104年度判字第356號｜行政：有關行政執行事務｜裁判日期：104 年 06 月 25 日

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第356號上訴人　法務部行政執行署花蓮分署代　表　人　林俊旭訴訟代理人　邱俊諭被上訴人　林宜榮上列當事人間有關行政執行事務事件，上訴人對於中華民國103 年12月11日臺北高等行政法院103年度訴字第1348號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣法務部矯正署臺東監獄（按原名稱為臺灣臺東監獄，下稱臺東監獄）、臺灣銀行股份有限公司（按中央信託局股份有限公司已與臺灣銀行股份有限公司合併，下稱臺灣銀行）公教保險部及公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱退撫基金，以上三機關下合稱移送機關）以被上訴人民國90年8月1日資遣案，經法務部以95年3月22日法人字第0951301250號函核定回復原職為由，分別請被上訴人繳回溢領之舊制資遣費、公務人員資遣費其他現金補償金、公保養老給付、溢領之新制資遣費本息等給付。因被上訴人逾期均未繳回，各移送機關分別於95年6月間、同年12月間及96年2月間移送上訴人執行。而被上訴人為瞭解執行緣由，分別以102年10月19 日及102年11月2日電子郵件，請上訴人向移送機關查明係依據何公法上法律關係申請執行，並稱移送機關無權請求被上訴人返還不當得利，且所受利益已不存在。上訴人爰於102 年12月17日將郵件函轉移送機關，並副知被上訴人略以，依最高法院63年台抗字第376號判例意旨，執行事件之債權人有無執行名義所載之請求權，非執行機關所得審認判斷，被上訴人所訴事項，當請各移送機關查明後逕復，並即以102 年12月17日花執孝95年費執專字第00023631號執行命令，於新臺幣（下同）133萬482元之範圍內，就被上訴人服務於智慧財產法院（下稱智財法院）每月應領薪津債權在三分之一範圍內予以扣押，其效力及於扣押後應受及增加之給付，智財法院不得向被上訴人清償，被上訴人亦不得收取或為其他處分，並請智財法院按月將扣押金額支付移送機關收取（下稱原處分）。嗣各移送機關均回復被上訴人，並副知上訴人略以，因被上訴人資遣案經撤銷並復職在案，依行政程序法第127條規定即應返還因資遣處分所受領之相關給付，移送機關依行政執行法規定移送行政執行，並無違誤。被上訴人不服，向上訴人提出聲明異議略以，被上訴人因法務部撤銷其資遣處分，故其受領之給付，純屬民法上不當得利，上訴人無公法上強制執行權，上訴人所為之執行命令應撤銷，終止執行及返還已強制執行之財物，至最高法院63年台抗字第376號判例並不能適用於執行機關；被上訴人回任臺東監獄，該監於補發薪資時未行使抵銷權，足證該監認定被上訴人所受之利益已不存在等語。而上訴人則認被上訴人異議無理由，加具意見送法務部行政執行署。案經法務部行政執行署以103年4月17日103年度署聲議字第34號聲明異議決定書駁回被上訴人之聲明異議（下稱異議決定）。被上訴人仍不服，提起訴願，亦遭駁回。被上訴人仍不服，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。嗣經原審撤銷訴願決定、異議決定及原處分後，上訴人不服，乃提起上訴。二、被上訴人起訴主張：㈠上訴人擴張解釋僅限適用於「法院」之最高法院63年台抗字第376號判例，違反法務部行政執行署組織法第2條及行政程序法第111條、第113條規定，有違法律保留原則及司法院釋字第588號解釋。㈡被上訴人資遣處分之法律關係，包括法務部（屬侵權處分非授益處分）及給付之移送機關（屬授益處分），計四機關均獨立行使其不同職權，在給付之移送機關未「撤銷授益處分」前，其無權僅依憑法務部95年3月22日法人字第0951301250號函之撤銷處分，直接移送強制執行被上訴人返還民法之不當得利。㈢依行政程序法第127條規定，被上訴人依法應負民法不當得利返還義務，民法為私法，執行程序即非關公法上之返還義務，移送機關自始未依私法之法律關係，取得有效民法返還不當得利之執行名義，即無強制執行法及最高法院63年台抗字第376號判例適用之疑義。㈣被上訴人受領資遣金後，歷時五年訴訟方得平反，訴訟期間一無收入，配偶無業三名子女尚在學，所受領不法之資遣金，早因生活必需花費殆盡，所受之利益早已不存在，依法自得免負返還之責任。㈤上訴人無專屬管轄權及缺乏事務權限，被上訴人對其任何允諾皆不生任何法律效力，又上訴人所持移送機關之三函文並非行政處分，為不合法執行名義等語，求為判決撤銷原處分、異議決定、訴願決定。三、上訴人則以：㈠行政程序法第127條規定僅係法律效果上準用民法有關不當得利之規定，並非法律關係因而轉變為私法關係；被上訴人既承認各移送機關均係依行政程序法之規定請求返還，而行政程序法既屬公法，則雙方法律關係自屬公法關係；又依行政執行法第26條之規定，公法上金錢給付義務行政執行事件就行政執行法所未規定之事項，行政執行機關自得準用強制執行法相關規定辦理，而司法機關就有關強制執行法規定之解釋及判例，行政執行機關援引適用，並無不妥。㈡臺東監獄以95年6月14日東監人字第0950002475號函、臺灣銀行以95年4月21日中公現字第09516001191號函、退撫基金以95年6月22日台管業二字第0950563078號函命被上訴人繳回溢領之資遣費及公保養老給付，均屬行政機關就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，參酌司法院釋字第423號解釋意旨，應屬行政處分無疑，該處分並均合法送達予被上訴人，上訴人據此對被上訴人核發執行命令扣押其薪資債權等執行行為自屬合法。㈢有關公法上不當得利事件上訴人認為移送機關亦得透過行政處分此一行為形式命被上訴人返還。行政機關如與相對人處權力服從之從屬關係，或給付係依據行政處分而提供，其後法律上原因消滅，行政機關縱欠缺法律明確授權，亦均得以行政處分命相對人返還，此即學理上所稱「反面理論」，實務上原審90年度訴字第1724號、91年度訴字第2318號等多數判決、100年度高等行政法院法律座談會提案（第8號）研討結果亦採此見解。㈣本案各移送機關於向被上訴人命返還溢領之新（舊）制資遣費、公保養老給付時，即隱含有默示撤銷原授益處分之意思存在，故被上訴人主張各移送機關並未撤銷原授益處分，無公法上請求權云云，亦應無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件被上訴人聲明異議及起訴之理由均主張本件移送機關之移送強制執行函文並非行政處分為不合法執行名義，於經聲明異議後，不服異議決定及訴願決定，參照本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議（三）、101年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議（一）意旨，自得提起本件行政訴訟。㈡行政程序法第127條雖有請求返還不當得利之規定，然並未有得由行政機關以行政處分核定返還金額之規定。此外別無得由撤銷、廢止授予利益行政處分之行政機關單方下命義務人返還之法令根據；職是，依行政程序法第127條規定命繳還不當得利之通知，尚非屬下命行政處分，不得依行政執行法第11條第1項規定，於義務人逾期不履行時，逕予移送強制執行；又所謂「反面理論」在德國法本非一致之見解，雖我國行政程序法第127條係繼受自德國聯邦行政程序法第48條，然我國法並未有如德國聯邦行政程序法第49條之1第1項：「行政處分撤銷或廢止．．．已提供之給付應予返還。應返還之給付，以書面之行政處分核定之」之規定。是行政程序法第127條所指不當得利返還之方式，尚難與德國法為相同之解釋（參照本院103年度判字第107號判決、第273號判決意旨）。經查，被上訴人前於90年8月1日經遭核定資遣生效後，分別向移送機關領取各項給付，嗣因上開核定資遣案經於95年3月22日撤銷後，被上訴人回任臺東監獄原職並獲補發期間薪資在案。嗣移送機關以上開資遣授益處分經撤銷後，被上訴人因資遣而領取之各項給付即無法律上依據，屬公法上之不當得利，經移送機關95年4月21日、95年6月14日、95年6月22日副知被上訴人，參照上開說明，移送機關之95年4月21日、95年6月14日、95年6月22函命被上訴人繳還不當得利之通知，自非屬下命行政處分，更不得依行政執行法第11條第1項規定，於被上訴人（義務人）逾期不履行時，逕予移送強制執行。又移送機關上開函釋外觀，尚與行政處分之形式要件不完全相符（如無教示條款，用語看不出是下令處分等，而性質上傾向催告，且被上訴人為副本收文者），故形式上亦難確認屬「下令行政處分」，因此上訴人僅為形式審查認屬行政處分為合法執行名義云云，核不足採。㈢再本件上訴人所為之執行命令（即原處分）依據之執行名義，即移送機關三函，並非行政處分亦不能認為是適法執行名義，因此原處分認移送機關函為行政處分為適法執行名義，自有誤解；異議決定、訴願決定對上訴人原處分上開違誤未予糾正，亦有未合，被上訴人訴請撤銷，理由雖然不同，但結論並無二致，仍應認有理由，應予准許等語，因而將訴願決定、異議決定及原處分均予撤銷。五、本院按：㈠行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷或解除條件成就而溯及既往失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付時，行政機關得否作成下命之行政處分命返還？例如某甲（原告）所有漁船受有行政院農業委員會（被告）給付之優惠油價補貼款，嗣被查獲從事非漁業行為，依法應繳回補貼款。被告得否作成下命處分命原告繳回？關於此一法律問題，本院決議如下：按行政程序法第127條第1項規定，目的在使行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷等原因而溯及失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付，其條文立法原係繼受德國聯邦行政程序法第48條，但並未有如該法第49條之1第1項後段之規定「應返還之給付，以書面之行政處分核定之」而賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。本件漁船雖有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為，而該當漁業動力用油優惠油價標準第13條第1項第7款之規定，惟該標準內並未另賦與被告機關得以行政處分命人民為給付之依據，因而該規定僅係重申漁業人應返還公法上不當得利之意旨，並不得解為被告機關有單方以行政處分裁量命原告返還不當得利之核定權。至行政執行法施行細則第2條第4款所稱之「其他公法上應給付金錢之義務」應指除該條第1 至3款稅款等外，得由行政機關單方以行政處分裁量核定人民金錢給付而言，惟本件被告機關既未有得單方以行政處分裁量命原告返還不當得利之核定權，自無由依行政執行法第11條第1項以處分文書或書面通知限期履行作為執行名義，而須另行提起給付訴訟，以取得執行名義（本院104年6月9 日104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議）。顯然不採國內學說引用部分德國判決及學說之「反面理論」，亦即作成授益處分機關撤銷授益處分，而依行政程序法第127條請求受益人返還（公法上）不當得利，除法規規定行政機關有單方以行政處分裁量命人民金錢給付之核定權者外，不得以行政處分命返還，此為本院確定之見解，自應予以遵循。上訴意旨略以：上訴人於原審不斷強調「公法上金錢給付義務」之行政強制執行採「形式審查」，只要形式外觀上具備行政機關之處分文書，且屬下命處分者，即具執行力云云，予以爭執，核屬其一己主觀之見，要難謂原判決有違背法令之情事，並非可採。㈡上訴意旨另以：行政執行法第11條並未預設該處分須係「合法」始得進行強制執行，另從訴願法第93條、行政訴訟法第116條規定可知，縱使處分可能為違法，然只要符合執行名義要件，行政執行機關即得強制執行。惟原判決將行政執行法第11條第1項規定「本於法令」之行政處分，解為行政執行執行名義須為「有適法法令依據之行政處分」，應有誤會，自有不適用法規或適用法規不當之違法。且行政機關公函是否屬行政處分悉依行政程序法第92條規定為斷，惟原判決認依行政程序法第127條規定命繳還不當得利之通知非屬行政處分，無疑使行政處分要件之判斷加入「有無法令依據或該法令依據是否適法」，混淆行政處分「構成要件」與行政處分「合法性要件」係兩不同層次之問題，與行政程序法第92條規定不符，顯有不適用法規或適用法規不當之違法，再從移送機關三函內容以觀，均有「若不依限繳回，將依行政執行法規定移送執行」等相關文字說明，顯見移送機關均有意發生法律效果之意思表示，惟原判決認移送機關三函僅具催繳性質，亦有適用行政程序法第92條規定不當之違法云云。惟查上開上訴意旨無非以作成授益處分機關撤銷授益處分，而依行政程序法第127條請求受益人返還（公法上）不當得利，得以行政處分命返還前提所為之論述，此與本院前開確定之見解不符，自無再加以贅述之必要，附此敘明。㈢此外，有無教示條款、移送機關用語以及是否以正本為之等，均可作為判斷函文是否行政處分之輔助因素，原判決以無教示條款、用語看不出下令處分、被上訴人係副本收文者等為由認移送機關三函非屬行政處分，亦無判決不適用法規或適用不當之違法。上訴意旨以：有無教示條款並非認定是否屬行政處分之構成要件，應僅係是否適用行政程序法第98條延長救濟期間，即行政處分「合法性」或行政處分「瑕疵」之問題；至於由移送機關三函用語上，均可看出各該機關係本於高權地位要求限期繳回之意思表示，且將未依限繳回將移送執行之意旨予以告知；又實務上均係權責單位以副本形式請所屬服務機關轉知，並於該服務機關將副本送達所屬公務員時產生法律效力，是臺灣銀行與退撫基金函請臺東監獄代為送達副本，仍符行政程序法第92條規定，主張判決不適用法規或適用不當之違法云云，係就原審所為論斷之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當，並非可採。㈣從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　6　　月　　25　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　合　文法官　許金釵法官　鄭　忠　仁法官　林　惠　瑜法官　劉　介　中以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　6　　月　　26　　日書記官　張　雅　琴

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第356號

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