104年度判字第226號｜行政：政府採購法｜裁判日期：104 年 05 月 07 日

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第226號上訴人　新竹市警察局代　表　人　陳耀南訴訟代理人　鄭勵堅　律師黃泓勝　律師被上訴人　大綜電腦系統股份有限公司代　表　人　李志忠訴訟代理人　廖修譽　律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國103年12月 11日臺北高等行政法院102年度訴字第1894號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、被上訴人參與上訴人所辦理㈠民國100年度擴大公共建設加強推動社區安全e化聯防機制-錄影監視系統整合、㈡99年度第二次推動社區安全e化聯防機制-錄影監視系統整合、㈢100年度治安防治專案-重要路口監視錄影系統、㈣99年度第三次推動社區安全e化聯防機制-錄影監視系統整合等4採購案，經上訴人分別以㈠竹市警後字第1020008940號函（下稱原處分1）、㈡竹市警後字第1020008937號函（下稱原處分2）、㈢竹市警後字第1020008941號函（下稱原處分3）及㈣竹市警後字第1020008938號函（下稱原處分4）通知上訴人以其上開各採購案有政府採購法第101條第1項第3款規定擅自減省工料情節重大之情形，將刊登政府採購公報。被上訴人對上開將予停權之4件處分均提出異議，經上訴人各以㈠102年4月9日竹市警後字第1020012055號函、㈡102年4月9日竹市警後字第1020012058號函、㈢102年4月9日竹市警後字第1020012057號函、㈣102年4月9日竹市警後字第1020012056號函均認異議無理由。被上訴人再就上開4件異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經工程會以㈠102年10月25日訴0000000號申訴審議判斷、㈡102年 10月25日訴0000000號申訴審議判斷、㈢102年10月25日訴0000000號申訴審議判斷及㈣102年10月25日訴0000000號申訴審議判斷分別駁回被上訴人申訴。被上訴人對於上開申訴審議判斷均不服，合併提起行政訴訟，經原審法院判決「申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。訴訟費用由被告（即上訴人）負擔。」，上訴人不服遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：本案原招標雖特定以UCS廠牌材料施作，惟當時因無法順利取得等因素，方由上訴人之承辦人劉順松指定變更使用良泉工業股份有限公司（下稱良泉公司）之材料，被上訴人係依指示結果所為，並非擅自變更使用材料。且高雄市政府警察局101年錄影系統建置案、苗栗縣政府警察局全縣錄影監視系統等案，均使用與本案同類型之材料，顯見該產品已為政府採購所用，且用於其他縣、市之同類型之監視系統。上訴人就其所指材料不符部分，皆已驗收完成，依民法200條之規定，即應視為已認可該變更材料之契約履行結果，且由該驗收紀錄可知，驗收承辦人員並非劉順松，驗收亦非一人可處理及驗證，驗收當時被上訴人既已將使用良泉公司纜線而非契約之UCS纜線之資料送交上訴人審查，足見被上訴人已詳細告知提供之材料，並無任何違背契約及誠信義務，當時上訴人全部驗收人員亦知之甚詳，方為核准；且當時如有驗收不符事項，依政府採購法第72條及第97條之規定，於驗收完成前皆可要求更換或減價，惟上訴人皆未提出要求，被上訴人當然認為該良泉公司生產之纜線，係符合契約之要求。嗣後上訴人反以未符合契約部分功能主張被上訴人「擅自減省工料情節重大者」，直接加以停權，捨正常之減價之方式於不顧，不符合比例原則等語，求為判決撤銷上開申訴審議判斷、異議處理結果及原處分1、2、3 、4。三、上訴人則以：本案係因上訴人承辦警員劉順松與被上訴人專案經理李輝雄違背政府採購法規定違法驗收，由於如光纜等線材工項，於裝設完畢後即難逕予確認是否符合契約規範，本案於驗收前，係先由承辦員警劉順松先進行初步勘查，包含報驗資料之審查，再進行現場驗收，現場驗收並不審核報驗資料，上訴人當時僅劉順松有審查報驗資料，知有光纜線材不符合合約規範情形，其餘人員均不知，且本案初步勘查時，被上訴人從未說明光纜線材不符合合約規範一事，又有上訴人警員劉順松與被上訴人專案經理李輝雄勾串，而劉順松更於所擬簽呈中表示：「經初步勘查結果，除設備隱蔽部分，由承商負責確認及證明外，餘設備、數量及功能，符合本案契約之規定」，現場驗收時被上訴人亦未告知有光纜線材不符合合約規範之情形，自無從據此違法驗收來推論上訴人已認可被上訴人提供材料之品質，被上訴人主張並不足採。又被上訴人主張因本案經驗收完成，故依民法第200條規定應視為已認可該變更材料之契約履行結果，惟民法第200 條規定係關於給付物特定，與契約變更無關，且本案應使用之UCS廠牌規格屋外自持型光纜與良泉公司光纜根本係不同種類，自與民法第200條無關。另依被上訴人所提光纖對照表更可知被上訴人採用之良泉公司光纜確實欠缺凱伏拉絲及外覆PE防鼠咬等功能，被上訴人主張不影響主要功能及已提供多所警察局做為布線傳輸之用，顯見其已符合市場上之通常品質，足見其已符合傳輸之主要功能，自不足採等語，資為抗辯，併求為判決駁回被上訴人在原審之訴。四、原審判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分，係以：本件上訴人辦理100年度擴大公共建設加強推動社區安全e化聯防機制-錄影監視系統整合等採購案，被上訴人於投標時提出使用「UCS」廠牌規格之屋外自持型光纜，並經上訴人審查合格，於得標後簽約時已列入契約文件，嗣被上訴人使用良泉公司提供之光纜施作完成，固不符合契約原有之約定。惟依上訴人之驗收紀錄所附光纜檢驗紀錄表所載，製造廠係良泉公司；能力比對報告及校正報告，均為良泉公司委託中華電信公司所作的實驗報告。上訴人之承辦人員在驗收後，將附有上開檢驗紀錄表及報告之驗收所見情形記錄表及財務結算驗收證明書，簽請上級核定，亦經上訴人各級人員核准在案，有上訴人提出之簽、財務結算驗收證明書、驗收所見情形記錄表、光纜檢驗紀錄表、能力比對報告及校正報告。由上可知，上訴人在驗收時已同意被上訴人以良泉公司之光纜代替原來約定之「UCS」廠牌規格之屋外自持型光纜，並完成驗收手續。上訴人既已同意被上訴人以良泉公司之光纜取代原來約定之光纜，被上訴人使用良泉公司之光纜施作，自非政府採購法第101條第1項第3款規定之擅自減省工料，上訴人通知被上訴人將以此為由刊登政府採購公報，即非有據。從而，上訴人所為處分，尚有違誤；異議處理結果及申訴審議判斷，未予糾正，亦有未合等由，資為其判斷之論據。五、上訴意旨略謂：（一）良泉公司之檢驗紀錄表及報告係驗收前之報驗資料，非驗收時審核之文件，又依本件驗收所見情形紀錄表，其中均無光纜之抽驗紀錄，且簽呈均係記載符合合約之規定，方才經上訴人其他同仁簽核，亦即上訴人係誤以合於合約約定之光纜驗收，顯見上訴人並未同意以不符合合約約定之良泉公司光纜，取代原來約定之光纜，原審竟仍認定上訴人同意以不符合合約規定之良泉公司光纜驗收，其認定事實與所憑證據內容顯有不符，而有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由矛盾之當然違背法令。（二）上訴人若同意被上訴人以良泉公司之光纜代替原來約定之「UCS」廠牌規格之屋外自持型光纜，自應依合約之規定，辦理合約變更或減價驗收，而上訴人並未為之，此可說明上訴人並未同意被上訴人以良泉公司之光纜代替原來約定之光纜，本件共包含4件採購案，若上訴人有同意被上訴人以良泉公司之光纜代替原來約定之光纜，何以被上訴人從無以書面或口頭明確向上訴人告知有光纜不符合合約約定或要求變更合約之情形，被上訴人顯然刻意欺瞞上訴人，原審認定事實顯然違反經驗法則、論理法則或證據法則而違背法令。六、本院查：（一）按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……三、擅自減省工料情節重大者。……」政府採購法第101條第1項第3款定有明文。此條款規定核為確保政府機關採購品質，維護公共利益及廠商之履約誠信，得標廠商應確實依採購契約所定完成工作，使其具備約定之品質，及無減少或滅失價值，或不適於通常或約定使用之瑕疵；倘得標廠商單方於履約期間，擅自違約減省工料，且情節重大者，招標機關依法應將其事實及理由通知廠商，視廠商依循本法規定異議及申訴之處理結果，決定是否刊登政府採購公報，以維護公共利益，並兼顧廠商之權益。前開所稱情節重大，應依個別標案之具體情形，本於論理及經驗法則，衡酌廠商違約之程度、因擅自減省工料所能取得之利益、對公共工程品質與安全之不良影響等一切情狀綜合判斷之。又工程有無減省工料情節重大，乃事實問題，非以驗收完成為判斷標準。（二）上揭4採購案，被上訴人投標時均提出使用「UCS」廠牌規格之屋外自持型光纜施作，經上訴人審查合格，得標後將此列入契約文件，惟被上訴人實際係使用良泉公司提供之光纜施作完成，不符契約原有之約定等情，乃原審法院依法認定之事實。原判決以上訴人驗收紀錄所附光纜檢驗紀錄表、能力比對報告及校正報告，業載明光纜製造廠及委託實驗報告者為良泉公司，此檢驗紀錄表、各項實驗報告均經上訴人之承辦人員驗收後，連同財務結算驗收證明書，簽請上級核定，亦經上訴人各級人員核准在案，可知，上訴人驗收時已同意被上訴人以良泉公司之光纜代替原來約定之「UCS」廠牌規格之屋外自持型光纜，並完成驗收手續，自非政府採購法第101條第1項第3款規定之擅自減省工料，因而為被上訴人勝訴之判決，雖有其論據。（三）然按「（第1項）判決應作判決書記載下列各款事項：… …七、理由。……（第3項）理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。……（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」行政訴訟法第209條第1項第7款、第3項及第189條第1項、第3項分別定有明文。查高等行政法院為事實審，故於撤銷訴訟，依行政訴訟法第125條第1項及第133條前段規定，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實；且其認定事實所憑之證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，應記明於判決理由項下。故凡當事人提出之攻擊或防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，而將得心證之理由記明於判決。如對於當事人提出之攻擊或防禦方法未加以調查，並將其判斷之理由記明於判決，或認定事實徒憑臆測而不憑證據者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。（四）本件原處分1、2、3、4，均係以被上訴人於參與之各採購案，有政府採購法第101條第1項第3款之擅自減省工料情節重大情形，而予以將刊登政府採購公報之處分，有該4 處分書可稽。上訴人於申訴審議程序及原審已主張：系爭4採購案契約關於光纜之規格均約定使用「UCS」廠牌，該材質光纜具有「凱伏拉絲Aramid Yarn」及「外覆PE防鼠咬」2項功能；「凱伏拉絲Aramid Yarn」具加強抗張纖維絲、抗拉力，「外覆PE防鼠咬」可加強光纜使用壽命與安全性，均屬光纜材質之重要部分，其優劣會影響到錄影監視系統之傳輸效率、壽命與安全性，被上訴人實際施作使用之良泉公司光纜材質未具有「凱伏拉絲Aramid Yarn 」及「外覆PE防鼠咬」2項功能，價格上，「UCS」光纜成本單價每公尺新臺幣（下同）50元至60元，被上訴人向良泉公司採購之光纜進價僅每公尺28元，被上訴人以之替代「UCS」廠牌光纜施作於系爭4採購案工程，有以「劣品充當良品」之行為。且系爭4採購案之所以均驗收合格，係該等採購案上訴人經辦員警劉順松與被上訴人公司專案經理李輝雄等人違背政府採購法規定違法驗收之結果，即驗收前係由劉順松先進行包含報驗資料審查之初步勘查，再協同其他承辦人員進行現場驗收，現場驗收並不審核報驗資料，復因光纜等線材工項，於裝設完畢後已難逕予確認是否符合契約規範，因而未能發現上開與規格不合情形，自無從依據違法驗收推論上訴人已認可或同意變更被上訴人提供材料之品質，劉順松及李輝雄之違法犯行已經臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）檢察署檢察官提起公訴等項，並提出前開檢察署101年度偵字第8411號、102年度偵字第327號、368號檢察官起訴書影本及與採購相關之各項文書等為證。（五）經核卷附系爭採購契約書第16條第4款規定「契約約定之採購標的，其有下列情形之一者，廠商得敘明理由，檢附規格、功能、效益及價格比較表，徵得機關書面同意後，以其他規格、功能及效益相同或較優者代之。……1.契約原標示之廠牌或型號不再製造或供應。2.契約原標示之分包廠商不再營業或拒絕供應。……。」第5款規定「契約之變更，非經機關及廠商雙方合意，作成書面紀錄，並簽名或蓋章者，無效。」可見系爭4採購案就約定採購標的內容變更，須經書面紀錄，否則無效。再以系爭採購案為社區安全e化聯防機制或重要路口之監視錄影系統裝置，目的在強化預警及輔助犯罪跡證蒐集，對可疑之人及進行中之車輛、車牌或特定事件，實施24小時連續不間斷監控錄影，並將即時影像及調閱歷史影像以光纖傳輸方式，傳送至各級作業平臺與110e化勤務指管整合系統（見各採購案規格需求說明書），可見光纖傳輸為採購案之重要項目，其使用之纜線是否具備「凱伏拉絲Aramid Yarn」及「外覆PE防鼠咬」功能關係錄影監視系統之傳輸效率、壽命與安全性，對系爭公共工程品質與安全之影響不可謂小。（六）查原判決就被上訴人以良泉公司提供之光纜替代採購契約約定之「UCS」廠牌光纜，是否有「以劣品充當良品」之擅自減省工料情節重大情事，及上訴人上開主張是否可採等攸關各該原處分認定事實是否正確適法等項，皆漏未依職權詳予調查論斷，雖曾依職權向新竹地院調取與本件事實至有關聯之該院102年度訴字第5號劉順松瀆職刑事偵審案卷，惟就刑事卷證資料調查證據之結果，亦未見理由之說明。而本件4採購案之工程施作、驗收程序果如上訴人主張，存有採購機關人員與廠商人員營私舞弊，共謀以劣品充當良品，並違法驗收情事，得否僅以系爭4採購案驗收紀錄所附光纜檢驗紀錄表、能力比對報告及校正報告，載有光纜製造廠及委託實驗報告者為良泉公司，且形式上已完成驗收程序，推論上訴人驗收時已同意被上訴人以良泉公司之光纜代替原來約定之UCS廠牌規格之光纜，而認本件並無政府採購法第101條第1項第3款規定之擅自減省工料情節重大之情形？原判決逕以上述理由即為上訴人不利之判決，自有判決理由不備之違法。七、綜上所述，原判決既有上述違背法令情事，且影響事實之確定與判決之結果，上訴意旨求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之裁判。八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　5　　月　　7　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　沈　應　南法官　闕　銘　富法官　楊　得　君法官　江　幸　垠以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　5　　月　　7　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第226號

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