104年度判字第389號｜行政：損失補償｜裁判日期：104 年 07 月 09 日

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第389號上訴人　臺塑汽車貨運股份有限公司代　表　人　陳勝光訴訟代理人　陳錦隆　律師黃雪鳳　律師被上訴人　桃園市政府代　表　人　鄭文燦上列當事人間損失補償事件，上訴人對於中華民國104年3月5日臺北高等行政法院103年度訴字第927號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣內政部為辦理機場捷運A7站地區（第一期）區段徵收開發案，徵收上訴人所有坐落改制前桃園縣龜山鄉○○○路○○號 ○○○號（下稱系爭建物）之車輛營運站營業用地（下稱系爭停車場）。被上訴人所屬工商發展局為配合辦理機械設備拆遷及營業損失補償查估作業，委託天下不動產估價事務所進行查估，其中營業損失補償依行為時桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例（下稱補償自治條例）【即103 年7月16日現行法修正公布前】第13條規定，以建築物實際拆除部分之營業面積核算出補償金額為新臺幣（下同）1,882,200元，查估結果以被上訴人101年5月28日府地區字第10101290742號函（下稱原處分）公告在案。上訴人不服營業損失補償費價額，向被上訴人提出異議及複查申請，被上訴人並分別於101年9月28日、101年11月19日、101年12月17日及102年6月5日函復上訴人所陳理由與補償自治條例第13條規定不符。惟上訴人仍就補償自治條例第13條規定中之「建築物」實係指「建築改良物」之爭點為爭執，遂於102年7月4 日檢具複查補充理由書向被上訴人提出復議。經被上訴人提請桃園縣地價及標準地價評議委員會，於102年11月20日召開102年第9次會議並作成決議，維持原核算之營業損失補償費，被上訴人以102年12月20日府商輔字第1020313704號函上訴人復議結果（下稱復議結果）。上訴人不服復議結果，提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院103 年度訴字第927號判決駁回，上訴人仍未服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張： (一)101年1月4日修正後土地徵收條例第33條第1項所稱「供合法營業之土地」，依該條項之修正理由可知，停車場、駕駛訓練場等供合法營業使用之土地，亦有營業損失補償之適用；又依內政部於101年1月11日發布「土地及土地改良物徵收營業損失補償基準」（下稱營業損失補償基準）第2點、第6點及第8點規定關於營業損失之補償估算，以供營業使用之土地或土地改良物面積推算，若營業性質特殊者，直轄市或（縣）市政府得依個案情形核實估定；另內政部94年6月10日台內地字第0940061431號函（下稱內政部94年6月10日函釋）意旨，因徵收土地導致營業停止或營業規模縮小，營業損失應否給予補償之判斷基準在於「該土地實質上是否供合法營業之用」，並非形式上「是否取得營業執照」為要件。 (二)本件上訴人主要營業項目為汽車運輸業，系爭停車場係上訴人之主要營業場所，以停放曳引車、全拖車、大卡車、油罐槽車、板櫃車、進出口貨櫃板車等各型營運車輛為主要營運活動，系爭停車場土地已符合「供合法營業之土地」。另上訴人係以大型運輸車配送汽柴油、液化石油及低溫氣體等多項產品為本業營業收入來源，所需營運資產項目及營業規模與一般行業迥異，貨物運送車輛及系爭停車場，為上訴人營業主要資產；況系爭停車場係上訴人北部轉運中心工五站，一旦徵收，既有運輸體系將大受影響，與一般運輸公司得任意另擇其他營業用地繼續營運有別。故上訴人之營業主要資產、運送標的及經營規模等，營業性質與一般行業迥異，被上訴人應依土地徵收條例第33條及營業損失補償基準第8點規定，就上訴人實際發生營業損失情況，核實查估。亦即上訴人因系爭停車場土地徵收所致財務上營業損失，截至目前為止初估至少89,633,046元（原址車輛營運站拆遷費用8,415,611元＋臨時車輛營運站搭建費用11,150,665元＋預計承租5年之臨時停車場租金費用70,066,770元），扣除原處分已補償之營業損失1,882,200元，被上訴人應依營業損失補償基準第8點規定，再作成補償上訴人營業損失87,750,846 元之處分。 (三)行為時補償自治條例第13條規定營業損失補償範圍限於「建築物」，而就徵收「營業使用之土地」所生之營業損失未予補償，顯牴觸土地徵收條例第33條第1項、營業損失補償基準相關規定，依憲法第125條及地方制度法第30條第1項規定，應為無效。是原處分、復議結果之作成悖於土地徵收條例，違反行政程序法第8條誠信原則及第6條禁止差別待遇原則，顯非適法。縱認補償自治條例未牴觸土地徵收條例第33條第1項，然「土地營業損失補償」有規範漏洞，被上訴人辦理「土地營業損失補償」查估時，應逕依土地徵收條例第33條第1項、營業損失補償基準第2點、第6點規定作成營業損失補償之處分，始為適法。本件徵收土地範圍，包括上訴人經營本業之主要設備（系爭停車場）及附屬設備（工地辦公室、保養廠等）在內，被上訴人卻僅就附屬設備部分為營業損失補償，就主要設備（系爭停車場）之土地部分則否准營業損失補償，違反司法院釋字第425號解釋之相當補償原則等語，求為訴願決定、復議結果、原處分關於查估報告停業損失費不利於上訴人部分均撤銷；被上訴人應就機場捷運A7站地區（第一期）區段徵收開發案有關營業損失之補償費再作成補付上訴人87,750,846元之行政處分。三、被上訴人則以： (一)被上訴人已於101年9月28日府商輔字第1010242039號函復上訴人，依營業損失補償基準第6點規定，按實際徵收部分之營業面積計算營業損失之適用對象，為依規定不須申報營利事業所得稅之商號，而本件上訴人型態不符此規定。另被上訴人以102年6月5日府商輔字第1020132568號函復上訴人，補償自治條例第13條規定之「停業損失補助費」係以「建築物」因徵收致須拆除之營業面積為計算基礎，而上訴人以「建築改良物」實際徵收之營業面積計算，與補償自治條例不符；至於營業損失補償基準所規範之營業面積，應以該基準相關補償規定計算「營業損失補償費」。另被上訴人依內政部94年6月10日函釋，本於權責依個案實際情況認定上訴人因營業性質與一般運輸業以貨物配送獲取營業利益並無二致，尚難謂「營業性質特殊者」，無法依營業損失補償基準第8點規定辦理補償。 (二)依司法院釋字第400號、第409號、第425號及第440號解釋關於土地徵收相當補償原則之意旨，被上訴人依行為時補償自治條例第13條規定，已核算補償費予上訴人，實無僅就上訴人附屬設備土地部分為營業損失補償。又系爭停車場土地原址車輛營運站拆遷費，被上訴人已依相關規定補償，該項費用非屬營業損失補償費之列。至於臨時車輛營運站搭建費、臨時停車場租金費、因徵收系爭停車場土地而停止營運一處之營業，將增加載運合約之損害賠償、營運一處人員資遣費及預告工資之營業損失等，遍查土地徵收條例第3章徵收補償、營業損失補償基準、補償自治條例均無相關可供補償規定。又上訴人既多次主張「其未因系爭營業用土地被徵收，而有停止營業或縮小營業規模之情形」，當與土地徵收條例第33條第1項規定未符，即無受補償之理。另上訴人所主張營業損失補償基準第3點至第5點所定之「停止營業或營業規模縮小」，與土地徵收條例第33條第1項「停止營業或營業規模縮小」非同一概念，其依據為何，未見上訴人提出佐證，殊難採信等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)營業損失補償基準係基於土地徵收條例第33條之授權而訂定關於補償基準之細節性及技術性事項，無違母法，是以因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應如何補償，自應以之為據。 (二)上訴人主張系爭停車場為其主要營業場所，為101年1月4日修正後土地徵收條例第33條第1項之供合法營業土地，應依土地徵收條例與營業損失補償基準相關規定予以營業損失補償，且應依建築改良物實際被徵收之營業面積計算，包括系爭停車場及附屬設備等建築改良物云云。惟本件上訴人所請求者係系爭停車場之營業損失補償，依行為時補償自治條例第13條規定，係以營業使用之「建築物」實際拆除之營業面積為核算基準，而系爭停車場屬「建築改良物」，核非「建築物」，是其主張自與補償自治條例第13條規定不符。 (三)上訴人主張系爭停車場下方有特殊工程設計及裝置，其營業性質特殊，被上訴人應依營業損失補償基準第6點將該營業停車場面積計入營業損失辦理補償，或依第8點「營業性質特殊者」按上訴人實際發生之損失辦理補償云云。然營業損失補償基準第第3點至第5點乃適用於有申報營利事業所得稅之事業，且依第3點第2項規定可知，如計算結果為負值者，不予補償；至依第6點可知其適用對象應為不須申報營利事業所得稅之事業。本件上訴人自承其係屬有申報營利事業所得稅者，惟其於徵收前之營業，於徵收前幾年已呈虧損，則計算結果為負值，不應予補償，自無營業損失補償基準第6 點規定之適用。另上訴人縱然配送之貨物尚屬特殊，惟營業性質與一般運輸業以貨物配送獲取營業利益無異，尚難謂有何特殊之處；且上訴人係因徵收前幾年營運呈現虧損而致無法依前開規定受到補償，自不能因此謂其有營業性質特殊之情，而得依營業損失補償基準第8點予以補償。 (四)上訴人主張被上訴人依營業損失補償基準第6點計算營業損失，認被上訴人未依該第6點第1項第1款「其徵收部分之營業面積在15平方公尺以下者，發給新臺幣6萬6千元」，被上訴人提出之工廠商號拆遷補償費分析表四停業損失費用（三）合法營業用面積營業損失計算，其15平方公尺以下以3萬元計算，顯然不一致云云。惟依土地徵收條例第33條、營業損失補償基準第2點規定，合法營業面積係指土地或土地改良物供經營事業之用；復依行為時補償自治條例第13條規定，係以建築物實際拆除部分之營業面積計算停業損失補助費。本件系爭停車場土地總面積為23,569平方公尺，被上訴人以拆除之合法營業面積6,098.21平方公尺（計算拆除面積為6,099平方公尺）為計，依行為時補償自治條例第13條「營業面積15平方公尺以下，補助費單位3萬元」規定予以計算核發金額為1,882,200元之停業損失補償費予上訴人，並無不合。此與上訴人所請系爭停車場之營業損失補償費核屬二事，是上訴人就此部分之主張乃有誤會，自不足取。 (五)政府徵收土地、建物，所有權人因徵收而受有損失，自應獲得土地徵收補償費及建築改良物拆遷補償費等補償；至於建築改良物徵收時有作工廠生產、商業經營或其他合法營業，因徵收致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償，並明定其補償基準由中央主管機關訂定（土地徵收條例第33條）。本件上訴人因其所有系爭建物及系爭停車場遭徵收而受有損害，業已領取建物拆遷補償費、建物自動拆除獎助金，設備拆遷費、建物拆遷救濟金、停業損失費等費用，可見上訴人因該徵收案已依相關規定受有補償。至於上訴人就系爭停車場依營業損失補償基準請求之營業損失，何以未符合該相關規定而為被上訴人所否准，已如前述，核非無憑。從而，上訴人上揭申請之費用，與土地徵收條例第3章徵收補償（第33條至第36條之1）、營業損失補償基準和行為時補償自治條例等規定不符為由，因將訴願決定、復議結果及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。五、上訴人上訴意旨略謂： (一)101年1月4日修正土地徵收條例第33條，立法理由指明將土地徵收營業損失補償之適用範圍，自建築改良物擴大至作停車場、駕駛訓練場等其他合法營業之土地及土地改良物。101年1月11日修正營業損失補償基準，第1點明定係依土地徵收條例第33條第2項規定訂定，是營業損失補償基準核屬法律及法律授權之法規，其效力自優於補償自治條例。又行為時補償自治條例第13條規定之營業損失補償範圍僅限於「建築物」，而不及於「供合法營業使用之土地」，致其徵收營業損失補償費之計算，劣於並牴觸土地徵收條例第33條第1 項及營業損失補償基準有關營業損失補償之適用範圍及計算標準，損及人民權益，依憲法第125條及地方制度法第30條第1項規定，應係無效。被上訴人及訴願機關仍拘泥於系爭停車場是否合於補償自治條例第13條之「建築物」，原判決又未論及上訴人上開重要主張即逕為不利上訴人之判決，顯有不備理由之違誤。 (二)依營業損失補償基準第3點、第4點及第5點規定可知，係分別規範合法營業用土地或土地改良物經「全部徵收致停止營業」、「部分徵收致營業規模縮小」或「營業處所有一處以上」等3項情形之營業損失補償計算基準，並未規範其適用主體應以有申報營利事業所得稅之事業為限。而營業損失補償基準第6點亦僅規範無法依營業損失補償基準第3點至第5 點規定計算者之營業損失補償計算方式，尚未明文排除申報營利事業所得稅之事業之適用。然原判決僅依營業損失補償基準第3點至第6點之規定，即逕謂營業損失補償基準第3點至第5點乃適用於有申報營利事業所得稅之事業，且依第3點第2項可知如計算結果為負值者，不予補償，而第6點適用對象為不須申報營利事業所得稅之事業，且認定上訴人係屬有申報營利事業所得稅者，無同基準第6點之適用，原判決之認定顯增加法律所無之限制，未說明區別標準，又未說明認定上訴人之標準，顯有適用法規不當及不備理由之違誤等語，求為廢棄原判決，及訴願決定與原處分均撤銷。六、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴意旨論斷如下： (一)按行為時土地徵收條例第31條第3項規定「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」91年6 月26日發布之補償自治條例第1條規定可知，係被上訴人前身之桃園縣政府為簡化作業劃一轄區內興辦各項公共設施拆遷合法建築改良物之查估補償、人口傢俱搬遷費暨自動拆除獎助金，特依據內政部訂頒「建築改良物徵收補償費查估基準」（下稱查估基準）第7條規定所訂定。而89年12月30日訂定、100年8月30日修正發布之查估基準第1點明定係依土地徵收條例第31條第3項規定所訂定，第2點規定「本基準所稱之建築改良物（以下簡稱建物）係指依法興建或建築管理前興建完成之建物」，第7點規定「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據。」；而行為時營業損失補償基準第1點明定：「本基準依土地徵收條例第33條第2項規定訂定之。」，足見查估基準及被上訴人依據作成原處分之補償自治條例，係基於土地徵收條例第31條第3項之授權所訂定，核與土地徵收條例第33條及營業損失補償基準之規範對象及內容均有異。易言之，補償自治條例與營業損失補償基準係分別源自土地徵收條例第31條第3項及第33條第2項所授權，要無補償自治條例牴觸土地徵收條例第33條第1 項及營業損失補償基準可言。上訴意旨主張營業損失補償基準效力優於補償自治條例，補償自治條例第13條規定之營業損失補償範圍僅限於「建築物」，而不及於「供合法營業使用之土地」，致其徵收營業損失補償費之計算，劣於並牴觸土地徵收條例第33條第1項及徵收營業損失補償基準有關營業損失補償之適用範圍及計算標準，損及人民權益，依憲法第125條及地方制度法第30條第1項規定，應係無效，指摘原判決顯有不備理由之違誤云云，要無足取。 (二)次按101年1月4日修正前土地徵收條例第33條規定：「（第1項）建築改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償。（第2項）前項補償基準，由中央主管機關定之。」修正後行為時土地徵收條例第33條第1項規定為：「土地或土地改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償。」原依修正前土地徵收條例第33條第2項授權訂定之「建築改良物徵收營業損失補償基準」亦於101年1月11日配合改名為「土地及土地改良物徵收營業損失補償基準」，依營業損失補償基準第3點、第4點、第5點及第6點分別規定：「（第1項）合法營業用土地或土地改良物全部徵收致停止營業時，其損失補償以該事業最近三年向稅捐稽徵機關申報之營利事業所得稅結算申報書上營業淨利加利息收入減利息支出之平均數計算補償之。（第2項）計算徵收營業損失補償，其營業淨利、利息收入、利息支出應以營利事業所得稅結算申報書之帳載結算金額為準，計算結果為負值者，不予補償。」、「（第1項）合法營業用土地或土地改良物部分徵收致營業規模縮小時，其損失補償按實際徵收之營業面積與營業總面積之比，乘以該事業最近三年度向稅捐稽徵機關申報之營利事業所得稅結算申報書上營業淨利加利息收入減利息支出之平均數計算補償之。（第2項）前項營業面積以登記或申報營業之土地或土地改良物面積為限，不包括非營業用之部分。（第3項）徵收部分為事業經營之主體或主要設施，致剩餘部分已無法繼續經營者，依第三點之規定補償之。」、「合法營業用土地或土地改良物之營業處所有一處以上時，按其被徵收部分占其全部營業處所面積比率，依第三點及第四點規定計算營業損失。」、「（第1項）合法營業用土地或土地改良物之營業損失，未能依第三點至第五點規定計算者，其營業損失按實際徵收部分之營業面積，依下列各款計算補償：(一)其徵收部分之營業面積在十五平方公尺以下者，發給新臺幣六萬六千元。(二)其徵收部分之營業面積超過十五平方公尺未達一百五十平方公尺者，其超過前款部分每平方公尺發給新臺幣一千一百元，未滿一平方公尺者，以一平方公尺計算。(三)其徵收部分之營業面積在一百五十平方公尺以上者，其超過前二款部分每平方公尺發給新臺幣六百六十元，未滿一平方公尺，以一平方公尺計算。（第2 項）前項營業面積以登記或申報營業之土地或土地改良物面積為限，不包括非營業用之部分。」查本件上訴人於原審審理時自承其有申報營利事業所得稅，惟徵收前幾年已呈現虧損、上訴人沒有營業規模縮小，仍依既有運輸契約繼續載運等語，原判決因認上訴人係屬有申報營利事業所得稅者，而其於徵收前之營業即已於徵收前幾年即呈現虧損情形，則其計算結果為負值者，即不應予以補償，自無營業損失補償基準第6點規定之適用，經核並無不合。至於原判決認為前揭營業損失補償基準第3點至第5點適用於有申報營利事業所得稅之事業；第6點適用於不須申報營利事業所得稅之事業乙節，無礙其判決結果之正確。上訴意旨仍執陳詞主張營業損失補償基準第3點至第5點未規範其適用主體應以有申報營利事業所得稅之事業為限，第6點亦僅規範無法依營業損失補償基準第3點至第5點規定計算之營業損失補償計算方式，尚未明文排除申報營利事業所得稅之事業之適用，指摘原判決之認定顯有適用法規不當及不備理由之違誤云云，要屬一己歧異之法律見解，洵不足採。 (三)末按土地徵收條例第33條第1項所謂「土地改良物」乃施用勞力、資本，改良土地所造成附著於土地之物，俗稱地上物，依土地法第5條第1項規定，分為「建築改良物」及「農作改良物」。所謂「建築改良物」，指附著於土地之建築物或工事；所謂「附著」，乃固定附著於土地不易變更其之位置之謂；所謂「建築物」指定著於土地上或地面下，具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物（如房屋）；所謂「工事」指建築物以外之一切工作物（如牆垣、橋樑、隧道、紀念碑、游泳池是）。可知，「建築改良物」乃「建築物」及「工事」之上位概念，而「建築物」與「工事」係不同之概念。次按補償自治條例第2條以下至第 11條規定，均係針對「合法建築改良物」所為規範；唯於第13條則規定「工廠機械設備固定附屬設備及專業特殊設備之拆除搬運及停工損失補償費，由查估單位委請相關專業技術機構或同業公會依構造按實查估補償之，其停工期間以實際停工期間核算，最高以八個月為限，其損失包含員工薪資及營業損失。供營業使用之建築物，於徵收公告前領有營利事業登記證或持有拆除前六個月內繳納營業稅據者，依實際拆除部分之營業面積按左表規定一次發給停業損失補助費。……」可知，第13條規定「依實際拆除部分之營業面積按左表規定一次發給停業損失補助費」之對象限於「建築物」，而不及於「工事」或其他建築物、工事以外之物，此乃特別之區分，要無疑義。又因補償自治條例之規定乃源自土地徵收條例第31條第3項之輾轉授權，其上揭特別區分「建築改良物」及「建築物」之規定，並無因土地徵收條例第33條規定將「建築改良物」修正為「土地及土地改良物」，而必須將補償自治條例第13條規定之「建築物」擴張為「建築改良物」及「工事」以外之設施，亦應依該條規定依實際拆除部分之營業面積發給停業損失補償之餘地至明。查系爭停車場既非附著於系爭土地「建築物」或「工事」，不符合「建築改良物」之定義，根本非補償自治條例第13條之適用對象，至臻明確。雖原判決誤認系爭停車場屬性係「建築改良物」，固有未洽；惟其認系爭停車場非「建築物」，因認被上訴人依補償自治條例第13條規定，以「建築物」實際拆除部分之營業面積核算出補償金額以原處分公告，於法有據，核無不合。 (四)綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均維持，駁回上訴人之訴，核無適用法規或理由不備之違誤，至於原判決對於營業損失補償基準第3點至第5點適用有申報營利事業所得稅之事業及第6點適用於不須申報營利事業所得稅之事業之論述乙節，其理由雖有不同，但結論並無二致，應予維持。上訴論旨仍執前詞，求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　7　　月　　9　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　闕　銘　富以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　7　　月　　9　　日書記官　賀　瑞　鸞

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第389號

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