最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第253號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第253號上訴人　芳誠營造有限公司代　表　人　王惠美訴訟代理人　紀錦隆　律師林宏政　律師被上訴人　國防部代　表　人　高廣圻訴訟代理人　徐克銘　律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國103年12月 11日臺北高等行政法院103年度訴字第1306號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人參與被上訴人（原為國防部軍備局採購中心，嗣因組織改造改制為國防部）所辦理「陸軍華山營區整建工程」採購案（下稱系爭採購案），不服被上訴人於民國102年8月28日以國採購包字第1020005615號函通知上訴人擬依政府採購法第31條第2項第1款規定之情事，追繳押標金新臺幣（下同）1,919萬元（下稱原處分），向被上訴人提出異議，復不服被上訴人102年12月19日國採購包字第1020008454號函所為維持原決定之異議處理結果，提出申訴亦經審議判斷（行政院公共工程委員會103年6月20日訴0000000號）駁回，遂提起行政訴訟，案經原判決駁回其訴，上訴人仍不服，復提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）追繳押標金之處分，應屬違反行政法上義務之裁罰性不利處分，依行政罰法第27條第1項規定，裁處權因3年期間之經過而消滅。經查，本件被上訴人早於95年11月22日即以昇軻字第0950007281號函知上訴人，因「押標金保證金保證保險單」及「保費收據」係偽造並撤銷決標，故被上訴人於上開期日起即可行使追繳押標金之裁罰，被上訴人遲至102年8月28日方為前開裁罰性之不利處分，已違反裁罰權3年時效規定。縱認本件無行政罰法裁處權3年時效之適用，惟追繳押標金亦應有行政程序法第131條之公法上請求權5年時效之適用。然被上訴人於102年8月28日始為追繳押標金之請求，其請求權亦已罹於時效。（二）行政處分與民事上之請求權，性質上完全不同，實無民事上之請求權時效類推適用之餘地。又民法第131條規定「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，或因不合法而受駁回之裁判，其裁判確定，視為不中斷。」。本件被上訴人雖於99年6月向臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）提起民事訴訟，惟100 年10月31日移送高雄高等行政法院，並於100年度訴字第635號被駁回，其中關於本件押標金部分，係以「欠缺權利保護必要」被駁回，亦即「起訴不合法而被駁回」，因此，縱認本件可類推適用上開民法規定，亦不生中斷之效力等語，求為判決撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷。三、被上訴人則以：（一）上訴人確有偽造投標文件之情，依政府採購法第31條第2項第1款規定，被上訴人作成原處分命上訴人追繳押標金，核屬依法行政且適法有據。（二）追繳押標金之處分係管制性不利處分，而非裁罰性處分，應適用行政程序法第131條第1項所定5年時效。上訴人主張原處分屬裁罰性行政處分應適用行政罰法第27條第1項之規定，洵屬無據。（三）99年6月22日所提之另案即高雄高等行政法院 100年度訴字第635號訴訟，雖經高雄高等行政法院以欠缺權利保護必要認訴無理由而判決駁回訴訟，惟並非以訴訟欠缺行政訴訟法第107條規定，認起訴為不合法以裁定駁回訴訟，與民法第131條規定限於訴不合法方有適用不符，自無類推適用民法第131條規定之理等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人與訴外人志鴻公司採共同投標方式，以上訴人為代表廠商，參與被上訴人辦理之「陸軍華山營區整建工程」第3次公開招標採購案，95年10月3日開標結果由上訴人得標。嗣被上訴人查得上訴人投標時所出具之臺灣產物保險股份有限公司（下稱臺灣產物保險公司）之「押標金保證金保證保險單」及「保費收據」有偽造之情形，乃經國防部軍備局工程營產中心赴臺灣產物保險公司查證發現上訴人「押標金保證金保證保險單」及「押標金保險單收據」均係偽造，並經該公司意外保險部於95年11月2日(95)產意字第576號函，明載：「芳誠營造」名義為要保人之「押標金保證金保證保險單」及「保費收據」非該公司所開具。復經採購中心向臺灣產物保險公司查證，該公司再於95年11月8日以(95)產意字第 586號函（原審卷第65頁），明載「芳誠公司」名義為要保人之「押標金保證金保證保險單」及「保費收據」均非該公司所開具。又上訴人實質負責人李光庭因持偽造之「押標金保證金保證保險單」及「押標金保險單收據」等文件投標，業經最高法院101年度台上字第2450號刑事判決有罪而駁回其上訴確定，上開事實有被上訴人軍備局採購中心工程發包處95年10月3日開標決標紀錄（原審卷第64頁）、臺灣產物保險公司95年11月8日（95）產意字第586號函、及最高法院101年度台上字第2450號刑事判決書（原審卷第143頁）可稽。上訴人就上揭事實並不爭執(原審卷第134頁），是本件押標金保證金保證保險單及保險單收據確屬偽造，堪予認定，被上訴人依政府採購法第31條第2項第1款追繳押標金，於法尚非無據。（二）政府採購法第31條第2項第1款規定，廠商有偽造、變造文件投標之行為，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之裁罰性不利處分係以「違反行政法上義務，而對於過去不法行為所為之制裁」者不同。準此，被上訴人對上訴人所為追繳押標金之行為，固為不利之行政處分，然非屬於行政罰法所稱之行政罰，並無行政罰法之適用，應無疑義。上訴人主張本件有行政罰法第27條3年裁處權時效之適用，要無可採。（三）復按「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」（本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。準此，追繳押標金乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，依行政程序法第131條第1項規定，其請求權消滅時效為5年，並於可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。查本件被上訴人早於95年11月22日即以昇軻字第0950007281號函知上訴人略以：因「押標金保證金保證保險單」及「保費收據」係偽造，撤銷決標並將予以停權及追償損失等語（參原審卷第25頁）。故被上訴人於上開期日起即可行使追繳押標金之裁罰，本件應於95年11月22日起算5年之消滅時效期間，固無疑義。（四）再者，「…… 公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定。其類推適用範圍不限於消滅時效之期間，時效完成之效力、時效中斷及不完成等相關規定均在類推適用之列。」（本院99年度判字第1325號判決、93年度判字第1449號判決參照）。故公法上請求權因5年間不行為而消滅，仍應類推適用民法第129條以下有關消滅時效中斷之規定。上訴人稱：此部分無類推適用云云，亦不足採。經查，本案被上訴人已於99年6月22日向高雄地院提起訴訟，依民法第129條第1項規定，應發生時效中斷之效力。又高雄地院於100年10月31日以100年度重訴字第242號裁定移送高雄高等行政法院（原審卷第68頁），高雄高等行政法院於102年6月20日以100年度訴字第635號判決駁回該訴（原審卷第77頁），上訴後，本院於103年9月11日以103年度判字第494號判決就押標金追繳部分「上訴駁回」（參原審卷第109頁判決書），是依民法第137條第2項規定，上開因起訴而中斷之時效，應自本院於103年9月11日判決確定後重行起算5年。則被上訴人於102年8月28日以本件原處分向上訴人追繳押標金，其請求權自未罹於時效。（五）另按「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」、「因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算」民法第129條第1項、第137條第2項定有明文。又民法第131條規定「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，或因不合法而受駁回之裁判，其裁判確定，視為不中斷。」故債權人起訴後，若其訴並非被法院以「不合法裁定駁回」，而係以「無理由判決駁回」者，自不能「視為不中斷」。查高雄高等行政法院100年度訴字第635號判決略以「……法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，均係以行政處分強制實現廠商參與投標時所為之擔保。基此，被上訴人就系爭1,919萬元押標金之追繳，原得以行政處分為之。惟被上訴人就系爭1,919萬元押標金之追繳提起本件一般給付訴訟，揆諸前開說明，顯然欠缺權利保護必要。……(三)綜上所述，被上訴人依據政府採購法第31條第2 項、第50條第2項及類推適用民法第179條不當得利規定，依行政訴訟法第8條規定，請求上訴人應共同給付被上訴人7,961萬2,811元整，及自起訴狀送達之翌日起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息，均為無理由，應予駁回。」是高雄高等行政法院並非以訴訟欠缺行政訴訟法第107條規定起訴合法要件為由，認訴不合法而裁定駁回訴訟，而係以訴訟欠缺權利保護必要為由，認訴無理由駁回訴訟。揆諸前揭說明，即與民法第131條規定限於訴不合法方有適用不符，自不能「視為不中斷」。（六）綜上，上訴人所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，亦無不合等語，資為駁回上訴人在原審之訴之論據。五、上訴人上訴意旨略以：（一）追繳押標金係招標機關本於公權力作用，單方所為之侵益性行政行為，其本質上即屬裁罰之性質，應有行政罰法第27條所明文裁處權時效之適用，且與公法上請求權無涉，自不得適用行政程序法第131條之規定。然原判決認定採購機關追繳押標金為「管制性不利處分」，係屬公法上請求權之行使，進而適用行政程序法第131 條消滅時效之規定，顯不當適用行政程序法第131條，且未適用行政罰法第27條，故有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當之違法。（二）依行政程序法第131條第3項之規定，行政機關應以「作成行政處分」之方式中斷時效，不得類推適用民法中斷時效之相關規定。再者，細繹本院98年度判字第1081號判決之意旨亦可知，若行政機關尚未為行政處分，則不生中斷時效問題，亦表示只有「行政處分」方可中斷時效。且本院95年8月份庭長法官聯席會議亦有「關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定」之決議。由此亦可得知公法上請求權消滅時效之規定，並不盡然可全盤援用民法之時效規定，仍須視「性質」是否相近而定。原判決認定關於行政機關公法上請求權之時效，得類推適用民法中斷時效之相關規定，係與行政程序法第131條第3項明文相悖，當有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違法等語，求為判決廢棄原判決，撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷。六、本院查：（一）按政府採購法第1條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」、第31條第1項、第2項第1款規定：「（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。……」。本件上訴人與訴外人志鴻公司採共同投標方式，以上訴人為代表廠商，參與被上訴人辦理之「陸軍華山營區整建工程」第3次公開招標採購案，95年10月3日開標結果由上訴人得標。嗣被上訴人查得上訴人投標時所出具之臺灣產物保險公司之「押標金保證金保證保險單」及「保費收據」有偽造之情形，且上訴人實質負責人李光庭因持偽造之「押標金保證金保證保險單」及「押標金保險單收據」等文件投標，業經最高法院101年度台上字第2450號刑事判決有罪而駁回其上訴確定等情，業經原審依法查明認定事實在案，上訴人就上揭事實並不爭執，是被上訴人依上引政府採購法第31條第2項第1款追繳押標金，原判決予以肯認，於法尚非無據。（二）次按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」，行政罰法第1條前段定有明文，準此，行為人須因違反行政法上義務，受非難性之不利行政處分，始有行政罰之適用。而政府採購法第30條第1項前段、第31條第2項關於廠商所繳納押標金，辦理採購機關不予發還或追繳押標金之規定，旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼具有防範投標人妨礙程序公正之作用，亦即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之裁罰性不利處分係以「違反行政法上義務，而對於過去不法行為所為之制裁」者不同。因此，被上訴人對上訴人所為追繳押標金之行為，固為不利之行政處分，然非屬於行政罰法所稱之行政罰，並無行政罰法之適用，應無疑義。業經原判決剖析甚詳，核無不合。復按「依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議作成上述決議，此為本院一致之見解。準此，追繳押標金乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，依行政程序法第131條第1項規定，其請求權消滅時效為5年，並於可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。故上訴意旨仍執與起訴意旨相同之詞謂：追繳押標金係招標機關本於公權力作用，單方所為之侵益性行政行為，其本質上即屬裁罰之性質，應有行政罰法第27條所明文裁處權時效之適用，且與公法上請求權無涉，自不得適用行政程序法第131條之規定。然原判決認定採購機關追繳押標金為「管制性不利處分」，係屬公法上請求權之行使，進而適用行政程序法第131條消滅時效之規定，顯不當適用行政程序法第131條，且未適用行政罰法第27條，故有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當之違法云云，無非係其主觀歧異法律見解，依上開說明，尚無足取。（三）另按「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」、「因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算」、「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，或因不合法而受駁回之裁判，其裁判確定，視為不中斷。」民法第129條第1項、第137 條第2項及第131條分別定有明文。依上引民法第131條規定文字內容，若其訴並非被法院以「不合法裁定駁回」，而係以「無理由判決駁回」者，自不能「視為不中斷」。次查行政程序法第131條第3項固僅規定「行政機關實現該權利所作成之行政處分」而中斷情形，然公法上請求權之實現，實不以行政機關作成行政處分為限，行政機關以其他方式實現公法上請求權且為人民所能接受者，亦所在多有（例如行政機關與當事人在締結契約方式而獲得實現）。衡諸時效中斷乃指時效進行期間有行使權利之事實，而暫時停止時效之進行，此法理當不分私法上或公法上之權利皆有適用，則民法有關時效中斷之規定，核與公法上權利之性質並不相牴觸，因現行行政法規無特別規定者，自許予以類推適用。再者，公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定。其類推適用範圍不限於消滅時效之期間，時效完成之效力、時效中斷及不完成等相關規定均在類推適用之列。故公法上請求權因5年間不行為而消滅，仍應類推適用民法第129條以下有關消滅時效中斷之規定等由，亦經原審詳述其得心證之理由，核與司法院釋字第474號解釋意旨無違，於法自屬有據。是上訴意旨仍以：依行政程序法第131條第3項之規定，行政機關應以「作成行政處分」之方式中斷時效，不得類推適用民法中斷時效之相關規定等語，指摘原判決違背法令乙節，尚屬誤解法律規定意旨而不足採。（四）末查，本院98年度判字第1081號判決意旨，僅以被上訴人尚未作成行政處分，故與行政程序法第131條第3項規定之時效中斷事由不該當而已，並未認定若行政機關尚未為行政處分，則不生中斷時效問題，亦未表示只有「行政處分」方可中斷時效，此有卷附該判決書之記載內容可按。又本院95年8月份庭長法官聯席會議亦僅對於公法上請求權因時效完成之法律效果，基於公法與私法性質，認公法上請求權當然消滅，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。該決議文中並提及司法院釋字第474號解釋已闡明時效中斷及不完成，在相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，足見本院上述決議顯未認為公法請求權制度，不得類推適用民法關於中斷及不完成之規定。從而，上訴意旨援引上述本院判決及決議意旨，主張：前述本院判決之意旨，認為若行政機關尚未為行政處分，則不生中斷時效問題，亦表示只有「行政處分」方可中斷時效。且前述本院決議亦有「關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定」之決議。由此可得知公法上請求權消滅時效之規定，並不盡然可全盤援用民法之時效規定，仍須視「性質」是否相近而定。原判決認定關於行政機關公法上請求權之時效，得類推適用民法中斷時效之相關規定，係與行政程序法第131條第3項明文相悖，當有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違法等語，依上開說明，尚屬誤解本院判決及決議之意旨而不足取。（五）綜上，上訴意旨所述均無可採，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　5　　月　　22　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官闕銘富法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　廖　宏　明以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　5　　月　　22　　日書記官　葛　雅　慎

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第253號

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