104年度判字第272號｜行政：環境影響評估法｜裁判日期：104 年 05 月 29 日

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第272號上訴人　桃園市政府代　表　人　鄭文燦訴訟代理人　姜至軒　律師上訴人　台益豐股份有限公司即參加人代　表　人　秦嘉鴻訴訟代理人　謝天仁　律師被上訴人　黃文中訴訟代理人　蔡雅瀅　律師戴雯琪　律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國103年 11月20日臺北高等行政法院103年度訴更一字第69號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣訴外人遠興化學工業股份有限公司（下稱遠興公司）於改制前桃園縣大溪鎮○○段○○○○段第2-1、2-10、2-12、8、11、11-6、12-4及13-3等8筆土地設置工廠，從事潤滑油、絕緣油之摻配作業，因上述土地位於自來水水質水量保護區、鳶山堰水庫集水區及山坡地，依規定應實施環境影響評估，遠興公司遂於民國99年4月15日以遠（工）字第099041501號函檢送環境影響說明書向上訴人桃園市政府（改制前為桃園縣政府）申請環評審查。桃園市政府依其申請，依法召開環境影響評估審查委員會進行審查，經該委員會兩次（99年7月16日及同年8月24日）開會審查後，桃園市政府於99年12月17日以府環綜字第0990502500號公告「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書審查結論」，有條件通過環境影響評估審查。嗣遠興公司申請變更開發單位為上訴人即參加人台益豐股份有限公司（下稱台益豐公司），並經桃園市政府以100年2月17日府環綜字第1000009163號函同意備查在案，後台益豐公司因變更製程說明資料，復提出變更內容對照表經由目的事業主管機關轉送桃園市政府審核，並經桃園市政府100年度第10次環境影響評估審查委員會議（100年11月9日）審查系爭環境影響說明書第2次變更內容對照表，並作成「（一）審查通過。（二）環境影響評估說明書變更內容對照表審核通過，同意納入定稿文件中備查。」之結論（下稱原處分）。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審前審法院101年度訴字第766號判決駁回其訴，復經本院103年度判字第272號判決（下稱原發回判決）廢棄該判決，發回原審法院更為審理。嗣原審法院撤銷訴願決定及原處分，桃園市政府及台益豐公司皆不服，乃分別提起本件上訴。二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠本件變更內容涉及環境保護事項，且對環境及保護對象有加重及不利影響，應就變更部分「重新辦理環評」，或至少提出「環境影響差異分析報告」，惟開發單位僅提出變更「內容對照表」，原處分卻審核通過，違反環境影響評估法施行細則第38條第1項第4款、第5款、第37條第1項。因99年12月間通過之環境影響說明書原申請內容，並無鍋爐設置，嗣後增加設置鍋爐，屬原申請環境影響評估內容之變更；且99年12月通過之環境影響說明書定稿本附錄十五「開發案件往來公函」所列94年環保事項判定申請書之製程說明，並非99年環境影響評估審查之開發內容，台益豐公司縱曾於99年環境影響評估審查過程，以開發案件往來公函之名，檢附載有「製程上配備1噸與0.6噸各一鍋爐加熱」之94年7月14日工商登記環保事項判定申請書，惟該二鍋爐既未被列入99年原環境影響評估說明書之製程說明中分析影響，僅放在附錄內做背景說明，自難認相關環境影響曾被評估；又依本件100年12月變更內容對照表所載，變更前原環境影響評估報告書內容、絕緣油生產流程示意圖（變更前）、潤滑油生產流程示意圖（變更前），均非將「1噸與0.6頓各一鍋爐」列為變更前之製程說明，而是以「無鍋爐控溫設備之製程」與「有鍋爐控溫設備之製程」兩相對照，本件顯係由「無鍋爐」變更為「有鍋爐」，而非「鍋爐噸數改變」甚明。桃園市政府逕就變更內容對照表審查通過，有濫用判斷權或判斷出於不完全資訊情形。㈡原處分就系爭變更內容對照表，做成「審查通過」之結論，所附審查意見未記載本件係符合環境影響評估法施行細則第37條第1 項但書之何種情形，而得以變更內容對照表之方式審查，依原發回判決見解，此種欠缺理由之環評審查結論，即屬判斷出於恣意濫用而違法。縱認「變更內容未改變原審查書內容」，惟製程從「無鍋爐加熱」改為「有鍋爐加熱」，變更內容顯已改變原審查書內容，該審查意見所認顯有「判斷出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」，且「有違一般公認之價值判斷標準」之裁量濫用。況得以「變更內容對照表」程序處理者，限於計畫變更對環境「有利」，或顯「未增加」負面影響，本件增設鍋爐後，對環境既未更有利，甚至汙染量及事故風險均增加，原處分通過變更內容對照表，不符環境影響評估法施行細則第37條規定。㈢「環境影響評估制度」與「空氣汙染管制」不同，不能僅以本件增設之鍋爐及儲油槽非屬空氣污染防制法第24條第1項指定公告之「應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，論斷變更對環境無加重影響之虞。又原處分審核通過之變更內容對照表，漏未提及所需貯油設施之規格及作用，違反環境影響評估法施行細則第37條第4項就開發行為現況、申請變更內容之敘明義務。且本件鍋爐使用之燃料煤油屬石油製品，依石油、石油產品財存槽設置環境影響評估審議規範第8條第2款、第4款規定，不得位於重要水庫集水區、水源水質水量保護區；本件環評變更後增加兩座依法不得設置之貯槽，以供應鍋爐燃料，原處分卻審查通過該變更內容對照表，實已違反前揭審議規範及環境影響評估法施行細則第38條等語，為此請求撤銷訴願決定及原處分。三、上訴人桃園市政府答辯意旨略謂：㈠桃園市政府對台益豐公司裁罰新臺幣（下同）30萬元之罰鍰，係因台益豐公司於環境影響評估說明書中漏載1.8噸之鍋爐，致其開發內容與環境影響評估說明書不一致，故桃園市政府依環境影響評估法第23條規定對台益豐公司予以裁罰，並非被上訴人所謂涉及環境保護之必要。又依環境影響評估法施行細則第37條規定可知，若符合但書規定要件之一者，僅須以內容變更對照表送主管機關審核，經主管機關備查即可；本件台益豐公司之兩具1.8噸鍋爐並非屬環保署所公告之「第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，故其對環境保護影響不大；況本件兩具1.8噸之鍋爐99年4月審查通過之開發文件之環說書初稿中附錄十五、開發文件往來公函即台益豐公司之(94)環創字特第183號函內即有1噸與0.6噸鍋爐及製程說明確有設有審查期間鍋爐設置相關公文往返文件，此即足證該審查時對於鍋爐之設置亦經環境影響評估審查委員會評估，並非全未審查。故本件原鍋爐業經審查，雖規格不同，桃園市政府認為須慎重處理，故將兩具1.8噸鍋爐送環境影響評估審查委員會慎重審查，此由100年11月19日審查委員之意見，即足證台益豐公司將系爭之1噸及0.6噸之鍋爐，變更為兩具1.8噸鍋爐係漏列，故對環境不會造成更大之影響，且亦符合其他經主管機關認定之條件，故審查委員認無意見，同意以變更內容對照表予以通過審查。另本件環境影響評估審查委員依其專業性、經驗性之判斷，台益豐公司僅須提出「環境影響說明書變更對照表」即可，此亦因桃園市政府所變更之鍋爐燃燒效率更加良好，補充說明兩具1.8 噸鍋爐用於生產製程加熱並非經製程反應，故該兩具鍋爐之補充說明內容，僅是「變更」，並非「增加」。㈡本件因使用煤油作為燃燒鍋爐之燃料，其所設置之貯油槽並非石油管理法所規定之油槽，故無須適用石油、石油產品貯存槽設置環境影響評估審議規範規定進行環境影響評估；另本件之貯存槽為不須申請設置之固定污染源，其因本件台益豐公司之貯油槽為5,700公秉之貯油槽尚未達行政院環保署所公告之二萬五千公秉之貯存槽，並非行政院環保署公告須申請之固定污染源，亦非石油，故無須依「石油、石油產品貯存槽設置環境影響評估審議規範」進行審查，此參行政院環保署94年9月6日公告之環署空字第0940068906號函之公告即可知悉等語。四、上訴人即參加人台益豐公司陳述意見略謂：㈠本件台益豐公司廠區配置為小型鍋爐，非屬危險性機械且非空汙法公告第八批公私場所設置之固定汙染源，依法無須申請設置許可證，且僅為鍋爐規格變更，而未涉及產品生產製程之改變而造成環境範圍內之加重或不利影響，故台益豐公司依法製作提交變更內容對照表並經100年度第10次環境影響評估審查委員會會議中以過半數委員出席做出審查通過之結論，即不必依環境影響評估法施行細則第38條第1項規定重新辦理環境影響評估，亦對環境保護事項並無顯著影響，不必依同法施行細則第37條提出環境影響差異分析報告，行政院環保署於103年8月18日最新預告有關「環境影響評估法施行細則」修正草案第40條亦採同樣見解。本件台益豐公司依法按環境影響評估法第16條及施行細則第37條第4項提出環境影響說明書變更內容對照表，蓋本件僅為「鍋爐規格變更」，無涉「製程變更」，然原發回判決認為台益豐公司再提出「環境影響說明書變更內容對照表」，補充說明有關系爭兩台鍋爐用於生產製程事項之際，即已構成原申請環境影響評估內容之變更，其變更是否涉及環保事項，顯有疑義。㈡系爭鍋爐無論於94年7月19日抑或99年12月24日均於環境影響說明書中揭露，並通過環境影響評估審查；惟台益豐公司因定稿本裝訂疏失，漏列前經委員會審查通過之鍋爐相關文件資料，明顯為定稿本裝訂之漏列勘誤範圍，與環境保護事項無涉，台益豐公司斯時依據環境影響評估法施行細則第37條第1項但書之「其他經主管機關認定者」規定，經桃園市政府為行政裁量，桃園市政府以專業判斷力，認定鍋爐規格變更僅須提出變更內容對照表經委員會審核之行政決定，於法相合等語。五、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略謂：㈠本件原處分認定事實錯誤，應予撤銷：⒈台益豐公司提出之系爭「環境影響說明書變更內容對照表」所附絕緣油、潤滑油生產流程示意圖於變更前並未顯示使用『鍋爐控溫』製程，足證本件訟爭兩台1.8噸煤油鍋爐用於生產製程及其所需儲油設施之事項似未載入「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」內，此詳見桃園市政府提出附卷之遠興化學工業工廠興建環境影響說明書（99年4月）及定稿本（99年12月）即明。故桃園市政府所設環境影響評估委員會於99年7月16日及同年8月24日開會審查「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」時，因上開說明書，生產流程及示意圖中，根本未顯示使用「煤油鍋爐」加溫，更不可能針對本件系爭兩台1.8噸煤油鍋爐用於生產製程及其所需儲油設施，對環境的影響加以審議。⒉參照桃園市政府100年10月20日府環綜字第1000501602 號函，明確載明台益豐公司「廠內設置兩台1.8噸煤油鍋爐用於製程生產使用，與遠興化學工業工廠興建環境影響說明書定稿本5-4頁之絕緣油及潤滑油生產流程示意圖和5-3頁5.2.1製程說明之內容明顯不符」；及桃園市政府100年12月28日，以「遠興化學工業工廠興建計畫環境影響說明書定稿本」並未載明設有兩具1.8噸煤油鍋爐，台益豐公司未依環境影響說明書所載內容切實執行，已違反環境影響評估法第17條之規定，依同法第23條第1項第1款規定裁處30萬元罰鍰等益足證，台益豐公司於桃園市政府公告審查結論及准將「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」定稿本（99年12月）予以備查後，再提出「環境影響說明書變更內容對照表」，補充說明有關系爭兩台1.8噸煤油鍋爐用於生產製程事項，即屬原環境影響說明書定稿本內容之增加（變更）。因此台益豐公司主張94年7月14日函已載明兩具（1噸與O.6噸）鍋爐設備已經環境影響評估審查，桃園市政府漠視前開自己之審查會紀錄及裁罰台益豐公司30萬元處分，附和台益豐公司之說詞，核與事實不符，委不足採。⒊桃園市政府（及台益豐公司）基於上開錯誤之事實（即主張1噸與O.6噸鍋爐設備已於99年間，經過環境影響評估審查），主張本件原鍋爐業經審查雖規格不同，桃園市政府認為須慎重處理，故將兩具1.8噸鍋爐送環境影響評估審查委員會慎重審查，而100年11月19日審查委員之意見，亦足證台益豐公司將系爭之1噸及 0.6噸之鍋爐，變更為兩具1.8噸鍋爐係漏列，故對環境不會造成更大之影響，且因鍋爐之燃燒效率較佳，不會對環境保護造成更大影響，且本件既有設備提昇產能而污染總量未增加，且亦符合其他經主管機關認定之條件，故審查委員認無意見，且同意以變更內容對照表予以通過審查云云；核有將台益豐公司製程說明中，從未顯現（及經過環境影響評估審查）之「鍋爐控溫」使用之鍋爐，認為已經環境影響評估審查，並認本件台益豐公司提出之變更僅是將原「1噸及0.6噸之鍋爐」變更為「兩具1.8噸鍋爐」，更嚴重誤認「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」中附件所示之94年間之公文，為經過桃園市政府環境影響評估委員會已經審查訟爭鍋爐之證據。因此桃園市政府基於上開不正確之事實，所為之本件原處分，不論是屬環境影響評估法施行細則第37條第1 項或第2項、第38條第1項之處分，核均屬違法。㈡原處分有下開理由，亦應撤銷：⒈桃園市政府於100年11月9日召開環境影響評估委員會議，針對該環境影響說明書變更內容對照表予以審核通過，足見桃園市政府並未認同台益豐公司於100年11月1日提出之「環境影響說明書變更內容對照表」，未涉及環境保護事項，否則逕予同意備查即可，無庸召開環境影響評估委員會議予以審查。因此，桃園市政府顯然認為本件台益豐公司100年11月1日提出之申請之系爭變更內容，涉及環境保護事項，方需請台益豐公司與會說明，故原處分認無庸重新辦理環境影響評估、或提出環境影響差異分析報告，而逕認予以備查即可，其事實經過及理由，自有相互矛盾之違法。⒉原處分並未敘明本件台益豐公司上開申請變更部分，究竟是否符合環境影響評估法施行細則第38條第1項各款之何款情形，亦未論究台益豐公司之申請變更內容，是否符合環境影響評估法施行細則第37條第1項但書所列，不必提出「環境影響差異分析報告」，而得檢附變更內容對照表供審核之要件。原處分更嚴重忽略該變更內容對照表，載明變更後『增設』系爭兩台1.8噸煤油鍋爐，及所需儲油設施之情形，甚至認為其「變更內容未改變原審查書內容」，即逕就台益豐公司所提出之「環境影響說明書變更內容對照表」予以審查通過，自難認合法。⒊本件桃園市政府並未作應否適用環境影響評估法施行細則第37條第1項本文（環境影響差異分析報告）、第37條第1項但書（變更內容對照表）、第37條第2項（備查）、第38條第1項（重新辦理環境影響評估）之審查標準，於本件送請100年11月9日桃園市政府100年度第10次環境影響評估審查委員會審查本件台益豐公司提出之「台益豐工廠興建工程環境影響說明書第2次變更內容對照表」，更未明確敘明請委員審議上開4種規定之何案（其中備查部分無庸送請審議），而上開桃園市政府所屬委員會竟然亦可作成本件決議，因此本件審議顯然違反正當法律程序之違法，亦應撤銷。⒋上開新增兩具鍋爐，是否對台益豐公司原計畫產能、規模擴增達百分之十以上？土地使用有否變更？該增列設置兩具1.8噸煤油鍋爐，是否會降低環保設施之處理等級或效率？且影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞？及對環境品質之維護，有不利影響者？原處分未敘明理由，逕以本件台益豐公司申請變更未涉環境保護事項，而依影響評估法施行細則第37條第1項規定准予備查，核亦有原處分未備理由之違法。又原處分對是否應適用「石油、石油產品貯存槽設置環境影響評估審議規範」未置一詞，自有未附理由之違法等語。六、桃園市政府上訴意旨略謂：㈠由原判決及卷內所附之「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」定稿本內有94年7月14 日之(94)創字特第183號函資料可知其內載明有製程配備1噸與0.6噸之鍋爐及加熱之說明，此業經原判決確認無訛，故依環境影響評估法第16條規定可知，環境影響說明書或評估書之申請內容係包含整本環境影響說明書，「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」定稿本內容實包含兩具鍋爐；另「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」定稿本附錄十五與內容雖有編排錯誤之情形，但此經環境影響評估委員會審查並無礙該環境評估說明書之整體之內容之效力。然原判決竟推論：於99年間二度審查「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」時，根本未論及產品製程中有使用「二件鍋爐」始會造成定稿本附錄十五之名實不符之情形；原判決有判決理由矛盾，更有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規（環境影響評估法第16條規定）之情事。㈡本件定稿本之「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」內所載之鍋爐為1噸及0.6噸之鍋爐與台益豐公司所使用之1.8噸鍋爐並不相同，故桃園市政府認為其內容與環境響影評估說明書內容並不相符，故依法對台益豐公司裁罰，自屬有據。而原判決竟自行推論此為附合台益豐公司之說詞，此實忽略環境響影評估說明書事實所載之1噸及0.6噸之鍋爐，故原判決實有判決不適用法規及理由矛盾。且環境影響評估審查委員會之審查具有判斷餘地，其判斷之基準系以「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」定稿本為準，該定稿本內已載有1噸及0.6噸之鍋爐，故環境影響評估審查委員會依定稿本，依法認定本件僅須檢附內容對照表自有據等語，為此請求廢棄原判決，並駁回被上訴人於原審之訴。七、台益豐公司上訴意旨略謂：㈠遠興公司於99年4月15日以遠（工）字第099041501號函檢附之環境影響說明書內頁附錄十五之開發案件往來公函，遠興公司確實有將相關製程是否須用鍋爐加熱等問題與桃園市政府環保局之歷次往來公文特別彙編其中，供桃園市政府環境主管機關審查時參酌；桃園市政府收受遠興公司之環評申請案後也於99年6月28日親赴現地進行會勘案，當日有桃園市政府環保主管機關代表會同多位環評委員及相關處室代表到場，經遠興公司派員引導全體與會人員對於廠區整體環境及所有製程、流程及所需配置之說明，足證桃園市政府及各環保評議委員確實知悉遠興公司自始製程皆配置有兩具鍋爐一事。又台益豐公司發現原環境影響說明書定稿本中，因當時編排後置作業疏失，漏未檢附貫流式小型鍋爐等文件，而實際設置鍋爐則為兩具1.8噸（一具為備用），台益豐公司遂依環境影響評估法施行細則第37條第1項但書、第2項及第4項規定辦理補件，並製作變更內容對照表內容詳載製程說明細項、增補廠區設備平面圖、流程圖及補正附件，提交目的事業主管機關轉送桃園市政府環評委員會會議審核；環評委員周錦東及吳瑞賢兩位委員分別出具之審查意見表更明白表示「本次對照表所提出之鍋爐使用相關內容資料，建議確實修訂於相關文書資料中」、「變更內容未改變原審查書內容」等意見，足證環評委員會有關系爭鍋爐已經審核，且認為並未影響原審查書內容。原審對於環評委員審查時是否已知設置鍋爐一事未加調查，逕自主張系爭鍋爐之事實未經環評審查，顯有判決理由不備之違法。㈡台益豐公司雖將系爭鍋爐規格變更為兩具1.8噸，依據「鍋爐及壓力容器安全規則」第3條第6項規定皆屬於小型鍋爐，且亦非「危險性機械及設備安全檢查規則」第4條第1項第4款規定之危險性機械及設置範圍；又查鍋爐須依法申請核發設備許可證之法定要件為「屬同一排放口」且「蒸發量2噸/小時（含）以上」，二法定要件缺一不可，系爭鍋爐相當蒸發量1.8噸/小時，不屬於第五批公告條件，相當於蒸發量2噸/小時(含)以上時，不須申請設置許可。本件系爭兩具鍋爐蒸氣量各1.8噸，且各裝設一個排放口，一具僅於另一具故障時始得啟動備用，此有原審於102年9月3日現勘書面記錄可資參照，故依法即應各自計算蒸氣量，非以兩具鍋爐之蒸氣量之總量計算，足證系爭鍋爐依法無須申請核發設備許可證，且係作輸送管線控溫使用並未涉及製程反應，根本無汙性、危險性，更無加重環境品質之可能。乃原判決未敘明不採納台益豐公司主張之理由，顯有判決不備理由之違法。且原判決以桃園市政府召開環境影響評估審查會議，率斷認定其認為台益豐公司於100年11月1日提出之「環境影響說明書變更內容對照表」，涉及環境保護事項，顯有倒果為因之嫌，且未附得心證之理由，恣意指摘本件原處分有欠缺理由之違法，其判決有理由不備之違法。又鍋爐之煤油桶兩具，儲量不過各750公升，顯非石油產品之貯存槽，原判決認定有石油產品之貯存槽設置環境影響評估審議規範之適用，其判決違背法令；對於何以認定為石油產品貯存槽，亦未載明其得心證之理由，亦有判決理由不備之違法。㈢本件台益豐公司已完成營運期間計三年環境監測計畫，無論空氣品質、噪音振動、地面水、交通及水域生態等監測項目均符合現行環境品質標準，其監測報告內容中有關逕流廢水並無特別明顯異常之處、地下水質亦未含有可偵測之有機化合物、土壤之有機化合物監測含量極低，甚至空氣測站之各項空氣汙染物測值濃度也符合或低於環境空氣品質標準，此有台益豐公司於103年8月18日益豐（廠）字第1030818001號函及隨函檢附之變更內容對照表及附錄二之營運期間環境監測報告節錄內容可資參照，足證台益豐公司工廠之設置兩具1.8 噸鍋爐營運，對於環境品質並無加重或不利之影響。是本件既有三年之環境監測計畫，已足認定對環境或其品質之維護是否有加重之虞或不利影響；原判決對於三年監測計畫，復未調查其他證據，何以不堪作為環境影響評估法第37條第1 項或第2項、第38條之認定，顯有判決理由不備之違法。又原審對於系爭鍋爐是否涉及環境保護事項，並未調查審究，何以認定原處分違法，亦未載得心證之理由，亦有判決理由不備之違法等語，為此請求廢棄原判決，並駁回被上訴人於原審之訴。八、本院查：㈠環境影響評估法第16條規定：「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」；又環境影響評估法施行細則第37條規定：「（第1項）開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。（第3項）第1項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：一、開發行為或環境保護對策變更之內容。二、開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。三、環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。四、其他經主管機關指定之事項。（第4項）第1項變更內容對照表，應敘明開發行為現況、申請變更內容及理由。」、第38條第1項規定：「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。」準此，開發單位申請變更已通過之環境影響說明書或評估書內容，是否應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估，須以申請變更之內容與已通過之環境影響說明書或評估書內容，加以比較。如涉及環境保護事項之變更，且其變更之內容有環境影響評估法施行細則第38條第1項各款所列情形之一者，即應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估；雖涉及環境保護事項之變更，但其變更之內容不具有環境影響評估法施行細則第38條第1項各款所列情形之一者，即無須重新進行環境影響評估，惟原則上仍應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核，僅於其變更係計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，始不必提出環境影響差異分析報告，而得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核；至於其變更未涉及環境保護事項者，則僅須函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。㈡原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：台益豐公司提出之系爭「環境影響說明書變更內容對照表」所附絕緣油、潤滑油生產流程示意圖於變更前並未顯示使用「鍋爐控溫」製程（詳原審卷第55頁背面至56頁）；桃園市政府所設環境影響評估委員會於99年7月16日及同年8月24日開會審查參加人「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」時，因說明書、生產流程及示意圖中，根本未顯示使用「煤油鍋爐」加溫，更不可能針對本件系爭兩台1.8噸煤油鍋爐用於生產製程及其所需儲油設施，對環境的影響加以審議，桃園市政府提出上開該兩次會議紀錄（原處分卷第9、10頁），均僅記載審查結論，未附有委員審查意見；台益豐公司於前開環境影響評估說明書定稿本中，說明其產製絕緣油、潤滑油生產流程示意圖中，並未顯示使用本件訟爭二件鍋爐控溫製程；桃園市政府100年12月28日，以「遠興化學工業工廠興建計畫環境影響說明書定稿本」並未載明設有2具1.8噸煤油鍋爐，台益豐公司未依環境影響說明書所載內容切實執行，已違反環境影響評估法第17條之規定，依同法第23條第1項第1款規定裁處30萬元罰鍰等益足證，台益豐公司於桃園市政府公告審查結論及准將「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」定稿本（99年12月）予以備查後，再提出「環境影響說明書變更內容對照表」，補充說明有關系爭兩台1.8噸煤油鍋爐用於生產製程事項，即屬原環境影響說明書定稿本內容之增加（變更）；桃園市政府所指台益豐公司94年7月14日之(94)環創字特第183號函雖載明有「製程上配備1噸與O.6噸各一鍋爐」，然桃園市政府於94年7月19日以桃環綜字第0940034746號函復台益豐公司以其非屬「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」規定應實施環境影響評估，而根本未實施環境影響評估；嗣桃園市政府再於98年4月10日以府環綜字第0980500551號函，認台益豐公司提供不正確資料等情事，而撤銷前開94年7月19日函處分，因此桃園市政府及台益豐公司均明知此一事實過程，於原審審理中再援上開參加人函主張本件訟爭「鍋爐設置」，已經過環境影影評估審查委員會評估云云，自非可採；因此台益豐公司主張94年7月14日函已載明兩具（1噸與O.6噸）鍋爐設備已經環境影響評估審查，桃園市政府漠視前開自己之審查會紀錄及裁罰台益豐公司30萬元處分，附合台益豐公司之說詞，核與事實不符，委不足採；本件原處分判斷乃出於錯誤之事實認定（即委員們認為前已對1噸及0.6噸之鍋爐造成環境影響評估，本件僅對由上開鍋爐改為各兩具1.8噸之評估），而基於錯誤之事實所為決定，自屬違法，應予撤銷；桃園市政府並未認同台益豐公司於100年11月1日提出之「環境影響說明書變更內容對照表」，未涉及環境保護事項，否則逕予同意備查即可，無庸召開環境影響評估委員會議予以審查，然原處分認無庸重新辦理環境影響評估、或提出環境影響差異分析報告，而逕認予以備查即可，其事實經過及理由，自有相互矛盾之違法；原處分並未敘明本件台益豐公司上開申請變更部分，究竟是否符合環境影響評估法施行細則第38條第1項各款之何款情形，亦未論究台益豐公司之申請變更內容，是否符合環境影響評估法施行細則第37條第1項但書所列，不必提出「環境影響差異分析報告」，而得檢附變更內容對照表供審核之要件；原處分更嚴重忽略該變更內容對照表，載明變更後「增設」系爭兩台1.8噸煤油鍋爐，及所需儲油設施之情形，甚至認為其「變更內容未改變原審查書內容」，即逕就台益豐公司所提出之「環境影響說明書變更內容對照表」予以審查通過，自難認合法；桃園市政府主張原處分作成，並無需經過環境影響評估委員會審查，本件為慎重計，才提送桃園市政府100年度第10次之環境影響評估委員會議審查並作成原處分決議云云，核與環境影響評估法施行細則第37條第1項、第2項及第38條第1項所規定三種程序、主管機關權責完全不同之規定不符；原處分未敘明理由，逕以本件台益豐公司申請變更未涉環境保護事項，而依環境影響評估法施行細則第37條第1項（按：應係第2項）規定准予備查，核有原處分未備理由之違法，亦同應撤銷等語為由，將原處分及訴願決定均予撤銷，由桃園市政府對台益豐公司之申請第二次變更對照表一案，先釐清系爭兩台1.8噸煤油鍋爐為新增設，究屬環境影響評估法施行細則第37條第1項、第2項或第38條第1項性質，再分別按照各該程序處理後續申請事項。經核其認事用法均無不合，且已詳述其得心證之理由及法律上意見，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚詳。㈢原審被告桃園市政府及參加人台益豐公司上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按不確定法律概念，行政法院係以審查為原則，僅於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度，故於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。又不確定法律概念如屬獨立專家委員會的判斷餘地範圍，其有漏未審查或其他判斷瑕疵之情形，即非得由行政部門於應訴時代為斟酌或補充理由。㈣本院原發回判決意旨已指明：稽諸上訴人桃園市政府100年10月20日府環綜字第1000501602號函表明參加人台益豐公司「廠內設置兩台1.8噸煤油鍋爐用於製程生產使用，與遠興化學工業工廠興建環境影響說明書定稿本5-4頁之絕緣油及潤滑油生產流程示意圖和5-3頁5.2.1製程說明之內容明顯不符」等語（原處分卷第47頁），及系爭「環境影響說明書變更內容對照表」所附絕緣油、潤滑油生產流程示意圖於變更前並未顯示使用鍋爐控溫製程（原處分卷第30頁），可知系爭兩台1.8噸煤油鍋爐用於生產製程及其所需儲油設施之事項似未載入「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」（該環境影響說明書及其定稿本全文均未見附卷）等語，經原審查明：遠興公司於99年4月15日檢送環境影響說明書向桃園市政府申請環評審查（詳遠興化學工業工廠興建環境影響說明書99年4月版，原審卷第109-132頁），其中製程說明中，並未載明使用（本件訟爭）鍋爐控溫，詳卷附外放遠興化學工業工廠興建環境影響說明書99年4月版5-3及5-4頁製程說明；而遠興化學工業工廠興建環境影響說明書99年12月定稿本，其中製程說明中，同未載明使用（本件訟爭）鍋爐控溫，詳卷附外放遠興化學工業工廠興建環境影響說明書99年12月定稿本第5-3及5-4頁製程說明及圖等情。則縱使「原鍋爐資料已附於環境影響說明書初審資料中」，亦難認定桃園市政府所設環境影響評估委員會於99年7月16日及同年8月24日開會審查該環境影響說明書時，有審查到系爭兩台1.8噸煤油鍋爐用於生產製程及其所需儲油設施對環境的影響（該兩次會議紀錄參見原處分卷第9、10頁，但只記載審查結論，未附有委員審查意見）。從而參加人於桃園市政府公告審查結論及准將「遠興化學工業工廠興建環境影響說明書」定稿本予以備查後，再提出「環境影響說明書變更內容對照表」，補充說明有關系爭兩台1.8噸煤油鍋爐用於生產製程事項，即屬原環境影響說明書定稿本內容之增加（變更）。何況所謂「原鍋爐資料」，依該變更內容對照表之變更理由欄記載，係指原開發單位遠興公司於94年7月4日創環字特第168 號及94年7月14日創環字特第183號等兩份工商登記環保事項判定申請書上揭示的1噸與0.6噸各一具貫流式小型鍋爐文件（見原處分卷第33至35頁），並非後來實際設置的系爭兩台1.8噸煤油鍋爐，就此而言，亦已構成原申請環境影響評估內容的變更。另觀諸該變更內容對照表僅說明系爭兩台1.8 噸煤油鍋爐之設置，並未提及其所需儲油設施之規格及作用，難謂已依環境影響評估法施行細則第37條第4項規定為完整的敘明；且縱使系爭兩台鍋爐之蒸氣量均在2噸／小時以下，各裝設一個排放口，一具僅於另一具故障時始啟動運轉，非屬行政院環境保護署依空氣污染防制法第24條第1項指定公告之「第五批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，又因現址廠區油槽總儲存容量計5,700公秉，未達「第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」公告之「同一公私場所從事揮發性有機液體儲存及裝載操作，且其儲槽總設計或實際儲存量為2萬5千公秉以上者」之條件，亦無須依據空氣污染防制法第24條第1項之規定，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，然其與「應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」之差別，僅在於其產生之蒸氣量及所需搭配的儲油槽容量較少，無須依據空氣污染防制法第24條第1項之規定，檢具空氣污染防制計畫以申請核發設置許可證，並不影響其同屬固定污染源，而涉及環境保護事項之本質，否則行政院環境保護署何必針對公私場所設置鍋爐和從事揮發性有機液體儲存及裝載操作事項，指定公告其應檢具空氣污染防制計畫以申請核發設置許可之條件。參加人猶辯稱系爭鍋爐於94年開發之初，即已列入製程當中，並於99年7月進行環境影響評估會議前，確實使桃園市政府環保局及評委知悉該鍋爐存在之事實，並經環評委員會會議審議通過，僅因99年12月進行定稿本之修正定稿裝訂時遺漏部分文件，應屬原環評書件之誤植勘誤範圍，根本與環境保護事項無涉，僅需向目的事業主管機關申請備查即可；縱使原環評書內載明供原料加溫使用之1.0噸及0.6噸之小型鍋爐事後變更為兩具1.8噸之鍋爐，亦僅須申請備查即可云云，尚不足採。㈤再觀諸參加人於100年11月1日具函，雖陳稱其因變更製程說明資料，故提出變更內容對照表，並主張「本案所配置之貫流式小型鍋爐相關資料原已附在環境影響說明書初審資料中，但由於作業疏忽，在環境影響說明書定稿本中遺漏未檢附，重新補件。此次變更項目未涉及環境保護事項」，乃依據環境影響評估法施行細則第37條第1項及第2項規定，請目的事業主管機關轉送上訴人桃園市政府備查（原處分卷第22頁），但桃園市政府仍於同年11月9日召開環境影響評估委員會議針對該環境影響說明書變更內容對照表予以審核通過（原處分卷第73頁），而非如遠興公司於100年1月24日申請變更開發單位為參加人時，桃園市政府係逕以100年2月17日府環綜字第1000009163號函表明其「變更內容未涉及環境保護事項，本府同意備查」（原處分卷第20頁），足見桃園市政府並未認為參加人於100年11月1日提出之「環境影響說明書變更內容對照表」，未涉及環境保護事項，否則逕予同意備查即可，何必召開環境影響評估委員會議予以審查？然而桃園市政府所設環境影響評估審查委員會既默認系爭變更內容涉及環境保護事項，卻於審查時未詳細辨明其申請變更部分是否具有環境影響評估法施行細則第38條第1項各款所列情形之一，亦未論究其申請變更內容是否具備同施行細則第37條第1項但書所列不必提出環境影響差異分析報告，而得檢附變更內容對照表供審核之要件，且忽略該變更內容對照表，漏未敍明設置系爭兩台1.8噸煤油鍋爐所需儲油設施之情形，甚至認為其「變更內容未改變原審查書內容」，即逕就參加人所提出之「環境影響說明書變更內容對照表」予以審查通過（參見原處分卷第134頁被上訴人100年度第10次環境影響評估審查委員會議紀錄、第136頁委員審查意見）。則縱使承認桃園市政府所設環境影響評估審查委員會對於不確定法律概念有「判斷餘地」，然其是否有以消極的不作為濫用判斷權，或其判斷是否出於不完全之資訊，即非無疑。揆諸前開說明，以上判斷瑕疵，非得由行政部門於應訴時代為斟酌或補充理由，自應撤銷原處分，由該環境影響評估審查委員會重新依法審查。桃園市政府於原審答辯意旨謂其於100年11月9日之環境影響評估審查委員會審查後認定無須重新進行環境影響評估及環境影響差異分析報告，因本件環境影響評估說明書定稿本之附件十五內即載有兩具1噸及0.6噸之鍋爐，並非未曾記載，本件應屬環境影響評估法施行細則第37條第1項但書之「既有設備提升產能而污染總量未增加」之情事，故由開發單位檢附變更內容對照表供機關審核即可云云，尚難採憑。㈥復按環境影響評估法第1條前段規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。」、同法第4條第2款前段規定：「環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。」、同法第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。」，而依同法第5條第2項授權訂定之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準，則係根據不同「開發行為」，位於不同「區域」，決定須否辦理環境影響評估。足見環境影響評估制度，著重開發行為對環境不良影響之預防及減輕；由於「開發行為屬性」與「環境特性」間具互動性，相同開發行為，位於不同條件之環境，產生之影響可能不同，進而形成應否實施環境影響評估，與應否就申請變更部分重新辦理環境影響評估之規範標準。此與空氣污染防制法第24條第1項規定「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更」之意旨，係依據產業類別及設備規模，決定其是否必須檢具空氣污染防制計畫以申請核發設置許可證，並未考慮其坐落環境之特性，兩者不可同日而語。故非屬行政院環境保護署依空氣污染防制法第24條第1項指定公告列管之固定污染源，其開發行為未必不須要實施環境影響評估，反之，縱屬指定公告列管之固定污染源，亦未必須要實施環境影響評估。此稽諸參加人之前手訴外人遠興公司於桃園縣大溪鎮○○段○○○○段第2-1、2-10、2-12、8、11、11-6、12-4及13-3等8筆土地設置工廠，從事潤滑油、絕緣油之摻配作業，於94年7月14日為辦理工廠登記，向桃園市政府所屬環境保護局申請環保判定作業，雖經該局以94年7月19日桃環綜字第0940034746號函判定為非屬「現階段空氣污染防制法公告公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，且因僅勾選土地區位為非都市土地，同時被判定為非屬「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」規定應實施環境影響評估者，但嗣桃園市政府發現其工廠係位於鳶山堰水庫集水區等環境敏感區域內，乃通知其應實施環境影響評估等情（參照原審前審卷附桃園市政府98年4月10日桃環綜字第0980500551 號函、99年4月29日桃環綜字第0990025602號函），可得明證。則縱使系爭鍋爐及儲油槽非屬行政院環境保護署依空氣污染防制法第24條第1項指定公告之「公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，亦應審查系爭環境影響說明書內容之變更（增設兩台1.8噸煤油鍋爐及儲油槽）是否對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞，及對環境品質之維護，有不利之影響？縱使無須重新進行環境影響評估，是否具備環境影響評估法施行細則第37條第1項但書之情形，而不必提出環境影響差異分析報告？桃園市政府於原審答辯意旨謂台益豐公司之2具1.8噸鍋爐非屬行政院環境署依空氣污染防制法第24條第1項指定公告之「第五批公私場所應申請設置、變更及操作許可固定污染源」，故一般場所及任何人有所需要者，均可自由購置二噸以下之鍋爐，置放於其所需之場所，由此可見二噸以下之鍋爐對於環境保護之影響並不重大，故審查委員認無意見，且同意以變更內容對照表予以通過審查云云，益見其所設環境影響評估審查委員會未盡充分審查之職責。㈦末按石油管理法第2條第1項規定：「本法用詞，定義如下：一、石油：指石油原油、瀝青礦原油及石油製品。…四、石油製品：指石油經蒸餾、精煉或摻配所得，或經中央主管機關指定之碳氫化合物為原料所生產，以能源為主要用途之製品，包括汽油、柴油、煤油、輕油、液化石油氣、航空燃油及燃料油。…十、儲油設備：指定著於土地上或地面下具有頂蓋、牆壁，專供儲存石油，並依建築法規定領得建築物使用執照，或依建築法規定無須請領使用執照，經目的事業主管機關專案核定之構造物。…」；開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第1項第23款規定：「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：…二十三、設置石油管理法所定之石油、石油製品貯存槽，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：…（五）位於水庫集水區。（六）位於自來水水質水量保護區，其貯存槽總貯存容量或累積貯存容量三百公秉以上。…」；石油、石油產品貯存槽設置環境影響評估審議規範第1條規定：「行政院環境保護署(以下簡稱本署)為強化石油、石油產品貯存槽(以下簡稱油槽)設置之環境影響評估審查效率，提昇環境影響評估審查作業品質，落實預防及減輕油槽設置對環境造成不良之影響，特訂定本審議規範。」、第8條規定：「申請開發之基地，不得位於下列地區：…(二)重要水庫集水區。…(四)依自來水法公告之水源水質水量保護區，…」。系爭鍋爐既係使用屬石油製品之「煤油」做為燃料，則其貯存槽似屬「石油、石油產品貯存槽設置環境影響評估審議規範」第1條所規範之「石油產品貯存槽」及設置石油管理法所定之石油、石油製品貯存槽。且容量5,700公秉（超過300公秉），又位於板新給水廠自來水水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區，為不爭之事實，則桃園市政府於原審答辯意旨謂本件參加人之貯油槽為5,700公秉之貯油槽，尚未達行政院環保署所公告之二萬五千公秉之貯存槽，並非行政院環保署公告須申請設置之固定污染源，亦非石油，故無須依「石油、石油產品貯存槽設置環境影響評估審議規範」進行審查，亦非石油管理法規定之油槽，即無須實施環境影響評估云云，容嫌速斷，自有重行審查之必要。㈧綜上所述，原審判決撤銷原處分及訴願決定，並無不適用法規、適用不當、不備理由或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　5　　月　　29　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　闕銘富法官　廖　宏　明法官　胡　國　棟法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　5　　月　　29　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第272號

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