最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第202號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第202號上訴人　惠嘉電實業股份有限公司代　表　人　林雍偉上訴人　綠建股份有限公司代　表　人　陳正道上訴人　大南方資源再生股份有限公司代　表　人　陳福松共同訴訟代理人　范晉魁　律師吳家輝　律師上訴人　綠電再生股份有限公司代　表　人　洪敏昌訴訟代理人　張鈞綸　律師被上訴人　公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國103年11月19日臺北高等行政法院103年度訴字第641及658號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人以上訴人綠電再生股份有限公司（下稱綠電公司）、惠嘉電實業股份有限公司（下稱惠嘉電公司）、綠建股份有限公司（下稱綠建公司）、大南方資源再生股份有限公司（下稱大南方公司）及宏青企業股份有限公司（乃原審原告但未上訴，下稱宏青公司）、大祈環保科技有限公司（現變更登記為大祈環保科技股份有限公司，下稱大祈公司）、博威特實業股份有限公司（下稱博威特公司）、瑞原環保有限公司（下稱瑞原公司）、久發環保工程股份有限公司（下稱久發公司）、弘光環保有限公司（下稱弘光公司）、可百勝環保科技股份有限公司（下稱可百勝公司）、漢林環保科技股份有限公司（下稱漢林公司；又上述大祁公司等7名訴外人，以下合稱另7名受處分人）為國內廢電子電器處理市場之業者，於民國90年3月2日起陸續簽署廢電子電器物品共同回收處理協議書（下稱協議書），並定期集會迄100年10月止，就廢電子電器物品之處理共同約定回收之收購價格、分配處理之比例及數量，足以影響國內廢電子電器處理市場之供需功能，違反行為時公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁制規定，乃依同法第41條第1項前段規定，以101年3 月2日公處字第101019號處分書（下稱第一次處分），命上訴人與宏青公司及另7名受處分人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人綠電公司罰鍰新臺幣（下同）2,500萬元，博威特公司、宏青公司、上訴人惠嘉電公司、綠建公司罰鍰各1,500萬元，久發公司、大祈公司、上訴人大南方公司罰鍰各1,000萬元，瑞原公司、可百勝公司罰鍰各250萬元，弘光公司罰鍰125萬元，漢林公司罰鍰65萬元。受處分人全部不服，提起訴願，經行政院於101年8月3日決定（下稱第一次訴願決定）將第一次處分撤銷，著由被上訴人另為適法之處分。被上訴人重行調查結果，仍認上開12名受處分人有上述違反行為時公平交易法第14條第1 項本文規定之行為，依同法第41條第1項前段規定，以101年10月5日公處字第101142號處分書（下稱第二次處分），命渠等自處分書送達之次日起，應立即停止違法行為，並處上訴人綠電公司罰鍰1,700萬元，博威特公司、宏青公司、上訴人惠嘉電公司罰鍰各1,000萬元，上訴人綠建公司罰鍰800萬元，久發公司、大祈公司、上訴人大南方公司罰鍰各700 萬元，瑞原公司、可百勝公司罰鍰各170萬元，弘光公司罰鍰80萬元，漢林公司罰鍰30萬元。上開12名受處分人仍不服，提起訴願，經行政院於102年4月18日決定（下稱第二次訴願決定）將第二次處分撤銷，著由被上訴人另為適法之處分。被上訴人重行審查後，仍認上開12名受處分人前揭行為違反行為時公平交易法第14條第1項本文規定，依同法第41條第1項前段規定，以102年6月24日公處字第102096號處分書（下稱原處分），命渠等自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人綠電公司罰鍰1,250萬元，博威特公司、宏青公司、上訴人惠嘉電公司罰鍰各750萬元，上訴人綠建公司罰鍰600萬元，久發公司罰鍰550萬元，大祈公司罰鍰450萬元，上訴人大南方公司罰鍰350萬元，瑞原公司罰鍰160萬元，可百勝公司罰鍰120萬元，弘光公司罰鍰50萬元，漢林公司罰鍰20萬元。上訴人及宏青公司對原處分仍不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，上訴人乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）上訴人惠嘉電公司、綠建公司、大南方公司（下稱上訴人惠嘉電等3公司）部分： ⒈行政院環境保護署（下稱環保署）為推動垃圾減量、資源回收等重大公共政策，成立「環保署資源回收管理基金廢資訊物品帳戶」，撥付各貯存場業者貯存費、回收補貼費及清運費，同時亦設置資源回收管理基金信託基金管理委員會（下稱基管會），自各貯存場配撥廢資訊物品數量予各處理廠處理。自91年後，環保署將原本由處理廠代支之回收清除處理補貼費，全部集中交由處理廠代為「稽核」、「認證」與「補貼」予回收商，是處理廠收受環保署之補貼金後，再以環保署公告之回收清除補貼費率，加計回收商之成本、利潤發放補貼金予回收商。顯見上訴人惠嘉電等3公司應屬環保署之行政助手或實質受託行使公權力之事業，代辦稽核認證及補貼等業務，其行為與市場交易行為不同，無影響市場供需之可能，非公平交易法管制之範疇。 ⒉協議書所擬收購價格，僅屬建議功能，各處理業者均係依據自己之資本支出、成本結構及管銷能力，分別訂定對外收購價格，彼此間之實際收購價格與建議收購價格不同，足證上訴人惠嘉電等3公司與其他受處分人間絕無彼此約束之聯合行為，更非為壟斷市場。又環保署非但從未反對共同組織之存在，更不時指示共同組織行事，以代指示上訴人惠嘉電等3公司，嗣後卻以環保署101年9月13日環署基字第1010083251號函（下稱環保署101年9月13日函），片面否認其先前所為輔導、協助、建議處理業者形成共同組織暨運作之行政指導，殊失誠信。故上訴人惠嘉電等3 公司既係信賴環保署之行政指導而成立處理業者之共同組織並運作，雖環保署嗣後政策有所更迭，惟依行政程序法第11條第1項規定，環保署前揭行政指導內容，應得作為阻卻違法事由。又該協議書業經公證人認證，而肯認其合法性，上訴人惠嘉電等3公司因而認定協議書內容並無違法，故得依行政罰法第8條規定予以減免處罰。 ⒊被上訴人漏未考量非法處理業者之市場占有率，遽認上訴人惠嘉電等3公司與其他受處分人具市場獨占地位，顯有裁量恣意之違法。再者，原處分未考量上訴人惠嘉電等3 公司從事廢電子電器物品處理之淨利，占上訴人惠嘉電等3公司事業營收比率甚低，更有淨損之情，僅以上訴人惠嘉電等3公司廢電子電器物品之年營收認定上訴人惠嘉電等3公司之獲利能力、營業規模及資力，並非合理。況且，上訴人惠嘉電等3公司均為初次違法，而違法行為未曾為被上訴人導正或警示，其可責性尚屬輕微，原處分卻未於理由中加以說明，亦有裁量怠惰之瑕疵等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。（二）宏青公司、上訴人綠電公司部分：渠等公司提供之「商品」係處理廢五金之服務，所領取之補助金標準，非由渠等公司進行價格制定，而係依環保署公告之固定費率，無由渠等公司決定之可能。又渠等公司簽署之協議書中所訂建議收購價格，對渠等公司向上游回收業者收購之行為，並不具約束效果，因建議收購價格過低，只會誘導回收業者與非法處理業者交易，故回收業者之議價能力並未喪失。又渠等公司之事業規模較其他處理廠商為大，在規模經濟及管銷成本上具有競爭優勢，被上訴人所指聯合行為及所謂配撥，均為渠等公司經營事業降低獲利之讓利行為，並不影響下游產品市場之供應量及價格，難謂有何惡性。被上訴人既未證明廢電子電器物品之價格，因其所指渠等公司涉及之聯合行為而上升，及渠等公司獲利率縱有上升，係導因於被上訴人所指之聯合行為，卻機械性地適用法條，僅因渠等公司之行為具有行為時公平交易法第7條第1項之外觀，即遽以惡性卡特爾論之，完全忽略渠等2人之產業屬性，及本件有濃厚之公共財與社會外部成本內部化之問題，將渠等公司與面對社會大眾及一般消費者之行業等同視之，逕予裁罰，與經濟學原理及行為時公平交易法第7條第2項之立法意旨全然不符。再者，被上訴人就渠等公司受環保署行政指導所為之行為，未先採取行業警示，逕予裁罰，亦有違誠信原則及比例原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：（一）環保署從未指示基管會及要求回收處理業者成立回收處理小組。且基管會成立時，概括承受既有之貯存場及囤積廢電子電器物權，為促使回收處理體系正常運作，乃協請資源回收處理廠依各廠之效能交付處理，以解決當時廢電子電器囤積，有其歷史背景，非上訴人及宏青公司所稱之配撥行為。又依環保署「應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法」第5條規定，補貼費率之訂定已將回收儲存清除處理成本納入考量，故補貼費係直接補貼於具受補貼資格之處理廠，至於回收商及處理廠間之收售行為，均由自由市場機制及廢電子電器物品之殘餘價值決定其交易價格，環保署並無法令明定處理廠不得拒收回收業之廢電子電器物品，亦無委請處理廠代撥付補貼費或行使公權力，故上訴人及宏青公司與另7名受處分人成立廢電子電器物品共同回收處理小組，純粹係民間業者自行成立之組織，並非環保署主管之環保相關團體，該署自始未委託該組織行使公權力，上訴人及宏青公司也無由構成行政助手。又廢棄物清理法及其相關子法並無任何足使上訴人及宏青公司信賴以行使公權力之規定，環保署亦未曾以任何具體行政行為要求上訴人及宏青公司行使公權力或對上訴人及宏青公司為行政指導，上訴人及宏青公司僅為應回收廢棄物回收清除處理稽核認證之對象，尚非屬代辦稽核認證及補貼作業之團體，並無實質受託之情事，故環保署之相關函文，尚不得作為上訴人及宏青公司主張信賴利益之基礎。（二）上訴人及宏青公司與另7名受處分人以協議及其他合意方式共同決定廢電子電器收購價格、處理數量、交易對象，對國內廢電子電器處理市場影響甚鉅，且違法時間長達10年之久，其惡性及對競爭秩序的戕害重大，故係違法性顯著之限制競爭態樣，惡性尚非輕微，非得僅以行政指導或警示裁處，被上訴人依法衡酌上訴人及宏青公司違反聯合行為之動機、目的、預期不當利益、對市場秩序危害程度、違法時間長短、於聯合行為中扮演之角色、配撥比例、配合調查之程度等因素，依公平交易法施行細則第36條規定審酌後，未對上訴人及宏青公司先予警示或導正，而直接作成原處分，對上訴人及宏青公司分別處以罰鍰，於法有據，並無裁量瑕疵，亦無違比例原則，自無違誤等語，資為抗辯，並請求駁回上訴人及宏青公司在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人及宏青公司與另7名受處分人，皆係依法向主管機關申請獲准設立並取得受補貼機構資格之廢電子電器物品處理業者。渠等自行回收或向回收業者收購廢電子電器物品進行拆解處理，以價格、數量向回收商爭取交易機會，再按所拆解處理之廢電子電器物品經稽核認證之處理量，向環保署請領補貼，彼此間具有競爭關係，屬同一產銷階段之水平競爭同業。上訴人綠電公司之臺北廠、楊梅廠、上訴人惠嘉電公司、宏青公司、博威特公司於90年3 月5日，決議成立「廢電子電器物品共同回收處理小組」，上訴人綠建公司、久發公司、大祈公司、上訴人大南方公司、瑞原公司、可百勝公司、弘光公司及漢林公司則陸續於91年11月、92年11月、94年5月、95年8月、97年12月、98年9月、100年4月及100年8月加入。渠等共同簽署協議書，相互約定各業者應確實遵守經過共同協議通過之配撥比率，共同管理回收處理廢電子電器物品，且設「廢電子電器物品處理共同回收處理管理小組」（下稱管理小組）統籌配撥，復共同訂定「廢電子電器物品共同回收協議管理辦法」，明定依管理辦法揭示之表列價格回收各類廢資訊物品，同時註明「為因應市場機制而物品回收價格有所變更時，經資訊管理小組會議協商通過，得另行以業務聯絡書通知為共同遵守之回收價格」，並另就哄抬價格、匿藏不報處理量、囤積物品、未經報備私自越區轉運或接受越區轉運等情事訂定罰則，凡發現屬實者，視其情節輕重，得沒入履約保證金之一部或全部，以加強並確保立協議書人確實遵守相關約定，是上訴人等受處分人有以上開協議方式相互約束事業活動之合意。（二）上訴人及宏青公司與另7名受處分人於簽訂協議書及加入管理小組時，即交付300萬元之履約保證本票或支票（綠電公司因有二廠，故繳交面額合計600萬元2張支票）。又渠等12人係每季輪流擔任召集人，經常開會，並於國際金屬行情波動大時，由召集人與管理小組成員會商收購價格，取得共識後，將相關調整價格通知作業中心，再由作業中心以電話通知各調（配）撥轉運站，作為各業者收購價格參考標準。渠等12人另將每日廢電子電器物品之庫存量、回收量及處理量彙送作業中心作統籌調撥，通常是回收量多者，或不足者致電作業中心請求調撥，再由共同議定之貨車業者載運，運費由接受配撥業者先行墊付，以月結方式持收據向作業中心請款，作業中心以營運基金現金支付，藉以平衡各處理廠之處理量，以上事實，業據上訴人綠電公司、綠建公司、惠嘉電公司派員至被上訴人處所陳述明確，並有協議書召集人輪值表、協議書人及管理小組會議紀錄，與各業者每日填報並傳送至作業中心之「廢電子電器物品共同回收進場記錄日報表」，暨作業中心將各處理廠填報之庫存量、回收入廠量、處理量彙總後，製作並傳送予各業者之「廢資訊物品共同回收處理『庫存量、回收入廠量、處理量』日報彙總表」等項，附原處分卷足憑。又上訴人綠電公司、大南方公司及宏青公司均曾因廢電子電器物品庫存超量，遭受處罰一節，另有99年4月份及同年10月份應繳交營運基金繳款確認、通知，附原處分卷可佐。由此可知，上訴人及宏青公司與另7名受處分人自90年3月起至100年10月間，確有透過管理小組及作業中心之運作，實際從事協議書及管理辦法所定各項相互約束彼此事業活動之行為，及對違反協議之業者予以制裁之事實。（三）依環保署100年9月22日環署基字第1000079454號函所附廢電子電器及廢資訊物品處理業取得受補貼機構資格時間表，國內廢電子電器處理市場，於90年3月至100年10月期間內，經主管機關登記並取得受補貼機構資格而為競爭之廢電子電器物品處理業者，僅有上訴人4人及宏青公司與另7名受處分人，應可認定。惟渠等12家公司竟悉數參與訂定上述協議，約定共同回收處理廢電子電器物品，透過配撥比率的訂定及管理小組與作業中心的運作執行，將廢電子電器物品平均分配予所有處理業者處理，無視於處理業者間資本支出、成本結構及管銷能力的差異，回收能力強的業者必須將超過配撥率的回收貨源，調撥予處理量不足的業者，致本屬水平競爭關係之同業間毫無競爭機能可言。又渠等12家公司將廢電子電器物品收購價格區分為轉運站價、廠對廠價、臨時轉運站價、中古商、經銷商回收價，由執行秘書洽各處理業者評估是否調整收購價格並取得共識後，或管理小組會議決議調整收購價格後，由作業中心將各品項決議或調整後之新價格製成「廢電子電器物品回收參考價」，通知各處理業者及各轉運站回收業者，依該價格收購廢電子電器物品，亦導致廢電子電器物品市場之回收價格一致，破壞處理業者在市場上以較有利之價格，爭取與回收業者交易機會之市場競爭機制，已發生限制競爭之效果，足以影響國內廢電子電器處理市場之供需功能。是被上訴人認定上訴人及宏青公司與另7名受處分人共同約定廢電子電器物品之收購價格，及分配處理之數量與比例，足以影響國內廢電子電器物品處理市場之供需功能，違反行為時公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁制規定，尚無違誤。（四）環保署依廢棄物清理法第18條第2項授權訂定之「應回收廢棄物稽核認證作業辦法」第2條第1、2款規定，環保署於101年10月5日修正公告之應回收廢棄物回收清除處理稽核認證作業手冊（下稱認證手冊）所列歷年委託稽核認證團體名單，上訴人及宏青公司與另7名受處分人均不在其中。又依廢棄物清理法第18條第5項及上開審核管理辦法第3條規定，僅有取得主管機關所核發處理業登記證及受補貼機構資格之處理業者，始得進行稽核認證及領取補貼，該補貼費係直接補貼於具受補貼資格之處理廠，至於回收商及處理廠間之收售行為，均由市場機制決定其交易價格，環保署並無委託處理廠代撥付補貼費或行使公權力，有環保署101年9月13日函可佐。是上訴人及宏青公司既非環保署依政府採購法規定程序擇定執行受補貼機構稽核認證作業之團體，復未受該署委託代付補貼費予回收商，渠等5公司自稱係受環保署代辦稽核認證及補貼作業，為該署之行政助手或實質受託行使公權力之事業，自非可採。（五）再觀環保署於87年9月23日召開之「廢電子電器處理廠興建投資座談會」及於90年1月8日邀集包括宏青公司及上訴人綠電公司、惠嘉電公司、綠建等公司在內之業者，共同研商討論「廢電子電器物品資源回收制度精進方案」之2 次會議紀錄全文，係環保署及與會之電子電器物品輸入、製造及回收處理業者，針對廢家電處理廠之相關規範應如何訂定，始能兼顧業者回收效益及減少2次污染；及如何提高資源回收率、加強開發資源回收技術、提升處理廠功能，使處理後2次料具有競爭性等議題，進行共同研商，環保署於會中並未指示廢電子電器處理業者得協議訂定回收廢棄物之價格及分配各業者處理之比例及數量。另環保署成立之基管會，雖於89年6月22日以傳真通知上訴人綠電公司、惠嘉電公司及宏青公司等，該署截至89年5月底之廢家電貯存量及擬分別配撥予各該公司之數量，惟其緣由為環保署於87年7月間成立基管會時，因概括承受既有之貯存場及囤積廢電子電器物權，為促使回收處理體系正常運作，乃協請處理廠依各廠之效能交付處理，以解決當時廢電子電器囤積，故與上訴人、宏青公司及另7名受處分人依協議書及管理辦法從事之配撥行為有別。又環保署88年8月2日（88）環署廢字第0051760號函，係通知包括上訴人惠嘉電公司、綠電公司及宏青公司等與該署訂有委託保管契約之公司，應依該契約約定，撥付貯存場業者貯存費、回收補貼費及清運費；該署89年4月5日（89）環署廢字第0017830號函、改制前臺中縣政府90年4月4日90府環廢字第034782號函，及88年11月29日「公民營廢棄物處理機構電子電器類申請案專案第三次審查會議」紀錄，分別係關於環保署就上訴人惠嘉電公司申請第一類甲級廢棄物處理廠操作許可案，通知改制前臺中縣環境保護局應依相關原則及規定審查後，由改制前臺中縣政府核准發照，及該署就上訴人惠嘉電公司及訴外人安順企業股份有限公司所提公民營廢棄物處理機構電子電器類申請案召開審查會議之紀錄；又環保署於91年6月5日以「廢電子電器物品共同回收處理業者」為受文者，所發環署基字第0910035543號函，其內容係針對上開受文者於91年5月27日函請該署審慎考量上訴人綠建公司申請認證補貼遭火災焚毀之廢家電物品一事，回覆該署正就認證作業之可行性進行研判。是上訴人及宏青公司執上述會議紀錄、傳真及函文，主張渠等係信賴環保署以該等書證內容所為行政指導，而成立管理小組及簽訂協議書，所為縱使構成聯合行為，依行政罰法第11條第1項規定，亦應免受處罰云云，洵難採憑。（六）上訴人及宏青公司與另7名受處分人訂定協議書之目的，係出於自身經營利益之考量，上訴人等4人主張該協議書之訂定，係基於遏止非法業者及避免環境污染惡性循環之公益目的，尚難採信。至上訴人主張渠等4公司、宏青公司與另7名受處分人所訂協議書係經公證人認證一節，即便屬實，僅能證明該協議書係由各立協議書人當面於私文書簽名，或承認其簽名屬實，與渠等12家公司共同以該協議相互約束彼此事業活動之行為，是否構成為法律所禁止之聯合行為，並無關聯，上訴人等4公司另稱該協議書既經公證人認證肯認其合法性，渠等4公司因而認定協議書內容並無違法，故得依行政罰法第8條規定予以減免處罰云云，亦不足取。（七）因我國目前未進口廢電子電器物品，且國內廢電子電器物品遍及全國各地，並無區域性限制，故本件市場為國內廢電子電器物品處理市場，其地理市場為全國。而以上訴人等4公司、宏青公司與另7名受處分人在國內廢電子電器處理市場之獨占局面，渠等12家公司就收購價格達成協議而不為競爭，乃壓縮回收業者之議價空間，自足以破壞市場競爭機制，上訴人綠電公司空言主張回收業者具有強大之議價能力，不致因上訴人及宏青公司與另7名受處分人協議收購價格而喪失議價能力，惟未提出任何佐證以實其說，難以遽信。至於上訴人及宏青公司與另7名受處分人中，縱有未依協議價格收購廢電子電器物品者，對於渠等12家公司因已就收購價格達成上述協議，並足以產生限制競爭之效果，故已違反行為時公平交易法第14條第1項本文規定之結果，不生任何影響，是上訴人惠嘉電等3公司提出自行製作之回收價格一覽表，上訴人綠建公司及宏青公司另提出單據數紙，主張協議書所擬收購價格僅為建議性質，與各處理業者間之實際收購價格不同，故不足以妨害相關市場之供需功能云云，顯無可採。再者，上訴人及宏青公司與另7名受處分人無視於各處理廠處理能力之不同，協議由作業小組統籌分配各受處理廠處理廢電子電器物品之比例及數量，致使處理能力強之業者無法充分發揮其產能，以追求較高利潤，處理能力較弱之業者則因已確保可獲配撥一定數量之廢電子電器物品，無須努力提升自身與回收廠商之議價能力，勢將日益喪失競爭力，是該配撥制度對廢電子電器物品處理市場足以發生限制競爭效果，亦甚為顯然，上訴人另稱協議書及管理辦法所定配撥制度，對廢電子電器物品處理市場之供需功能不致產生影響云云，亦難憑信。（八）上訴人及宏青公司與另7名受處分人簽署協議書，就廢電子電器物品共同約定回收之收購價格、分配處理之比例及數量之行為，足以影響國內廢電子電器物品處理市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1項本文規定。則原處分於其裁量權限內，審酌上訴人等4公司違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度，並考量上訴人綠電公司、惠嘉電公司加入協議時間最長，達10年7個月，上訴人綠建公司之違法期間為9年餘；上訴人綠電公司、惠嘉電公司於上述聯合行為中具主導地位，應課予較其他受處分人為重之罰責；上訴人綠電公司另因獲2份額以上之配撥比例，其違法所得當較其他業者為高，應處以較高罰鍰；上訴人因配合調查而提供之資料多寡；及依上訴人提供之結算申報書及會計師簽認之營業額資料，顯示上訴人綠電公司95年至100年營收為3.5億餘元至9.4億餘元不等，且各受處分人於上述期間處理廢電子電器物品之年營收自7千餘萬元至4億6千餘萬元不等，扣除基管會補貼金額後之處理廢電子電器物品年營收亦有8百萬餘元至3億餘元不等，暨上訴人之獲利能力、營業規模及資力等因素後，裁處上訴人綠電公司罰鍰1,250萬元，上訴人惠嘉電公司罰鍰750萬元，上訴人綠建公司罰鍰600萬元，及上訴人大南方公司罰鍰350萬元，核與公平交易法施行細則第36條所示各項裁量標準，尚無不合，亦無裁量悖離法律授權目的或上述一般法律原則，抑或裁量濫用、裁量怠惰等情事。（九）環保署未曾以行政指導方式，指示上訴人及宏青公司等5 公司與另7名受處分人協議訂定廢電子電器物品之收購價格及分配處理比例與數量，渠等12家公司係基於自身營收之考量而成立上述協議，與公益無關等情，業如前述，則上訴人主張渠等4人係信賴環保署之行政指導及基於公益目的而從事上開違法之聯合行為，惡性顯屬輕徵，被上訴人對渠等4人裁罰時未予審酌，係屬違法云云，要非可採。上訴人亦未具體陳明該市場上究有何些違法從事廢電子電器物品處理而實際從事競爭者，空言主張我國收購廢電子電器物品市場存在大量非法業者，被上訴人漏未計算違法業者之市場占有率，遽論渠等於廢電子電器物品處理市場具獨占地位，係屬裁量怠惰云云，委無足取。再查，依上訴人向被上訴人提出之營業額資料，上訴人惠嘉電公司於95至100年經營廢電子電器物品處理事業均獲有利潤，且除100年度之淨利率低於上訴人綠建公司外，其餘年度之淨利率皆高於上訴人綠建公司及大南方公司。且上訴人惠嘉電等3公司所提出營業額資料，既係關於上訴人惠嘉電等3公司參與前述以廢電子電器物品之收購價格與處理比例、數量為對象之聯合行為期間內，處理廢電子電器物品之營收情形，則被上訴人參酌該項資料，作為對上訴人惠嘉電等3公司裁處罰鍰之考量因素之一，與公平交易法施行細則第36條第4、5款所定量處罰鍰時應斟酌事業因違法行為所得利益及經營狀況之裁量標準，尚無不符，且無將與上訴人惠嘉電等3公司違法聯合行為無關之其他營業項目經營狀況列入考量範圍，或漏未斟酌上訴人綠建公司、大南方公司有部分年度之廢電子電器處理業務曾經出現淨損等情事。上訴人惠嘉電等3公司復指稱原處分未審酌渠等3人從事廢電子電器處理之淨利，占總營收之比率甚低，更有淨損之情，係屬裁量怠惰云云，無可採憑。被上訴人以原處分命上訴人立即停止該違法行為，並分別裁處350萬元至1,2 50萬元不等之罰鍰，既係其於法律授權範圍內，基於裁量權限所為，且核無裁量逾越或裁量濫用情事，於法尚無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略謂：（一）上訴人惠嘉電等3公司： ⒈渠等3公司縱有制定「建議收購價格」供參考，但實際回收價格仍有不同，有提呈98年至100年間對外收購廢電子電器物品價格表及相關單據、與各資源回收商交易之三聯式統一發票、進料單、地磅單、轉帳傳票或收據等交易憑證可參。是上訴人惠嘉電等3公司個別交易之實際回收價格不同之事實，能否與限制競爭行為所造成之結果等同視之，原審未併予審究，即難謂無判決不備理由之違誤。 ⒉原判決雖以上訴人大南方公司暨其他受處分人因「廢電子電器物品庫存超量未申報」而遭受處罰為理由，而認有相互約束事業活動之情形，然上訴人就此「物品庫存超量未申報」之受罰事由，究與「價格排除」或「影響市場功能之結果」等應受禁制之聯合行為有何因果關係，庫存超量未申報」而受罰之協議，如何能導致限制競爭之結果，均未見原判決加以說明，原判決自有理由不備之違背法令。⒊依環保署於87年9月23日召開之「廢電子電器處理廠興建投資座談會」、於90年1月8日邀集上訴人惠嘉電等3公司共同研商討論「廢電子電器物品資源回收制度精進方案」及環保署成立之「行政院環境保護署資源回收管理基金管理委員會」，負責從各貯存場配撥廢家電數量予各處理廠處理，是環保署有諸多行政指導之具體行政行為，令上訴人惠嘉電等3公司等信賴行政指導之基礎，並致上訴人等信賴其行為屬合法之外在表徵，惟原審無視環保署自87年來諸多之輔導、協助、建議，仍謂環保署無具體之行政行為，並未對上訴人惠嘉電等3公司進行行政指導，其認定事實顯與證據內容不合，自有判決理由矛盾之違背法令。⒋系爭協議書確經公證人認證，依公證法第107條、第70條及第72條規定可知，公證人既未加註任何意見，確已肯認系爭協議書為實質合法之文書，故上訴人惠嘉電等3公司因而不知系爭協議書有何違法，則原判決未說明上訴人惠嘉電等3公司何以不得援引行政罰法第8條予以減輕或免除其處罰之理由，自有理由不備之違背法令。 ⒌實際上市場中仍存有諸多非法處理廠與合法處理場同時在市場中進行競爭，且非法處理廠占有一定之市場規模，是競爭市場之占有率自應以包含非法業者在內之所有市場計算，是原處分認上訴人等市場占有率100％，顯與實際之市場情況不符，其所據認定之罰鍰審酌因素，自屬有誤。又上訴人惠嘉電公司加入共同組織之時間固較其他受處分人為長，惟與發起主導之角色，仍屬有別。況上訴人惠嘉電公司之事業規模、經營狀況及市場地位，均不及上訴人綠電公司一半，就上訴人惠嘉電公司為罰鍰750萬元，相較於上訴人綠電公司1,250萬元而言，竟仍高達6成，其裁罰標準顯不符比例且有失公允。 ⒍被上訴人既認上訴人等有可能「涉嫌」限制競爭行為之產業，大可預先為「行業警示」，如此可避免業者長期運作導致市場秩序擴大敗壞，同時避免業者不明公平交易法之規定，因循產業陋習致有觸法。然原處分對此捨而不用，遽認上訴人等長期嚴重破壞市場秩序、獲利甚鉅，而逕為高額罰鍰，實有不教而殺之意味，手段與目的間已屬失衡，於比例原則有所不符云云。（二）上訴人綠電公司部分： ⒈其共有二處理廠，其處理能力之強，冠於所有業者，而所獲分配處理之廢電子電器物品縱有高於其他業者，然因產能未充分發揮仍遠低於其處理能量，並未獲取「得追求較高之利潤」，則何來原判決所推論之「因獲得2份額比例，故違法所得較高」之有，原判決據此對原處分就上訴人綠電公司罰鍰金額認無違法，顯然欠缺事實及邏輯之基礎，且與公平交易法施行細則第36條規定明顯相違。 ⒉上訴人綠電公司已具體舉證國內存在大量收購廢電子電器物品市場，尚不包括其他二手家電業者，而原判決竟指上訴人綠電公司及其他業者於收購廢電子電器物品市場有百分之百之市占率，顯然有應調查證據而未調查之錯誤。 ⒊原判決一方面忽略上訴人綠電公司及其他業者提出大量之實際交易價不等同參考價之證據，而一昧偏袒「回收業者」，甚至以其片面之辭及無實際觀察所得之理論推導，驟然為喪失議價能力，已無見其所保護者為何。且本件並無產能強廠商表示不甘於讓利受損，上訴人等均表示純屬自願性降低產能，此為人民營業之基本自由，原判決既肯認並無消費者受害，則本件之「處理廠之市場競爭機制」，是否為公平交易法所欲保障之價值核心，非無研求之必要云云。六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：（一）「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限……。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；……。」行為時公平交易法第7條第1項、第2項、第14條第1項、第41條前段（裁處時同）定有明文。可知，公平交易法對事業為聯合行為之規範意旨，在於防止複數事業藉由協議採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及取得市場力。事業之聯合行為必須達到足以影響市場功能之程度，始足當之；所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限。（二）原判決以國內廢電子電器物品處理相關業者須依環保署相關法令（廢棄物清理法、應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法）提出申請，向主管機關辦理登記，取得主管機關核發之處理業登記後，方得進入該市場，拆解處理國內每年所產生之廢電子電器物品，我國目前未進口廢電子電器物品，國內廢電子電器物品遍及全國各地，並無區域性限制，是本件屬廢電子電器物品回收處理市場，其地理市場為全國；而包括上訴人等在內之12家受處分業者，皆係依法向主管機關申請獲准設立並取得受補貼機構資格之廢電子電器物品處理業者，渠等自行回收或向回收業者收購廢電子電器物品進行拆解處理，以價格、數量向回收商爭取交易機會，再按所拆解處理之廢資訊物品經稽核認證之處理量，向環保署請領補貼，則含上訴人等在內12名受處分業者，彼此間具有競爭關係，屬同一產銷階段之水平競爭同業；89年1月至100年4月其間，經主管機關登記並取得受補貼機構資格而為競爭之廢電子電器物品處理業者，僅上訴人等在內之12名受處分業者，渠等卻於90年3月間起陸續加入共同簽署協議書，相互約定確實遵守協議通過之配撥比率，共同回收處理廢電子電器物品，且設管理小組執行統籌分配，各業者並依協議書之約定，分別簽發履約保證本票交管理小組收執，每日填報「廢電子電器物品共同回收進場紀錄日報表」傳送作業中心，再由作業中心將各處理廠填報之庫存量、回收入廠量、處理量，彙總製成「廢資訊物品共同回收處理『庫存量、回收入廠量、處理量』日報彙總表」，傳送予各處理業者俾其知悉明暸，作業中心則依各處理業者每日填報之庫存量、回收入廠量、處理量等資料，統籌將超過配撥量的處理業者回收之貨源，調撥予其他不足量的處理業者；復為因應市場機制而物品回收價格有所變更時，經資訊管理小組會議協商通過，得另行以業務聯絡書通知為共同遵守之回收價格，並另就哄抬價格、匿藏不報處理量、囤積物品、未經報備私自越區轉運或接受越區轉運等情事訂定罰則，凡發現屬實者，視其情節輕重，沒入履約保證金之一部或全部，以加強並確保立協議書人確實遵守相關約定，則上訴人等有以上開協議方式相互約束事業活動之合意，且確係按協議書之約定，透過管理小組及作業中心的運作，實際為上開各項相互約束彼此事業活動之事項，無視於處理業者間資本支出、成本結構及管銷能力的差異，回收能力強的業者必須將超過配撥率的回收貨源，調撥予處理量不足的業者，致本屬水平競爭關係之同業間毫無競爭機能可言，另市場回收價格一致，回收業者喪失議價能力，影響交易供需之市場功能；被上訴人綜合前情，依公平交易法第7 條、第14條第1項本文規定作成原處分，尚無不合等情，已詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張已逐一論駁，核與經驗、論理法則或證據法則無違，尚無判決不適用法規或適用不當或判決不備理由之違法。（三）證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據者而言。依上揭公平交易法第7條第2項規定，可知事業合意所為之限制競爭行為，只須達到具有影響市場供需功能之風險時，即成立聯合行為，尚不以市場功能實際受影響為限。原判決以包含上訴人在內之12名受處分人因已就收購價格達成上述協議，並足以產生限制競爭之效果，即已違反上開公平交易法第14條第1項本文規定，縱聯合行為參與人有未依協議價格收購廢電子電器物品，仍不影響違章行為之成立等論述基礎，不採上訴人惠嘉電等3公司所為協議書之收購價格僅為建議性質，不足以妨害相關市場之供需功能等主張及渠等所提自行製作之回收價格一覽表及單據等證據，經核與上開公平交易法第7條規定並無不合。上訴人惠嘉電等3公司再執詞主張其已提出大量之實際交易價不等同參考價之證據，證明未受到建議價格限制；上訴人綠電公司主張本件並無產能強之廠商表示不甘讓利受損，亦無因違反收購價格之協議而遭受制裁，足見系爭協議所約束者，不及於聯合行為之核心限制事項，自無公平交易法之適用云云，皆非可採。（四）又原判決已敘明依環保署87年9月23日召開之「廢電子電器處理廠興建投資座談會」及於90年1月8日邀集包括上訴人綠電、惠嘉電、綠建等公司在內之業者，共同研商討論「廢電子電器物品資源回收制度精進方案」之2次會議紀錄全文，環保署並未指示廢電子電器處理業者得協議訂定回收廢棄物之價格及分配各業者處理之比例及數量；且環保署成立之基管會雖於89年6月間協請處理廠依各廠之效能交付處理，以解決當時廢電子電器囤積，然環保署並未委請處理廠代撥付補貼費或行使公權力，有環保署101年9月13日函可資參考。是上訴人惠嘉電等3公司主張原判決無視環保署自87年來諸多之輔導、協助、建議，仍謂環保署無具體之行政行為，並未對上訴人進行行政指導，其認定事實顯與證據內容不合，有判決理由矛盾之違背法令，委無足採。（五）另原判決就肯認原處分認定包括上訴人在內之12名受處分人，在國內廢電子電器處理市場之占有率為100％乙節，已說明依廢棄物清理法等法令，經環保主管機關登記並取得受補貼機構資格之處理業者，始得進入本件廢電子電器物品回收處理市場拆解處理國內每年產生之廢電子電器物品，由卷附環保署100年9月22日函，系爭違章期間取得上述資格之處理業者，僅包含上訴人在內之12名受處分人，且上訴人復未能具體陳明上述市場尚存在哪些實際從事競爭者等項甚明，上訴人綠電公司再空言已具體舉證國內存在大量收購廢電子電器物品市場，尚不包括其他二手家電業者，指摘原判決有應調查證據而未調查之錯誤云云，要無可取。（六）原判決舉上訴人綠電公司、宏青公司、上訴人大南方公司均曾因廢電子電器物品庫存超量未申報，遭受管理小組處罰事證，係在證明上訴人等受處分人確有於認定違章期間內，透過管理小組及作業中心之運作，實際從事協議書及管理辦法所定各項相互約束彼此事業活動之行為，及對違反協議之業者予以制裁之事實；蓋以，對違反協議之業者實際執行制裁，足以彰顯相互約束彼此事業活動行為之強度，達到影響市場功能，自屬必然。上訴人惠嘉電等3公司主張原判決未說明渠等公司就上述受罰事由，究與「價格排除」或「影響市場功能之結果」等應受禁制之聯合行為有何因果關係，及如何能導致限制競爭之結果，有理由不備之違法云云，要無足採。（七）又所謂行政裁量，係指行政機關經法律授權，於法律構成要件實現時，得決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種效果，如無法律授權即無裁量可言。裁量之目的在實現個案正義，裁量之行使，自以主管機關就個案作成為原則。因之，行政機關依法行使法律賦予之裁量權，除其裁量有明顯權限濫用或逾越法定之裁量範圍或不符法規授權之目的之情形外，行政法院基本上應予尊重其裁量權（行政訴訟法第201條參照）。按行為時及裁處時公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰… …。」依此規定，被上訴人對於違反公平交易法之事業，「得」對其為下命處分─命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，「並得」裁處罰鍰。而罰鍰處分為行政罰，使違法者承擔因違法行為而生之不利益，並有嚇阻其將來再度違法之功能；命停止、改正其行為或採取必要更正措施之下命處分，係為直接排除一定危險或具體危害，回復公平交易法所管制市場秩序之行政管制措施。至於應採取何種下命處分為必要、適合之行政管制措施或是否併處以罰鍰，係立法者衡量各種有效維護公平交易之相關因素後，合理賦予被上訴人裁量之事項。另按「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」為公平交易法施行細則第36條所規定。原判決以被上訴人對於上訴人所處停止違法行為及罰鍰之裁量審酌因素，已包括上述公平交易法施行細則第36條相關事由，並於法律授權範圍內，作成裁處停止違法行為及罰鍰決定，而認原處分無裁量濫用或裁量怠惰情事，亦難認有違反比例原則之情形，已詳述其得心證之理由，並就上訴人所為應免除或減輕處罰之各項主張，一一論駁甚明，經核並無不合，難謂原判決有何判決不備理由之處。故上訴人惠嘉電等3公司以被上訴人未先以行政指導方式為之，逕處罰鍰，原處分違反比例原則，且協議書為經公證人認證之合法文書，渠等公司不知協議書有何違法，依行政罰法第8條規定，應減輕或免除其處罰；及上訴人綠電公司以其有二處理廠，處理能力冠於所有業者，所獲分配處理之廢電子電器物品縱有高於其他業者，然因產能未充分發揮仍遠低於其處理能量，並未獲取「得追求較高之利潤」，原判決以其「因獲得2份額比例，故違法所得較高」，要屬推論，欠缺事實及邏輯基礎，據以指摘原判決有適用法規不當及判決理由不備之瑕疵，仍無可採。（八）綜上所述，原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持原處分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人之上訴論旨無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係執其法律上見解之歧異，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　4　　月　　23　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　沈　應　南法官　闕　銘　富法官　楊　得　君法官　江　幸　垠以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　4　　月　　23　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第202號

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