最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第685號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第685號上訴人　永佳樂有線電視股份有限公司代　表　人　鄭俊卿訴訟代理人　李宗德　律師嵇珮晶　律師被上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　石世豪上列當事人間有線廣播電視法事件，上訴人對於中華民國104年6月25日臺北高等行政法院104年度訴字第234號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人經被上訴人換發第089032號有線廣播電視系統經營者營運許可證【有效期限：民國98年1月1日至106年12月31 日；經營地區：（新北巿新莊經營區）新莊、五股、泰山、林口】，嗣依被上訴人101年7月27日通傳企字第10140021970號公告（下稱101年7月27日公告）及102年5月17日通傳綜規字第10240015360號補充公告（下稱102年5月17日補充公告）有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務，上訴人於102年10月25日向被上訴人申請擴增經營區（新北巿全區），經被上訴人依有線廣播電視審議委員會第96次會議及被上訴人第581次委員會審議之決議，依有線廣播電視法第8條第1款、第18條、第19條第4項及第24條第1款規定，以103年3月19日通傳傳播字第10362008620號函駁回其申請。上訴人於103年4月11日申請覆議，經被上訴人依有線廣播電視審議委員會第99次會議及被上訴人第596次委員會議決議，以103年6月25日通傳傳播字第10362019690號函（下稱原處分）駁回，上訴人仍不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以104年度訴字第234號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠按有線廣播電視法第19條第4項及第5項規定，係課予政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者之不作為義務。又有線廣播電視法第24條第1款及同法第68條第1項第2款規定，系統經營者須違反有線廣播電視法第19條所定情事，主管機關之審議委員會始得於其申請籌設、營運階段為不予許可決議，或對業經許可籌設者予以裁罰。是系統經營業者非依有線廣播電視法第19條規定負有不作為義務，則系統經營業者除與負有行政法上義務之人有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或依行政罰法第15條至第17條應予併同處罰之情形外，自難以對系統經營業者依上開有線廣播電視法駁回申請籌設或加以裁罰。而本件臺北市政府係因投資富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控公司），間接輾轉投資上訴人，故違反有線廣播電視法第19條第4項規定者應為臺北市政府，上訴人並不負有該項規定之不作為義務。另依據本院101年度判字第981號判決見解，已肯認有線廣播電視法第19條第4項之規範對象包括「政府」，上訴人無能力亦無法強制前開違法之人強制處分其所有物，上訴人在臺北市政府不願釋出對富邦金控公司持股之情況下，並無法憑一己之力有效排除此一經政府間接投資之情形，自絕不能將此不利益由無能力改善之上訴人承擔。㈡上訴人為既有業者申請經營新經營區，所申請之項目乃係「營運計畫之變更」，而非「申請有線廣播電視之籌設、營運」，所應適用法條規定應為有線廣播電視法第26條，而非同法第24條，無須經有線電視審議委員會審議。本件被上訴人依法公告時予以揭示，上訴人已取得089032號有線廣播電視系統經營者營運許可證，於102年10月25日即係依被上訴人101年7月27日公告及102年5月17日補充公告以既有業者之身分提出申請，被上訴人應依有線廣播電視法第26條進行裁量決定，並不受同法第24條「違反第19條規定」之要件限制。又有線廣播電視法第24條所分列「不予許可」之事由，除第5款外，其餘第1至4款皆明定需有「違反」情事，而非單純規定「有第19條或20條規定者」，則相互對照第1至5款「不予許可」事由之文字表達明顯可證，立法者係有意區別客觀上縱有牴觸有線廣播電視法第19條規定情事，仍應再判斷主觀上是否有「違反」情事，始足該當不予許可之要件等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應就上訴人102年10月25日申請擴增經營區及營運計畫之變更，為許可之行政處分。三、被上訴人則略以：㈠本件上訴人受臺北市政府間接投資，因而上訴人之擴增經營區申請案已該當有線廣播電視法第19條第4項及第24條第1款。又有線廣播電視法第19條第4項及第24條規範目的係為管制而非處罰，因此被上訴人以違反有線廣播電視法第19條第4項為由依第24條第1款否准此一申請為單純不利益處分，不受行政罰法第7條第1項之拘束，上訴人之可非難性及可歸責性並非構成此一處分之要件。上訴人申請擴增經營區否准一事，所討論者應為單純不利益處分而非裁罰性行政處分之層次，上訴人以其無故意過失而不可歸責為抗辯係混淆了兩者，並不足採。準此，上訴人所據之本院101年度判字第981號判決既係針對有線廣播電視法第68條之裁罰性不利處分所應具備之責任條件所為討論，與本案所涉駁回處分並不相同，無法相提並論，自無見解矛盾之問題。㈡有線廣播電視法第19條第4項及第24條第1款規定的立法意旨並非以處罰行為人「過去」違反行政法上義務之行為為目的，性質上屬於管制性的單純不利益處分；此觀違反前開規定之行為，另有同法第68條第1項第2款為處罰，更足以證明立法者藉此駁回籌設、營運申請之方式，乃為阻止黨政軍介入媒體經營的情形發生，並非以此為手段處罰違法業者。被上訴人認為僅有「裁罰性不利益處分」之作成，方有審酌行為人主觀上是否具可歸責性之必要；且是否為「裁罰性不利益處分」，其判斷亦應以立法目的為準繩，非僅就法條文字為形式觀察。參以證券交易法第66條第2款同樣規定（本院101年度判字第165號判決參照），足證處分是否具裁罰性質或其要件之構成，絕非以法條文字表達係「有」或「違反」來區分。㈢新增經營區為重大申請案，影響公眾權益甚鉅，被上訴人將新增經營區採申請籌設方式辦理，且為利業者提出申請新增經營區時有所依循，被上訴人於101年7月27日公告有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務之相關辦理事項，102年5月8日新聞稿及102年5月17日補充公告及有線廣播電視系統申請須知。其中新聞稿及「有線廣播電視系統申請須知」均明確說明既有系統經營者如提出經營新經營地區之申請，經審查通過後，將核發新執照（舊照保留），可知既有系統經營者申請新增經營區非如上訴人所稱，僅係「營運計畫之變更」，否則當無再發給新執照之必要等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠查有線電視系統經營區域自83年起將全國劃分成51個經營區，上訴人前經被上訴人換發第089032號有線廣播電視系統經營者營運許可證。嗣被上訴人於101年7月27日公告及102年5月17日補充公告改以直轄市、縣（市）為最小經營地區，劃分為：臺北市、新北市……等22個經營地區。足見上訴人原經營地區僅為新北市新莊經營區，現欲擴增新經營地區至新北市全區，向被上訴人提出申請，乃核屬申請籌設、營運有線廣播電視之案件，依法應經審議委員會決議許可後始核發籌設許可證。從而本件上訴人之申請，被上訴人為許可或不予許可申請籌設、營運之情形，則應依有線廣播電視法第24條、第25條之規定而為審視。上訴人主張其為既有業者申請經營新經營區，所申請之項目乃係「營運計畫之變更」，而非「申請有線廣播電視之籌設、營運」，所應適用法條規定應為有線廣播電視法第26條，而非同法第24條，無須經有線電視審議委員會審議云云，尚有誤會。又既有系統經營者申請擴增新經營區，尚涉及有線廣播電視法第22條規定營運計畫應載明事項之變動，故除組織架構、業務推展計畫及人材培訓計畫外，均應依照同法第26條第1項規定，同時向被上訴人提出營運計畫之變更申請，然系統經營者此一併同申請營運計畫變更之義務並未影響申請擴增新經營區仍屬有線廣播電視法第24條、第25條申請籌設、營運有線廣播電視範疇之性質，故上訴人提出申請時，被上訴人自仍須經有線電視審議委員會就該條規定之各款事項為審酌，僅係於程序上合併辦理同法第26條第1項營運計畫變更之審查而已，非如上訴人所稱本件即無有線廣播電視法第24條之適用，上訴人此部分主張，亦無足採。㈡上訴人係由台固媒體股份有限公司（下稱台固媒體公司）100％所投資，台固媒體公司係由大富媒體科技股份有限公司（下稱大富公司）100％所投資，大富公司則係由台灣大哥大股份有限公司（下稱台哥大公司）100％所投資，又於102年度富邦人壽保險股份有限公司（下稱富邦人壽公司）、台北富邦商業銀行股份有限公司（下稱台北富邦商銀公司）分別持有台哥大公司3.62％、1.24％之股份，富邦金控公司則持有富邦人壽公司及台北富邦商銀公司100％股份，至臺北市政府於102年度則持有富邦金控公司14.07％股份等情，有上訴人所提股權結構聲明書及附件在卷可稽，並有臺北市政府與上訴人間接投資關係架構圖附卷為憑，可知，臺北市政府係因投資富邦金控公司，而間接輾轉投資上訴人，是上訴人之經營者身分已有違反有線廣播電視法第19條第4項之限制規定，被上訴人之審議委員會依有線廣播電視法第24條第1款之規定，於上訴人申請擴增新經營地區之籌設、營運階段為不予許可之決議，自屬有據。㈢上訴人雖主張違反有線廣播電視法第19條第4項規定者應為臺北市政府，上訴人並不負有該項規定之不作為義務，另依據本院101年度判字第981號判決見解，已肯認有線廣播電視法第19條第4項之規範對象包括「政府」，上訴人無能力亦無法強制前開違法之人強制處分其所有物，上訴人在臺北市政府不願釋出對富邦金控公司持股之情況下，並無法憑一己之力有效排除此一經政府間接投資之情形，自絕不能將此不利益由無能力改善之上訴人承擔云云。然按有線廣播電視法第19條及第20條規定，係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。綜合前開立法意旨，可推知有線廣播電視法第19條第4項之立法目的，旨在要求黨政軍退出媒體，以維新聞自由；同法第24條規定，申請籌設、營運有線廣播電視之案件，有違反第19條之規定者，審議委員會應為不予許可之決議，其立法目的在於實現有線廣播電視事業之獨立性與健全性，其規範目的係為管制，以達成管制之目的，而非在對過往違反公法秩序之行為予以處罰，要非行政罰性質，原不以有線廣播電視業者具有可歸責性為要件。至同法第68條第1項第2款規定，系統經營業者除與負有行政法上義務之人有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或依行政罰法第15條至第17條應予併同處罰之情形外，自難以對系統經營業者依上開有線廣播電視法加以裁罰，此乃係基於行政罰法「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7條第1項規定，非出於故意或過失者，不予處罰。對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。而有線廣播電視法第24條第1款前段「違反第19條規定」之要件，係指有線廣播電視業者或系統經營者客觀上是否有經政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人直接或間接投資之事實，以為許可之准駁，為立法者所訂之管制規定，被上訴人並無裁量空間，上訴人與臺北巿政府有間接投資關係，被上訴人依該款規定否准其申請，核屬單純不利益處分，要與上訴人主觀上是否有可非難性或可歸責性無關，無行政罰法第7條規定之適用。至本院101年度判字第981號判決係針對有線廣播電視法第68條規定之裁罰性不利處分所應具備之責任條件為之，與本件所涉處分性質不同，尚難比附援引，上訴人前開主張，自無足採。綜上所述，上訴人所訴各節，均非可採；原處分否准上訴人之申請，並無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。五、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：㈠、按有線廣播電視法第8條第1款規定「中央主管機關設有線廣播電視審議委員會(以下簡稱審議委員會)，審議下列事項︰一、有線廣播電視籌設之許可或撤銷許可。…」第18條規定「有線廣播電視之籌設、營運，應申請中央主管機關許可。」第35條第1項規定「系統經營者之營運許可，有效期間為九年。系統經營者於營運許可期限屆滿，仍欲經營時，應於營運許可期限滿八年後六個月內，向中央主管機關申請換發。」第19條第4項規定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經營者。」第24條第1款規定「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。…」第27條規定「對於申請籌設有線廣播電視案件，審議委員會決議不予許可者，中央主管機關應附具理由駁回其申請；…。不服前項駁回之處分，申請人得於駁回通知書送達之日起30日內，附具理由提出覆議；審議委員會應於接獲覆議申請之日起30日內，附具理由為准駁之決定。申請覆議以1 次為限。」第35條之1第1項規定「中央主管機關審查申請換發系統經營者之營運許可案件時，應審酌下列事項：………」。依上開規定，為促進有線廣播電視事業之健全發展，保障公眾視聽之權益，有關有線廣播電視之經營，乃採申請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定有9年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請。是以，有線廣播電視法明文區分「發照」與「換照」兩種不同管制措施、管制目的與作用。另有線廣播電視法第32條規定「有線廣播電視經營地區之劃分及調整，由中央主管機關會商當地直轄市或縣（市）政府審酌下列事項後公告之︰一、行政區域。二、自然地理環境。三、人文分布。四、經濟效益。」有線電視係區域性媒體，又有最低經濟規模的要求，因此有線廣播電視法第32條乃授權中央主管機關「審酌行政區域、自然地理環境、人文分布、經濟效益」會商當地直轄市或縣（市）政府劃分及調整有線廣播電視經營地區。被上訴人乃於101年7月27日公告及102年5月17日補充公告有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務之相關辦理事項、申請須知等，於101年7月27日公告中載明：「有線廣播電視經營地區為臺北市、新北市………等全國各縣市；申請者得自本公告生效之次日起向中央主管機關提出申請，申請有線廣播電視之籌設者，應依申請經營有線廣播電視或擴增經營區變更營運計畫須知備妥相關文件填具申請書連同營運計畫，提出申請；既有有線廣播電視系統經營者如欲擴增原有經營區域，應依申請經營有線廣播電視或擴增經營區變更營運計畫須知備妥相關文件，提出營運計畫變更申請」。另於102年5月17日補充公告載明：「申請經營有線廣播電視之經營地區以直轄市、縣（市）為最小經營地區：臺北市、新北市………等全國各縣市；申請者得自本公告生效之日起向中央主管機關提出申請，申請有線廣播電視之籌設營運者，應依有線廣播電視系統申請須知備妥相關文件，填具申請書連同營運計畫，提出申請；既有有線廣播電視系統經營者，得依公告事項提出申請經營新經營地區（以縣市為最小經營地區），其既有經營地區之營運計畫並應一併辦理變更申請」。上開101年7月27日公告及102年5月17日補充公告，乃主管機關即被上訴人基於有線廣播電視法第32條之授權所為之公告，與有線廣播電視法法規範意旨相符，並已刊登於行政院公報資訊網，本院為司法審查自得參酌適用。㈡、復按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。⑴查國內有線電視市場在現行有線廣播電視法規範下，係採分區經營之許可制。有線廣播電視法在立法上對有線電視系統經營者採高度管制，對於系統經營者欲新增經營地區，均要求先應向主管機關事先申准始得為之，其管制的最終目的即在於促進有線廣播電視事業的健全發展、保障公眾視聽權益、增進社會福祉。前揭公告自合於有線廣播電視法之規定，是不論新進業者申請經營地區經營有線廣播電視或既有業者申請擴增其原有經營區域，均屬申請新經營地區，如經審查通過，則核發新執照，是以業者申請有線廣播電視新經營地區，中央主管機關之審核程序自係依有線廣播電視法有關發照程序之相關規定為之。而上訴人原經營地區僅為新北市新莊經營區，現欲擴增新經營地區至新北市全區，向被上訴人提出申請，乃核屬申請籌設、營運有線廣播電視之案件，依法應經審議委員會決議許可後始核發籌設許可證。上訴人之申請，被上訴人為許可或不予許可申請籌設、營運之情形，則應依有線廣播電視法第24條、第25條之規定而為審視。上訴人主張其為既有業者申請經營新經營區，所申請之項目乃係「營運計畫之變更」，而非「申請有線廣播電視之籌設、營運」，所應適用法條規定應為有線廣播電視法第26條，而非同法第24條，無須經有線電視審議委員會審議云云，尚有誤會等情，業據原審本於職權調查認定之事實予以論明，並詳述其得心證之理由，經核與前開規定與說明並無不合，亦未違背論理法則。則上訴意旨仍執詞有線廣播電視法第8條第1款、第18條、第22條、第24條、第25條、第29條所定申請有線廣播電視之籌設、營運，係指未經許可經營有線廣播電視之新進業者申請有線廣播電視籌設之情形，但該法並未明文規定既有業者申請擴增經營區之情形應適用上開規定。被上訴人就性質上不應適用新進業者申請籌設之審查程序及審查標準之既有業者申請擴增經營區所應辦理營運計畫變更之情形，於法律規定外，增加要求其必須適用新進業者申請籌設程序之審查程序及審查標準，係增加法律所無之限制。然原判決對此未予審酌，且未經斟酌認定被上訴人公告事項是否違反法律保留原則而屬違法。原判決僅以有線廣播電視法對於系爭經營者欲新增經營地區，要求應向主管機關事先申准，有判決不適用法規及理由不備之違法云云，尚無可採。⑵次查有線廣播電視法第19條第4項之規定，不論是從立法文義體例及立法目的，均足以肯認本條項受規範者應為系統經營者，而非上訴人所主張本件應受規範者為臺北市政府，上訴人係系統業者並非受規範對象且亦無義務。而原判決亦已敘明，籌設有線廣播電視者，申請籌設、營運有線廣播電視時，如有政府間接投資有線廣播電視業者之情形，申請籌設、營運將不予許可，但非謂獲得許可後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故立法者設下第二道防線，系統經營者，如嗣後發生政府間接投資有線廣播電視業者之情形，得依有線廣播電視法第68條之規定，處罰鍰並限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證，有如前述。是上訴意旨所謂原判決未附任何理由說明有線廣播電視法第19條第4項賦予上訴人需負擔之作為義務為何云云，要不足採。⑶又查原判決業已詳論：有線廣播電視法第24條規定，申請籌設、營運有線廣播電視之案件，有違反第19條之規定者，審議委員會應為不予許可之決議，其立法目的在於實現有線廣播電視事業之獨立性與健全性，其規範目的係為管制，以達成管制之目的，而非在對過往違反公法秩序之行為予以處罰，要非行政罰性質，原不以有線廣播電視業者具有可歸責性為要件。至同法第68條第1項第2款規定，系統經營業者除與負有行政法上義務之人有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或依行政罰法第15條至第17條應予併同處罰之情形外，自難以對系統經營業者依上開有線廣播電視法加以裁罰，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。而有線廣播電視法第24條第1款前段「違反第19條規定」之要件，係指有線廣播電視業者或系統經營者客觀上是否有經政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人直接或間接投資之事實，以為許可之准駁，為立法者所訂之管制規定，上訴人與臺北巿政府有間接投資關係，被上訴人依該款規定否准其申請，核屬單純不利益處分，要非裁罰性不利處分，與上訴人主觀上是否有可非難性或可歸責性無關，無行政罰法第7條規定之適用等情。經核於法並無不合。是原判決係認為上訴人依法律負有作為義務，並非將難以期待其履行之作為義務強加諸上訴人。故上訴意旨指摘原判決僅以有線廣播電視法第24條第1項立法目的為唯一理由論證，仍執詞推論本件應屬裁罰性不利處分云云，亦非可採。㈢、綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　11　　月　　26　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　合　文法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　吳　東　都法官　林　茂　權以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　11　　月　　26　　日書記官　張　雅　琴

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第685號

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