104年度判字第738號｜行政：債務人異議之訴｜裁判日期：104 年 12 月 03 日

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第738號上訴人　財政部國有財產署南區分署代　表　人　黃莉莉訴訟代理人　何旭苓　律師被上訴人　高雄市政府代　表　人　陳菊上列當事人間債務人異議之訴事件，上訴人對於中華民國104年6月2日高雄高等行政法院103年度訴字第332號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人係高雄市○○區○○○段452-93、452-98、452-99、452-100地號等4筆國有土地（下稱系爭土地或田寮場址）之管理人，系爭土地經被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）於民國93年10月間委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）辦理調查結果，顯示遭非法棄置廢棄物，被上訴人認上訴人有重大過失，遂依廢棄物清理法第71條規定，命上訴人於95年1月底前完成清除處理。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院94年度訴字第943號判決駁回，上訴人提起上訴（下稱前案）。另因上訴人管理之高雄縣大寮鄉○○段553、554、557、558、631、 555、556、559、629、632地號等10筆國有土地（下稱大寮場址），亦經被上訴人所屬環保局前於87年12月3日派員會同上訴人會勘發現上開土地遭人非法傾倒建築廢棄物及爐渣等廢棄物，隨即發文通知上訴人依權責辦理在案。惟上訴人並未處理上開廢棄物，亦未於該土地入口處設置有效阻絕車輛進入之設施；嗣被上訴人所屬環保局再於94年4月6日派員前往現場稽查時，發現上訴人尚未設置有效阻絕車輛進入等緊急應變防護措施，且非法棄置之廢棄物持續增加，污染環境擴大至上訴人管理之上開土地，面積約4.3745公頃，經採樣檢驗結果，重金屬溶出試驗值鉛為21.6毫克／公升、257 毫克／公升及鎘為10.8毫克／公升、3.66毫克／公升、3.34毫克／公升，超出「有害事業廢棄物認定標準」（標準值：鉛5.0毫克／公升、鎘1.0毫克／公升），屬有害事業廢棄物非法棄置場址，有污染環境及危害人體健康之虞，亦認上訴人有重大過失，致遭非法棄置廢棄物於上開土地，遂依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，命上訴人於94年9月30日前完成清除處理，並將各項清理之相關資料函送被上訴人備查；上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟，但仍經原審法院於95年7月30日以95年度訴字第236號判決駁回（下稱後案）。嗣上訴人於前案上訴於本院審理中，與被上訴人於96年7月19日簽訂行政契約（下稱系爭行政契約），約定由上訴人優先清理系爭土地及大寮場址上之有害事業廢棄物，上訴人撤回起訴。嗣上訴人於97年1月9日提送清理計畫，並於99年1月29日完成清理作業，惟被上訴人認上訴人未清理留置系爭土地上之一般事業廢棄物，多次函請上訴人完成清除工作，因上訴人遲未進行清理，被上訴人乃自行預估後續清理費用新臺幣（下同）1億920萬元限期命上訴人繳納，復因上訴人逾期未繳納，遂持系爭行政契約為執行名義向臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）聲請強制執行（即高雄地院103年度行執字第10號強制執行事件，嗣上訴人於103年10月21日依原審法院103年度停字第21號裁定提供擔保後，目前暫予停止執行，下稱系爭執行程序），上訴人不服，遂提起債務人異議之訴，並請求確認被上訴人對上訴人1億920萬元之公法上債權不存在，經原審法院103年度訴字第332號判決駁回，上訴人仍未服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張： (一)系爭行政契約第1條「甲方（即上訴人）…同意優先清理田寮（即系爭土地）及大寮兩處場址內之『有害事業廢棄物』。」已明確約定上訴人應清理者乃事業廢棄物中之「有害事業廢棄物」，且系爭行政契約通篇均無「一般事業廢棄物」乙詞，可知上訴人之義務僅負清理系爭土地上有害事業廢棄物，被上訴人自不得依系爭契約第6條以系爭行政契約為執行名義，而強制執行有害事業廢棄物以外之清理費用1億920萬元。其次，參前高雄縣政府（即改制前之被上訴人，下稱被上訴人）94年1月4日府環四字第0940000978號函（下稱94年1月4日行政處分）「主旨：查貴處…所管理田寮鄉○○○段452之93、之98、之99、之100地號土地（即系爭土地）遭非法傾棄有害廢棄物乙案，請盡速依法完成清理…說明：二、旨揭地號土地…其中有害事業廢棄物預估約9千9百公噸，一般事業廢棄物約3萬9千7百公噸…。」；依系爭行政契約第5條「雙方簽訂本契約後，乙方（即被上訴人）應甲方之申請應即廢止其94年1月4日府環四字第0940000978號、同年6月21日府環六字第0940119865號…函所為之行政處分…且同意日後不就『同一事件』對甲方為任何行政處分或其他處罰或請求賠償。」可知，94年1月4日行政處分乃要求上訴人應將系爭土地上之「一般事業廢棄物」及「有害事業廢棄物」一併清除，然嗣後簽訂之系爭行政契約第1條約定上訴人得僅清除「有害事業廢棄物」，則被上訴人顯係以系爭行政契約代替94年1月4日行政處分，並於系爭行政契約中不欲再命上訴人清除一般事業廢棄物，足證上訴人確無清理系爭土地上一般事業廢棄物之義務，被上訴人復稱依約上訴人尚有一般事業廢棄物清理義務未履行，顯違信賴利益，更與系爭行政契約約定不符。況被上訴人既已於系爭行政契約第5條中承諾不再就「同一事件」，即「系爭土地上之事業廢棄物（包含一般事業廢棄物及有害事業廢棄物）清理事件」，對上訴人為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償，則被上訴人無權再針對系爭土地上之「一般事業廢棄物」清理費用1億920萬元對上訴人為請求。 (二)依系爭行政契約第2條及第3條約定，上訴人於97年1月9日檢送「高雄縣田寮鄉○○○段452-93、452-98、452-99、452-100地號等4筆土地內有害事業廢棄物清理計畫」（下稱田寮場址有害事業廢棄物清理計畫）至被上訴人所屬環保局備查，是以上訴人即依該清理計畫進行廢棄物清理作業，於99年1月29日完成清理。上訴人復於99年10月6日檢送「『高雄縣田寮鄉○○○段國有土地場址有害事業廢棄物清理專案管理』案期末報告（定稿本）」（下稱田寮場址有害事業廢棄物清理期末報告）及「『高雄縣田寮鄉○○○段國有土地場址有害事業廢棄物清理專案管理』場址調查與危害評估報告（定稿本）」（下稱田寮場址有害事業廢棄物調查與危害評估報告）各乙份予被上訴人且經備查。由上可知，上訴人確實依約完成清理計畫送被上訴人備查，同意備查後進行有害廢棄物清理作業；清理完成後，再度檢送系爭土地之田寮場址有害事業廢棄物期末報告及調查與危害評估報告，且均經被上訴人同意備查在案。綜上，上訴人辦理系爭土地「有害事業廢棄物」清理之程序，均係按照系爭行政契約所約定之期程及方式為之，並無違約或未盡契約義務；上訴人信賴系爭行政契約及上訴人僅清理有害廢棄物而備查之行政作為，被上訴人不應違反兩造系爭行政契約、誠信原則及信賴保護原則，而另對上訴人執行清除「一般事業廢棄物」之代履行費用。另上訴人清理完畢後，已於99年12月10日將系爭土地移交行政院農業委員會林務局管理，以進行造林復育土地，上訴人現已非系爭土地之管理機關。 (三)被上訴人為調查系爭廢棄物場址之概況，曾自行委託瑞昶公司及工業技術研究院（下稱工研院），分別調查系爭土地及大寮場址遭棄置廢棄物之情形，瑞昶公司及工研院分別於93年10月及95年8月，作成「高雄縣田寮鄉○○○段非法棄置廢棄物場址調查與清理規劃作業期末報告（定稿）」（下稱田寮場址清理規劃作業）及「高雄縣大寮鄉○○段非法棄置事業廢棄物場址緊急調查計劃-期中報告」（下稱大寮場址緊急調查計劃），依上開調查結果，兩場址土地均遭棄置有害事業廢棄物，雖瑞昶公司係建議將土地上之廢棄物全數予以清除，然工研院則建議優先清理有害事業廢棄物，一般事業廢棄物則留置於現場。因此，上訴人即以工研院建議之清理方式，與被上訴人就此兩廢棄物場址之清理進行協調，雙方並達成兩廢棄物場址均以工研院建議之「優先清理有害事業廢棄物，一般事業廢棄物留置現場」之方式進行清理之共識。由上可知，系爭行政契約第1條所載「優先清理」真意，並非指清理上之先後順序，而係上訴人與被上訴人合意以工研院建議之「優先清理有害事業廢棄物、一般事業廢棄物留置現場」之清理方式，方比照工研院「大寮場址緊急調查計劃」之用語，於系爭行政契約記載「優先清理…有害事業廢棄物」。因此，上訴人不負清理系爭土地上一般事業廢棄物之責，被上訴人以系爭行政契約為執行名義強制執行一般事業廢棄物之清理費用，即屬無據。 (四)上訴人另委託工研院製作之「高雄縣大寮鄉○○段550、551、552、553、554、555、556、557、558、559、629、631及632等13筆地號土地內有害事業廢棄物清理計畫」（下稱大寮場址有害事業廢棄物清理計畫），亦僅規劃有害事業廢棄物之清運處理期程，而未包含一般事業廢棄物，可知，上訴人辦理大寮場址之廢棄物清理方式，與系爭土地相同，均以工研院建議之「清理有害事業廢棄物，一般事業廢棄物則留置現場」之方式清理，且迄今被上訴人亦從未要求上訴人應清理大寮場址之一般事業廢棄物，足證系爭行政契約確實僅約定由上訴人清理系爭土地及大寮場址上之有害事業廢棄物而已。 (五)系爭土地之清理方式，應依上訴人委託工研院製作且經被上訴人備查之「田寮場址有害事業廢棄物清理計畫」為準，而非依系爭行政契約作成前由被上訴人自行委託瑞昶公司及工研院製作之「田寮場址清理規劃作業」及「大寮場址緊急調查計劃」中所建議之清理方式，此參系爭行政契約第2條即明。另系爭行政契約第2條亦載明僅係「參酌」瑞昶公司之「田寮場址清理規劃作業」等語，可知瑞昶公司之「田寮場址清理規劃作業」僅為後續委託專業機構製作清理計畫之參考，絕非清理系爭土地之依據。至於上訴人清理系爭土地上部分一般事業廢棄物，係基於工研院之專業建議，且在經費許可之範圍內所為，即上訴人清理部分一般事業廢棄物並非基於系爭行政契約之約定，實不得以上訴人事後額外之清理行為，遽推論上訴人依系爭行政契約負有清理一般事業廢棄物之義務。 (六)上訴人依約本不負清理一般事業廢棄物之義務，無須提出一般事業廢棄物之清理計畫，且被上訴人於接獲上訴人檢送之「田寮場址有害事業廢棄物清理計畫」後，並未不予備查或要求上訴人補正一般事業廢棄物之清理計畫，亦未因上訴人所檢送之「田寮場址有害事業廢棄物清理計畫」未包含「一般事業廢棄物」之清理有所欠缺，而以上訴人違約為由依契約第6條逕行聲請強制執行，均足證明上訴人依約確實僅需清理有害事業廢棄物，被上訴人要求上訴人應清理系爭土地上之一般事業廢棄物，乃契約外之要求。是以，被上訴人以契約第6條聲請對一般事業廢棄物之清理費用為強制執行，即屬無據，且被上訴人亦不得再重新行作成新行政處分，另行就系爭土地上之一般事業廢棄物對上訴人有何行為或金錢上之請求等語，求為系爭執行程序應予撤銷；確認被上訴人對上訴人就系爭土地上一般事業廢棄物清理費用1億920萬元之公法上金錢債權不存在。三、被上訴人則以： (一)系爭行政契約第1條係記載兩造同意上訴人優先處理田寮及大寮2處場址內之有害事業廢棄物，並於第3條記載由上訴人自97年起逐年編列預算進行事業廢棄物之清理作業，文字既為「優先處理」，顯示處理事業廢棄物有先後順序，但非免除一般事業廢棄物之清理責任。另觀上訴人提出之田寮場址有害事業廢棄物期末報告記載，上訴人既原訂規劃分別於98年度清理有害事業廢棄物，99年及100年度執行一般事業廢棄物清理工作，顯見系爭行政契約於訂立時，確實將一般事業廢棄物清理包括在內，僅係清理順序之先後；且由上開期末報告亦可知，上訴人已清理之一般事業廢棄物共有1萬8千餘噸，故系爭行政契約並無免除一般事業廢棄物之清理義務。 (二)上訴人主張其已將系爭土地之有害事業廢棄物清理完畢，且已報請備查並無其他清理義務云云。然系爭行政契約係對於國有土地遭非法棄置事業廢棄物如何進行清理事宜而訂立，上訴人契約內主要給付義務乃清理系爭土地上之廢棄物，而辦理清理作業事宜，自應依據廢棄物清理法等環保法規辦理，蓋依行政程序法第135條規定，廢棄物之清理方法性質上無從以行政契約訂定與廢棄物清理法不同之清理方式，故上訴人將鋁渣等一般事業廢棄物以留置現場植林方式作為最終處置方式，顯與法定處理方式未合。又上訴人雖未提出一般事業廢棄物之清理計畫，惟其於有害廢棄物之清理計畫書中已包含一般事業廢棄物之清理方式及費用之估算，此觀田寮場址有害事業廢棄物期末報告記載可知，故原地非法留置之鋁渣，須以衛生掩埋方式處理，清理費用估算約3億1,339萬元，已列在清理計畫書內。 (三)兩造以行政契約代替行政處分要求清理場址事業廢棄物，而田寮場址與大寮場址分別有不同之調查計畫，故系爭行政契約第2條特地載明調查計畫名稱俾予特定；而為免立即危害，故優先清理有害事業廢棄物，並非田寮場址可依據大寮場址清理方式處理。又依瑞昶公司之田寮場址清理規劃作業可知，田寮場址清理之廢棄物包括一般事業廢棄物與有害事業廢棄物，並明確說明一般事業廢棄物數量及處理方式係以衛生掩埋及回收方式辦理。而瑞昶公司之清理規劃作業既然列入系爭行政契約條文，且亦已交付給上訴人，上訴人自無不知之理，上訴人稱田寮場址之廢棄物，係以大寮場址方式辦理，與事實不符，不足採信等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)原由上訴人管理之系爭土地（99年12月10日變更管理者為行政院農業委員會林務局），經被上訴人所屬環保局於93年10月份委託瑞昶公司辦理「田寮場址清理規劃作業」調查結果，顯示遭非法棄置廢棄物，其中有害事業廢棄物約9,900公噸，一般事業廢棄物約39,700公噸，遂以被上訴人94年1月4日行政處分依廢棄物清理法第71條第1項規定，限期上訴人於95年1月31日前清除處理完畢，上訴人對該處分不服，遞經訴願及原審法院94年度訴字第943號判決駁回，上訴人不服，提起上訴。此外，上訴人另管理之大寮場址，亦經被上訴人所屬環保局前於87年12月3日派員會同上訴人會勘發現遭人非法傾倒建築廢棄物及爐渣等廢棄物，遂以依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，命上訴人於94年9月30日前完成清除處理，上訴人不服，遞經訴願及原審法院95年度訴字第236號判決駁回。爾後兩造即於本院審理期間達成協議，並就系爭土地及大寮場址有關國有土地遭非法棄置事業廢棄物應如何進行清理等事宜，於96年7月19日簽訂系爭行政契約，上訴人乃於96年7月20日具狀撤回起訴，被上訴人則廢止前揭94年1月4日行政處分。其後，上訴人依系爭行政契約第2條之6個月期限內於97年1月9日檢送田寮場址及大寮場址有害事業廢棄物清理計畫各1份，經被上訴人函覆略謂：行政院環境保護署表示請依廢棄物清理法相關規定辦理，被上訴人所屬環保局各科室則表示清理作業倘涉及空氣污染防制法、噪音管制法、水污染防治法、廢棄物清理法等環保法規，請依各該規定辦理等語後，並經備查。後上訴人即著手進行系爭土地有害事業廢棄物之清理，於99年1月29日清理完畢。嗣上訴人於99年10月6日檢送田寮場址有害事業廢棄物清理期末報告及場址調查與危害評估報告予被上訴人，並經備查。爾因上訴人遲未提送系爭土地一般事業廢棄物清理計畫，且未清理留置系爭土地之一般事業廢棄物，被上訴人乃陸續於100年7月20日、8月31日、10月20及11月21日多次函請上訴人盡速提送廢棄物清理評估計畫及編列預算清理留置原地廢棄物，惟上訴人屆期仍未完成清理，被上訴人遂依據第三人大倉實業股份有限公司提出之報價單預估後續清理費用總計1億920萬元，以行政程序法第148條規定及系爭行政契約為強制執行之聲請等情。 (二)兩造於簽訂系爭行政契約前，依被上訴人94年1月4日、94年6月21日行政處分及原審法院94年度訴字第943號、95年度訴字第236號判決內容已足可確認上訴人在簽訂系爭行政契約前，依據廢棄物清理法第71條第1項規定，已負有清理田寮場址及大寮場址現場全部非法棄置之事業廢棄物（包含有害事業廢棄物及一般事業廢棄物）義務，且其清除處理期限（田寮場址為95年1月31日前、大寮場址為94年9月30日前）於原審法院上開兩判決宣示之際，均已屆期，則被上訴人或其所屬環保局依據廢棄物清理法第71條第1項後段規定，亦已取得「代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行」之權利。依此，兩造所以簽訂系爭行政契約，係對上訴人應履行田寮場址及大寮場址等不同場址之清除處理義務一併進行和解，並使上訴人撤回上開行政訴訟起訴及被上訴人廢止上開原處分；且系爭行政契約第2條已明確表示上訴人應參酌瑞昶公司「田寮場址清理規劃作業」及工研院「大寮場址緊急計畫」委託專業機構進行清理規劃等語。據此，從系爭行政契約約定全文綜合觀察，輔以瑞昶公司之田寮場址清理規劃作業、工研院之大寮場址緊急調查計畫內容之說明，系爭行政契約業已清楚明示：上訴人同意擔負田寮及大寮二處場址之清除處理事務，但因經費籌措問題，容許上訴人分期執行，按上訴人預算經費編列及清理計畫書所擬定之行程辦理，其中清除順序為優先清理田寮及大寮2處場址內之有害事業廢棄物；而清除處理規劃則按不同場址情況，於田寮場址則參考瑞昶公司之「田寮場址清理規劃作業」（即有害事業廢棄物及一般事業廢棄物之廢鋁渣均全數清除）；此外，系爭行政契約第2 條約定「於6個月內完成清理計畫書送乙方環保局同意備查」之清理計畫書，應專指優先施作之2場址有害事業廢棄物清理計畫，至於田寮場址之一般事業廢棄物清理計畫書及清除作業，則容許上訴人於有害事業廢棄物清除工作全部完成後始續為執行。基此，兩造已分別基於簽訂系爭行政契約之方式達成互相讓步以止訟爭之結果。 (三)由上訴人承辦被上訴人94年間上開兩行政處分相關事務及系爭行政契約擬定之工作人員魯美菲，其固於原審法院準備程序之陳稱：伊收受被上訴人94年1月4日行政處分時，當時理解被上訴人要求上訴人清運田寮場址廢棄物範圍包括一般事業廢棄物在內；其後95年8月間上訴人知悉被上訴人有委託工研院就另一個大寮場址緊急調查計畫，建議規劃優先清理有害事業廢棄物，一般事業廢棄物原地留置，當時上訴人方知悉一般事業廢棄物原來可以用留置現場的方式處理，於是召開95年11月30日會議，達成以行政契約方式優先清理有害事業廢棄物，一般事業廢棄物則比照大寮場址緊急調查計畫留置現場之共識，故嗣後系爭行政契約未表明「一般事業廢棄物留置現場」，只有表示「優先清理有害事業廢棄物」之字樣，係因雙方上開會議共識所致等語。然上開魯美菲之陳述，為對口之被上訴人承辦人員蕭智乾所否認，可知上訴人承辦人員不瞭解瑞昶公司對田寮場址之清除處理規劃內容，僅因見工研院對大寮場址之清除處理規劃方案，便急於與被上訴人商談和解，但被上訴人同意和解之前提係建立在瑞昶公司之「田寮場址清理規劃作業」及工研院之「大寮場址緊急調查計畫」所擬定之清運規劃架構上，容許上訴人籌措經費以優先清運上開二處場址之有害事業廢棄物。 (四)至於上訴人委託工研院對田寮場址所製作之「田寮場址有害事業廢棄物清理計畫」固有記載：「本場址以清理有害事業廢棄物為優先…一般事業廢棄物再經一次的調查後，確認有90%可信度屬一般事業廢棄物後，則留置現場。」等語，並經備查。然而工研院上開清理計畫書係基於上訴人之委託而製作，委託人委任事項僅限於有害事業廢棄物之清理作業，則受任人所製作之計畫書於書名僅限定在有害事業廢棄物之清理，內容亦敘明不對一般事業廢棄物進行清運處理，此為受委任事務之必然處置；至被上訴人准予備查，僅說明上訴人確有依約提出優先清運之有害事業廢棄物之清理計畫書；況被上訴人上開備查函亦再度覆述上訴人應依系爭行政契約及合於環保法規之方式進行清運作業，並無任何文字有表明免除上訴人後續其他事業廢棄物之清運責任。其次，上訴人於99年1月29日完成清理後於所檢送之工研院製作之「田寮場址有害事業廢棄物清理期末報告」及「田寮場址有害事業廢棄物調查與危害評估報告」，其中上開期末報告在「結論與建議」篇章中有表明關於一般事業廢棄物鋁渣之清除、年限及經費等語；上開調查與危害評估報告之結論亦稱鋁渣縱以掩埋方式處理仍有衍生污染問題等語，均足見系爭土地上之一般事業廢棄物鋁渣，依現行環保法規、對環境之危害，仍不得留置現場。 (五)綜上，系爭行政契約並無免除上訴人對系爭土地一般事業廢棄物之清運義務。然上訴人均拒不履行，被上訴人以合於行政程序法第148條規定及系爭行政契約第6條約定，移送強制執行，自屬有據；上訴人以系爭行政契約並無就系爭土地上之一般事業廢棄物有清運義務為由，主張執行名義成立前，有債權不成立或消滅或妨礙債權人請求之事由發生，而提起本件債務人異議之訴，訴請撤銷系爭執行程序，並確認被上訴人對上訴人就系爭土地上一般事業廢棄物清理費用1億920萬元之公法上金錢債權不存在等情，洵屬無據為由，駁回上訴人在原審之訴。五、上訴人上訴意旨略謂： (一)原判決謂依被上訴人94年1月4日、94年6月21日行政處分及原審法院94年度訴字第943號、95年度訴字第236號判決內容已足可確認上訴人在簽訂系爭行政契約前，依據廢棄物清理法第71條第1項規定，已負有清理田寮場址及大寮場址現場全部非法棄置之事業廢棄物（包含有害及一般廢棄物）義務云云。然原審法院95年度訴字第236號判決乃上訴人不服被上訴人94年6月21日行政處分書命清理高雄縣大寮鄉○○段 553、554、557、558、631、555、556、559、629、632地號等10筆土地上廢棄物所提起之行政爭訟；而本案系爭行政契約中關於大寮鄉○○段部份土地，則為潭平段550、551、552、553、554、555、556、557、558、559、629、631、632 地號等13筆土地，則兩者所指涉之土地範圍並不相同，系爭行政契約約定之大寮鄉○○段13筆土地，除包含原審法院95年度訴字第236號案件之10筆土地外，尚包含同段550、551 、552地號3筆土地。惟原判決未查及此，致於原判決中以「大寮場址」稱之者，有指上開判決之10筆土地，亦有指系爭行政契約內之13筆土地，已有理由矛盾及認定事實未憑證據之違誤。 (二)又原判決上開部分，乃以被上訴人前命上訴人清理廢棄物之兩個行政處分，及未經本院審理之兩份原審判決，作為論斷上訴人負有清理系爭土地及大寮場址上全部廢棄物義務之依據，原判決顯有違反論理法則之違誤。 (三)原判決以兩造為簽訂系爭行政契約而召開之95年11月30日會議結論，及被上訴人97年3月26日准予備查田寮場址有害事業廢棄物清理計畫之函文中，均無免除上訴人對於田寮場一般事業廢棄物清理義務為由，認定系爭行政契約確實包含上訴人應清理一般事業廢棄物義務云云。惟依一般契約約定方式，應自契約本文中予以探求契約文字直接、正面並接近兩造訂約之真意，而縱觀系爭行政契約中上訴人清理範圍，其內容中均僅提及上訴人應清理「有害事業廢棄物」，而通篇未見「一般事業廢棄物」乙詞，自應認為上訴人依約僅負清理有害事業廢棄物之義務方合兩造真意。原判決以悖於常理之契約解釋方式，置而不論系爭行政契約明文約定上訴人應清理「有害事業廢棄物」之部分，反以契約外之會議記錄、被上訴人訂約後單方面出具之97年3月26日准予備查函文等，反面且間接認定上訴人依約負有清理ㄧ般廢棄物清理義務云云，其認定顯有違論理法則等語，求為廢棄原判決；系爭執行程序應予撤銷，及確認被上訴人對上訴人就系爭土地上一般事業廢棄物清理費用1億920萬元之公法上金錢債權不存在。六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴意旨再論斷如下： (一)按「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」民法第98條定有明文，而依行政程序法第149條規定「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」可知，解釋行政契約，應探求雙方當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。查系爭行政契約其意係為取代先前之行政處分，故其約定之清除客體，應無縮減之理。且依系爭行政契約第2條，上訴人應有完成清理計劃書之義務，詎被上訴人多次函請上訴人完成清除一般事業廢棄物之工作，上訴人仍未進行清理，被上訴人依契約第6條聲請強制執行，自屬有據。原判決認定被上訴人以上訴人逾期未繳納上訴人應完成而未完成之一般事業廢棄物清理費用1億920萬元，依據行政程序法第148條、系爭行政契約第6條等規定，以系爭行政契約為執行名義向高雄地院行政訴訟庭聲請對上訴人為強制執行，於法有據，乃從系爭行政契約文義、締約前雙方於95年11月30日會議結論、乃至締約後雙方函文往來等文件綜合以觀，兩造於系爭行政契約所達成之合致意思，原本即以上訴人應參酌瑞昶公司之「田寮場址清理規劃作業」及工研院之「大寮場址緊急調查計畫」所擬定之清運規劃架構上，容許上訴人逐年籌措經費以優先清運上開二處場址之有害事業廢棄物，且無任何文義有免除上訴人對系爭土地（即田寮場址）一般事業廢棄物之清運義務。詎上訴人於99年1月間完成系爭土地有害事業廢棄物之清運作業後，即以99年6月15日函文表明不再繼續清理系爭土地上之其他事業廢棄物，為此被上訴人於99年7月9日起數度函催上訴人履約，但上訴人均拒不履行，則被上訴人以101年10月30日高市環局廢管字第 10142606900號函限期上訴人於101年12月28日提送田寮場址一般事業廢棄物清理評估計畫與期程，並限期於102年12月 31日前完成廢棄物移除工作，並於上訴人未依被上訴人所定期限清運後，以103年2月24日高市環局廢管字第10331449400號函命上訴人於文到次日起20日內繳納，逾期不繳納則逕移送強制執行等情，即合於民法第229條第2、3項規定及系爭行政契約第6條約定等情，為其依據，業據原判決論述甚詳，經核與經驗法則、證據法則及論理法則均無違，並無不合。上訴意旨主張依一般契約約定方式，應自契約本文中予以探求契約文字直接、正面並接近兩造訂約之真意，而縱觀系爭行政契約中上訴人清理範圍，其內容中均僅提及上訴人應清理「有害事業廢棄物」，而通篇未見「一般事業廢棄物」乙詞，自應認為上訴人依約僅負清理有害事業廢棄物之義務方合兩造真意。原判決以悖於常理之契約解釋方式，置而不論系爭行政契約明文約定上訴人應清理「有害事業廢棄物」之部分，反以契約外之會議記錄、被上訴人訂約後單方面出具之97年3月26日准予備查函文等，反面且間接認定上訴人依約負有清理ㄧ般廢棄物清理義務云云，其認定顯有違論理法則云云，要無足採。 (二)查本件爭訟緣於上訴人與被上訴人於96年7月19日簽訂系爭行政契約，約定由上訴人優先清理系爭田寮場址及大寮場址土地上之有害事業廢棄物，嗣上訴人於97年1月9日提送清理計畫，並於99年1月29日完成清理作業，惟被上訴人認上訴人未清理留置系爭土地上之一般事業廢棄物，多次函請上訴人完成清除工作，因上訴人遲未進行清理，被上訴人乃自行預估後續清理費用1億920萬元限期命上訴人繳納，復因上訴人逾期未繳納，遂持系爭行政契約為執行名義向高雄地院聲請強制執行（嗣上訴人於103年10月21日依原審法院103年度停字第21號裁定提供擔保後，目前暫予停止執行），上訴人不服，遂提起本件債務人異議之訴，並請求確認被上訴人對上訴人1億920萬元之公法上債權不存在。次查系爭契約明載「高雄縣田寮鄉○○○段452-93、452-98、452-99、452-10地號（以下簡稱田寮場址）及大寮鄉○○段550、551、552 、553、554、555、556、557、558、559、629、631、632地號（以下簡稱大寮場址）國有土地遭非法棄置事業廢棄物，為廢棄物應如何進行清理等事宜，財政部國有財產局台灣南區辦事處（以下簡稱甲方）及高雄縣政府（以下簡稱乙方）特訂定契約，雙方約定事項如下：..」，足見系爭行政契約約定清理廢棄物之「大寮場址」共有550、551、552、553、554、555、556、557、558、559、629、631、632地號等13 筆土地，其範圍較諸後案之10筆（即553、554、555、556、557、558、559、629、631、632）更廣（即多了550、551、552地號等3筆土地），而所謂「大寮場址」之簡稱，係系爭行政契約內之用語，並非後案判決書所使用之用語。原判決於第26頁使用「（下稱大寮場址）」之敘述時，係在敘述後案爭執之始末，當時之爭訟土地地號確實只有10筆，未包含550、551及552地號，故原判決於第26頁緊接著「553、554 、555、556、557、558、559、629、631、632地號等10筆國有土地之後，加註「（下稱大寮場址）」六字，其真意應在於註明上開10筆土地屬於「大寮場址」，此從原判決於第27頁第3行迄第7行敘述「爾後，兩造即於最高行政法院審理期間達成協議，並於96年7月19日簽訂系爭行政契約，契約內容為『高雄縣田寮鄉區牛稠埔段452-93、452-98、452-99、452-100地號（以下簡稱田寮地址）及大寮鄉○○段550、551、552、553、554、555、556、557、558、559、629、631 、632地號（以下簡稱大寮場址）國有土地遭非法棄置事業廢棄物…』」，已明指系爭契約簡稱之「大寮場址」大宗共13筆地號土地。準此可知，原判決第26頁加註之「（下稱大寮場址）」係在於表示後案相關之10筆地號土地屬於系爭行政契約之「大寮場址」，而非指「大寮場址」僅有後案相關之10筆地號土地甚明，從而，原判決於第26頁加註上該6字與無加註上該6字，對於判決結果並無影響，要無因原判決加註「（下稱大寮場址）」6字，即逕認原判決因此項記載而有違背法令之情事。上訴意旨主張原審法院95年度訴字第236號判決乃上訴人不服被上訴人94年6月21日行政處分書命清理高雄縣大寮鄉○○段553、554、557、558、631、555、556、559、629、632地號等10筆土地上廢棄物所提起之行政爭訟；而本案系爭行政契約中關於大寮鄉○○段部份土地，則為潭平段550、551、552、553、554、555、556、557、558、559、629、631、632地號等13筆土地，則兩者所指涉之土地範圍並不相同，系爭行政契約約定之大寮鄉○○段13筆土地，除包含原審法院95年度訴字第236號案件之10筆土地外，尚包含同段550、551、552地號3筆土地。惟原判決未查及此，致於原判決中以「大寮場址」稱之者，有指上開判決之10筆土地，亦有指系爭行政契約內之13筆土地，已有理由矛盾及認定事實未憑證據之違誤云云，要屬誤解，洵不足採。 (三)末查本件係因被上訴人以系爭行政契約為執行名義，向高雄地院聲請強制執行，上訴人不服所提起之訴訟，被上訴人據以聲請強制執行之依據，係「系爭行政契約」之約定，而非涉及前案與後案之兩個行政處分及原審法院所為之前後案兩個判決至明。至於原判決認定「由業經查證之事實觀察，從兩造於簽訂系爭行政契約前尚未經廢止之被上訴人94年1月4日、94年6月21日原處分及原審法院94年度訴字第943號、95年度訴字第236號判決內容已足可確認上訴人在簽訂系爭行政契約前，其依據廢棄物清理法第71條第1項規定，已負有清理田寮場址及大寮場址現場全部非法棄置之事業廢棄物（包含有害事業廢棄物及一般事業廢棄物）義務，且其清除處理期限（田寮場址為95年1月31日前、大寮場址為94年9月30日前）於原審法院上開2份判決宣示之際，均已屆期。則被上訴人或其所屬環保局依據廢棄物清理法第71條第1項後段規定，亦已取得『代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行』之權利」等情，只是在敘述系爭行政契約訂定之緣由，此從原判決又論述「兩造所以簽訂系爭行政契約，其用意既為達成民法第736條所稱之互相讓步以終止爭執之和解，並使上訴人撤回上開行政訴訟起訴及被上訴人廢止上開原處分，則系爭行政契約只要對上開兩造當時既存之權利義務確有相互讓步以止訟爭之意思表示，自不違反兩造訂約之真意；次查，系爭行政契約係對上訴人應履行田寮場址及大寮場址等不同場址之清除處理義務一併進行和解，且系爭行政契約第2條已明確表示上訴人應參酌瑞昶公司『田寮場址清理規劃作業』及工研院『大寮場址緊急計畫』委託專業機構進行清理規劃」等語益明。上訴意旨主張原判決以被上訴人前命上訴人清理廢棄物之兩個行政處分，及未經本院審理之兩份原審判決，作為論斷上訴人負有清理系爭土地及大寮場址上全部廢棄物義務之依據，原判決顯有違反論理法則之違誤云云，亦屬誤解，殊不足取。 (四)綜合上述，原判決認定被上訴人以系爭行政契約為執行名義向高雄地院聲請強制執行，於法並無不合，駁回上訴人之訴。經核原判決認事、用法及說理均無不合，且已詳述其得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採，分別予以指駁甚明，並無上訴意旨所指摘之理由矛盾、認定事實未憑證據、違反論理法則之違背法令情事，上訴意旨求為廢棄原判決，撤銷系爭執行程序及確認被上訴人對上訴人就系爭土地上一般事業廢棄物清理費用1億920萬元之公法上金錢債權不存在，均無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　12　　月　　3　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　吳　東　都法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　闕　銘　富以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　12　　月　　3　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第738號

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