最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第87號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 104年度判字第87號上訴人　中國電視事業股份有限公司代　表　人　林聖芬訴訟代理人　李念祖　律師朱百強　律師劉昌坪　律師被上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　石世豪訴訟代理人　魏啟翔　律師上列當事人間廣播電視法事件，上訴人對於中華民國103年9月25日臺北高等行政法院102年度訴更二字第62號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人為電視事業，因主要法人股東榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司，持有上訴人44.5％股權）之主要股東余建新（持有榮麗公司72.98%股權）將股權全數讓予旺旺集團之旺旺食品股份有限公司，榮麗公司改派自然人代表擔任上訴人董事長、常務董事、董事及監察人職務，新董事會進而決議委任新的總經理人選，乃經勤業眾信會計師事務所代理，於民國97年12月26日及98年2月10日分別以勤眾投資0000000號及0000000號函向被上訴人申請變更許可。被上訴人認榮麗公司為上訴人主要法人股東，並持有中天電視股份有限公司（下稱中天電視公司）68.12％股權，同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有限公司持有中國時報文化事業股份有限公司100％股權，形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈現之虞，而分別於98年5月4日及5月8日舉行預備聽證及聽證，並經被上訴人98年5月27日第301次委員會議及98年6月3日第302次委員會議決議，爰以98年6月29日通傳營字第09841041290號函（下稱原處分），附加下列附款：「1.上訴人法人股東之榮麗公司，其指派於上訴人之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視股份有限公司之董事、監察人者，應於三個月內變更之，不得兼任。2.上訴人應於一年內設置至少一名獨立董事。3.上訴人的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務。其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。4.上訴人應在三個月內成立倫理委員會，且每三個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。5.上訴人（主頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於三個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。」而為許可，並載明上訴人如不履行附款，被上訴人得依行政程序法第123條廢止許可處分。上訴人不服上開附款，依行政程序法第109條規定提起行政訴訟，請求撤銷系爭附款，經臺北高等行政法院先後以98年度訴字第1714號判決、101年度訴更一字第66號判決駁回上訴人之訴，依序經本院101年度判字第245號、102年度判字第256號2次判決予以廢棄發回原法院更為審理。於原審法院更二審程序中，上訴人以其前已取得被上訴人99年6月30日核准換發之電視執照（自99年7月1日至105年6月30日屆滿），遂於原審法院103年8月28日言詞辯論期日追加備位聲明：確認原處分之附款部分違法（先位聲明：原處分關於附款部分撤銷），經被上訴人無異議而為辯論，並經原審法院准許追加後駁回上訴人全部訴訟。上訴人不服，乃提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人申請變更董監事負責人，並未違反有關媒體所有權及經營權集中化之法律規定，亦無被上訴人所稱媒體集中化導致言論集中化之現象；且媒體集中化是否必然導致多元化之減損，必須依證據認定，被上訴人就此無裁量之空間，惟被上訴人卻僅挑選對其作成附款有利之見解，就有利於上訴人之部分，未於原處分中說明；又系爭附款乃係基於錯誤之事實及違背一般事理之考量所作成，違反比例原則、不當聯結禁止原則及平等原則，且被上訴人作成系爭附款之程序，違反正當法律程序原則，自屬違法，應予撤銷。㈡有關董監事及經理以上人員不得兼任，及須設置獨立董事部分，顯然對上訴人及其他電視台為不同之差別待遇，違反平等原則；有關須設立自有攝影棚及不得向同一節目供應者購買節目部分，有違手段應有助於目的達成之比例原則；有關廣告、業務部門與節目部門須獨立部分，已逸出通訊傳播基本法與廣電法的立法目的；有關要求成立倫理委員會、提出內部流程管控機制之改善計畫及設置獨立編審人員部分，違反法律保留原則、法律明確性原則、比例原則、不當聯結禁止原則、平等原則及行政行為明確性原則。㈢本件係於上訴人申請董監事負責人變更時遭被上訴人附加系爭附款，負責人變更與執照到期申請換照係屬不同之案件。於舊照期間，上訴人雖具有尚未到期而仍為有效之執照，但被上訴人仍於上訴人申請變更董監事負責人時附加系爭附款，顯見系爭附款乃係針對董監事負責人變更所附加，與上訴人事後因執照到期而重新申請並取得新的執照無關。根據被上訴人於歷次書狀及開庭時之一貫主張，其所稱之為促進多元化而有對上訴人附加各項附款之必要性，均未改變，且被上訴人始終主張其所為之附款可達成所稱促進多元化之目的，因此殊難想像被上訴人所要求履行之各項負擔（作為及不作為義務），其真意僅係要求上訴人於舊照期間配合履行即可。次查原處分及系爭附款均係以上訴人為主體，非以上訴人所屬頻道為主體，且系爭附款本身並未附加任何解除條件或期限，再加以被上訴人於本件言詞辯論程序時，雖經上訴人多次請求說明，仍不願意明確答覆系爭附款是否僅於舊照期間內有效，或上訴人於取得新照後倘不履行系爭附款，其是否可根據附款而行使廢止權等情，亦可證明被上訴人之真意確係要求上訴人必須持續履行系爭附款，而不能以已換照為由即拒絕履行。參照司法院釋字第546號解釋意旨，上訴人之廣電自由、經營權及財產權均受憲法所保障，無論股權轉讓或負責人變更均屬於性質上依法律制度設計可反覆行使之權利，因此非無權利保護之必要。是則於舊照期間，系爭附款業已增加法律所無之作為及不作為義務，侵害上訴人之廣電自由、經營權、財產權，且無論換照或申請人變更皆係依法律制度得反覆行使之法律上權利，因此，於舊照期間而言，上訴人仍有權利遭受侵害及限制，自有訴訟之實益等語，為此請求判決：⑴先位聲明：原處分關於附款部分撤銷。⑵備位聲明：確認原處分之附款部分違法。三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠我國現行法律已賦予被上訴人之獨立機關裁量權限，及原處分為追求文化多元目的而附加附款之法令授權依據，且原處分作成前已賦予上訴人可得充分陳述意見之程序保障。又日後若有其他廣播電視事業有與本件上訴人同一或類似程度之集中化情形，被上訴人基於平等原則亦將對之為相同或類似待遇，或為通案式之規範要求，但不能因此即謂原處分於作成時有悖平等原則。㈡原處分系爭附款之規範立意及內容，與立法院近期廣電壟斷防制法草案方向一致，參酌立法院審查會通過廣電壟斷防制法草案條文第1條、第14條規定，可知被上訴人依通訊傳播基本法第 16條第2項規定之特別授權，於法律修訂過渡時期，為維護媒體內、外部多元等目的而附加系爭附款，乃符合立法者修法所考量之公共利益內容；故原處分為追求文化多元、維護傳播公平有效競爭，以促進通訊傳播健全發展而附加系爭附款，有法律授權為依據，且有必要，並無上訴人指摘之違法情事。㈢系爭附款係針對舊照部分所為，於舊照期間業經上訴人悉數履行，事後上訴人曾另外申請變更負責人，亦曾重新提出營運計畫申請獲得新的營運執照，因此，上訴人無就舊照時期之系爭附款主張撤銷或受確認判決之訴訟利益等語。四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠對於先位聲明之判斷：參照司法院釋字第364號、第613號解釋理由及廣電法第14條第1項規定，被上訴人既有許可變更與否之權限，且廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源，故基於公益性目的，被上訴人對於作成許可變更與否之行政處分，自有裁量權。又廣電法第14條第1項既規定廣播、電視事業變更負責人應經主管機關許可，亦規定「股權之轉讓」須經被上訴人同意，則縱上訴人之股份未直接轉移，但其背後的母控股公司股權轉移，對上訴人而言，即生股權移動之效果，是在如本案經營權轉換的情況下所為的負責人變更，其實質上生股權移轉之效果，是被上訴人就本案視為股權轉讓案件予以審查，自有裁量權限，性質上係屬裁量處分，而附加附款方式而為處分，為行政程序法第93條第1項所容許，核無不合。查參諸卷附上訴人於本件申請時經被上訴人核發尚屬有效期間之電視執照，事業類別為民營電視電臺，執照有效期限為93年7月1日至99年6月30日，有該電視執照附卷可稽；又本件被上訴人就上訴人申請董事長、常務董事、董事、監察人及總經理之變更，經被上訴人於98年6月29日以原處分載明依廣電法第13條、第14條第1項及行政程序法第93條及第94條規定為附附款之許可；依原處分附款之內容，係被上訴人結合於原處分，對上訴人所設定之作為或不作為義務，性質上為負擔，此外，原處分中明載上訴人如未履行該附款，被上訴人得依職權廢止原處分，則屬廢止權保留之附款。該附款對於原處分許可上訴人董事長、常務董事、董事、監察人及總經理之變更及其電視執照之效力並無影響，僅在上訴人未履行該負擔時，被上訴人固得依行政程序法第123條第2、3 款規定廢止原處分，然其效果亦僅止於廢止原處分而不及於其他。而上訴人原有電視執照於本件訴訟進行中之99年間早已屆期，另經上訴人提出營運計畫書申請換照，且上訴人於本件原處分後，迭經多次申請董事長、董事、總經理、監察人等變更，經被上訴人分別准許在案，況於本件訴訟進行中，上訴人亦經另提出營運計畫書，向被上訴人申請並取得1 張新的電視執照，則本件原處分之規制效果早已不存在。又上訴人不履行原處分之系爭附款，至多僅導致原處分遭廢止，惟被上訴人既已新作成無任何附款即許可變更並換發執照之行政處分，且其原處分准許關於股權之轉讓、負責人之變更等事項，亦均另案再申請變更。而被上訴人所為核准換發電視執照及准許變更負責人、股權之轉讓等，均係新的行政處分，且該等行政處分獨立存在，且有存續力，已非原處分效力所及，則系爭附款僅係被上訴人結合於原處分，對上訴人所設定之作為或不作為義務所設之負擔，其規制效力僅在於如上訴人未履行時，被上訴人得依職權廢止原處分。是以原處分之規制效力既已不存在，本件被上訴人自無從再以上訴人未履行系爭附款為由而廢止原處分。再者，上訴人已履行系爭附款之全部內容，此經被上訴人陳明在卷，亦為上訴人所不爭，則被上訴人亦無從據以廢止原處分。退萬步言，縱使原處分遭廢止，基於上訴人已另行申請換發電視執照、另行申請變更董事長、董事、總經理、監察人等之行政處分之存續力，亦不致對於上訴人現存獲准變更事項及電視執照之行政處分發生影響。則上訴人主張被上訴人仍可因其日後不履行系爭附款而廢止原處分，故有撤銷系爭附款之必要云云，實無可採。是上訴人訴請撤銷原處分所附之系爭附款，並無權利保護必要，其訴為無理由，應予駁回。㈡對於備位聲明之判斷：系爭附款，仍然與其他的「一般的」「典型的」行政處分有其本質上之差異；對於一個真正的獨立的行政處分所提起的撤銷訴訟，因該行政處分已執行而無回復原狀可能或已消滅，固可在一定要件下，依行政訴訟法第6條第1項之規定轉換為繼續確認違法訴訟，然而，對於仍具附屬性質的系爭附款而言，該主行政處分（授益行政處分）之效力如已消滅，其所附附款規制之效力自隨同消滅，如原處分機關過去不曾，未來也不會援用該已失效力之附款廢止原處分，則該附款違法與否之認定，已無必要與實效，不能認為有轉換為附款確認違法訴訟之權利保護必要。經查，被上訴人作成附有系爭附款之原處分後，上訴人隨即改選董事長、常務董事、董事、監察人及總經理等，並向被上訴人申請變更；又上訴人電視執照於本件訴訟期間因屆期，經上訴人提出營運計畫書向被上訴人申請換照亦獲准，電視執照有效期限自99年7月1日起至105年6月30日止，並未附加任何附款。況上訴人嗣經多次申請變更董事長、常務董事、董事、監察人及總經理，茲經被上訴人於最近幾次之許可函文，均未附加任何附款即予准許上訴人之申請。是原處分及系爭附款規制的效力已因新的處分作成而早已同時消滅，無論上訴人有無履行系爭附款，被上訴人過去不曾，未來也不會以系爭附款未履行為由，廢止附有系爭附款之原處分，遑論據以廢止後續諸多根本未附附款的許可處分。參諸上訴人每一個申請案，均係獨立之申請案，被上訴人應就個案斟酌是否適法為准否之決定，且被上訴人所為決定係就上訴人之另案申請所為，核與本件原處分亦屬無涉。本案原處分之規制效力既已不存在，而系爭附款既附隨原處分之負擔而存在，自與上訴人以後其他之申請案件無涉。況並無證據顯示，被上訴人有就同類事件反覆以系爭附款為負擔之行政處分之疑慮，而得認上訴人有受確認判決之法律上利益。是上訴人並無利用處分違法確認訴訟請求法院提供權利保護必要之可言，則上訴人並無即受確認判決之法律上利益，其備位聲明確認訴訟，自屬於法不合等語。五、上訴意旨略謂：㈠原判決未詳查系爭附款對上訴人公司所生之規制效果仍然存在。根據被上訴人於歷次書狀及開庭時之一貫主張，其所稱之為促進多元化而有對上訴人附加各項附款之必要性，自上訴人於原審起訴時起，至本件言詞辯論終結時止，均未有任何改變；況被上訴人於本件行言詞辯論程序時，雖經上訴人多次請求說明，仍不願意明確答覆系爭附款是否僅於舊照期間內有效，或上訴人公司於取得新照後倘不履行系爭附款，其是否可根據附款而行使廢止權等情，亦可證明被上訴人之真意確係要求上訴人公司必須持續履行系爭附款，而不能以更換新照為由而拒絕履行。在此情況下，原審豈能無視雙方陳述內容，即替被上訴人決定「系爭附款之規制效果已不存在」？況依本院93年度判字第1460號判決意旨，原處分與系爭附款本身並未附加任何解除條件或期限，亦未經撤銷或廢止，自不因上訴人於另案獲准換發電視執照，即使原處分及附款失其效力。倘原判決見解可採，即一旦上訴人之電視執照獲准換照，原處分及系爭附款即失其規制效果，則被上訴人理應於99年6月30日後即無權再要求上訴人履行系爭附款才是。迺被上訴人卻分別於100年7月4日、100年8月5日、100年8月17日、100年8月26日前後四次發函上訴人，以上訴人未履行系爭附款中有關設置獨立董事為由，連續課處上訴人四次怠金，藉以強制上訴人履行該項負擔（參上訴人103年9月9日行政訴訟陳報㈡狀附件），足見原處分與系爭附款之規制效果仍然繼續存在，並未因上訴人電視執照有無獲准換照而有所差別。上訴人於原審審理時業已依指示提供上開證據，惟原審卻忽略卷內客觀事實，復未於判決中說明此部分得心證之理由，即逕稱系爭附款已失去規制效果云云，此顯已違背證據法則及應對當事人有利及不利事項一律注意之規定，明顯構成行政訴訟法第243條之違背法令。㈡退萬步言，縱原審認原處分與系爭附款已消滅，亦不得因此即認定上訴人無提起行政訴訟以確認違法之權利。上訴人既係依相關廣電法令之制度設計，依法得反覆向被上訴人行使董、監事等負責人變更申請之請求，且每次申請時，均可能發生如本次遭被上訴人附加類似違法附款之情事，則原審自應依司法院釋字第546號解釋意旨，於原判決中說明何以在此情形下上訴人仍無權利保護之必要。詎料，原判決對此均未詳述理由，而是以系爭附款之規制效力已隨同消滅為由，草率駁回上訴人之備位聲明，顯然有判決適用法令不當以及判決不備理由之違法。㈢於被上訴人於103年2月13日行政訴訟答辯（四）狀中，由我國設有倫理或自律委員會之電視媒體事業及其設置時間、方式等資料即可發現，被上訴人均係利用電視事業申請換照時，於法無明文下，趁機要脅電視事業必須設立相關自律委員會，否則即不同意換照之申請。被上訴人此種以「設立自律委員會」作為「同意換照」之條件，不僅違背行政法上之不當聯結禁止原則及法律保留原則，更可證明被上訴人確實一而再、再而三地漠視憲法及行政法之基本原則，故上訴人自有極高度之可能，於下次申請負責人變更或換照時，再次遭被上訴人附加系爭違法之附款。因此，原判決稱「況並無證據顯示，被告有就同類事件反覆以系爭附款為負擔之行政處分之疑慮」云云，不僅純屬臆測而毫無任何證據，更明顯違背卷內之客觀證據，自屬判決違背法令。故為避免上訴人於法律上得反覆行使之負責人變更申請請求權，因被上訴人後續仍附加該等違法附款而再次受到侵害，並且回復上訴人原本即免於受被上訴人侵害危險之公法上權利，上訴人確實具有「即受確認判決之法律上利益」。原判決稱上訴人之備位聲明並無權利保護必要，顯然誤解確認訴訟利益之意義，適用法令自顯有不當；且原判決誤解並違背司法院釋字第546號解釋意旨，其判決違背法令。㈣上訴人已於104年1月20日，發函請求被上訴人確認本案系爭處分所附之附款是否持續有效，惟被上訴人於104年1月26日收文迄今已逾10日均無任何回應；由被上訴人始終拒向上訴人表示系爭處分附款並非無效，更可證明系爭附款效力絕非如原判決所認定已失其效力等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷原處分之附款部分。六、本院查：㈠行政程序法第93條規定：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰期限。條件。負擔。保留行政處分之廢止權。保留負擔之事後附加或變更。」、第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」、第123條第2款、第3款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……原處分機關保留行政處分之廢止權者。附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」、第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」；行政執行法第27條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。（第2項）前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」、第30條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣五千元以上三十萬元以下怠金。（第2項）依法令或本於法令之行政處分，負有不行為義務而為之者，亦同。」、第31條規定：「（第1項）經依前條規定處以怠金，仍不履行其義務者，執行機關得連續處以怠金。（第2項）依前項規定，連續處以怠金前，仍應依第二十七條之規定以書面限期履行。但法律另有特別規定者，不在此限。」以上所謂「負擔」者，乃與一授益處分相結合，對相對人所設定之作為、容忍或不作為之義務。負擔本身具有實質之規制內容，亦為獨立的行政處分，因此不同於僅為行政處分成分之期限或條件。又負擔雖受其所結合主要處分效力之影響，於主要處分被撤銷或廢止時一併失效，但如果主要處分仍有存續力，對於違反其所附負擔之義務者，除得廢止主要處分外，並得以間接強制或直接強制方法執行之，包括不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣五千元以上三十萬元以下怠金，及於仍不履行其義務時，連續處以怠金。故相對人如不服該負擔，自得於循序提起行政訴訟時，選擇採取撤銷訴訟類型作為權利救濟方法，且由於撤銷判決可以直接免除其權利或法律上利益受損的狀態，堪認其訴訟具有權利保護必要。㈡本件被上訴人於98年6月29日作成附有系爭附款之原處分後，上訴人經依勤業眾信會計師事務所98年7月6日勤眾投資0000000號代理申請，經被上訴人以98年9月10日通傳營字第09841062860號函許可上訴人改選董事為法人董事榮麗公司指派代表人林聖芬、鄭優、楊立民、施養昇、胡雪珠、劉益宏及王嶠奇、法人董事晟達投資股份有限公司指派代表人呂百倉及法人董事正聲廣播股份有限公司所指派代表人李永貴，林聖芬並當選為常務董事及董事長、鄭優及呂百倉並當選為常務董事；監察人為法人監察人德慶盛投資股份有限公司指派代表人何國華、蔡紹淳及吳根成。又經勤業眾信會計師事務所98年8月3日勤眾投資0000000號代理申請，經被上訴人以98年9月17日通傳營字第09841063080號函許可上訴人申請總經理由饒聖雄變更為吳戈卿；復經勤業眾信聯合會計師事務所100年1月6日勤投00000000號函申請，經被上訴人以100年3月1日通傳營字第10041008050號函許可上訴人申請總經理由吳戈卿變更為李泰臨代理；再經上訴人100年4月1日勤投第10004006號函申請，經被上訴人以100年5月27日通傳營字第10041027160號函許可上訴人董事由李永貴變更為劉本善，監察人由何國華變更為蔡紹方；又經上訴人委由資誠聯合會計師事務所100年9月1日資稅字第11006135號函申請，經被上訴人以100年12月16日通傳營字第10041078130號函許可上訴人選任謝天仁、陳永清為獨立董事；又經上訴人委由資誠聯合會計師事務所101年6月28日資稅字第12004095號、8月9日資稅字第12004095-1號函申請，經被上訴人以101年9月12日通傳傳播字第10100314540號函許可上訴人改選董事為神旺投資股份有限公司指派代表人林聖芬、施養昇、胡雪珠、劉益宏、王嶠奇、晟達投資股份有限公司指派代表人呂百倉、正聲廣播股份有限公司指派代表人劉本善、獨立董事謝天仁、陳永清，林聖芬並選任為董事長；監察人為樂川股份有限公司指派代表人蔡紹方、蔡紹淳及吳根成。復經上訴人委由資誠聯合會計師事務所102年3月18日資稅字第13001522號函申請，經被上訴人以102年4月19日通傳傳播字第10200128070號函許可上訴人法人股東神旺投資股份有限公司原指派代表人施養昇解任董事職務，改派平秀琳；又經上訴人委由資誠聯合會計師事務所102年10月11日資稅字第13007204號、10月24日資稅字第13007204-1號函申請，經被上訴人以102年11月6日通傳傳播字第10200519990號函許可上訴人總經理由李泰臨變更為郭人杰代理；再經上訴人以102年11 月15日中視總財字第102001206號函申請，經被上訴人以102年12月11日通傳傳播字第10200592820號函許可上訴人法人股東神旺投資股份有限公司原指派代表人劉益宏解任董事職務，改派顧超。另外，上訴人之電視執照迭於99年間及101 年間申請換照，經被上訴人核准換照，執照有效期自99年7 月1日起至105年6月30日止等情，固有上揭函文及被上訴人換發之執照號碼為00000000及00000000電視執照附原審卷可稽（參見原審卷第561至572頁），並為原審確定之事實。惟查上訴人於本件原處分後，迭經多次申請董事長、董事、總經理、監察人等變更，以及上訴人原有電視執照於本件訴訟進行中之99年間屆期，另經上訴人提出營運計畫書申請換照（101年間因執照格式變更而另行換發），均經被上訴人分別准許在案，乃在本件原處分具有存續力的基礎上，陸續所為行政處分，且迄今原處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，其效力繼續存在，系爭附款亦仍具存續力，除被上訴人仍可因上訴人日後不履行系爭附款而廢止原處分外，並得以間接強制或直接強制方法執行之，此觀被上訴人於99年6月30日核准換發電視執照以後，仍分別於100年7月4日、100年8月5日、100年8月17日、100年8月26日前後四次發函上訴人，以上訴人未履行系爭附款中有關設置獨立董事為由，連續課處上訴人四次怠金，藉以強制上訴人履行該項負擔等情自明（參見上訴人103年9月9日行政訴訟陳報㈡狀附件，原審卷第582頁以下），否則牽一髮而動全身，如果原處分因嗣後被上訴人所為核准變更董事長、董事、總經理、監察人或換發電視執照而失去規制力，則在其失去規制力後，以原處分為基礎的行政處分豈不是產生骨牌效應，跟著失去規制力？益見原處分與系爭附款之規制效力迄今仍然繼續存在，並未因上訴人董事、總經理、監察人是否曾獲准變更或電視執照有無獲准換發而有所差別，上訴人自得選擇採取撤銷訴訟類型作為權利救濟方法，而不是以原處分已無回復原狀可能，改提起確認其違法之訴；且由於撤銷判決可以直接免除其權利或法律上利益受損的狀態，堪認其訴訟具有權利保護必要。原判決竟以本件訴訟進行中，上訴人已經另提出營運計畫書，向被上訴人申請並取得1張新的電視執照等語為由，認本件原處分之規制效果早已不存在，被上訴人自無從再以上訴人未履行系爭附款而廢止原處分，縱使原處分遭廢止，基於上訴人已另行申請換發電視執照、另行申請變更董事長、董事、總經理、監察人等之行政處分之存續力，亦不致對於上訴人現存獲准變更事項及電視執照之行政處分發生影響，其訴請撤銷原處分所附之系爭附款，並無權利保護必要，而駁回其先位撤銷訴訟；另以原處分之規制效力既已不存在，而系爭附款既附隨原處分之負擔而存在，自與上訴人以後其他之申請案件無涉，況並無證據顯示，被上訴人有就同類事件反覆以系爭附款為負擔之行政處分之疑慮等語為由，認上訴人並無利用處分違法確認訴訟請求法院提供權利保護必要，即無受確認判決之法律上利益，其備位聲明確認違法訴訟，自屬於法不合，而併予駁回。核其認事用法均有未洽。㈢綜上所述，原判決以程序上理由駁回上訴人之訴，其認事用法既有未合，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由，爰將原判決廢棄，應由原審法院依本院前次發回判決意旨更為審理。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　2　　月　　25　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　闕銘富法官　廖　宏　明法官　胡　國　棟法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　104　年　　2　　月　　26　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第87號

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