg），超過管制標準1.52倍，並參酌系爭場址路面有黑色油漬及廢溶劑流出痕跡，污染潛勢區周遭環境均不佳或多鄰近排水溝，依環工專業研判不排除污染物有滲入地下環境之虞，土壤已遭受污染。又依土污法第12條第2項規定，土壤污染一旦經查證其污染濃度超過污染管制標準，即應公告為土壤污染控制場址，被上訴人依土污法第12條第2項規定公告為土壤污染控制場址，自屬適法有據。土污法第2條第17款及第11條第2項中關於土壤污染控制場址之公告，並不以污染來源明確為要件，此觀本院歷來關於污染來源明確之判決甚明；復依本件本院判決發回意旨，亦可知就系爭場址323地號土壤污染控制場址公告之適法性，已由本院所肯認。（三）根據上訴人自99年7月1日至101年12月31日止申報之檢測申報表可知，上訴人歷來所排放之廢水均含有鋅，最高含量更曾達2.04mg/L，惟上訴人迄今仍未說明鋅之來源為何、製程所使用之原料亦未詳實說明，甚至主張排放廢水亦未造成水污染云云，藉以逃避舉證責任。又依環保署102年監測數據顯示，上訴人經製程而產生之廢水中，其含鋅量高達桃園中壢地下水中之平均測值7倍至44倍以上，顯非屬自然界中所正常存在之重金屬含量。縱上訴人所排放之廢污水其含鋅量未超過水污染防治法之標準（水污染防治法對鋅之管制標準為5.0mg/L），惟上訴人所排放之廢污水中既含有鋅，且其濃度遠高於自然水體中之正常鋅含量，顯見其製程中確實曾使用鋅，依一般常情與學理推斷自亦會導致系爭場址之土壤遭受重金屬鋅之污染。依103年8月22日現場勘驗情況可知，系爭場址柏油路面有破損情形，且S9920-07採樣點地勢較低，採樣點旁更設有高1公尺以上之圍牆與外界隔離，加以上訴人之廠區亦設有哨衛，他人未經允許實難以進入系爭場址，可知本件土壤污染係來自於他人之可能性業已排除。（四）依公告作業原則第㈡⒊但書規定所使用之文字係「得」而非「應」，是否公告廠區部分地號係行政機關裁量權限。另上訴人所提出之原證5所涉及之場址係「農地」之公告，而本件係運作中工廠之類型，兩者在污染潛勢之可能性上存在差異；公告作業原則之第㈡⒈與第㈡⒊將「農地類型」跟「工廠類型」分開規定，可知兩者之公告評估作業流程於實務上存在差異，「農地」與「工廠」間本質上既不相同，被上訴人自無所謂給予上訴人不利之差別待遇等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：S9920-07採樣點，經檢測後土壤檢出最高濃度：鋅（3,040mg/kg），超過管制標準。原審法官於103年8月22日下午履勘現場，該檢測地點，與99年11月間採樣檢驗時及100年6月初作成原處分時之使用情形一樣，沒有變化，即採樣地點係柏油路面有破損部分，地勢較低，323地號土地內有一排垃圾場，堆積容易污染之鐵線、油漆、塑膠桶、廢油筒等廢棄物，並有高1公尺以上之圍牆與鄰居隔離，外人不能隨意進入，有勘驗筆錄及現場拍照附卷可稽，揆之上開說明，土壤污染地點係屬固定，並無污染來源不明確之問題，足堪認定上訴人為污染行為人，依公告作業原則第㈡⒊前段之規定，被上訴人將土壤污染所在之桃園縣○○市○○段323地號公告為土壤污染控制場址及污染管制區，即屬於法有據。又本件於訴願程序101年9月7日終結前，被上訴人在100年9月7日已函請上訴人陳述意見，上訴人亦於同年月16日向被上訴人陳述意見在案，依行政程序法第114條第1項第3款、第2項規定，其瑕疵業已補正等語，而為「訴願決定及原處分關於上訴人平鎮廠桃園縣○○市○○段317、318、319、320、321、322、324、325等8筆地號土壤含鋅濃度超過污染管制標準及相關附隨項目部分均撤銷。上訴人其餘之訴駁回。」之判決。五、上訴意旨略謂：（一）依公告作業原則第3點第2款之規定，323地號面積超過7,000平方公尺，相較於周遭各筆地號面積，甚至有大10倍以上之情形，符合「單筆地號面積甚大」之要件，且原判決已認定系爭場址僅於S9920-07單點驗出土壤含鋅超標，並無其他點有此情形，被上訴人應基於採樣點分布、現場實際狀況，以公告部分地號之方式管制，始符合比例原則，避免將「地號」為劃定場址之僵化標準，惟原判決對此主張不予回應、未予調查且未說明之所以不採之理由，顯有裁量怠惰、不當聯結、適用法規不當、及理由不備之違法。（二）原判決基於原審103年8月22日勘驗筆錄記載，並以勘驗現場有「垃圾場堆積容易污染之鐵線、油漆、塑膠桶、廢油桶等廢棄物，並有1公尺以上圍牆與鄰居隔離，外人不能隨意進入……」，直接認定上訴人為污染行為人。惟此一勘驗結果，乃係以目視方法而未有科學推論為憑，得否作為原處分不利上訴人之依據，並非無疑。又依瑞昶公司查證報告之記載：「可能廢棄清運過程掉落或經風吹至地面」等語，僅為推測而非斷然認定，惟原判決援引為據，顯有理由矛盾之違法。（三）依土污法第2條第15款、第17款等規定，污染行為人必須先有法定列舉之4種行為態樣，而後造成污染之結果，始足當之；再依「污染控制場址」之法律定義，尚須非因自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌所致；另就堪驗筆錄之記載，勘驗地四周乃有「地勢較低」之現象，則何以本件土壤含鋅超過管制標準之成因，非係來自所謂沖刷或流布之原因？惟原判決均未有所認定，亦未查明污染來源及污染行為人為何人，逕予適用上開規定而任原處分公告323地號為土壤控制場址為違法，顯有不當。又依土污法第12條第2項中「土壤污染或地下水污染來源明確」之解釋，應同時探求立法者真意、規範客觀目的、歷史解釋及目的解釋等方式，綜合評估。綜觀其立法資料，立法者制定污染控制場址，在於將地表上層之土壤及地表下層之地下水，查明原因，合併整治，並均要求查明污染來源，益証「污染來源之確實原因」，本為公告土地污染控制場址時，行政機關所應負責查明，惟被上訴人做成處分前從未調查「鋅」是否因自然沖刷沉澱所致超標，原判決亦未指摘，顯無視「來源明確」要件之法律管制目的，顯有適用法律不當之情事。（四）被上訴人於上訴審程序中援引「檢測申報表」作為論斷上訴人違反土污法之証據，顯有行政怠惰及不當聯結之違法等語。六、本院按：（一）土壤及地下水污染整治法第2條第1、4、15 、16、17、19款規定：「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。……四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。十六、潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。……十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。」同法第7條第5至7項規定：「（第5項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施…。（第6項）前項應變必要措施之執行期限，以十二個月內執行完畢者為限；必要時，得展延一次，其期限不得超過六個月。（第7項）依第5項規定採取應變必要措施，致土壤、地下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤及地下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者，得不公告為控制場址。」第12條第1、2、9項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。（第9項）污染物係自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌致場址之污染物濃度達第2項規定情形者，直轄市、縣（市）主管機關應將檢測結果通知相關目的事業主管機關，並召開協商會議，辦理相關事宜。必要時，並得準用第15條規定。」第15條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、……三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、……。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」第17條第2項規定：「（第2項）土壤污染管制區內，禁止下列土地利用行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限：一、環境影響評估法規定之開發行為。二、新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫需要之建築物或設施。三、其他經中央主管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。」第27條規定：「（第1項）各級主管機關依第12條第1項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。（第2項）前項場址，經直轄市、縣（市）主管機關初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，準用整治場址依第14條、第15條、第22條至第26條規定辦理。」（二）按公告作業原則第3點第2款第3目規定，如個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採樣點分布及現場實際情況，以公告廠區部分地號之方式管制。惟該規定係授權主管機關得視現場實際情況加以管制，並非遇有單筆地號面積甚大，即應以公告廠區部分地號之方式管制。查本件系爭323地號土地，面積為7,339.2平方公尺，面積固屬不小，惟查系爭廠址9筆地號採樣點僅有S9920-07一點（就採樣送驗之樣本數而言，雖稍有不足，惟囿於技術及經費，通常不會每筆地號均有採樣點），而該採樣點所採之土壤經檢測出鋅濃度達3,040mg/kg，超過管制標準2,000mg/kg，達1.52倍，且原審法官於103年8月22日履勘現場，與99年11月間採樣時及100年6月作成原處分時之使用情形一樣，即採樣地點係柏油路面有破損部分，地勢較低，系爭323地號土地內有一排垃圾場，堆積容易污染之鐵線、油漆、塑膠桶、廢油桶等廢棄物等情，顯然323 地號內並非僅有S9920-07採樣點受有污染，而是整排垃圾場均堆置容易污染之垃圾，在沒有其他採樣點可以証明323地號部分土地未受鋅污染，且處分後3、4年亦不可能再採樣送驗之清況下，被上訴人將323地號整筆土地公告為土壤污染控制場址，並未違反公告作業原則第3點第2款第3目之規定。況原處分原認定系爭廠址之9筆土地全部為土壤高污染潛勢區，而將9筆土地全部公告為土壤污染控制場址，惟因被上訴人並無其他事証可以証明除323地號外之其餘8筆土地均為土壤高污染潛勢區，原判決始將323地號以外之其餘8筆土地之污染控制場址公告撤銷，已善盡查証之責並兼顧上訴人之權益，並無上訴意旨所指違反比例原則、裁量怠惰及不當聯結之情事。（三）原判決依原審103年8月22日勘驗筆錄之記載，及依瑞昶公司查證報告記載：「可能廢棄清運過程掉落或經風吹至地面」等詞而為判斷，雖係以未經科學檢測之目視方式及不確定之詞而為論証，惟查上開勘驗筆錄及查証報告僅係台檢公司土壤含鋅超標檢測報告之補強証據，並非原處分之直接証據，上訴意旨以此指摘原判決理由矛盾云云，核無足採。又依土污法第2條第17款關於污染控制場址之定義，必須污染物非因自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌所致，始足當之。查系爭323地號之土壤係屬固定，近年來並無發生土石流之紀錄，自無「經自然環境沖刷、流布、沉積、引灌」之可能；至於地勢高低乃大部分土地恆有之自然現象，自不能以系爭土地地勢較低，即臆測有經沖刷、流布、沉積之可能，上訴人若欲主張此變態事實，自應由其負舉証責任，不能空言主張，上訴意旨主張原判決未就系爭土地有無經過沖刷加以論斷，有不備理由之違法云云，核無足採。又依土污法之相關規定，土壤污染應不生污染來源不明確之問題，縱有不明確之可能，本件系爭土地依勘驗筆錄之記載，係「有1公尺以上圍牆與鄰居隔離，外人不能隨意進入」等語，已足以認定上訴人確為污染行為人，並無上訴意旨所指未查明污染行為人及污染來源不明確之情事。（四）至於被上訴人所提出之「上訴人廢污水檢測申報表」，原判決認係上訴人依水污染防治法規定所申報資料，且未逾管制標準，尚難作為本件不利上訴人之論據等語，並未依被上訴人之主張作為証據，自無上訴意旨所指行政怠惰或不當聯結之違法情事。綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　4　　月　　17　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官汪漢卿法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　4　　月　　17　　日書記官　葛雅慎

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第197號

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