最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第278號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第278號上訴人　夏邦科技股份有限公司代　表　人　孟維佳訴訟代理人　劉祥墩　律師林翊臻　律師劉宇倢　律師被上訴人　經濟部加工出口區管理處代　表　人　黃文谷訴訟代理人　邱基峻　律師賴柏宏　律師上列當事人間加工出口區設置管理條例事件，上訴人對於中華民國103年12月30日高雄高等行政法院102年度訴字第487號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人為促進投資，前報經行政院核定「加工出口區楠梓榮塑園區（現更名為加工出口區楠梓第二園區，下稱楠梓第二園區）設置計畫」，並以民國99年5月6日經加三資字第09901016160號公告（下稱99年5月6日公告）受理該園區投資申請案。上訴人於102年3月15日檢具申請書向被上訴人申請承租楠梓第二園區莒光段1小段11-3地號，面積0.9530公頃土地（下稱系爭土地）投資設廠，案經被上訴人於102年5月15日召開「楠梓第二園區投資申請案審查會議」（下稱102年5月15日審查會議）審議結果，上訴人所得評分未達70分之最低標準分數，被上訴人遂以102年5月17日經加三資字第10201020091號函（下稱原處分）否准上訴人之申請。上訴人不服，循序向原審法院提起行政訴訟，求為判決訴願決定及原處分均撤銷；併命被上訴人另為核准上訴人投資申請之行政處分。嗣於原審言詞辯論終結前，因系爭土地業已出租予第三人日月光半導體製造股份有限公司（下稱日月光公司）及宏璟建設股份有限公司（下稱宏璟公司），且該園區已無閒置土地可供出租設廠，上訴人無法以撤銷訴訟或課予義務訴訟回復至有土地可供承租之情形，乃變更聲明為：確認原處分為違法。嗣經原審法院判決駁回其訴；上訴人遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）依被上訴人102年5月9日經加三資字第10201018480號審查會議開會通知單上出席者之記載，及原處分所憑之102年5月15日審查會議決議，系爭申請案之審查會議，其組織明顯不符加工出口區設置管理條例（下稱本條例）第10條及加工出口區區內事業申請設立審查辦法(下稱系爭審查辦法)第5條之規定，故原處分所憑之審查會議決議為非合法之決議，依此所為之處分自為違法。（二）被上訴人就楠梓第二園區投資申請所訂定作為審查依據之「楠梓第二園區製造業投資審查評分表」（下稱系爭投資審查評分表），評分之項目為重點產業、每公頃年產值、每公頃投資額、容積率、環保事項及整體效益等6項目，惟被上訴人提供申請區域位在產業區1，該園區既有獎勵中小型廠商之設置目的與區域規劃，卻又將每公頃年產值、每公頃投資額等納入評分標準，顯已違背園區配置規畫之初衷，系爭申請案之審查評分確有瑕疵。（三）上訴人102年4月19日提出投資申請，被上訴人即應啟動審查程序，然卻遲至102年5月15日始召開審查會議，並將後送審之日月光公司、宏璟公司及英屬蓋曼群島商太和生技有限公司台灣分公司（下稱太和公司）之投資申請一同列入審查，被上訴人之審查程序顯然違反投資公告審查機制第㈢點「本園區投資申請案採先送先審制度」規定，故原處分所憑之審查會議決議，並非合法之決議，依此所為之處分自為違法。（四）無論系爭審查辦法第2條抑或被上訴人所訂立之系爭審查評分表，均將「環保事項」列入審查要件之一，惟第三人日月光公司近兩年多次因環保事項重大違規遭稽查，公司負責人等更因污染河川而有刑事訴訟進行中，顯見審查小組並未將第三人日月光公司往年之環保違規納入考量，則基於錯誤基礎事實所為之評分，進而為核准之處分，顯有重大瑕疵等語，求為判決確認原處分為違法。三、被上訴人則以：（一）上訴人、日月光公司與宏璟公司既為已在區內營業之事業，依本條例第10條、第10條之2、系爭審查辦法第1條規定，就區內事業申請增減資、擴廠、合併等，並非申請新設區內事業，無依本條例第10條及系爭審查辦法提請加工出口區區內事業申請設立審查小組會議審查核定之必要，僅由被上訴人基於公平原則召開審查會議之決議，簽陳核定即可，難謂系爭審查會議成員之組成有何不當或違法之處。（二）被上訴人101年6月29日召開「加工出口區101年促進投資招商檢討會議」討論訂定各園區素地未來引進重點產業及進駐條件及各園區素地投資案審查機制等，決議參考其屏東分處投資初審評分表進行修正，研訂系爭投資審查評分表，事涉計畫性政策之決定，並具有經濟發展專業性，依司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋意旨，被上訴人就此申請設立加工出口區區內事業之決定，享有判斷餘地。（三）上訴人質疑審查小組對於日月光公司環保事項之評分基礎事實，未將日月光公司往年之環保違規納入考量，顯係基於錯誤事實所為之評分云云；惟依上訴人所提之網路報導內容係指日月光公司環保事項近兩年遭高雄市政府查獲23次違規，然原處分係102年5月間即已作成，是該報導內容並非全屬於原處分作成時即已發生之事實。再者，上訴人迄今未具體指出原處分就關於上訴人自身部分有何基礎事實錯誤認定情形，是項環境影響評估之審查即非出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊等語，資為抗辯，並請求駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人申請承租系爭土地投資設廠，經被上訴人否准之處分，因系爭土地業已出租予日月光公司及宏璟公司，且該園區已無閒置土地可供出租設廠，上訴人無法以撤銷訴訟或課予義務訴訟回復至有土地可供承租之情形，惟上訴人仍有請求損害賠償之法律上利益，則原處分是否違法即不明確，並有致上訴人公法上之地位受侵害之危險，而此項危險得以對於被上訴人之確認判決除去，上訴人自有即受確認判決之法律上利益存在。（二）依本條例第1條、第3條、第10條、第10條之1第1、6項、第10條之2、第11條之2第1、2項、第11條之3第1項第1款、第12條第1項及第13條第1項等規定觀之，政府為促進投資及國際貿易，使事業便利進口原料或機械產品，經製造加工後再度銷貨出口，而在國內設置加工出口區。得准許進入加工出口區之事業，分為「區內事業」及「經核准在區內設有營業或聯絡處所之事業」二大類，合稱為「區內營業之事業」。由於「區內事業」享有進口稅捐、貨物稅、營業稅及契稅等項稅費減免之優惠，故加工出口區以外之事業欲申請成為「區內事業」，需有特別之審查機制及程序，以免事業不當逃漏國家稅收，並督促事業落實投資及活絡國際經濟之立法目的；至於區內營業之事業，因已經特別審查機制而准許進入區內，則其所為之諸如水、電、電信、交通、租稅減免、承租區內土地、受讓區內私有土地或建築物等申請事項，自無庸再次經被上訴人會同其他機關共同進行審查機制與程序，得由被上訴人自行核辦或核轉有關機關核辦即可。是無論從申請對象、申請事務種類、審查規範、審查程序等項，均可見立法者透過本條例已對加工出口區之「區外事業」與「區內營業之事業」給予合理之差別處遇。（三）系爭審查辦法乃本條例第10條第1項授權訂定之法規命令。而本條例第10條既係針對「區外事業」申請成為「區內事業」之基準規範，則系爭審查辦法之全部規範均係對「區外事業」申請人所為程序及實體規定要件。查本件上訴人及日月光公司均係向被上訴人辦理設立登記，且屬本條例第3條第1項所指之「區內事業」（電子零組件製造業）；至於宏璟公司係經被上訴人核准在加工出口區內設有營業或聯絡處所之事業，亦屬本條例第3條第2項所指之「區內營業之事業」；另太和公司尚未經被上訴人核准設立，雖其曾於102年5月8日向被上訴人申請承租系爭土地投資設立，但已於同年月10日撤回申請，則本件於被上訴人102年5月15日進行承租系爭土地投資申請案審查之際，所有申請案（即上訴人申請案及宏璟、日月光公司聯名申請案）之申請人均屬「區內營業之事業」。而本件申請事件又屬「區內營業之事業」申請承租區內其他土地之事務，揆諸前揭本條例規定之說明，被上訴人只需符合本條例第10條之2之審查要件即可，當無須依據本條例第10條及系爭審查辦法第2條、第5條等規定，責令被上訴人會同有關機關籌組特定組成員之審查委員會及審酌其特定之申請要件。（四）被上訴人99年5月6日公告之主旨欄已表明其投資標的泛指楠梓第二園區，並非園區內之某項特定土地，且其明白表示歡迎園區外有意願投資之事業進駐園區，基本上係對「區外事業」而有意願成為「區內事業」之投資人所為受理申請投資之公告，故其所列舉之法源依據為本條例第10條，但上開公告未限定僅「區外事業」得申請承租園區內土地，自不排除有「區內營業事業」申請承租之可能。況本條例第11條之2第1項已明定「區內營業之事業得依其需用情形租用區內土地」，自毋待被上訴人另為公告，故上開公告審查機制第㈡點敘明：「投資人若為區內事業，其投資申請案由本處審查核定；投資人若非區內事業，其投資申請案由『加工出口區區內事業申請設立審查小組會議』審查核定。」等語，性質上僅是覆述本條例第10條、第10條之2、系爭審查辦法第5條規範意旨。（五）因楠梓第二園區至101年6月27日，僅剩系爭土地一筆素地可供使用，為促進園區土地之有效利用，被上訴人於101 年6月29日邀集其各分處召開101年促進投資招商檢討會議，除研擬各園區待出租土地（素地）未來引進重點產業即進駐條件外，並決議針對投資廠商承租素地興建廠房之投資案件，由被上訴人或各分處視產業性質邀請專家機構（如金屬中心、資策會、工研院、地政專家、會計師等）參與審查，各單位並應自訂評分標準。被上訴人隨後即據此訂定系爭投資審查評分表，作為相關投資案之審查依據；其評分項目包含重點產業、每公頃年產值、每公頃投資額、容積率、環保事項及整體效益等6項目，滿分為100分，70分為最低標準分數，分數未達70分之投資案將不同意入區投資；而同一筆土地如有2家以上廠商申請者；分數70 分以上者評定優先序位，最高者為第1序位，次低者為第2序位，餘依此類推。核此投資審查評分表，性質上屬內部之行政規則，並作為被上訴人依據本條例第10條之2規定自為核辦時之補充規範，均是為使被上訴人執行本件自行核辦事項，達到慎重妥適、公平公允，避免行政之恣意。觀諸被上訴人所提99年5月6日公告之附件6投資人申請書之制式文件，均要求申請人清楚表列產品名稱、產量、銷售估計、預計未來5年內年產值、每公頃年產值、年淨利、營業淨利率等事項，已足令申請人知悉該等申請書應記載事項即為被上訴人核辦及評選之重要事項，則上訴人既已撰寫上開申請書並送交被上訴人核辦，當無不知前揭表列事項即為評分之重要參考，更何況評分表所審酌事項與本條例第6條規定無涉，更與系爭審查辦法第2條規定無關。（六）本件因申請人均屬區內營業事業，經被上訴人依系爭投資審查評分表所列上述6項目加以審查，且經被上訴人邀請經濟部工業局、經濟部能源局、經濟部技術處、喬治亞會計師事務所、拓墣產業研究所等專家機構參與審查會議，其所為之審查程序及評分結果，於法均無不合。日月光公司雖於102年10月1日起經高雄市政府環保局稽查人員陸續發覺該公司有異常排放廢水至後勁溪之情事，並於同年12月初，經媒體大量披露，然上開環保違規事件均係發生在102年5月15日投資申請審查會議以後，被上訴人及審查人員自無從知悉並予審酌。況縱第三人日月光公司於102年5月15日以前即已發生環保違規事件，亦無足改變上訴人依據評分表所核定整體綜合評分未達70分之及格分數，上訴人以第三人日月光公司環保違規事件，主張原處分違法，亦屬無憑。至上訴人一方面主張被上訴人應會同其他機關共同籌組申請設立審查小組，他方面卻責備被上訴人未就其先申請事件於第三人日月光、宏璟公司聯名申請以前先行審查，其主張已有前後矛盾。且本件從上訴人送審到被上訴人作成原處分時，僅花費28天，尚屬行政程序法第51條第2項規定合理期待之處理期間；況被上訴人組成之審查小組係依據評分表各自給分，如同資格考試一般，非謂先參與考試之人，就必然符合資格評定，其主張自非可採等由，判決駁回上訴人在原審之訴。五、上訴意旨略謂：（一）被上訴人違反投資公告之先送先審規定，業經上訴人一再表明，原判決未說明不採之理由，即有違誤，且被上訴人無法事先推估申請人究為區內事業或區外事業，豈非任被上訴人以決定審議時間點之方式逕行變換應適用之法規，原判決未予糾正，亦造成審查程序之不安定，並有違背論理法則；又被上訴人審議時間為102年5月15日，當時太和公司仍未撤回申請，則原判決以本件程序之結果推論被上訴人之程序無誤，顯與卷證不符。（二）本件系爭投資審查評分表係由被上訴人邀集各分處召開檢討會議後自行訂定之審查依據，非被上訴人之上級機關訂定，又此審查評分表之評分項目將決定各申請人申請案之否准處分，當產生對外之法律效果，非內部規範，且被上訴人自行增設與其園區設立目的相悖，難謂屬補充規範。又上訴人知悉評分標準與否與評分標準是否合法並無關連，縱上訴人於申請時對評分項目有疑義，亦無相關行政爭訟管道可救濟，原判決就此之論述付之闕如，有判決理由不備之違誤。（三）日月光公司之違規行為非均發生於102年5月之後，且高雄市政府早有相關稽查及開罰紀錄，原判決僅以新聞簡報佐證，逕採被上訴人之說詞，未詳查被上訴人是否曾請環保局主管機關表示意見，難謂已詳盡證據調查之責任云云。六、本院查：（一）加工出口區係行政院為促進投資及國際貿易，依據本條例所設置的經濟特區（參本條例第1條）；並由經濟部在各加工出口區設置加工出口管理處（參本條例第4條），掌理關於申請投資在區內營業之事業之審核、公有財產之管理及收益、工廠設置等事項（參本條例第5條）。在此經濟特區內營業之事業因負有從事國際貿易，繁榮經濟之立法目的而享有多種稅捐優惠（參本條例第13條）等保稅便利（參本條例第15條），則欲在區內投資營業之事業，其設立或登記自需經特別審查機制及程序之篩選，以免事業利用經濟特區之保稅制度，破壞國家稅收之公平原則。本條例所稱之在區內營業之事業，包括同條例第3條第1項所稱「區內事業」及同條第2項後段所稱「其他經核准在加工出口區內設有營業或聯絡處所之事業」。就欲在區內投資設立事業之申請，本條例第10條規定：「申請設立區內事業者，應填具申請書，並檢附有關資料，向管理處申請或向分處申請核轉，由管理處會同有關機關審查核定；其審查辦法，由經濟部定之。」經濟部據此授權訂有系爭審查辦法，供管理處會同依該審查辦法第5條規定組成之審查小組審查決定准否設立之準據。另就欲在加工出口區內設立營業或聯絡處所之事業，本條例第10條之1規定：「（第1項）申請在區內設置營業或聯絡處所之事業，應填具申請書，並檢附相關資料，向管理處或分處登記。……（第6項）在區內設有營業或聯絡處所之事業，其登記之申請條件、程序、撤銷或廢止、變更或註銷及其他應遵行事項之管理辦法，由經濟部定之。」經濟部據此授權訂有「在加工出口區內設有營業或聯絡處所之事業核准登記管理辦法」，供管理處或其分處審查與其登記有關事項之準據。至已依上開本條例第10條及第10條之1獲准在區內營業之事業，同條例第10條之2規定：「在區內營業之事業除前2條以外之其他申請事項，均由管理處或分處核辦或核轉有關機關核辦之。」可知，已在區內營業之事業，既已申請獲准取得區內事業身分，除係申請新設立區內事業或在區內設營業或聯絡處外，如係提出諸如增減資、擴廠、合併等其他申請，即無前揭條例第10條或第10條之1規定之適用，僅由管理處或其分處核辦或核轉有關機關核辦即可。（二）上訴人提出本件申請時，為已經被上訴人核准在楠梓加工出口區內從事電子零組件製造之區內事業，本次申請事項為申請承租系爭土地投資自建廠房；系爭土地位於被上訴人99年5月6日公告招商之楠梓第二園區，且係該園區內僅剩之1筆素地等情，為原判決依調查證據之辯論結果所確定之事實，經核與卷證相符，自得為本件裁判之基礎。另依原審審認屬實之上訴人本件申請書，其內容（參原審卷第105頁）記載上訴人於100年遷入楠梓加工出口區，目前在該加工區內承租廠房生產電子零組件等產品，另於臺南永康工業區、臺中等地承租廠房及辦公大樓生產其他產品及從事研發、設計、管理等業務，生產線分布北、中、南各地，因近年業務前景可期，為安定生產、增加競爭力及永續長存，乃申請承租系爭土地投資設廠等情以觀，上訴人既已為區內事業，且申請內容係向被上訴人承租系爭土地投資設廠（參上訴人原課予義務訴訟聲明意旨），以解決生產線散布數地等營運困境，可見本件應屬區內事業因擴充業務需要，提出擴充或變更原投資計畫（即由在區內租廠生產規模擴充為租地自建廠房以整合生產、研發、管理等業務）之申請案，揆諸上開說明，應依本條例第10條之2規定，由被上訴人（即管理處）核辦之，而無適用同條例第10條規定餘地。被上訴人99年5月6日公告（原審卷第51、52頁）審查機制第㈡點載稱：「投資人若為區內事業，其投資申請案由本處審查核定；投資人若非區內事業，其投資申請案由『加工出口區區內事業申請設立審查小組會議』審查核定。」核已將本條例上開相關規定意旨納入招商公告之規範；是不能僅因99年5月6日公告依據欄載稱「『加工出口區設置管理條例』第10條、第11條之3之規定……」，而認本件申請被上訴人僅能適用本條例第10條規定之程序為決定。況上訴人既主張係依上開招商公告而為本件申請，對於招商公告審查機制第㈡點之記載，自屬明瞭，且亦列席被上訴人102年5月9日召開系爭土地投資申請案審查會議簡報及答詢（參原審卷第149頁至第160頁，開會通知單、出席人員簽名冊），並未當場就該審查程序異議。則原判決認定本件非屬新設立區內事業申請案，依上開條例第10條之2規定僅由管理處（即被上訴人）核辦即可，而不採上訴人所為原處分有應適用而不適用上開條例第10條及系爭審查辦法第5條規定之主張，自無不合。（三）又被上訴人開發之加工出口區內土地出租與在區內營業之事業投資設廠，性質上為給付行政措施，而給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。被上訴人為使楠梓第二園區整體之最佳利用，業於其99年5月6日公告審查機制第㈣點載明被上訴人保有土地核配權。是其就該園區最後1塊素地（即系爭土地）之招商投資申請事項，作成由被上訴人或各分處視產業性質邀請專家機構（如金屬中心、資策會、工研院、地政專家、會計師等）參與審查之決議，並訂定系爭投資審查評分表，資為決定承租該素地之準據，較之本條例第10條之2規定僅由管理處核辦之程序，更為公平、客觀，對於投資申請人權益並未造成侵害且更有保障，是該投資審查評分表雖係被上訴人所自訂，依上開說明，尚無違反法律保留可言。上訴意旨以系爭投資審查評分表之評分項目將決定各申請人申請案之准否，當產生對外之法律效果，非得由被上訴人自訂內部規範云云，核屬其法律之歧異見解，自非可採。（四）系爭投資審查評分表明定評分項目包含重點產業、每公頃年產值、每公頃投資額、容積率、環保事項及整體效益等6項目，滿分為100分，70分為最低標準分數，分數未達70分之投資案將不同意入區投資等評分標準；上訴人之申請經被上訴人召開審查會議依該投資審查評分表逐項審查結果僅65.6分，未達70分之門檻，為不合格等情，亦為原判決依調查證據之辯論結果所確定之事實，則被上訴人據此審查評分結果作成否准上訴人申請租地設廠擴充投資之原處分，於法並無不合。再被上訴人99年5月6日公告審查機制第㈢點雖載稱「本園區投資申請案採先送先審制度」，然並未限制一案一審，則被上訴人將召開102年5月9日審查會議前已提出申請之本申請案併同日月光公司申請案為審查，其程序尚無瑕疵可言。至被上訴人另為同意第三人日月光公司申請承租系爭土地投資之決定是否適法，均無法改變上訴人因未達70分之申請門檻，其申請案應予駁回之結果。是上訴人雖重複原審所為日月光公司有違反環保規定之違規行為，不應准其申請，且其違規行為非均發生於審查會議之後，早經高雄市政府稽查處罰等項主張，並指摘原判決關於該等爭執之論述有如何之違法云云，本院認此部分上訴意旨，要與本件判決結果不生影響，而無足取。（五）綜上所述，原判決核無違誤，上訴意旨執持前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，尚難認可採，其上訴非有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　6　　月　　4　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　沈　應　南法官　闕　銘　富法官　楊　得　君法官　江　幸　垠以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　6　　月　　4　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第278號

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