104年度判字第723號｜行政：食品安全衛生管理法｜裁判日期：104 年 11 月 27 日

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第723號上訴人　桃園市政府代　表　人　鄭文燦訴訟代理人　林仕訪律師被上訴人　林美惠訴訟代理人　趙培宏律師邱任晟律師上列當事人間食品安全衛生管理法事件，上訴人對於中華民國104年7月23日臺北高等行政法院104年度訴字第345號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣改制前桃園縣政府（民國103年12月25日改制為桃園市政府）衛生局（下稱上訴人）為追查台富食品行販售全統香豬油之流向，依該行提供之單向商品日銷售追蹤表，查獲潘秀枝（實為被上訴人經營之潘記食品企業社）進貨500桶（退貨60桶，實售440桶），乃於103年9月6日至潘記食品企業社查核。被上訴人雖坦承使用全統香豬油製成蔥油餅，惟表示無下游廠商客戶名冊，未有固定廠商購買。嗣上訴人經民眾檢舉，查獲被上訴人設有「潘記天津蔥油餅」網站之經銷通路（網址http://www.pan168.tw/），刊登「……創辦人-潘秀枝……『潘記食品企業社』創立於90年……以專營蔥抓餅原料提供加盟營業專櫃、店面、攤位為主要業務，並結合其他相關餐飲體系之銷售通路，提供加盟商多元化經營選項……自開辦迄今全省已有近300個成功加盟點……」等語，並載有潘記總公司等7個經銷服務據點，被上訴人皆未主動告知，並於103年9月9日關閉該網站。上訴人又於103年9月11 日前往潘記食品企業社稽查，被上訴人雖承認「潘記天津蔥油餅」為該企業社之註冊商標，為求業務發展而架設網站進行廣告行銷，惟仍表示未有下游廠商客戶名冊。上訴人於翌（12）日再次前往查核時，查獲現場有客戶電話簿、宅配寄送單及網路訂購等資料。乃審認被上訴人未依食品安全衛生管理法（下稱食安法）第41條第1項第2款規定，即時提供下游廠商客戶資料，並關閉上開官網，有規避、妨礙稽查之情事，依同法第47條第10款規定，以103年9月22日府衛食藥字第1030231760號行政裁處書（下稱原處分）裁罰新臺幣（下同）300萬元。被上訴人循序提起行政訴訟，經原審為「訴願決定及原處分關於裁處原告（即被上訴人，下同）罰鍰部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。」之判決，上訴人就其敗訴部分聲明上訴（被上訴人就其敗訴部分則未聲明上訴）。二、被上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人並非製造不良油品之廠商，純係受強冠企業股份有限公司（下稱強冠公司）欺騙而購買全統香豬油，為不知情之業者，與一般信任強冠公司商譽而購買全統香豬油之家庭相同，故亦為受害者。被上訴人於上訴人所屬人員通知、指示前，即自主控管使用全統香豬油之產品，且於103年9月7日起即公告主動通知消費者退、換貨並集中處理問題產品，並將上情告知上訴人。上訴人於103年9月6日清查時，即已知悉並囑託被上訴人妥善控管。又被上訴人確有辦理公告退、換貨，如有客戶與被上訴人聯繫，亦會全額退款及派員處理回收、換貨相關事宜，惟此與被上訴人是否建立下游廠商客戶名冊無關。㈡原處分認定被上訴人於103年9月5日仍販售不合格產品，致不合格產品於市面流通販賣云云，然該批蔥抓餅麵糰係因員工疏失而不慎賣出，並非被上訴人故意所為，上訴人不應以此即對被上訴人處以重罰。㈢被上訴人剛接手經營潘記食品企業社，因該企業社並未建立客戶資料庫，亦無客戶名冊，被上訴人自無法於第一時間提出相關名冊。且上訴人係要求被上訴人提出103年3月至8月之資料，而電話簿係潘秀枝自91年起使用，並非被上訴人所有，該電話簿亦無記載詳細銷售資料，被上訴人因無經驗始未想到提供電話簿，況上訴人亦未告知其希望被上訴人提供何種資料，自不得以此苛責被上訴人。又103年9月11日上訴人前來稽查後，僅給予被上訴人50分鐘之時間回傳客戶資料，被上訴人僅能緊急整理手邊資料傳真，於時間急迫下，已盡可能整理資料，縱提供之資料不完整，實屬尋常，竟遭上訴人指稱隱匿資料不提，實不合理。另被上訴人於103年9月間辦理客戶退、換貨後，即陸續將完成之客戶明細傳真予上訴人，至訴願卷附之103年11月4日彙整聯絡客戶明細表，為其他案件提供之資料，與本件無涉。㈣上訴人之稽查係針對潘記食品企業社，並非前負責人。103年9月間被上訴人擔任潘記食品企業社之負責人，並已主動告知上訴人，故被上訴人即潘記食品企業社，而非「潘秀枝即潘記食品企業社」。又被上訴人以負責人之身分接受稽查，即是負責任之表示，並無規避、貪圖僥倖之情形，上訴人之主張並無法令依據，亦不符一般邏輯。縱被上訴人未告知稽查人員潘記食品企業社原負責人為何人，亦不該當食安法第47條所定之「規避、妨礙或拒絕查核、檢驗、查扣或封存」等要件，上訴人並未說明，逕予裁罰300萬元，實屬過當。㈤被上訴人係經營潘記食品企業社，而非「潘記天津蔥抓餅」，亦未以「潘記天津蔥抓餅」之名義經營任何分店，更未隱匿登記之商標為「潘記天津蔥抓餅」，僅係不清楚應主動告知內容，自不得將此解為被上訴人隱匿或規避查緝。至被上訴人暫行關閉官方網站，係為優先處理換貨事宜，避免消費者閱覽網站而再次訂貨，並非隱匿資料。況潘記食品企業社之網站雖載有服務據點，但均非潘記食品企業社直營或加盟之店家，被上訴人接手經營後，既未以潘記天津蔥抓餅之名義另行開店，亦無負責該等據點之經營或收取加盟金，消費者亦無法於上開服務據點購買潘記食品企業社之蔥抓餅冷凍麵糰，且多數服務據點目前均不存在，僅未予修改而已。㈥被上訴人違規情節尚屬輕微，且同為全統香豬油事件之受害者，堪當憫恕，原處分逕依罰鍰之上限裁處，實不具必要性且逾越比例原則，亦構成權力濫用。況上訴人對於其他隱匿不報、規避查核、謊稱未使用全統香豬油之業者，僅裁罰50萬元；而台富食品行進貨近4千桶，係桃園最大供油經銷商，於上訴人稽查時，亦隱匿下游資料，規避稽查，經檢調單位介入，始提供客戶資料，上訴人亦僅裁罰50萬元，足認依上訴人之裁量標準，對於有隱匿不報情事者，裁處50萬元即屬適當，並可達到行政處罰之目的，原處分裁罰被上訴人300萬元，顯屬過苛等語，求為「訴願決定、原處分均撤銷」之判決。三、上訴人則以：㈠上訴人依台富食品行提具之「單項商品日銷售追蹤表」查緝劣質豬油流向，103年9月6日至潘記食品企業社查緝，被上訴人之夫潘耀輝先稱「……本公司無下游廠商客戶名冊，未有固定廠商來購買……」等語，被上訴人於103年9月14日又陳稱自主管理產品並主動回收及協助客戶退、換貨，表示其已掌握下游客戶，顯見其前後矛盾，並有規避、貪圖僥倖情事。㈡潘記食品企業社為網路宅配名店，被上訴人身為負責人又兼原負責人之女兒，本應主動瞭解並建立合理運作之營運管理系統，定期檢討製訂完善產品品質管理規範及不良品下架回收機制，且確實掌握往來銷售廠商、客戶及各服務據點等資訊；況潘記食品企業社確設有網站、上載服務據點、電話及攤位等經營資訊，被上訴人應無不知於上訴人查緝時需先告知之理。竟未於第一時間主動提供下游名單及關閉官網停止營業，於上訴人查獲「潘記天津蔥抓餅」官方網站，始停止販售。且經上訴人多次稽查，逐一發現事證，被上訴人方漸次吐實，足認其有規避稽查貪圖僥倖情事。㈢另被上訴人經營「潘記天津蔥抓餅」除有實體店面外亦有從事網路宅配，被上訴人於稽查時未於第一時間主動提具下游資料，謊稱下游客戶都是不特定散戶，沒有名單可以提供，亦無關閉官網停止營業之動作，至上訴人103年9月11日查獲「潘記天津蔥抓餅」官方網站，始停止販售問題產品，顯有規避稽查貪圖僥倖情事。況一般消費者多數經由網路途徑訂購宅配，未關閉網站致全國民眾繼續購買問題食品，令其深陷食安危機，其後關閉網站反而造成退換之困難，故被上訴人所言顯不合理。㈣潘記食品企業社各項產品銷售數量龐大，除網站上有21個載有聯絡地址、電話及營業時間等資訊之服務據點，於40多家大專院校等教育機構均有營運據點，可見其服務客源眾多，影響民眾食品安全重大。上訴人審酌上情及被上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、及所得利益及刻意規避、卸責等重大情事，從重裁罰300 萬元，並未違反比例原則等語，資為抗辯。四、原判決為上訴人一部敗訴、一部勝訴之判決，係以：㈠被上訴人為潘記食品企業社之負責人，於上訴人103年9月6日查獲其使用劣質全統香豬油製售蔥油餅時，明知該企業社設有網站，上載公司及組織簡介、服務據點包括「潘記天津蔥抓餅」之淡水、臺東、桃園、臺中等各地營業所，提供網上訂購、加盟、店面、攤位及其他相關餐飲體系多元化經營等資訊，卻未告知而表示並無下游廠商客戶名冊資料，並於103 年9月9日關閉網站，致上訴人未能及時掌握被上訴人製售蔥油餅之去向。嗣因民眾檢舉，上訴人始查知上開網站，並於103年9月11日至被上訴人營業場所稽查，其配偶潘耀輝雖坦承因業務發展而設置上述網站，以利廣告行銷目的，內容及管理均由其負責等語，但仍稱並未建立客戶資料。上訴人於翌（12）日再次前往稽查時，發現營業場所留有客戶電話簿、宅配寄送單及網上訂購等資料，有潘記天津蔥抓餅網站電腦列印畫面、103年9月6日、11日及12日食品工作稽查紀錄表、103年9月14日約談紀錄附卷可稽。又被上訴人自承於97年、98年即開設上開網站營業，除品牌加盟外，亦有網路下單採購之功能，顯見被上訴人早已參與該商號之業務，即便如其所稱係至103年5月始自其母潘秀枝接手，然該商號於同年5月、6月均有上百萬元，7月、8月亦各有70餘萬元之營收，足見經營已達相當之規模，實難認被上訴人對該商號之經營模式有何不熟悉之處。又被上訴人若為避免自網路接到新訂單，只須關閉官網之下單功能即可，根本無須關閉整個官網，且保留官網仍有公告及辦理退換貨等功能，被上訴人逕予關閉，顯為妨礙上訴人追查其該部分之營業狀況及下游通路甚明。另被上訴人縱未全面整理下游廠商客戶名冊，但對於經常採購或網路下單之下游廠商客戶，實際上仍可透過電話及地址加以連絡，並非不能掌握其下游廠商客戶之聯絡方式。而上訴人追查被上訴人所販售下游廠商客戶之目的，即為避免該使用劣質豬油之產品繼續銷售擴散及遭到食用，被上訴人推稱並無下游廠商客戶之聯絡資料，且將官網關閉，顯係蓄意隱匿其下游通路，規避及妨礙上訴人之查核，其具故意之主觀責任要件，亦堪認定。是原處分認被上訴人未即時提具下游廠商客戶資料及隨後關閉官網，有規避、妨礙上訴人依食安法第41條第1項第2款規定之稽查情事，已符合同法第47條第10款裁罰之構成要件，自非無據。㈡食安法第47條第10款規定，固賦予主管機關就規避、妨礙或拒絕該法所規定之查核、檢驗、查扣或封存者，有裁處3萬元以上3百萬元以下罰鍰之裁量權限。惟主管機關所為之裁量決定，仍受法律授權意旨及一般法律原則等制約，非得恣意擅為。又依行政罰法第18條第1項規定，裁處罰鍰應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及所得利益，並得考量受處罰者之資力。倘行政機關於具體個案行使裁量為罰鍰裁處時，有應考量事項而未考量，或將與違章行為無關連之因素納入考量之不當聯結情事，即構成裁量之濫用，行政法院應依行政訴訟法第201條規定予以撤銷。按原處分係以被上訴人未於第一時間主動提具下游資料及關閉官網之情事核有規避稽查，又其未主動自下游客戶回收不合格產品，且於103 年9月5日仍販售不合格產品，致使消費者無法於第一時間得知不合格產品並立即停止食用，導致不合格產品於市面流通販售，嚴重影響消費者權益，違規情節明確，審酌劣質油品事件衝擊國人飲食安全甚鉅為由，依違反食安法第47條第10款規定從重處分。上訴人於審理時陳稱：目前裁量基準還在擬定中，伊有考量行政罰法第18條第1項規定才作成裁罰處分，例如考量稽查次數，稽查越多次就表示越晚承認，也有考量其他因素，另案劉媽媽米食剛開始有承認，後來則在媒體上否認，與本件被上訴人一直不吐實之情形相類，故均裁罰300萬元等語，並提出與本件相類似個案如台富行、老克明蔥油餅、劉媽媽米食等資料為據。然查上訴人於103年9月6日、11日及12日共3次稽查，固可認被上訴人未於第一時間主動提具下游及官網資料，妨礙上訴人追查下游及公告工作，致不合格產品仍流通市面販售，並使消費者無法於第一時間得知該產品而立即停止食用，固影響消費者權益。惟被上訴人僅是購用劣質豬油製售蔥油餅而非直接製造劣質豬油之商號，雖經3次稽查，但本次為其第1次因違反食安法第47條第10款規定而受裁罰，並無經過多次裁罰仍不知改正之情形，應認其違反行政法上義務行為應受責難程度，非屬最嚴重之情形；另上訴人以台富行、老克明蔥油餅有食安法第47條第11款之行為，各裁罰50萬元；以劉媽媽米食有食安法第45條第1項前段（罰鍰額度為4萬元以上400萬元以下）及第47 條第2款規定之情事，而裁罰300萬元；雖與本件裁罰依據及案情均不相同，惟均未處以最高額度之罰鍰，獨以被上訴人違反同法第47條第10款規定逕予裁處該條法定最高額度之 300萬元罰鍰，其裁量已有濫用。再者，被上訴人於油安事件爆發後，產品已改用其他合格豬油，並進行不合格產品集中管理及回收，僅1次不慎售出不合格產品，亦已回收等情，均據證人江宗遠證述無訛，足見被上訴人已有減少其不合格產品影響程度之作為，上訴人認定被上訴人未主動自下游客戶回收，且至103年9月5日仍販售不合格產品，自有違誤，上訴人誤將該錯誤事實納為考量之列，原處分據以裁罰之基礎明顯發生動搖，難認其仍具適法性。足堪認定原處分裁罰部分有裁量濫用之違法。㈢綜上，原處分關於認定被上訴人構成食安法第47條第10款違章部分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，被上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回；至於裁罰300萬元部分，上訴人既有裁量濫用之違法，訴願決定就此部分未予糾正，核有未合，被上訴人訴請撤銷該裁罰部分，為有理由，應予准許，由上訴人依本判決之意旨，另就罰鍰額度為合義務性裁量之處分等詞，資為判斷基礎。五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠食安法第47條第10款規定之規避、妨害或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存，並無製造商或經銷商之別，裁處之輕重自應以違反前開規定對大眾食品安全所生影響為基準，原判決以被上訴人為購買使用者而非製造者為由，認上訴人裁量濫用，，顯已逾越食安法第47條第10款之文義範圍。而原判決未於理由中說明，何以裁罰之輕重應視受處分人為製造商或經銷商而為不同之處分，亦有判決不備理由之違法。㈡潘記食品企業社確有網站、電話及攤位等經營平臺，被上訴人得於第一時間得知下游名單並提供予上訴人，以利追查油品流向。惟被上訴人除未關閉網站停止營業外，更於潘記天津蔥抓餅官方網站遭查獲後，始停止販售。且經上訴人多次稽查逐一發現事證後，方逐次吐實，足徵被上訴人確有違反食安法第47條第10款規定，原判決亦為相同認定。被上訴人經上訴人多次稽查，仍拒絕改正事實，從重處罰，自有理由。況被上訴人經營之潘記食品企業社於103年間5月至8月間獲利頗豐，倘不裁處重罰，實難遏止被上訴人繼續隱匿及規避查核，其違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及所獲利益及規避事證明確，上訴人並無裁量濫用，原判決僅以被上訴人係遭第1次裁罰，並無經多次裁罰仍不知改正之情形，顯漏未審酌上訴人裁罰時所為上揭考量。且原判決僅以上訴人第1次即對被上訴人處以法定最高額，即認原處分裁量濫用，顯未審酌行政罰法第18條第1項之規定，實有判決不適用法規之違背法令。㈢原判決既認本件與台富食品行、老克明蔥油餅及劉媽媽米食裁罰個案之事實及裁處法條均不相同，卻以此比對認定上訴人本件裁處罰鍰高於上揭台富食品行、老克明蔥油餅及劉媽媽米食而有裁量濫用之違法，顯違論理法則。且其未說明為何上開裁罰案件與本件相比可證明本件之處分裁量有濫用，亦有判決理由不備及矛盾之違法。六、本院查：㈠上訴乃當事人對法院所為不利判決向其上級審表示不服、請求救濟之制度，故當事人對其有利部分之判決，依法不得聲明上訴。本件原判決主文係一部有利上訴人（即原處分認定被上訴人構成食安法第47條第10款違章部分）、一部不利上訴人（即裁罰300萬元部分），上訴人聲明不服，雖其上訴狀載之聲明為「原判決廢棄並發回臺北高等行政法院」，然依其所述理由，核其真意係僅就原判決撤銷裁罰300萬元部分為上訴，是以本件即以此部分為審理對象，先予敍明。㈡按「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰……規避、妨礙或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存。……」食安法第47條第10款定有明文。被上訴人對於原判決認定其於上訴人稽查時，未即時提具下游廠商客戶資料及隨後關閉官網，有規避、妨礙上訴人依食安法第41條第1項第2款規定之稽查情事既無爭議，則上訴人依前揭規定予以裁罰，核屬有據。而基於權力分立原則，行政機關於法律授權範圍內，基於行政目的，固得自由斟酌選擇自己認為正確之行政行為，即所謂裁量權之行使，然依政罰法第18條第1項「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」規定，行政機關行使裁量權並非得恣意而為，其所為行政處分是否合義務性之裁量，仍應受法院之審查。倘於具體個案行使裁量為罰鍰之裁處時，有應考量事項而未考量，或將與違章行為無關連之因素，納入考量之不當聯結情事，即構成裁量之濫用，行政法院得依行政訴訟法第201條規定得予撤銷。㈢依原處分說明㈤所載「受處分人（按即被上訴人）未於第一時間主動提具下游資料及關閉官網之情事核有規避稽查，又其未主動自下游客戶回收不合格產品，且於103年9月5日仍販售不合格產品，致使消費者無法於第一時間得知不合格產品，立即停止食用該不合格產品，導致不合格產品於市面流通販售，嚴重影響消費者權益，違規情節明確，審酌劣質油品事件衝擊國人飲食安全甚鉅，爰依違反食品安全衛生管理法第47條第10款規定從重處分」內容（見原審卷22頁背面、第23頁），及上訴人於原審審理時所為「目前裁量基準還在擬定中，伊有考量行政罰法第18條第1項規定才作成裁罰處分，例如考量稽查次數，稽查越多次就表示原告（按即被上訴人，下同）越晚承認，也有考量其他因素，另案劉媽媽米食剛開始有承認，後來則在媒體上否認，與本件原告一直不吐實之情形相類，故均裁罰300萬元等語」（見原審卷第133頁）等陳述，足見除稽查次數與被上訴人未於上訴人稽查時第一時間主動提具下游及官網資料，妨礙上訴人追查下游及公告工作外，被上訴人事後是否主動回收產品亦為上訴人裁量之因素。經查，被上訴人自103年5月間接替其母潘秀枝擔任潘記食品企業社之負責人，同年9月4日知悉其向台富食品行購買製作蔥油餅之豬油為劣質豬油，旋於同年9月5日自為控管，雖因控管疏失於當日仍出貨部分產品，然業於事後主動辦理回收，而上訴人係於同年9月6日始至潘記食品企業社查緝，同年月11日、12日再為第2次及第3次之稽查，取得潘記食品企業社之下游廠商資料等情，為原判決經調查證據、言詞辯論後，依職權認定之事實，兩造對於上開事實經過亦無爭議，並有相關卷證資料足稽，從而原判決審認上訴人以被上訴人未主動自下游客戶回收不合格產品，且於103年9月5日仍販售不合格產品而從重裁罰，有將錯誤之事實納入考量乙節，尚非無據。另原判決係就全統香豬油事件，論述被上訴人僅是買受人而非直接製造劣質豬油之廠商，並非認為食安法第47條第10款規定有買受人與製作人之區分。並審酌被上訴人第1次因違反食安法第47條第10款規定而受罰，並無經過多次裁罰仍不知改正之情形，其違反行政法上義務行為應受責難程度，應非屬最嚴重之情形，再參酌台富食品行、老克明蔥油餅、劉媽媽米食之裁罰個案，容或處罰依據條款不同，但均與「全統香豬油」事件有關，惟均未處以最高額度之裁罰，獨依食安法第47條第10款規定，對被上訴人逕予裁處法定最高額度之300萬元罰鍰等情，認定上訴人有濫用裁量之情事，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或理由不備及矛盾等違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，無非執其主觀歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘並泛言其理由不備，自非有據。另上訴人以被上訴人經營潘記食品企業社於103 年5月至8月間獲利頗豐，倘不裁處重罰，實難遏止被上訴人繼續隱匿及規避查核，上訴人予以重罰並無裁量濫用云云；惟查，違反行政法上義務所得之利益固亦為裁罰時之裁量因素，然既稱「利潤」當指淨利而言，營業收入並不等同利潤，尚需扣除費用及成本，而卷內僅有被上訴人陳述相關營業額之資料，上訴人並未就其營業成本及費用等相關資料核實調查、計算，單憑營業額即認定其獲利而為裁量，亦屬有誤，上訴人此部分主張，亦非有理。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決既已就維持原處分及訴願決定部分所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，亦無理由不備及矛盾之情事。是上訴人指摘原判決有判決理由不備、矛盾之違法云云，要無足採。㈣綜上，原判決認事用法並無違誤，上訴意旨無非上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　11　　月　　27　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　11　　月　　27　　日書記官　賀　瑞　鸞

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第723號

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