最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第400號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第400號上訴人　臺灣永光化學工業股份有限公司代　表　人　陳建信訴訟代理人　黃帥升　律師王龍寬　律師林庭宇　律師被上訴人　桃園市政府代　表　人　鄭文燦上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國104年1月8 日臺北高等行政法院103年度訴字第1256號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、上訴人所有坐落改制前桃園縣大園鄉○○○段○○○小段40、42地號等二筆土地，原編定為工業區丁種建築用地，嗣經被上訴人以民國98年6月11日府水河字第09802221292號公告變更老街溪水系主流老街溪（自出海口起至龍南排水與大坑坎排水合流口處）河川區域，被上訴人並於內政部99年6月15日台內營字第0990804311號公告變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）─因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制（下稱變更一通）公告實施後，依據區域計畫法第15條、第15條之1及非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱編定作業須知）第7點及第11點至第16點規定，以101年6月14日府地用字第1010145887號函檢送改制前中壢市○○段、○○段及○○段等3地段計94筆土地，面積合計127.511735公頃及大園鄉○○○段等8地段、計 363筆土地，面積合計101.751234公頃及平鎮市○○段等三段計32筆土地，面積合計10.488744公頃，擬由特定農業區、一般農業區、工業區、森林區，調整為河川區，報經內政部102年8月20日台內營字第1020808113號函准予核備後，以102年9月2日府地用字第10202145561號公告（下稱原處分）使用分區圖、使用編定圖暨編定清冊，公告期間自102年9月23日起至102年10月23日止。被上訴人同時以102年9月2日府地用字第1020214556號函（下稱系爭函一）告知桃園縣中壢市公所（現改制為中壢區公所）、平鎮市公所（現改制為平鎮區公所）及大園鄉公所（現改制為大園區公所）等將上開公告張貼公告欄，並將編定圖冊陳列於適當地點展示，副本同時抄送中壢地政事務所、平鎮地政事務所及蘆竹地政事務所，協助將土地使用編定結果通知書送達土地所有權人或土地登記簿所載管理人或管理機關。蘆竹地政事務所遂以102 年9月17日蘆地行字第1021003862號函（下稱系爭函二）附非都市土地使用分區調整編定結果通知書通知上訴人，上開土地部分由工業區丁種建築用地變更為河川區丁種建築用地。上訴人不服，提起訴願，經內政部作成「關於不服原處分機關102年9月2日府地用字第10202145561號公告處分部分之訴願駁回。其餘部分(指系爭函一部分)之訴願不受理。」之決定，上訴人仍表不服，循序提起行政訴訟（原審法院就系爭函一及系爭函二部分，另以裁定駁回），為原審判決駁回，而提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：（一）系爭函二將大園工業區內上開土地自工業區改編為河川區，若系爭函二確定，桃園市政府即得隨時將上開土地之用地編定自工業用之丁種建築用地改為水利用地或其他用途，屆時沿岸廠房及污水處理池即面臨罰款及拆除之命運，且若無污水處理池，更將令全廠停擺，近二百名之員工衣食無著，影響上訴人及民眾之權益甚鉅。惟被上訴人卻從未給予上訴人陳述意見之機會，違反行政程序法第102條之規定及本院97年判字第665號判決、99年判字第1161號判決意旨。訴願決定雖以編訂作業須知第13點之1 規定，認為本件得免重複辦理公聽會或說明會，惟編訂作業須知之所謂公聽會與說明會，與行政程序法之陳述意見分屬二事，陳述意見依行政程序法第104條至第106條之規定，須符合一定之通知、記載及陳述之法定程序，與公聽會或說明會不同。縱認本件係配合水利主管機關變更河川線而得免重複辦理公聽會或說明會，被上訴人更從未舉證水利主管機關曾就老街溪辦理公聽會或說明會，故其得免重複辦理，訴願機關亦未就此為任何調查，即空言被上訴人得不舉行公聽會或說明會，亦顯速斷。（二）就系爭函二之法令依據，系爭函二僅於第一項記載係依據區域計畫法、編定作業須知、內政部102年8月20日台內營字第1020808113號函及改制前桃園縣政府102年9月2日府地用字第1020214556號函，惟遑論被上訴人從未於作成系爭函二前提供或檢附該等函文予上訴人，亦未特定其係依區域計畫法及編定作業須知之何條項規定作成，上訴人實無從了解其確切之法令依據。再者，系爭函二未說明為何將上開土地改編為河川區、其評估之因素為何、所根據之證據資料為何、上開土地之何部分屬河川區、又何部分仍屬工業區等事實及理由，且未敘明何部分屬河川區，則上開土地究竟應全數適用抑或部分適用水利法，實令上訴人無所適從，更遑論闕漏事實及理由亦令法院無從審查及確認。系爭函二違反行政程序法第5條明確性原則、第43條之採證法則及第96條第1項第2款之規定。（三）上開土地應非屬河川區域範圍內，亦無淹水及遭受洪患之虞。且經比對相關圖籍，97年治理規劃檢討報告中老街溪斷面7之河段，右岸用地範圍線應採水道治理計畫線及堤防預定線兩線共線劃設之方式辦理。縱依一般論理及經驗法則以及一般中學地理常識即知，於曲流地形，曲流的外側流速大，稱為侵蝕岸即凹岸，因受侵蝕而不斷後退，河岸較陡；內側流速小，稱為堆積岸即凸岸，因堆積盛行，河岸寬廣低平，而上開土地靠老街溪側大部分屬於堆積岸即凸岸，目前更已淤積成沙洲而有眾多植物林木生長其上，是老街溪之主河道實漸漸遠離上開土地，更從未氾濫至永光一廠之廠區內。詎系爭函二竟為相反之認定，將上開土地之一部分改編為河川區，實與一般論理及經驗法則有違，不僅不當，更違反行政程序法第43條關於採證法則之規定。又自上訴人於68年及74年在大園工業區內分別購入上開土地，並於68年設立永光一廠以來，上開土地之使用分區即為工業區，乃被上訴人於老街溪之主河道漸漸遠離上開土地之事實下，仍幡然改變其過去30多年來之認定，將上開土地之使用分區變更為河川區，系爭函二之使用分區界線顯有不切實際情形，違反編定作業須知第13點規定，亦有違誤。（四）依97年治理規劃檢討報告，97年12月所修訂之堤防預定線範圍，與76年老街溪公告水道治理計畫線及堤防預定線相同，老街溪斷面6至斷面7-3河段之紅黃線劃設成果，其顯示上訴人之上開土地部分面積被劃入堤防預定線內。且上訴人於79年依規定向被上訴人申請第二期污水處理池建照時，經被上訴人同意核發建照及核發使用執照並使用迄今，顯見被上訴人當時亦不認為堤防預定線有與河川線重合之必要，是系爭函二顯然違反誠實信用及信賴保護原則，應予撤銷。又上訴人之設施因劃入河川區需拆除或無法改建維修，上訴人第一廠廠區全部作業立刻停擺，不但相關損失難以估計，後續受限廠區無其他用地可供使用，亦無恢復之期，對上訴人影響甚鉅。（五）被上訴人於河川圖籍老舊不堪用之情形下，竟得以系爭函二將上訴人之土地劃為河川區，顯見系爭函二之草率、無理由及不正確，更凸顯被上訴人不依法使老街溪沿岸人民陳述意見之弊病，自有撤銷之必要。（六）被上訴人未依老街溪治理會議之承諾，妥善處理遭劃入之私地及建築物，亦未檢討水道治理計畫線及堤防預定線（即用地範圍線）兩線之劃設，即逕將上開土地之一部分劃入堤防預定線並嗣後改編為河川區，均有違反比例原則、行政程序法第7條、第9條和第10條等規定，亦有裁量濫用及裁量怠惰等之違法。（七）被上訴人於老街溪斷面10～13及斷面48～56河段之水道治理計畫線及堤防預定線因顧及百姓權益而均採共線劃設，惟上開土地所在之老街溪斷面6至斷面7-1河段卻未比照辦理，構成違反禁止差別待遇原則與行政自我拘束原則之違法。（八）被上訴人於老街溪斷面10～13及斷面48～56河段之水道治理計畫線及堤防預定線，因顧及百姓權益而均採共線劃設，顯見有侵害更小之手段存在，被上訴人應採取而未採取，已然違反比例原則。被上訴人就上開土地不僅未採對人民侵害最小之共線劃設方式，竟將本河段堤防預定線以水道治理計畫線向外平移12～21公尺不等方式劃設，明顯已超過一般平岸排水之水防道路所需寬度，亦遠大於審查委員建議之3公尺，被上訴人將上開土地誤解為非平岸排水，因而以水道治理計畫線向外平移12～21公尺不等方式劃定堤防預定線，未斟酌上開土地地表高程高於計畫洪水位等有利於上訴人之事證，致未選擇對上訴人侵害較小之平岸排水方式劃定堤防預定線，顯然有違比例原則，應予撤銷。（九）被上訴人未依區域排水集水區域及治理計畫堤防預定線劃定原則（下稱堤防預定線劃定原則）規定，以寬度4至6公尺設置水防道路，或以上訴人廠區進出道路替代水防道路，逕自將水道治理計畫線向外平移12～21公尺不等方式劃設堤防預定線，將上開土地之一部分劃入堤防預定線範圍，違反區域排水集水區域及治理計畫堤防預定線劃定原則。（十）被上訴人雖提出之經濟部90年12月28日經( 90)水利字第09020209550號函釋，主張經濟部認為劃定河川區域範圍得不給予陳述意見之機會，該函僅為行政機關見解，並無拘束法院之效力，且該函說明第二點摘錄之法務部意見亦認為：「因行政處分所依據之事實，是否客觀明白足以確認，應就具體個案判斷。」劃定河川區域範圍本即有許多不確定及須考量民眾權益之因素，當然須個案判斷並給予人民陳述意見之機會，迺經濟部卻罔顧於此，除與前開法務部見解有間，更違反行政程序法第102條明文規定給予人民陳述意見機會之保障，顯不可採等語，求為判決撤銷原處分關於上訴人所有之大園鄉○○○段○○○小段40號及42地號土地之部分及訴願決定。三、被上訴人則以：（一）依編定作業須知第13點之1規定，非都市土地使用分區劃定或檢討變更過程應辦理公開展覽及說明會；惟配合水利主管機關變更河川區域線或水道治理計畫線之案件，得免重複辦理。因本案係配合水利主管機關公告之河川區域檢討變更案件，被上訴人未舉行公聽會或說明會，依上開編定作業須知規定，並無不合。又上開土地係按內政部99年6月15日公告實施之變更一通辦理分區調整為河川區，次按內政部90年6月15日台（90）內中地字第9008853號函釋意旨，因本案係屬區域計畫定期通盤檢討，自當無行政程序法第102條規定之適用。查內政部99年6月15日公告實施之變更一通第四章之河川區使用說明所載內容，上訴人所陳被上訴人即得隨時將上開土地之用地編定自工業區之丁種建築用地改為水利用地或其他用途等語，尚與前開規定未符。次查上開土地自98年6月11日起，因被上訴人變更老街溪水系主流老街溪河川區域，將上開土地部分納入河川區範圍內，斯時上開部分土地即受水利法及河川管理辦法限制。又近年來因氣候變遷，颱風及暴雨造成水患情形頻繁，影響人民生命財產權益，考量河川兩岸民眾的公共安全，並為確實保護水道、確保河防安全及水流宣洩，避免河川區域之土地造成買賣糾紛，或建管單位誤發建照，及土地所有權人忽略該類土地已受水利法限制，致違規使用情事發生，被上訴人爰依規定就轄區內已公告河川區域及水道治理計畫線或堤防預定（用地範圍）線之河川流域辦理使用分區調整為河川區，以達公示目的。又設若上開土地及其上建物因系爭函二而與使用分區計畫未合者，係屬區域計畫法第17條規定事後補償事宜，亦難作為撤銷之理由。另有關水利主管機關就老街溪辦理公聽會或說明會一節，依經濟部90年12月28日經（90）水利字第09020209550號函，為水利主管機關依水利法第83 條及臺灣省河川管理規則第9條規定辦理勘測劃定公告河川區域，屬行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，而得不給予該處分相對人陳述意見之機會，併予敘明。（二）被上訴人於原處分已明確敘明本案係依據區域計畫法第15條之1及變更一通等規定辦理，業已具備行政程序法第5條規定之明確性原則。（三）斷面04─21，原規劃水道治理計畫線除採平滑曲線連接既有防洪設施，彎曲段亦以漸進方式適當擴增有效河幅，部分已有防洪設施或屬農業區土地經濟效益不大，故水道治理計畫線維持原案不擬變更。上開土地明顯部分座落於水利法劃設公告之縣管河川區域內，並無因圖籍老舊而有爭議之虞，此區域採河川區域線及堤防預定線共線劃設，河川區域係河川管理機關為堤防用地、便利防汛、搶險運輸所需之道路及側溝所需之用地範圍。斷面49─56因影響幅度大而暫調整水道治理計畫線及堤防預定線採共線劃設，惟避免因河道過度之開發或不當使用造成更大之災害及土地所有權人及鄰近居民之生命財產損失，後續仍將視需求將增加堤防之附屬設施及防汛道路。合法建物如未來辦理用地取得，將依查估作業及相關補償辦法給予適當補償。另被上訴人係依據98年6月11 日府水河字第09802221292號公告變更老街溪水系主流老街溪河川區域圖籍，並依編定作業須知第7點㈠⒐原則⑴及第 11點至第16點規定辦理上開土地調整為河川區，且經報奉內政部102年8月20日台內營字第1020808113號函准予核備。（四）上訴人指老街溪治理基本計畫未依林火木審查委員建議進行修改，然此意見係林委員針對龍南排水治理計畫之審查意見，並非對本案老街溪治理基本計畫之審查意見，故其所陳述之情事與事實不符。（五）上訴人土地位於老街溪斷面6至斷面7，已建有堤防，故屬非平岸排水，依據水利法施行細則第58條，水道治理計畫線及用地範圍線間應留有包括：堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用地之空間，故上訴人所指未選擇對上訴人侵害較小之平岸排水方式劃定堤防預定線，顯然有違比例原則也與事實不符，因平岸排水之水防道路劃設標準並不適用於上開土地堤防預定線的劃設。又因老街溪已訂定河川治理計畫，所以此處堤防預定線的劃設須依據河川區域劃定及變更審查要點第11點第1款之規定，已依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍之土地，及因養護河防工程設施所需保留預備使用之土地劃定。上開土地位於河道彎曲段，依據97年治理規劃檢討報告中對上開土地河段（洽溪匯流前至海豐大橋，斷面04～21）的水道治理計畫線及用地範圍線檢討中指出：原規劃水道治理計畫線除採平滑曲線連接既有防洪設施，彎曲段亦以漸進方式適當擴增有效河幅。故依據上述之原則來劃定堤防預定線並無違反河川區域劃定及變更審查要點之規定。（六）河川與區域排水在形態、規模與保護程度上皆有所差異，依據河川管理辦法第2條、排水管理辦法第4條規定及水患治理特別條例計畫保護基準可知，縣管河川與區域排水的防洪標準不同，故其劃設堤防預定線所依據的原則亦不相同。老街溪屬縣管河川，其堤防預定線劃設係依據「河川區域劃定及變更審查要點」來進行，並非依據堤防預定線劃定原則來劃設。（七）老街溪斷面10～13及斷面48～56河段之水道治理計畫線及堤防預定線均採共線劃設，乃因上述河段之計畫河寬偏窄，且上述地區因開發較早導致人口密集的都市計畫住宅區緊鄰河岸而導致河道無法拓寬，故須採用高成本的防洪工程即興建高防洪標準的堤防來保護河岸周邊的居民，而上開土地附近多為農地，人口密度不高，故以土地管理的方式來進行防洪即劃設堤防預定線來限制河岸周邊土地的使用，此為在符合河川區域劃定及變更審查要點下，採較經濟與因地制宜的防洪方法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）本件上訴人起訴，誤認系爭函二為行政處分，實則被上訴人102年9月2日府地用字第10202145561號公告始為行政處分（即原處分），其有關系爭函二實體上違法之主張，應認係針對原處分所為之指摘。惟上訴人有關系爭函二記載不明確及未記載法令依據等文書形式上記載之違法事項，則不得認為係針對原處分違法之主張，該部分之主張，應認為無理由。（二）依編定作業須知第13點之1規定，非都市土地使用分區劃定或檢討變更過程應辦理公開展覽及說明會，惟配合水利主管機關變更河川區域線或水道治理計畫線之案件，得免重複辦理。本件係配合水利主管機關公告之河川區域檢討變更案件，被上訴人未舉行公聽會或說明會，依上開編定作業須知規定，並無不合。另依經濟部90年12月28日經（90）水利字第09020209550號函，為水利主管機關依水利法第83條及臺灣省河川管理規則第9條規定辦理勘測劃定公告河川區域，屬行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，而得不給予該處分相對人陳述意見之機會，被上訴人未另給予上訴人陳述意見之機會，亦非無據。（三）被上訴人將上訴人所有之上開土地部分改編為河川區，其依據在於斷面04─21，原規劃水道治理計畫線除採平滑曲線連接既有防洪設施，彎曲段亦以漸進方式適當擴增有效河幅，部分已有防洪設施或屬農業區土地經濟效益不大，故水道治理計畫線維持原案不擬變更。且河川區域範圍內之土地皆為洪水自然流經地區，應屬依天然地勢劃定之自然分區，非屬因土地發展需求而加以劃定之設施分區，即使不劃定公告河川區域，該範圍內之土地仍有淹水及遭受洪患之虞，為讓土地所有權人了解其土地位於洪水自然流經地區，及避免因河道過度之開發或不當使用造成更大之災害及土地所有權人及鄰近居民之生命財產損失。水利法、河川管理辦法規定辦理河川區域勘測，係現場實際測量勘查，經水文、水理分析後依經濟部水利署函頒之河川區域劃定及審核作業要點劃定後，提請初審會議及專家、學者複審會議審查修正核可後，陳報經濟部核定由被上訴人公告之。再者上開土地明顯部分座落於水利法劃設公告之縣管河川區域內，並無因圖籍老舊而有爭議之虞，此區域採河川區域線及堤防預定線共線劃設，河川區域係河川管理機關為堤防用地、便利防汛、搶險運輸所需之道路及側溝所需之用地範圍。又斷面49─56因影響幅度大而暫調整水道治理計畫線及堤防預定線採共線劃設，惟避免因河道過度之開發或不當使用造成更大之災害及土地所有權人及鄰近居民之生命財產損失，後續仍將視需求將增加堤防之附屬設施及防汛道路。合法建物如未來辦理用地取得，將依查估作業及相關補償辦法給予適當補償。被上訴人依據98年6月11日府水河字第09802221292號公告變更老街溪水系主流老街溪河川區域圖籍，並依編定作業須知第7點㈠⒐原則⑴及第11點至第16點規定辦理上開土地調整為河川區，且經報奉內政部102年8月20日台內營字第1020808113號函准予核備，有非都市土地使用編定清冊、分區圖及編定圖可稽。核被上訴人所為，將上開土地一部分改編為河川區，並未違反一般論理及經驗法則，亦未違反相關土地法令之規定。（四）上訴人所有土地位於老街溪斷面6至斷面7，已建有堤防，故屬非平岸排水，依水利法施行細則第58條規定，水道治理計畫線及用地範圍線間應留有包括：堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用地之空間。因平岸排水之水防道路劃設標準，並不適用於上開土地，屬於非平岸排水堤防預定線之劃設。故上訴人主張被上訴人未選擇對上訴人侵害較小之平岸排水方式，劃定堤防預定線，有違比例原則云云，自非可採。又因老街溪已訂定河川治理計畫，故此處堤防預定線之劃設，須依據河川區域劃定及變更審查要點第11點第1款之規定，已依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍之土地，及因養護河防工程設施所需保留預備使用之土地劃定。上開土地位於河道彎曲段，依據97年治理規劃檢討報告中對上開土地河段（洽溪匯流前至海豐大橋，斷面04～21）的水道治理計畫線及用地範圍線檢討所載：「原規劃水道治理計畫線除採平滑曲線連接既有防洪設施，彎曲段亦以漸進方式適當擴增有效河幅」。被上訴人依據上述原則來劃定堤防預定線，並未違反河川區域劃定及變更審查要點之規定。（五）河川與區域排水在形態、規模與保護程度上皆有所差異，依河川管理辦法第2條、排水管理辦法第4條規定及水患治理特別條例計畫保護基準，可知縣管河川與區域排水之防洪標準不同，故其劃設堤防預定線所依據之原則亦不相同。老街溪屬縣管河川，其堤防預定線劃設係依據河川區域劃定及變更審查要點來進行，並非依據堤防預定線劃定原則。上訴人依堤防預定線劃定原則之規定，主張上開土地之河段以水道治理計畫線向外平移12～21公尺不等方式劃定堤防預定線，有裁量濫用及違法之情事云云，自非可採。（六）被上訴人審酌老街溪斷面10～13及斷面48～56河段之計畫河寬偏窄，且上述地區因開發較早，致人口密集的都市計畫住宅區緊鄰河岸，而使河道無法拓寬，故須採用高成本的防洪工程即興建高防洪標準之堤防以保護河岸周邊之居民，而上開土地附近多為農地，人口密度不高，故以土地管理之方式來進行防洪，即劃設堤防預定線來限制河岸周邊土地之使用，係在符合河川區域劃定及變更審查要點規定之前提下，採取較符合經濟原則與因地制宜之防洪方法，於法並無不合。（七）至於上訴人主張老街溪治理基本計畫，未依林火木審查委員建議進行修改。然此意見係林火木委員針對龍南排水治理計畫之審查意見，並非對本案老街溪治理基本計畫之審查意見。上訴人之主張，顯有誤會等詞，為其判斷之基礎。五、上訴人上訴主張略以：（一）系爭編定結果公告影響上訴人之權益甚鉅，依行政程序法第102條之規定本應給予上訴人陳述意見之機會，原判決卻逕依編定作業須知之規定，將所謂公聽會、說明會，與行政程序法之陳述意見混為一談，逕認被上訴人本件得免辦理公聽會或說明會，再以經濟部90年12月28日之函釋逕認行政處分所根據之事實客觀上明白足以確認云云，實有判決不適用法令，及認定事實不憑證據、認定事實與所憑證據不相適合之判決違背理由及判決理由矛盾之違法。（二）原判決僅複製被上訴人原審答辯狀之內容，認定系爭土地所在之斷面04─21，屬農業區土地經濟效益不大，故水道治理線維持原案不擬變更云云，有違反行政訴訟法第189條規定、未依卷附事證認定事實，構成判決不備理由之違法。（三）原判決認定系爭土地位於老街溪斷面6至斷面7，已建有堤防，故屬非平岸排水，系爭土地之河段以水道治理計畫線向外平移12～21公尺不等方式劃定堤防預定線，並無裁量濫用及違法情事云云，惟完全未交代其如何認定系爭土地已建有堤防，且未說明為何設有堤防即屬非平岸排水，僅依被上訴人於原審之補充理由狀所載內容即予認定，原判決顯有認定事實與卷內證據資料不符之理由矛盾。上訴人於原審一再爭執，原判決不採亦未說明理由，即照抄被上訴人於原審之主張，自有判決不備理由之違法。（四）原判決雖以系爭土地附近多為農地，認為將系爭土地劃入河川區符合經濟原則與因地制宜之防洪方法云云，惟系爭土地位於年產值達3,144億元之大園工業區，附近均為工業區而非農地，又縱老街溪斷面10～13及斷面48～56河段地價高，則與系爭土地相較是否仍屬較高？且是否較高至有為差別待遇之必要程度？凡此，原判決均未為任何論斷或調查，未憑任何證據即照抄被上訴人原審之主張，不僅與卷內既有證據相矛盾，亦置上訴人之攻擊防禦方法於不顧，自屬嚴重判決不備理由之違法。（五）末查，本件分明存在對人民侵害更小之手段，系爭編定結果公告卻逕將系爭土地劃入河川區，明顯違反行政程序法第7條及比例原則，原判決於理由欄竟對上訴人此項主張完全未置一詞，顯有判決不備理由之違法。六、本院查：㈠按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更：一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。」「直轄市或縣（市）政府依第十五條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其編定結果，應通知土地所有權人。」分別為區域計畫法第15條、第15條之1第1項第1款、第16條第1項之明文規定。㈡經查本件原判決駁回上訴人之訴，無非以被上訴人將上訴人所有之上開土地部分改編為河川區，其依據在於斷面04─21，原規劃水道治理計畫線除採平滑曲線連接既有防洪設施，彎曲段亦以漸進方式適當擴增有效河幅，部分已有防洪設施或屬農業區土地經濟效益不大，故水道治理計畫線維持原案不擬變更。且河川區域範圍內之土地皆為洪水自然流經地區，該範圍內之土地仍有淹水及遭受洪患之虞，為避免因河道過度之開發或不當使用造成更大之災害及土地所有權人及鄰近居民之生命財產損失。水利法、河川管理辦法規定辦理河川區域勘測，係現場實際測量勘查，經水文、水理分析後依經濟部水利署函頒之河川區域劃定及審核作業要點劃定後，提請初審會議及專家、學者複審會議審查修正核可後，陳報經濟部核定由被上訴人公告之，本件被上訴人依據98年6月 11日府水河字第09802221292號公告變更老街溪水系主流老街溪河川區域圖籍，且經報奉內政部准予核備，並未違反相關土地法令之規定為據，固非無見。惟查系爭土地所在之斷面6、7，上訴人設有重要廠房，附近並有大園工業區富國等多家公司之廠房，該土地並非經濟效益不大之農業區，倘將上開土地劃入堤防預定線內，將導致該區域內公司極大損失，此業據上訴人於原審所主張，而此攸關該處應否採與被上訴人所考量斷面48～56河段因地價高，倘劃入堤防預定線，影響幅度大而暫採行調整水道治理計畫線及堤防預定線採共線劃設，惟避免造成土地所有權人及鄰近居民之生命財產損失，後續仍將視需求將增加堤防之附屬設施及防汛道路之相同處理。惟原判決就此並未予以論駁，上訴人主張原判決有不備理由之違法，即非無理。再者原判決認上訴人所有土地位於老街溪斷面6至斷面7，已建有堤防，故屬非平岸排水，自不得採取上訴人所主張之平岸排水方式，系爭土地之河段以水道治理計畫線向外平移12～21公尺不等方式劃定堤防預定線，並無裁量濫用及違法情事。惟查斷面7右側並未設有堤防，此有被上訴人於原審審理中所提之老街溪治理基本計畫附件一該計畫及重要工程布置圖及上證7附卷可參，上訴意旨主張原判決有認定事實與卷內證據不符之違法，亦非無據。另老街溪斷面6、7右岸系爭土地均高於25年洪水位甚多，無庸再將系爭土地之河段以水道治理計畫線向外平移12～21公尺。又本件老街溪治理，就斷面10─13、48─56等河段，係採以工程方法克服防洪問題，上訴意旨主張本件被上訴人對系爭土地卻採以水道治理計畫線向外平移12～21公尺，影響上訴人權益較大之方式，顯未採用對上訴人侵害較小手段，有明顯違反比例原則，均據上訴人於原審所主張，惟原判決就此亦未予以論駁，上訴意旨主張原判決有不備理由之違法，亦非無由。核上開上訴意旨指摘之事實，尚未經原審法院斟酌審認，本院尚難據卷內相關事證予以判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查後再為妥適之判決。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　7　　月　　17　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　林惠瑜法官　黃　淑　玲法官　林　樹　埔法官　鄭　小　康以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　7　　月　　17　　日書記官　黃　淑　櫻

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第400號

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