最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第421號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第421號上訴人　臺灣塑膠工業股份有限公司代　表　人　李志村訴訟代理人　張嘉真　律師劉豐州　律師陳韋利　律師被上訴人　屏東縣政府代　表　人　潘孟安訴訟代理人　谷湘儀　律師洪志麟　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國104年3月12日高雄高等行政法院102年度訴字第250號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人於民國85年7月間委託訴外人運泰股份有限公司（下稱運泰公司）清除及處理其仁武廠產生之有害事業廢棄物汞污泥約10,754公噸，然運泰公司違法將未經處理之汞污泥約7,000餘公噸棄置，掩埋於屏東縣新園鄉○○段○○○○ ○段○○○○○○號等土地（即赤山巖）。88年2月間運泰公司違法棄置廢棄物案件並經檢察機關著手調查。嗣後，因新洋段325、416、419、428、429、430、431及部分432-6號土地受砷、鉻、銅、汞、鎳、鉛、鋅等眾多重金屬污染達土壤污染管制標準，被上訴人乃依據92年1月8日修正公布之土壤及地下水污染整治法（下稱92年土污法）第11條第2項規定，94 年11月28日公告上開土地為土壤重金屬污染控制場址；復因上開控制場址污染總分Ｐ值為37.8分，符合土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法（下稱初步評估辦法）第2條第1項第4款規定，行政院環境保護署（下稱環保署）於95年12月5日公告新洋段325、416、419、428、429、430、431、432-6(部分)號土地為「土壤污染整治場址（下稱系爭場址）」。其後被上訴人依據臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）91年度上更(一)字第14號判決內容，認上訴人未依法令規定清理污染物（汞污泥），乃以96年11月5日屏府環水字第 0960217414號函（下稱被上訴人96年11月5日函）核認上訴人為系爭場址之污染行為人，命上訴人於96年11月15日前提出系爭場址土壤污染調查及評估計畫（上訴人對被上訴人96年11月5日函不服，循序提起撤銷訴訟，經原審法院98年度訴字第161號及本院101年度判字第475號判決駁回其訴確定）。因上訴人屆期未依被上訴人96年11月5日函提出污染調查及評估計畫，被上訴人所屬環境保護局為進行「屏東縣新園鄉○○段325等8筆地號（赤山巖場址）整治場址土壤、地下籉染範圍調查及評估計畫」（下稱系爭調查評估計畫），乃依政府採購法第22條第1項第9款辦理系爭調查評估計畫之採購（下稱系爭採購案），由裕山環境工程股份有限公司（下稱裕山公司）以總價新臺幣（下同）748萬元得標，委其進行系爭調查評估計畫。上開委託所支出之費用748萬元，先由環保署土壤及地下水污染整治基金代為支應後，被上訴人乃依99年2月3日修正公布之土壤及地下水污染整治法（下稱現行土污法）第43條第1項、第5項規定，以101年12月7日屏府環水字第10153333400號函（下稱原處分）命上訴人於 101年12月19日前繳納費用748萬元。上訴人不服，提起訴願經駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第250號判決駁回，上訴人仍未服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張： (一)上訴人非系爭場址汞污泥以外其他重金屬污染物之污染行為人，為雙方所不爭。則被上訴人怠於依行政程序法第36條職權調查其他重金屬污染物之污染行為人，令其就其他重金屬污染物提出調查評估計畫，即逕命上訴人就系爭場址其他來源不明之污染物負調查評估計畫費用之連帶責任，違反行政程序法第4條、第36條及法律保留原則。 (二)參照現行土污法第14條第3項、第43條第1項及第9項規定，關於「繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任」，須對於同一種污染物之污染行為人或潛在污染責任人有複數而無法區分何人造成污染，彼此間始應依土污法第43條第9項負連帶清償責任。上訴人非汞以外其他污染物之污染行為人，非不明來源污染物調查評估費用之複數繳納義務人之一，被上訴人不得依上開規定，命上訴人就其他污染物之調查評估費用負連帶清償責任。被上訴人違法擴張解釋法律，使上訴人責任無可預期，顯牴觸法律明確、法律保留與比例原則。 (三)環境基本法第4條第3項「污染者不明政府負責」原則揭示，倘機關職權調查後無法確知污染行為人，應由政府承擔責任。上訴人非系爭場址唯一污染行為人，被上訴人怠為行政程序法第36條之職權調查，強令上訴人負擔他人棄置污染物之調查評估費用，顯違反上開規定。 (四)依92年土污法第12條第1項、第2項、第16條第1項前段、行為時「整治場址污染範圍調查影響環境評估及處理等級評定辦法」（下稱評定辦法）第2條第1款、第4條第1項及評定辦法「附表一-整治場址基本資料表(續一)」等規定可知，系爭場址調查評估計畫所應調查之範圍，應限於「整治場址內」。本件裕山公司進行之系爭調查評估計畫，就系爭場址外20筆土地進行採樣調查及場址周邊設置標準監測井關於地下水污染調查，顯然逾整治場址範圍；況系爭場址係公告為「土壤污染」整治場址，上訴人顯無須就「地下水污染」部分提出地下水整治計畫，被上訴人亦無須就系爭場址之地下水污染範圍進行調查評估。故上述顯逾「土壤污染」整治場址調查之內容及範圍，已有違法，關於逾越調查範圍之費用，自不得命上訴人繳納。 (五)被上訴人主張因系爭調查評估係依「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」第25條規定採總包價法委辦，政府採購流程及評估調查費用748萬元，均合法合理云云。惟被上訴人僅提出與裕山公司間勞務採購契約書節本，未見相關招標文件、決標紀錄、底價決定評估文件及最終簽約文件等證據；亦未見被上訴人說明系爭調查評估計畫所執行之實際具體措施內容。原處分顯違反行政程序法第96條第1項第2款有不備理由之違法等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以： (一)依現行土污法第43條第9項明定污染行為人間負連帶責任及民法第273條關於連帶債務請求等規定可知，污染行為人應就污染場址共同負擔相關整治責任，且各污染行為人所應負之責任，不因有其他污染行為人而受影響。又現行土污法第43條係依環境基本法第4條第2項污染者負責原則所定，上訴人為系爭場址之污染行為人，故本件非屬環境基本法第4條第3項所規定「污染行為人無法確知」而應由政府負責之情形。上訴人稱其僅就汞污染負責，顯有違誤。 (二)系爭場址調查評估計畫，經被上訴人依機關委託技術服務廠商評選及計費辦法第25條第1項，以總包價法為宜。又廠商評選過程，決標予裕山公司辦理系爭場址調查評估計畫，亦為合法。另底價評估部分，依「行政院環境保護署協助地方環保機關辦理土壤及地下水污染調查及查證工作經費補助審核作業要點」（下稱審核作業要點）附表一，採樣調查費用704萬6,000元，加計其餘費用計95萬元，執行系爭場址調查評估計畫之合理市價已為799萬6,000元，被上訴人依審核作業要點評估系爭場址調查之底價為748萬元，應屬合理。 (三)依現行土污法第14條（92年土污法第12條）及評定辦法第2 條規定可知，對於整治場址之調查評估，係就場址之污染對於周遭環境影響及污染是否擴散為評估，自不以場址內或係屬土壤或地下水污染場址認定為限制。且土壤污染可能滲透至地下水，自有就地下水污染為調查評估之必要。是上訴人主張調查評估計畫範圍僅限於整治場址內，且本件調查評估措施不應有地下水污染部分云云，要無可採。綜上，上訴人為系爭場址之污染行為人，原處分依92年土污法第12條等相關規定執行系爭調查評估計畫，自得依現行土污法第43條命上訴人繳納相關費用等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)上訴人主張系爭場址尚有非其所致之重金屬污染，被上訴人不得就其他污染物之調查評估費用命上訴人繳納云云。本件系爭場址中土壤汞污染，顯係上訴人未依法令規定清理並由運泰公司非法棄置，上訴人及運泰公司均為系爭場址之污染行為人。雖系爭場址之土壤尚有運泰公司受其他不詳事業委託清運之其他重金屬污染，上訴人非系爭場址唯一污染行為人。惟92年土污法第25條及現行土污法第31條僅規定未盡善良管理人注意義務之污染土地關係人、潛在污染責任人、污染行為人間，依92年土污法第12條第1項（即現行土污法第 14條第3項）規定，對調查評估費用負連帶清償責任，且未限定人數，主管機關自得命其中1人繳納調查評估費用，不因另有其他污染行為人而影響原處分適法性。上訴人既為系爭場址之污染行為人之一，原處分依現行土污法第43條第1 項、第5項規定命上訴人繳納調查評估費用748萬元，即無違誤。 (二)上訴人雖又引「污染者不明政府負責原則」主張原處分違反環境基本法第4條第3項云云。然系爭場址之污染行為人為上訴人與運泰公司，上訴人稱系爭場址汞以外其他污染物之污染行為人不明云云，與事實有間，亦與環境基本法第4條第3項污染者不明政府負責原則不符。況92年土污法第25條第2 項（現行土污法第31條第1項）已規定整治場址各污染行為人就主管機關依92年土污法第12條第1項(現行土污法第14條第3項)規定所支出之調查評估費用，應負連帶清償責任。 (三)上訴人主張調查整治場址之污染範圍及得向其請求之調查評估費用，應僅限於場址內之土壤採樣調查云云。惟依92年土污法第12條第1項、行為時評定辦法第1條、第2條、第4條、第5條等規定可知，調查「整治場址」污染範圍，包含場址內土壤及地下水污染分布範圍，非限於調查整治場址內之土壤污染分布範圍。況系爭場址污染物可能擴及污染地下水，污染範圍非僅整治場址範圍內。 (四)上訴人主張被上訴人僅提出與裕山公司間勞務採購契約書節本，未見相關招標、決標、簽約及履約過程之資料文件等證據，原處分違反行政程序法第96條第1項第2款云云。惟原處分載明處分相對人、法令依據、事實理由、繳款方式、救濟方法與期間及受理機關等，足使上訴人明瞭受處分原由及依據。且被上訴人於本件訴願答辯中，曾提出被上訴人101年 11月23日屏府環水字第10132060700號陳述意見函附系爭調查評估計畫支出付款憑證及契約書節錄本；且被上訴人業於訴願程序終結前，補充敘明已於原審法院99年度訴字第449 號行政訴訟程序中提供系爭調查評估計畫期末報告予上訴人。難謂上訴人無法瞭解作成原處分之實際具體措施或相關費用支出明細等原因事實為由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。五、上訴人上訴意旨略謂： (一)環境基本法第1條後段明定本法未規定者，適用其他法律之規定，故環境基本法應較其他法律優先適用。環境基本法第4條既就責任歸屬明定，環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責；污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責，並未規定須就其他污染者、甚或其他不明污染者所造成之環境損害連帶負責。且依學者見解，環境基本法第4條第3項污染不明政府負責原則，即社會共同負擔原則，於無法確知污染者，法院應適用該條規定，由機關先行墊支清除費用，待職權調查真正汙染人後，再向其求償。且92年土污法第25條第2項條文僅規定「污染土地關係人」與「污染行為人」間之連帶責任，未述及複數污染行為人之連帶責任問題。可知本件係關於上訴人是否應就系爭場址汞污染以外「不確知污染者」負責之問題，而非土污法就「複數污染行為人」是否有連帶責任之問題，是以應優先適用環境基本法第4條第3項污染不明政府負責原則，與土污法修正前後「複數污染行為人」間是否連帶負責之規定無涉。惟原判決不查，卻以92年土污法第25條第2項已規定各污染行為人應負連帶清償責任，逕命上訴人就他人污染物之調查評估費用負連帶責任，顯有不適用環境基本法第1條後段、第4條第3項及不當適用92年土污法第25條第2項之違法。 (二)原判決一方面認為本件系爭調查評估計畫之範圍與內容，根據行為時92年土污法第12條第1項及行為時評定辦法第4條及第5條規定所為；另一方面忽又認原處分命上訴人繳納辦理系爭調查評估計畫所支出之費用時，係適用現行土污法第43條第1項規定云云。是以原判決於本件重要法律爭點究應適用行為時92年土污法或現行土污法規定，前後矛盾，又未說明理由；且顯有違中央法規標準法第18條應適用行為時法律，及錯誤適用現行土污法第43條第1項之違法。 (三)原判決一方面承認系爭場址土壤除汞污染外，尚有運泰公司受其他不詳事業委託清運之有害事業廢棄物及「其他來源不明之各種事業廢棄物」等語，依此，原判決自應優先適用環境基本法第4條第3項污染不明政府負責原則；惟原判決卻又稱系爭場址之污染行為人為上訴人與運泰公司，認定上訴人主張系爭場址汞以外其他污染物之污染行為人不明部分，與事實有間，故不適用環境基本法第4條第3項等語。是以原判決未依證據不附理由認定事實，顯有理由不備及矛盾之違誤，且有適用環境基本法第4條第3項不當之違誤等語，求為廢棄原判決，及訴願決定與原處分均撤銷。六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下： (一)按92年土污法第12條第1項規定：「各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。」第25條規定：「(第1項)污染土地關係人應盡善良管理人之注意義務，防止土壤及地下水受污染。(第2項)污染土地關係人因重大過失，致其土地公告為整治場址者，就各級主管機關依第12條第1項、第13條及第16條規定支出之費用，與污染行為人負連帶清償責任。(第3項)污染土地關係人依前項規定清償之費用……，得向污染行為人求償。」第38條規定：「依第12條……規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納……。」而現行土污法第14條規定：「( 第1項)整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣(市)主管機關通知後3個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣(市)主管機關核定後據以實施。……(第3項)整治場址之污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人未依前2項規定辦理時，直轄市、縣(市)主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響，……。」第31條規定：「(第1項)污染土地關係人未盡善良管理人注意義務，應就各級主管機關依……第14條第3項……規定支出之費用，與污染行為人、潛在污染責任人負連帶清償責任。(第2項)污染土地關係人依前項規定清償之費用……，得向污染行為人及潛在污染責任人求償。(第3項)潛在污染責任人就前項支出之費用，得向污染行為人求償。……。」第43條第1項及第9項分別規定：「（第1項）依……第14條第3項……規定支出之費用，直轄市、縣(市)主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納……。（第9項）第1項...應繳納之費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。」查本件系爭場址已依法公告為整治場址，且其中土壤之汞含量經檢測超過土壤污染管制標準，顯係上訴人未依法令規定清理其仁武廠製程所產生而由運泰公司非法棄置之汞污泥所致，上訴人及運泰公司均為系爭場址之污染行為人，上訴人於原審對此事實並不爭執。雖系爭場址之土壤除受汞污染外，尚有運泰公司受其他不詳事業委託清運之有害事業廢棄物及其他來源不明之各種事業廢棄物，致系爭場址尚受有砷、鉻、銅、鎳、鉛、鋅等其他重金屬污染，上訴人並非系爭場址唯一之污染行為人等情，為原審所確認。而裕山公司受被上訴人所屬環保局委託進行之系爭調查評估計畫，其所調查評估之污染範圍，係針對上訴人委託運泰公司違法棄置其仁武廠產生之有害事業廢棄物汞污泥為其契機，從而，整體調查評估計畫之範圍與內容，係以調查汞棄置範圍為核心；調查結果雖發現有其他非上訴人委託運泰公司棄置之廢棄物，但不得因此認為裕山公司之調查評估範圍與內容，會因有其他廢棄物存在而有不同，且亦不得因有其他廢棄物，而認定上訴人非系爭調查「整治場址」污染範圍之污染行為人，職是，上訴人既為裕山公司調查「整治場址」污染範圍之污染行為人，被上訴人對上訴人作成原處分，即無違誤。而本件系爭場址之污染行為人既為上訴人與運泰公司，環境污染者已臻明確，依環境基本法第4條第2項所揭明「污染者負責原則」，上訴人即應負責，核無環境基本法第4條第3項所規定「污染不明，政府負責」之情形。上訴意旨仍執於原審起訴時之主張，指摘原判決不查，逕命上訴人就他人污染物之調查評估費用負連帶責任，顯有不適用環境基本法第1條後段、第4條第3項及不當適用92年土污法第25條第2項之違法云云，洵不足採。 (二)查本件被上訴人因上訴人未依法令規定清理污染物（汞污泥），以96年11月5日函認定為系爭場址之污染行為人，命限期提出系爭場址土壤污染調查及評估計畫而未提出，被上訴人於97年間依政府採購程序，委由裕山公司進行系爭調查評估計畫，依附卷調查計畫之期末報告，該計畫內容主要為系爭場址基本資料收集、場址現勘、調查前置作業、土壤及地下水污染佈點規劃、土壤及地下水採樣及分析、場址污染範圍及程度調查、污染土方推估、環境影響評估及處理等級評定等項目，裕山公司嗣於98年6月23日及10月16日檢據核銷，由環保署土壤及地下水污染整治基金代為支應，可知系爭調查評估計畫係屬主管機關依當時有效之92年土污法第12條第1項、行為時評定辦法第4條及第5條規定所為，於法有據。至於被上訴人命上訴人繳納上開費用，雖係在現行土污法公布施行後之101年12月7日，且以現行土污法第43條第1項及第3項為其依據。惟按92年土污法第38條規定，主管機關調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響所支出之費用，得命污染行為人繳納。而對照現行土污法第14條第3項、第43條第1項規定與92年土污法第12條第1項、第38條規定可知，對於主管機關調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響所支出之費用，應由「污染行為人」繳納乙節，並無不同。而污染行為人縱有數人，仍不影響主管機關上開支出之費用應由污染行為人負全部繳納之責。至於本件原處分命上訴人繳納系爭調查評估費用，並非「受理人民聲請許可案件」，核與中央法規標準法第18條無涉。上訴意旨主張原判決一方面認為本件系爭調查評估計畫之範圍與內容，根據行為時92年土污法第12條第1項及行為時評定辦法第4條及第5條規定所為；另一方面又認原處分命上訴人繳納辦理系爭調查評估計畫所支出之費用時，適用現行土污法第43條第1項規定，指摘原判決有違中央法規標準法第18條應適用行為時法律，及錯誤適用現行土污法第43條第1項之違法云云，亦不足取。七、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨，均已為論斷，並無上訴人所稱判決不適用法規、適用不當或理由不備等違背法令情事。上訴論旨執其法律見解之歧異，就原判決業已論駁之理由，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　7　　月　　23　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　闕　銘　富以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　7　　月　　23　　日書記官　賀　瑞　鸞

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