104年度判字第271號｜行政：政府採購法｜裁判日期：104 年 05 月 29 日

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第271號上訴人　威信工程顧問股份有限公司代　表　人　賀仲華訴訟代理人　謝曜焜　律師被上訴人　基隆市政府代　表　人　林右昌訴訟代理人　游蕙菁　律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國103年12月25日臺北高等行政法院103年度訴字第1284號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人承攬「基隆市95年度寬頻管道新建工程」（下稱系爭工程）委託監造技術服務工作，與被上訴人於民國95年12月13日簽訂勞務採購契約（下稱系爭勞務採購契約），負責系爭工程監造工作，系爭工程於97年5月2日完工，惟因施工廠商即亞鉅營造股份有限公司（下稱亞鉅公司）拒不履行保固責任，被上訴人於101年12月6日進行全路段開挖，始確定亞鉅公司有不按圖施工，情節重大之情事，上訴人則有監造不實，查驗或驗收不合格，情節重大之情事。被上訴人以102年9月26日基府工養壹字第1020176647號函（原處分）通知上訴人有政府採購法第101條第1項第8款查驗或驗收不合格，情節重大之情事，並將依政府採購法第102條第3項規定辦理。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以102年11月14日基府工養壹字第1020110144號函復異議無理由（並說明依政府採購法第103條第1項第2款規定，自刊登之次日起1年內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商），上訴人不服異議處理結果，再向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴，經工程會103年6月13日訴1020487號申訴審議判斷關於政府採購法第101條第1項第8款部分，申訴駁回；其餘申訴不受理。上訴人不服，就關於政府採購法第101條第1項第8 款部分，提起行政訴訟，案經原判決駁回其訴，上訴人仍不服，復提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）系爭勞務採購契約內並無保固期間之規定，上訴人不負保固責任，被上訴人於驗收完成後復認施工廠商於履行保固期間不履行保固責任，然已不能再依政府採購法第101條第1項第8款之規定對上訴人為刊登政府採購公報之裁罰；又被上訴人應最遲於成果交付（即97年5月2日）1年內（算至98年5月2日止）通知上訴人進行瑕疵改善，但本件已超過1年時間；姑不論被上訴人所稱：「亞鉅公司施工之部分路段亦造成本市路面破損不堪，屢遭市民反映與申訴，已造成市府負面形象」是否屬實，亦不當然即可認為上訴人有政府採購法第101條第1項第8款所定「查驗或驗收不合格」，更遑論上訴人有何就「亞鉅公司施工要求之規格、材料、品質及施作過程不嚴謹，欠缺履約誠信」之「情節重大」事由；況亞鉅公司依約既須負保固責任，且已提供保固保證金，如其施工之部分路段確有使路面破損不堪之情形，被上訴人本可催告該公司負起保固維修之責；如該公司拒不履行保固責任者，被上訴人亦得依法沒收保固保證金，並使第三人代為履行保固維修之責後，再向該公司求償，豈能執此認定上訴人有「查驗或驗收不合格情節重大」情事；被上訴人徒以「亞鉅公司有政府採購法第101條第1項第9款不履行保固責任」之情事，即認定上訴人有政府採購法第101條第1項第8款所定「查驗或驗收不合格」之事由，容有違誤。（二）被上訴人認上訴人有「查驗或驗收不合格」之情事，然此監造不實之行為所發生「路面破損」之結果，於97年5月2日驗收完成當時固尚未發生，然在施工廠商亞鉅公司於97年5月3日開始保固後即已「發生」，被上訴人乃於98年2月9日以基府工土參字第0980129439號函通知亞鉅公司：「……路面龜裂破損共計36處，請於3日內進行修繕」，故自98年2月9日做為「路面破損」之「結果發生時」起算，計至102年9月26日始對上訴人為裁罰，已逾行政罰法第27條之3年時效期間；雖被上訴人至99年6月17日第1次試挖路面時，始「發現」路面破損原因為「未按圖施工」，然此時點係「結果發現時」，而非「結果發生時」，自不得以此時點做為3 年時效期間之起算點；倘以101年12月6日第2次道路開挖為確知結果發生之見解，係將行政罰法第27條第2項但書規定之「結果發生時」不當擴張解釋為「確知結果發生時」，更有未當；退而言之，即認行政罰法第27條第2項但書規定之「結果發生時」可解釋為「確知結果發生時」，然被上訴人於99年6月17日第一次試挖路面時，即已「確知」上訴人有監造不實，致有「查驗或驗收不合格，情節重大」之情形，自應以該時點做為本件時效期間之起算點，算至被上訴人於102年9月26日對上訴人裁罰日，亦已逾行政罰法第27條之3 年時效期間等語，求為判決撤銷原處分及異議處理結果暨申訴審議判斷關於政府採購法第101條第1項第8款部分。三、被上訴人則以：（一）系爭工程於97年5月2日竣工驗收完成，驗收經過及項目如驗收紀錄所載，未驗收及隱蔽部分，因無從依現狀驗收，故載明由監造單位即上訴人負責，施工廠商即亞鉅公司則應自完工驗收合格次日即97年5月3日起之5 年內負保固責任。（二）保固期間內施工範圍內道路陸續發生塌陷或破損，部分路段因已有寬頻管道佈纜、使用，無法依系爭工程契約圖說修繕；後於99年6月17日於信二路擇三處進行試挖，其中依信二路試挖報告所載，三處試挖點，或因AC下方即遭遇修復用之PC，或因AC下方48公分深遭遇管障，而無法判斷試挖處係採何斷面施作，亦無從認定有無未按圖施工或擅自減省工料之情事，而上訴人復未認定亞鉅公司有何未按圖施工或擅自減省工料之情事，亦未通知亞鉅公司限期改善、改正或拆除重做，並副知被上訴人，被上訴人無從知悉或確認系爭工程有何未按圖施工或監造不實之情事，裁罰權時效自無從進行。（三）退步言之，縱認99年6月17 日信二路試挖時，得依當時所得事證，發現並認定上訴人有查驗或驗收不合格之情事，惟試挖處僅三處，均屬點狀開挖，顯無從遽認情節重大，而不符所謂「廠商查驗或驗收不合格，情節重大者」之要件，違反行政法上義務之結果自尚未發生。惟其至101年12月6日正豐街試挖時，累計長度已有60至70公尺之多，被上訴人始能發現並認定上訴人確有政府採購法第101條第1項第8款規定「查驗或驗收不合格，情節重大」之情形等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，上訴人承攬系爭工程委託監造技術服務工作，與被上訴人於95年12月13日簽訂勞務採購契約，負責系爭工程監造工作，系爭勞務採購契約第2條（二、廠商應給付之標的及工作事項）明定：「（一）乙方（按即本件上訴人）應提送監造計畫予甲方（按即本件被上訴人）核備後，依該計畫內容確實執行，其內容包括：（6）施工查核程序及標準。……（四）施工廠商放樣、施工基準測量及各項測量之校驗。……（六）履約估驗計價之查核。（十）依監造計畫對各施工項目實施查核，並填具施工品質查核紀錄表，發現缺失時，同意即通知承包商限期改善。……（二十一）竣工及結算文件之審查。……（二十三）驗收之協辦。……」系爭工程於97年5月2日竣工驗收完成，驗收經過及項目如驗收紀錄所載，未驗收及隱蔽部分，因無從依現狀驗收，故載明由監造單位即上訴人負責等情，為兩造所不爭，並有系爭勞務採購契約（申訴審議卷第18頁至第34頁）、工程結算驗收證明書、驗收紀錄、初驗複驗紀錄（被上訴人答辯卷第1頁至第6頁）等附卷可稽。嗣保固期間內施工範圍內道路陸續發生塌陷或破損，被上訴人於99年6月17日召集設計單位（林同棪工程顧問公司）、監造單位（上訴人）及施工廠商（亞鉅公司）勘查道路損壞地點，並於信二路擇定3處進行試挖。依信二路試挖報告所載，三處試挖點，或因AC下方即遭遇修復用之PC，或因AC下方48公分深遭遇管障，而無法判斷試挖處係採何斷面施作等情，有基隆市95年度寬頻管道99年6月17日試挖報告、開挖現況照片圖等附卷可佐（被上訴人答辯卷第14頁至第27頁參照）。被上訴人復於101年12月6日進行正豐街全路段開挖，依「基隆市95年度寬頻管道正豐街試挖報告」試挖結果載明：「AC厚度約為10公分，下方即遇到CLSM，……管頂上方CLSM厚度約為10公分，AC面至管頂約20公分。……惟已施作完成之管道斷面現況似與契約圖說斷面深度有所不符。另下方約有13公分混凝土底層，打除期間於B-B斷面則發現有鋼筋，而同一開挖路段A-A斷面並未發現鋼筋。」就路面破損成因載明：「經試挖本處後，其埋設深度似與原設計斷面深度有所差異，原設計斷面深度管頂距AC路面頂應有30cm深……，而開挖後該處斷面管頂距AC路面頂約有18～20cm並不符合設計要求，故有可能因埋設深度不足；另於同一開挖路段A-A斷面並未發現鋼筋，與設計承壓板條件不符，故導致車載造成管道結構產生龜裂變形，而產生表層AC反射裂縫，最後經重複車載後擴大造成破損」等情，亦有基隆市95年度寬頻管道101年12月6日試挖報告、開挖現況照片、原設計斷面圖等附卷可佐（被上訴人答辯卷第7頁至第13頁）。被上訴人亦曾於98年2月9日以基府工土參字第0980129439號函（原審卷第64頁）通知施工廠商亞鉅公司：「……路面龜裂破損共計36處，請於3日內進行修繕……查前開路面破損部分業已造成用路人多次反映並投訴在案……為避免影響行安，將由本府先行緊急臨時修繕……。」在案。（二）次查政府採購法第101條第1項第8款規定所稱之「查驗或驗收不合格，情節重大者。」之情形，包括監造廠商監造不實之情形。上訴人乃系爭工程監造廠商，依約對於系爭工程之施工及竣工負有監造、查核、通知改正、查驗及協助驗收等義務，被上訴人主張上訴人未依約履行上揭責任，以致系爭工程於完工後因施工廠商未按圖施工，擅自減省工料且管道埋設深度與承壓條件均不足，與原設計要求不符，導致車載造成管道結構產生龜裂變形，而產生表層AC反射裂縫，最後經重複車載後擴大造成破損；保固期間內即有多處路面陸續發生塌陷或破損，嚴重影響公眾交通安全而迭遭市民反映投訴，已造成政府形象重大損害及民怨（參原審卷第130頁及第131頁101年8月23日中國時報報導及剪報資料）；迄至被上訴人於101年12月6日大規模試挖時，始能發現其事而確知其情節重大，則101年12月6日亦係被上訴人對上訴人契約工作項目及內容等工作成果之查驗及驗收，而結果不合格且情節重大等情，核屬有據可採。從而，被上訴人認上訴人有監造不實，查驗或驗收不合格，情節重大之情事，以原處分通知上訴人有政府採購法第101條第1項第8款查驗或驗收不合格，情節重大之情事，並將依政府採購法第102條第3項規定辦理，並無違誤。（三）政府採購法第101條第1項第8款所稱之「查驗」，並不以招標機關依契約於完工後或履約期間辦理之查驗為限，若招標機關因確保工程品質，於契約規定以外之查驗；或因主管機關本於職權實施監督查核之結果，發現招標工程有不符合契約約定或違反法令規定之情形者，亦屬該款所稱之「查驗」不合格，且該規定所稱之「查驗或驗收不合格，情節重大」，包括監造廠商監造不實之情形。本件被上訴人並非以「亞鉅公司有政府採購法第101條第1項第9款不履行保固責任」之情事，即逕認定上訴人有政府採購法第101條第1項第8款所定「查驗或驗收不合格」之事由；而係以上訴人違反義務監造不實，致系爭工程完工後（施工廠商保固期間內）即有多處路面陸續發生塌陷或破損，嚴重影響公眾交通安全而迭遭市民反映投訴，已造成政府形象重大損害及民怨，認有查驗或驗收不合格，且情節重大情事而為原處分；與上訴人是否負保固責任？被上訴人發現瑕疵後是否於結果驗收後一年內通知修正或重做？施工廠商是否履行保固責任？有無提供保固保證金等情無涉。（四）行政罰法第27條規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」另參以政府採購法第101條第1項第8款「查驗或驗收不合格，情節重大」之規範要件，倘受處罰人有違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，亦係違反行政法上義務之行為（本院101年6月份庭長法官聯席會議決議參照）；惟徒有該違反義務之行為，尚不足構成裁罰之要件，尚須經（招標機關）查驗或驗收不合格，且情節重大者，始足當之。換言之，受處罰人違反義務之行為縱已終了，尚與該規定之裁罰要件不該當，須待（招標機關）查驗或驗收不合格，且情節重大之結果發生，始完備裁罰要件。是以政府採購法第101條第1項第8款「查驗或驗收不合格，情節重大」之裁處時效，尚不得以受處罰人違反行政法上義務之行為終了時起算，而應適用行政罰法第27條第2項但書之規定，自經查驗或驗收不合格且情節重大之結果發生時起算。從而，99年6月17日信二路試挖時，三處試挖點，或因AC下方即遭遇修復用之PC，或因AC下方48公分深遭遇管障，而無法判斷試挖處係採何斷面施作，亦無從知悉或確認系爭工程有何未按圖施工或監造不實之情事；且因當時試挖處僅三處，均屬點狀開挖，亦顯無從遽認「情節重大」，而不符所謂「查驗或驗收不合格，情節重大者」之要件，違反行政法上義務之結果自尚未發生；及至101年12月6日第2次大規模開挖時，始能確知上訴人未依約履行監造責任，以致系爭工程於完工後因施工廠商未按圖施工，擅自減省工料且管道埋設深度與承壓條件均不足，與原設計要求不符，導致車載造成管道結構產生龜裂變形，而產生表層AC反射裂縫，最後經重複車載後擴大造成破損，而有查驗或驗收不合格，情節重大等情，核屬可採。故而，上訴人違反義務監造不實之行為，固係於97年5月2日系爭工程完工驗收時終了，然於101年12月6日始發生經被上訴人查驗或驗收不合格，情節重大之結果，依上揭行政罰法第27條第2項但書之規定，自應以結果發生之101年12月6日為裁處權時效之起算日，計至102年9月26日被上訴人為原處分，尚未逾3年之裁處期間。（五）綜上所述，上訴人各該主張均難憑採。被上訴人以上訴人有政府採購法第101條第1項第8款之情事，通知擬將刊登政府採購公報，並駁回上訴人之異議，核無違誤，申訴審議判斷就該部分予以維持，核無不合等由，據以駁回上訴人在原審之訴。五、上訴人上訴意旨略以：（一）上訴人有無政府採購法第101 條第1項第8款所定：「有查驗或驗收不合格」之情事，應依委託監造技術服務工作契約書之規定，檢視上訴人之履約情形定之，與亞鉅公司有無確實履行保固責任無涉。惟原審徒以訴外人亞鉅公司施工有瑕疵、未驗收及隱蔽部分載明由監造單位即上訴人負責等情，為兩造所不爭，即據為上訴人監造不實致亞鉅公司所承作之工程有所瑕疵之認定，卻未具體敘明上訴人有何監造不實之處、暨上訴人之監工與工程瑕疵間有何相當因果關係之具體理由，判決有不備理由之違法。（二）原判決所依據之本院102年度判字第213號判決，之所以認定監工廠商於依契約完工後或履約期間辦理之查驗仍負有義務者，乃係因該案之招標廠商依行政院農業委員會依水土保持法第14條之1第2項授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法第25條、第26條規定，負有保護不特定多數人之法律上保護照顧義務，並非創設法所無之義務，原審不當衍伸上該判決之意旨，徒以政府採購法第1條之立法目的，即創設上訴人於完工後仍應擔負監造之義務，實已與憲法上之法律保留原則、行政罰法第4條所揭櫫之處罰法定原則相悖。況僅憑政府採購法第1條之立法目的，亦無從據以創設「由上訴人負擔義務」之具體法律規範構成要件及適用範圍，亦難以為受規範者（即上訴人）可得預見，或可經由司法審查加以確認，實與法律明確性原則相左，原判決顯有適用法律之違誤；退步言之，縱認原審援用本院102年度判字第213號判決之意旨創設上訴人於完工後之義務並無適用法令之違誤，然該判決之爭點並非涉及行政罰法第27條之裁罰權時效起算之適用。如據上該判決之意旨並據以連結行政罰法第27條規定之法律見解，不啻肯認招標機關得以於完工後5年、10年、20年、30年，甚或於百年後方為起算裁罰權時效，並據此追究監造廠商之責，則將造成監造機關將終日惴慄不安。職是，原審不當擴張、濫用本院102年度判字第213號判決之意旨，顯有適用法規之違誤。（三）依行政罰法第27條規定暨時效制度之本旨，政府採購法第101條第1項第8款規定之裁罰權時效起算時點之計算基準，應係以客觀上「違反政府採購法第101條第1項第8款規定之契約上義務之行為終了時」或「因違反政府採購法第101條第1項第8款規定之契約上義務致結果發生」時起算（即客觀說），至於裁罰權人主觀上不知「違反政府採購法第101條第1項第8款義務人之行為終了時點」，或不知「違犯政府採購法第101條第1項第8款義務之結果發生時點」等情（即主觀說），均為事實上障礙，非屬法律障礙，與時效之起算無涉。是本件於「保固期內或期滿時」，即已「發生」上訴人監造不實之結果（路面破損），與被上訴人嗣後之試挖時間無涉；依此計算至被上訴人於102年9月26日對上訴人為裁罰時，已逾行政罰法第27條之3 年時效期間。退而言之，即認行政罰法第27條第2項但書規定之「結果發生時」可解釋為「確知結果發生時」，則3年時效期間之起算點，仍應自「被上訴人99年6月17日第一次試挖」起算，而不應自被上訴人第二次試挖日即「101年12 月6日」起算。被上訴人遲至102年9月26日始對上訴人為裁罰，已逾行政罰法第27條之3年時效期間，亦非適法。原判決認被上訴人於101年12月6日第二次道路開挖始確知結果發生，與事實及證據均有不符，故顯有適用法令之違誤。（四）原判決一方面援用行政罰法第27條第2項但書規定：「自該結果發生時起算」之裁罰權客觀起算基準時點，又以迄至被上訴人於101年12月6日大規模試挖時，始能發現其事而確知其情節重大之被上訴人主觀確知結果發現時之主觀起算基準時點為由，駁回上訴人於原審之請求，顯與行政罰法第27條第2項但書之客觀基準起算時點之文義不符，亦顯有判決理由矛盾之違誤等語，求為判決廢棄原判決，撤銷原處分及異議處理結果暨申訴審議判斷，或發回原審法院。六、本院查：（一）按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……八、查驗或驗收不合格，情節重大者。」、「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」政府採購法第101條第1項第8款、第102條第3項定有明文。次按行政罰法第27條規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」又「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103 條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1 款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。……」有本院101年6月份庭長法官聯席會議決議可資參照。（二）經查，上訴人承攬系爭工程委託監造技術服務工作，與被上訴人於95年12月13日簽訂勞務採購契約，負責系爭工程監造工作，系爭勞務採購契約第2條（二、廠商應給付之標的及工作事項）明定：「（一）乙方（按即本件上訴人）應提送監造計畫予甲方（按即本件被上訴人）核備後，依該計畫內容確實執行，其內容包括：（6）施工查核程序及標準。……（四）施工廠商放樣、施工基準測量及各項測量之校驗。……（六）履約估驗計價之查核。（十）依監造計畫對各施工項目實施查核，並填具施工品質查核紀錄表，發現缺失時，同意即通知承包商限期改善。……（二十一）竣工及結算文件之審查。……（二十三）驗收之協辦。……」系爭工程於97年5月2日竣工驗收完成，驗收經過及項目如驗收紀錄所載，未驗收及隱蔽部分，因無從依現狀驗收，故載明由監造單位即上訴人負責等情，為兩造所不爭，並有系爭勞務採購契約、工程結算驗收證明書、驗收紀錄、初驗複驗紀錄在卷可稽，業經原審依法認定在案。（三）次查系爭工程於97年5月2日竣工驗收完成，驗收經過及項目如驗收紀錄所載，未驗收及隱蔽部分，因無從依現狀驗收，故載明由監造單位即上訴人負責等情，亦為兩造所不爭，並有系爭勞務採購契約、工程結算驗收證明書、驗收紀錄、初驗複驗紀錄附卷可稽。嗣保固期間內施工範圍內道路陸續發生塌陷或破損，被上訴人於99年6月17日召集設計單位（林同棪工程顧問公司）、監造單位（上訴人）及施工廠商（亞鉅公司）勘查道路損壞地點，並於信二路擇定3處進行試挖。依信二路試挖報告所載，3處試挖點，或因AC下方即遭遇修復用之PC，或因AC下方48公分深遭遇管障，而無法判斷試挖處係採何斷面施作等情，有基隆市95年度寬頻管道99年6月17日試挖報告、開挖現況照片圖等附卷可佐。被上訴人復於101年12月6日進行正豐街全路段開挖，依「基隆市95年度寬頻管道正豐街試挖報告」試挖結果載明：「AC厚度約為10公分，下方即遇到CLSM，……管頂上方CLSM厚度約為10公分，AC面至管頂約20公分。……惟已施作完成之管道斷面現況似與契約圖說斷面深度有所不符。另下方約有13公分混凝土底層，打除期間於B-B斷面則發現有鋼筋，而同一開挖路段A-A斷面並未發現鋼筋。」就路面破損成因載明：「經試挖本處後，其埋設深度似與原設計斷面深度有所差異，原設計斷面深度管頂距AC路面頂應有30cm深……，而開挖後該處斷面管頂距AC路面頂約有18～20cm並不符合設計要求，故有可能因埋設深度不足；另於同一開挖路段A-A斷面並未發現鋼筋，與設計承壓板條件不符，故導致車載造成管道結構產生龜裂變形，而產生表層AC反射裂縫，最後經重複車載後擴大造成破損」等情，亦有基隆市95年度寬頻管道101年12月6日試挖報告、開挖現況照片、原設計斷面圖等附卷可佐。依前引政府採購法第101條第1項第8款規定所稱之「查驗或驗收不合格，情節重大者。」之情形，包括監造廠商監造不實之情形。因上訴人乃系爭工程監造廠商，依約對於系爭工程之施工及竣工負有監造、查核、通知改正、查驗及協助驗收等義務，被上訴人主張上訴人未依約履行上揭責任，以致系爭工程於完工後因施工廠商未按圖施工，擅自減省工料且管道埋設深度與承壓條件均不足，與原設計要求不符，導致車載造成管道結構產生龜裂變形，而產生表層AC反射裂縫，最後經重複車載後擴大造成破損；從而，被上訴人認上訴人有監造不實，查驗或驗收不合格，情節重大之情事，以原處分通知上訴人有政府採購法第101條第1項第8款查驗或驗收不合格，情節重大之情事，並將依政府採購法第102條第3項規定辦理，並無違誤，業經原判決詳述其認定事實所憑之證據及得心證之事由，核與證據及經驗法則均無違，自無不合。故上訴意旨猶執：上訴人有無政府採購法第101條第1項第8款所定：「有查驗或驗收不合格」之情事，應依委託監造技術服務工作契約書之規定予以檢視上訴人之履約情形定之，與亞鉅公司有無確實履行保固責任無涉。惟原審徒以訴外人亞鉅公司施工有瑕疵、未驗收及隱蔽部分載明由監造單位即上訴人負責等情，為兩造所不爭等語，即據為上訴人監造不實致亞鉅公司所承作之工程有所瑕疵之認定，卻未具體敘明上訴人有何監造不實之處、暨上訴人之監工與工程瑕疵間有何相當因果關係之具體理由，判決有不備理由之違法等情，無非係對原判決已詳予指駁不採之事項，再事爭執，顯無足取。（四）又查政府採購法第101條第1項第8款所定之「查驗或驗收不合格，情節重大」，包括監造廠商監造不實之情形，如監造廠商於履約期間因監造不實，如驗收紀錄所載，未驗收及隱蔽部分，因無從依現狀驗收，故載明由監造單位即上訴人負責，已如上述，故於承造廠商負保固責任期間內，招標機關因發現疑點再查驗結果不合格，且情節重大情事，即符合上述處罰要件，並不以履約期間內查驗或驗收為必要。本件被上訴人並非以「亞鉅公司有政府採購法第101條第1項第9款不履行保固責任」之情事，即逕認定上訴人有政府採購法第101條第1項第8款所定「查驗或驗收不合格」之事由；而係以上訴人違反義務監造不實，致系爭工程完工後（施工廠商保固期間內）即有多處路面陸續發生塌陷或破損，嚴重影響公眾交通安全而迭遭市民反映投訴，已造成政府形象重大損害及民怨，再次查驗或驗收結果不合格，且情節重大情事而為原處分；與上訴人是否負保固責任，被上訴人發現瑕疵後是否於結果驗收後1年內通知施工廠商修正或重做，施工廠商是否履行保固責任，有無提供保固保證金等情均無涉等由，亦經原判決敘明其得心證之理由在案，依上開說明，核無不合。又本院102年度判字第213號判決意旨以政府採購法第101條第1項第8款所稱之「查驗」，並不以招標機關依契約於完工後或履約期間辦理之查驗為限，若招標機關因確保工程品質，於契約規定以外之查驗；或因主管機關本於職權實施監督查核之結果，發現招標工程有不符合契約約定或違反法令規定之情形者，亦屬該款所稱之「查驗」不合格，應係指如施工廠商負有保固期間，在保固期間內發現原來查驗或驗收不實時，即構成本款違章行為，不以招標機關依契約於完工後或履約期間辦理之查驗為限，其真意應非指查驗無期限之限制，是以尚不致發生上訴人所稱將使時效無限延期之虞。至於上引本院判決所引述之行政院農業委員會依水土保持法第14條之1第2項授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法第25條、第26條規定，係屬另一問題，與政府採購法上監造人所負之查驗或驗收責任無關，故上訴意旨以：原判決所依據之本院102年度判字第213號判決，之所以認定監工廠商於依契約完工後或履約期間辦理之查驗仍負有義務者，乃係因該案之招標廠商負有行政院農業委員會依水土保持法第14條之1第2項授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法第25條、第26條規定，對不特定多數人之法律上保護照顧義務，並非創設法所無之義務，原審不當衍伸上該判決之意旨，徒以政府採購法第1條之立法目的，即創設上訴人於完工後仍應擔負監造之義務，實已與憲法上之法律保留原則、行政罰法第4條所揭櫫之處罰法定原則相悖。況僅憑政府採購法第1條之立法目的，亦無從據以創設「由上訴人負擔義務」之具體法律規範構成要件及適用範圍，亦難以為受規範者（即上訴人）可得預見，或可經由司法審查加以確認，實與法律明確性原則相左，原判決顯有適用法律之違誤；退步言之，縱認原審援用本院102年度判字第213號判決之意旨創設上訴人於完工後之義務並無適用法令之違誤，然該判決之爭點並非涉及行政罰法第27條之裁罰權時效起算之適用。如上該判決之意旨並據以連結行政罰法第27條規定之法律見解，不啻肯認招標機關得以於完工後5年、10年、20年、30年，甚或於百年後方為起算裁罰權時效，並據此追究監造廠商之責，則將造成監造機關將終日惴慄不安。職是，原審不當擴張、濫用本院102年度判字第213號判決之意旨，顯有適用法規之違誤等情，依上開說明，尚屬誤解而不足採。（五）另查依上引行政罰法第27條規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」參以政府採購法第101條第1項第8款「查驗或驗收不合格，情節重大」之規範要件，倘受處罰人有違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，亦係違反行政法上義務之行為（本院101年6月份庭長法官聯席會議決議參照）；惟徒有該違反義務之行為，尚不足構成裁罰之要件，尚須經查驗或驗收不合格，且情節重大者，始足當之。換言之，受處罰人違反義務之行為縱已終了，尚與該規定之裁罰要件不該當，須待查驗或驗收不合格，且情節重大之結果發生，始完備裁罰要件。是以政府採購法第101條第1項第8款「查驗或驗收不合格，情節重大」之裁處權時效，尚不得以受處罰人違反行政法上義務之行為終了時起算，而應適用行政罰法第27條第2項但書之規定，自經查驗或驗收不合格且情節重大之結果發生時起算。從而，99年6月17日信二路試挖時，3處試挖點，或因AC下方即遭遇修復用之PC，或因AC下方48公分深遭遇管障，而無法判斷試挖處係採何斷面施作，亦無從知悉或確認系爭工程有何未按圖施工或監造不實之情事；且因當時試挖處僅3處，均屬點狀開挖，亦顯無從遽認「情節重大」，而不符所謂「查驗或驗收不合格，情節重大者」之要件，違反行政法上義務之結果自尚未發生；及至101年12月6日第2次大規模開挖時，始能確知上訴人未依約履行監造責任，以致系爭工程於完工後因施工廠商未按圖施工，擅自減省工料且管道埋設深度與承壓條件均不足，與原設計要求不符，導致車載造成管道結構產生龜裂變形，而產生表層AC反射裂縫，最後經重複車載後擴大造成破損，而有查驗或驗收不合格，情節重大等情，核屬可採。故而，上訴人違反義務監造不實之行為，固係於97年5月2日系爭工程完工驗收時終了，然於101年12月6日始發生經被上訴人因查驗或驗收不合格而情節重大之結果，依上揭行政罰法第27條第2項但書之規定，自應以結果發生之101年12月6日為裁處權時效之起算日，計至102年9月26日被上訴人為原處分，尚未逾3年之裁處期間等由，復經原判決詳述其得心證之事由，經核並無不合。查上述原判決意旨係以：客觀上於101 年12月6日始發生經被上訴人查驗或驗收不合格，情節重大之結果，作為裁罰時效起算點，並非以被上訴人主觀上於同日始知道有結果發生，而作為裁罰時效起算點。故上訴意旨仍以：依行政罰法第27條規定暨時效制度之本旨，政府採購法第101條第1項第8款規定之裁罰權時效起算時點之計算基準，應係以客觀上「違反政府採購法第101條第1項第8款規定之契約上義務之行為終了時」或「因違反政府採購法第101條第1項第8款規定之契約上義務致結果發生」時起算，至於裁罰權人主觀上不知「違反政府採購法第101條第1項第8款義務人之行為終了時點」，或不知「違犯政府採購法第101條第1項第8款義務之結果發生時點」等情，均為事實上障礙，非屬法律障礙，與時效之起算無涉。是本件於「保固期內或期滿時」，即已「發生」上訴人監造不實之結果（路面破損），與被上訴人嗣後之試挖時間無涉；依此計算至被上訴人於102年9月26日對上訴人為裁罰時，已逾行政罰法第27條之3年時效期間。退而言之，即認行政罰法第27條第2項但書規定之「結果發生時」可解釋為「確知結果發生時」，則3年時效期間之起算點，仍應自「被上訴人99年6月17日第一次試挖」起算，而不應自被上訴人第二次試挖日即「101年12月6日」起算。被上訴人遲至102年9月26日始對上訴人為裁罰，已逾行政罰法第27條之3年時效期間，自非適法。原判決一方面援用行政罰法第27條第2項但書規定：「自該結果發生時起算」之裁罰權客觀起算基準時點，又以迄至被上訴人於101年12月6日大規模試挖時，始能發現其事而確知其情節重大之被上訴人主觀確知結果發現時之主觀起算基準時點為由，駁回上訴人於原審之請求，顯與行政罰法第27條第2項但書之客觀基準起算時點之文義不符，原判決適用法規顯有違誤云云，亦屬誤解原判決意旨而不足採。（六）又原判決於理由六（三）所述：迄至被上訴人於101年12 月6日大規模試挖時，始能發現其事而確知其情節重大，則101年12月6日亦係被上訴人對上訴人契約工作項目及內容等工作成果之查驗及驗收，而結果不合格且情節重大等語，與同判決理由六（五）所稱：99年6月17日信二路試挖時，被上訴人據以主張尚無從知悉或確認系爭工程有何未按圖施工或監造不實之情事；且因當時試挖處僅3處，均屬點狀開挖，亦顯無從遽認「情節重大」，而不符所謂「查驗或驗收不合格，情節重大者」之要件，違反行政法上義務之結果自尚未發生；及至101年12月6日第2次大規模開挖時，始能確知上訴人未依約履行監造責任，以致系爭工程於完工後因施工廠商未按圖施工，擅自減省工料且管道埋設深度與承壓條件均不足，與原設計要求不符，導致車載造成管道結構產生龜裂變形，而產生表層AC反射裂縫，最後經重複車載後擴大造成破損，而有查驗或驗收不合格，情節重大等情等詞，前者係指結果發生時之客觀事實，後者為「至101年12月6日第2次大規模開挖時，始能確知上訴人未依約履行監造責任，……」為確知上訴人未依約履行監造責任，兩者尚無矛盾不符之情形，是以上訴意旨謂，原判決上述理由間有矛盾情事云云，核屬誤解原判決意旨而無可採。（七）綜上，上訴意旨所述均無可採，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將異議決定暨申訴審議判斷及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　5　　月　　29　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官闕銘富法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　廖　宏　明以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　5　　月　　29　　日書記官　葛　雅　慎

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第271號

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