最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第124號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第124號上訴人　燁聯鋼鐵股份有限公司代　表　人　林義守訴訟代理人　謝慶輝　律師林慶雲　律師楊靖儀　律師被上訴人　公平交易委員會代　表　人　吳秀明參加人　唐榮鐵工廠股份有限公司代　表　人　張復盛訴訟代理人吳小燕律師李榮唐律師上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國103年12月 25日臺北高等行政法院103年度訴更二字第1號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、參加人之代表人於民國103年9月19日變更為張復盛，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。二、緣上訴人以其擬於98年12月前在證券市場收購參加人股份，使其持股比率達參加人發行股份總數34％以上（下稱本件結合案），故依公平交易法第11條規定於98年3月10日向被上訴人申報事業結合。案經被上訴人審查後，認上訴人與參加人結合前，市場占有率分屬第一及第二大廠商，相互為主要競爭對手，結合後相互間牽制力量將削弱，彼此間競爭壓力將有所消減，渠等結合將減少單方調整商品價格時之原有顧慮，減損「不銹鋼板類市場」之競爭機能，限制競爭之不利益大於整體經濟利益，且無相當條件或負擔可確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益，遂以98年5月8日公結字第098003號決定書（下稱原處分）依公平交易法第12條第1項規定禁止結合，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以98年度訴字第2630號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，提起上訴，經本院以100年度判字第1093號判決（下稱本院第一次發回判決）將該判決廢棄，發回原審法院更為審理。原審法院以100年度訴更一字第105號判決（下稱更一審判決）駁回其訴，上訴人仍不服，提起上訴，復經本院以102年度判字第758號判決（下稱本院第二次發回判決）廢棄，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院103年度訴更二字第1號判決（下稱更二審判決）駁回後，提起上訴。三、上訴人起訴主張：㈠上訴人及參加人分別為為臺灣第一大、第二大鋼鐵廠，對整體經濟利益顯然大於限制競爭不利益，被上訴人應依公平交易法第12條第1項規定及先前案例，例如中國鋼鐵股份有限公司（下稱中鋼公司）併購中鴻鋼鐵股份有限公司（下稱中鴻公司）之結合案准予結合；雅虎國際資訊股份有限公司（雅虎公司）與無名小站股份有限公司（下稱無名小站公司）之結合案、荷蘭商ASML Holding N.V. 半導體微影設備製造商之孫公司Kona Technologies有限責任公司（下稱荷蘭商ASML）與美商Cymer股份有限公司（下稱美商Cymer）之結合案，係附加負擔及條件之方式准許。被上訴人未考量以「附款」方式，去除其限制競爭之疑慮，即逕為完全禁止結合之決定，此顯與行政程序法第7條之比例原則有違。㈡被上訴人將本件之市場界定為我國境域，完全未依「公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則」（下稱結合申報處理原則）第3條規定進行評估，卻逕以財團法人金屬工業研究發展中心（下稱金屬工業中心）、臺灣區鋼鐵工業同業公會（下稱鋼鐵同業公會）及乙公司之函覆，而推論國外進口與國內產品區域間不具合理可替代性。另被上訴人片面認定不銹鋼競爭僅止於國內之論述，明顯與產業事實不符。且原處分所依據之事實基礎及經濟部103年5月19日經授工字第10320411330號函之評估意見（下稱經濟部103年5月19日評估意見）對於特定市場之認定僅限於國內市場，實屬有誤，並不足採。㈢我國知名經濟學者許志義教授103年7月9日之專家意見書，明確指出被上訴人忽視全球不銹鋼大廠整併之世界趨勢，將導致我國不銹鋼產業面臨無法與國外業者公平競爭之不利處境。而被上訴人未明察產業實際競爭態勢與經營困境，且引用錯誤資料，遽為作出禁止結合之決定，實屬嚴重違法失職。又經濟部103年5月19日評估意見稱本件結合案將主導國內市場訂價機制、不利產業高值化發展、參加人之經營主導權與經營方向，將由上訴人所操控云云，顯與事實不符且失公允。另經濟部為參加人大股東，其非單純立於主管機關之立場，尚有股東利益之考量，所出具之意見不公正。㈣上訴人曾依公司法參與參加人之會議，未有干擾情事，本件結合案絕非惡意併購，且在被上訴人作成不禁止結合之決議後，以遵守勞工法令及不損及勞工應有權益之大前提下，追求公司營運最大效益，減少國家與社會資源再浪費等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。四、被上訴人則以：㈠依司法院釋字第462號、第553號解釋意旨、本院97年度判字第290號判決及99年度判字第30號判決裁判意旨，被上訴人委員會議就結合案件「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」二者間綜合考量，認限制競爭之不利益大於整體經濟利益，非足得以附款矯正結合後限制競爭所生之不利益，爰禁止其結合。而上訴人所引述之個案，其結合屬性、結合態樣、產業結構及競爭態勢均與本件有所不同，自不得加以比附援引。㈡次依金屬工業中心98年4月13日 (98)金企字第0347號函（下稱金屬工業中心98年4月13日函）、鋼鐵同業公會98年4月15日臺區鋼服字第0291－1號函（下稱鋼鐵同業公會98年4月15日函）及乙公司復函意旨，國外進口與國內產品區域間並不具合理可替代性。又運用Elzinga-Hogarty法（以LIFO和LOFI指標來界定地理市場範圍，下稱E-H檢測法），顯示我國生產者的「不銹鋼平板市場」產品，在我國銷售的比例很高，而我國不銹鋼平板市場產品銷售總額，來自我國以外地區的比例也很低，故以E-H檢測法，我國可界定為一特定地理市場。另參經濟部技術處產業技術知識服務計畫（Industry & Technology IntelligenceServices；下稱ITIS）金屬工業中心之研究均以「冷熱軋鋼品」統稱不銹鋼板類，故「本件產品市場界定為不銹鋼平板類市場」並無違誤。再上訴人所主張假設性獨占者檢測全係一己主觀臆測之詞，顯不足採。此外，我國不銹鋼熱軋鋼捲，進出口主要以韓、日及中國大陸為主，將地理市場無限擴大至全球，顯係對E-H檢測法有所誤解。是被上訴人對於本件結合案「特定市場」之界定，係以臺灣地區之產品市場及地理市場為其範圍，並無不合。㈢再依據「赫芬達－赫希曼指數」（Herfindahl-Hirshman Index，又稱賀氏指數，下稱HHI）、向上壓力定價法（Upper Pricing Pressure，下稱UPP）及效率分析等指標探討本件之結合效率，上訴人之營業費用率持上揚趨勢，而從產業面分析，並無事證證明上訴人短時間內有改善或提昇效率之可能。又國內不銹鋼市場向有供過於求之疑慮，此為業界所不否認，當供給過剩，本應有價格下降之可能，然查鎳價高時，調價仍為必須，且結合後復有向上調價之壓力，實無事證可證明上訴人有降低回饋之可能。且依公平交易法第14條，上訴人尚非不得向被上訴人提出共同採購之聯合申請，結合終非為達到降低採購煉鋼原料之唯一途徑，本件結合案自不具結合之特有性。「以冷熱軋平板類市場計」，依被上訴人調查之市場總值核算，則上訴人為39.08％，參加人為18.17％。若本件結合後，上訴人於我國「不銹鋼冷熱軋鋼品」之占有率更高達57.25％，當無參加人之低價抗衡，面臨高價進口品之競爭，上訴人何來降價之必要，益見本件結合後單方效果之疑慮。另參加人與上訴人既有競爭關係，但就整體而言，上訴人仍較有上下游整合跟規模經濟的優勢，故參加人之存在，確有讓市場價格被掌控度降低的功用。然本件倘許可其結合，上訴人因無參加人之市場價格競爭，則不再面臨國內價格競爭之壓力，其單方調整商品價格時之顧慮降低，對商品價格之提高更具影響能力，此亦為結合申報處理原則第9點第1款單方效果之疑慮。上訴人僅引用許志義教授之說詞，並未見其就結合效率之舉證提出合理證據或量化證明，未見能符合可證明、對消費者有利及結合特有等三條件之合理說明及證明，被上訴人尚難認定本件結合所能產生之「整體經濟利益」證明高於「限制競爭之不利益」。且該意見係以結合事後(expost)資料再回溯推論98年當時渠等結合情勢，惟「本件結合申報案係98年個案，『應以申報結合當時既有資料分析』為妥」。況上訴人與參加人工會對立嚴重，阻擾參加人之營運，顯見上訴人對參加人經營並無相助之意。再者，各國市場規模不一，國內競爭態勢又非相同，結合結果對各該國之影響亦有不同，他國之審查結合結果尚難比附援引適用於我國。㈣另上訴人財報負債比，遠超過標準值60％，代表財務槓桿（舉債經營）逐年增高，結構性風險攀升，再加上上訴人流動比率均低於60％（標準值應大於100％），一旦整體產業供過於求態勢持續惡化，上訴人將面臨嚴重資金缺口，是以關於經濟部評估意見指出，本件結合案可降低成本及提升技術之效益之可能性乙節，依現有事證尚無從據以推估出本件結合案有相關效益，且上開評估意見載及本件結合案之不利影響係兼具「限制競爭之不利益」及「整體經濟不利益」，其意見與被上訴人主張一致，益證被上訴人禁止上訴人與參加人結合之決定核屬有據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。五、參加人則以：上訴人係以公開收購之方式取得參加人之股份，其目的係基於投資抑或取得經營權，參加人無法知悉，惟上訴人加入參加人之董事會後，進而發動董事長之爭奪戰，顯屬敵意併購。且上訴人所提出許志義教授之專家意見書，係以現今之資料評斷當時之原處分，極可能為上訴人一己之見，不具參考價值。另上訴人積極介入參加人之事業經營，卻突然提議終結鋼鐵本業，轉型為資產（不動產）管理公司，更讓參加人疑慮上訴人係另有所圖。另上訴人原持有參加人之股份為14,235,000股，目前上訴人持有參加人之股票僅餘已設質之8,500張尚未完成轉讓處分。是否代表著上訴人暨所屬集團虧損連連，需藉由轉讓持股挹注營業外收益，若如此則上訴人是否仍適於與營運績效日漸提升之參加人事業結合，不無有疑等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依公平交易法第1條、第6條第1項、第11條第1項、第12條、行為時（即95年7月6日訂定發布，並於即日生效）之結合申報處理原則第1點、第2點、第3點、第4點、第9點、第10點、第13點及第14點規定，上訴人擬於公開證券交易市場中，收購參加人股權達34％以上，依公平交易法第6條第1項第2款所規定之事業結合類型，向被上訴人申報結合，經被上訴人以原處分禁止結合，兩造爭執自係本件結合案「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」之權衡結論，而討論此二者之前提厥為本件結合案市場之界定，以此方能評估上訴人與參加人結合後市場力之大小，如結合後市場力有顯著限制競爭疑慮者，再就該市場之特性而為「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」之分析，評估前者是否能證明較諸後者為大，並予評斷原處分禁止本件結合案是否適法有據。㈡關於本件結合案，被上訴人「特定市場」之界定，以臺灣地區之產品市場及地理市場為範圍，是否正確？茲說明如下：⒈現行公平交易法對於「市場」有明文之定義者，為第5條第3項對於獨占事業所處「特定市場」之解釋性規定，其係禁止結合之目的在於避免獨占之不利益，是以，於討論結合案件之特定市場時，應可援用上開定義（結合申報處理原則第2點第1款參照），從而，事業結合之相關市場界定，應就相關產品市場與地理市場等二方面，共同界定之。依2008鋼鐵年鑑內容，本件參與結合事業（上訴人及參加人）皆屬不銹鋼平板類之製造商，是被上訴人以「不銹鋼平板類市場」界定為本件結合案之產品市場。就此，上訴人申報結合申報書所採用，並符合結合申報處理原則所示，就需求替代性及供給替代性二方面，考量功能、特性、用途及價格條件，具有高度替代性之商品所構成之範圍，可堪援用。又因「平板類市場分為熱軋與冷軋（冷軋不銹鋼品係以酸洗後的熱軋不銹鋼板軋延而成，二者均可為下游製管裁剪加工之用）」，我國境內主要熱軋廠商為上訴人、參加人及華新麗華公司。熱軋部分，98年熱軋鋼捲產量約107萬公噸，進口量為27.9萬公噸，出口量為 20.4萬公噸，故國內總銷售量為114.5萬公噸，進口量約占總國內銷售量之24.4％。是以，熱軋之下游業者，雖有進口替代之可能，然進口依存度僅約24.4％，相當仰賴國內之自給，是以我國境域為地理市場，尚符合前述銷售法所為地理市場之測定。而我國不銹鋼熱軋鋼捲之主要進口來源為大陸、日本及韓國，因各地品質不一，我國相對於大陸而言，應較占優勢，是不銹鋼熱軋鋼捲於我國乃主要仰賴上訴人及參加人之供給。至日本、韓國雖居我國上揭不銹鋼產品進口之前三名，然因交期較長，仍非仰賴國產者之首選，故該進口品是否確有地理上之替代，仍不無疑慮。復據金屬工業中心98年4月13日函、鋼鐵同業公會98年4月15日函、乙公司函文意旨，進口不銹鋼平板類產品目前縱無進口關稅障礙，然進口仍有匯兌之風險、採購到進口作業時間長（時間成本），原料變動成本、對生產管控及資金調度難掌控，又因產品特性及品質之務實考量，進口替代實難完全替代國內之產品，是我國境內與進口者仍有區隔為不同地理市場之必要。至被上訴人於98年4月23日召開「不銹鋼產業之市場結構與經營現況」座談會中，雖有提及有向國外進口、目前不銹鋼市場供過於求、會考量成本因素向國外進口等情，然此係各相關業者，依其本身狀況所為之發言，僅係參考資料，自不能以個別意見為原處分是否准駁之依據。被上訴人為維護我國「不銹鋼板類」產品消費者之權益，選擇以我國境域為地理市場，但於核算國內市場總值時，則加計進口值，並於討論其他可能之限制競爭因素時，併同考量「不銹鋼板類」產品的國際性流通屬性及上訴人所面對之國際競爭，可認已就本案地理市場選定所可能高估上訴人市場占有率以致判斷系爭結合案利弊可能之偏頗，業已適當地透過後述單方效果、參進障礙等限制競爭因素以及整併國內不銹鋼業者可能提高國際競爭力此整體經濟利益之討論，予以修正。至上訴人提出其委請之學者許志義教授提出之專家意見書主張應以全球為本案地理市場，其所為市場之界定顯然過大；另「本件結合案係上訴人於98年提出申報，自應以當時之數據資料為據」，而該專家意見書引據之資料亦涉及以現今之資料加以評價，自難認屬客觀可採；再者，上訴人又主張，前揭專家意見書內提及依假設性獨占者檢測法，我國業者不銹鋼產品之地理市場，顯非僅限於國內市場，惟參諸前揭專家意見書並無市場價量資料或交易相對人之問卷資料為據，尚難認客觀有據，自無從遽以該意見為上訴人有利之證據。至上訴人嗣固於原審法院審理中提出不銹鋼產業與市場顧客意見調查分析報告、空白問卷及調查結果，其係於103年11月始作成及參考之資料，核與本件結合案申報時之98年間已相隔5年之久，上訴人援引現今資料作為本件原處分是否違法之證據資料，亦難認可採。是被上訴人原處分以本國範圍為本件結合案之地理市場，經核並無違法。⒉依公平交易法施行細則第4條規定，市場占有率原則上應以特定市場範圍內之銷售值（量）作為基礎。經被上訴人調查，以市場總值核算上訴人之國內市場占有率為39.08％、參加人則為18.17％；倘以國內銷售總量核算，上訴人國內市場占有率為35.53％、參加人則為19.76％，二者結合後市場占有率，以市場總值核算約為 57.25％，以國內銷售量核算約為55.29％。是以此結合後之市場占有率，揆諸結合申報處理原則第10點規定，可認已具有顯著限制競爭疑慮。另參酌美國司法部修正於2010年之水平結合指導原則5.3所示中關於市場集中度之判斷標準，上訴人與參加人結合後之市場集中度甚高，顯然有限制競爭之疑慮。是不論以結合申報處理原則所採「市場占有率」為衡量指標，或以美國司法部引用之賀氏指數（HHI）為分析工具，本件結合案均應認有顯著限制競爭之虞，必須有結合後之「整體經濟利益」高於「顯著限制競爭疑慮」，始能為結合之准許。㈢本件結合案「限制競爭之不利益」與「整體經濟利益」予以分析，原處分認本件結合案於「不銹鋼板類市場」造成之整體經濟利益小於限制競爭之不利益是否正確？⒈限制競爭不利益部分：市場力量之衡量，市場占有率及市場集中度資料僅能提供分析對於競爭影響之開端，於衡量是否禁止事業結合時，仍須依結合申報處理原則第9點，就本件水平結合為單方效果、共同效果、參進程度及抗衡力量而為「限制競爭不利益」之判斷。⑴單方效果：單方效果係指結合後，參與結合事業得以不受市場競爭拘束，調整商品價格或服務報酬之能力。本案參與結合事業分別為該市場市占率第1位、第2位，結合後不僅市占率超過50％以上，且上訴人與參加人間彼此間的競爭壓力將有所消減，參加人對於價格破壞之效果已然不存，渠等將減少單方調整商品價格時之原有顧慮，而對商品價格提高更具影響之能力，其單方效果明顯。且該單方效果經被上訴人於訴訟中援引UPP法（向上定價壓力法），HHI（賀氏指數）此二經濟分析工具驗證，亦評估確認單方效果明確。倘本件結合案經許可，上訴人因無參加人之抗衡力量，將使得上訴人之向上調價壓力得藉由調高價格而獲紓緩，自對商品價格之提高更具影響能力，是被上訴人謂此為結合申報處理原則第9點第1款單方效果之疑慮乙節，堪認可採。⑵共同效果：共同效果係指結合後，結合事業與其競爭者相互約束事業活動或雖未相互約束，但採取一致性之行為，使市場實際競爭不存在之情形。我國不銹鋼熱軋鋼捲除上訴人有生產外，尚有參加人、華新麗華等公司，從事不銹鋼冷軋鋼捲生產之廠家計有6家。前開業者之國內不銹鋼出口約占70％；另據參與結合事業所生產熱軋鋼捲之下游廠商表示，其原材料取得高達7~9成來自國外進口，向上訴人及參加人購進之熱軋鋼捲尚屬少量，故本件無積極事證足認結合事業與其競爭者有可能以相互約束事業活動或採取一致性之行為之疑慮。惟對於參與結合事業結合前供應冷軋鋼捲重疊之下游廠商，兩家事業結合後卻有可能導致一致性價格或聯合提高價格之共同效果。⑶參進程度：參進程度包含潛在競爭者參進之可能性與及時性，及是否能對於市場內既有業者形成競爭壓力。考量建廠期間及熱軋機、冷軋機之投資成本，非一般產業能輕易轉換，其高資本額之進入門檻，將導致參進可能性及及時性極低。因此，本案之結合，對相關市場所產生之參進障礙，不無疑慮。⑷抗衡力量：抗衡力量係指交易相對人或潛在交易相對人箝制參與結合事業提高商品價格或服務報酬之能力。不銹鋼板類產品屬國際性流通商品，價格亦隨國際行情波動，結合後，參加人或因無委託代軋之成本，而與上訴人間無成本之差異，其售價可趨一致，不無因本件結合而共同提高價格之可能。因此，於結合後市占率大幅擴大，在國內及進口原料替代選擇不足情形下，交易相對人或潛在交易相對人將不具有抗衡結合事業提高商品價格或服務報酬之能力，應可認對下游交易相對人足以產生不利影響。⒉整體經濟利益部分：⑴被上訴人就本件結合案之總和評估，認為上訴人與參加人結合後，市場占有率超過2分之1，確存在造成國內市場集中度提高及增加結合事業國內市場占有率之疑慮。且上訴人如利用該等力量對於不銹鋼冷軋平板類市場之新進業者或其他既存業者進行差別待遇，將更提高新進業者之參進障礙並對既存業者造成不公平競爭。而本件結合案，就該市場之整體經濟利益，僅有上訴人可減少成本並提昇己身競爭優勢，是本件結合案於不銹鋼板類市場造成之整體經濟利益小於限制競爭之不利益。⑵被上訴人權量本件結合案「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」比重，除以市場占有率、HHI指數、UPP指數分析上訴人與參加人結合後單方效果顯著而明確，而鋼鐵業市場參進成本極高，潛在競爭者參進可能性與及時性極低，幾無可期待緩和獨占可能，如准予結合，除可確認對上訴人本身有經濟利益外，對整體市場或消費者造成之經濟利益並不明顯，與限制競爭不利益之單方效果相較，整體經濟利益明顯小於限制競爭之不利益。被上訴人依循上開處理原則，並就結合之利弊為「量」與「質」雙軌分析，合於結合管制之一般評價方式，於本件合法性之審查上，無可指摘。又上訴人就產業整併勢在必行，並未舉出實證說明其所舉實益之數據如何計算得出，且上訴人強調者仍無非自身事業之發展，再者，上訴人與參加人整併未必有利於臺灣不銹鋼市場結構，上訴人遽以結合整併有利於國際競爭力提昇為由，指摘被上訴人之審查為「不法」，核無可採。另除透過結合外，依公平交易法第14條規定，上訴人尚可向被上訴人申請聯合行為例外許可，亦可達到降低成本之效果，是結合並非唯一途徑，上訴人自亦不足據此指摘原處分違法。尤其，上訴人擬於公開證券交易市場中，以收購參加人股權方式達成結合，為參加人與參加人工會所不樂見，本結合案乃屬敵意併購類型，涉及參加人公司經營權之爭奪。再以目前上訴人與參加人、參加人員工之相處模式而論，殊難想像上訴人有意願且有能力透過結合而可有效集中及分配二者之財力、人力、設備及技術等，以做合理及更有效率之運用。承上，本件結合後市場占有率達50％以上，徵諸前述諸多對上訴人所稱結合後所能提升整體經濟利益之疑慮，實難認本件結合所能產生之「整體經濟利益」業經證明大於「限制競爭之不利益」，被上訴人原處分予以否准，難認違法。㈣依經濟部103年5月19日有關本件結合案未經否准，對我國整體經濟利益發展之影響、利弊得失之評估意見內容，亦認上訴人與參加人合併後，在市場上具有絕對壟斷優勢，然上訴人未能提出保障國內市場競爭機制，消弭其所生之限制競爭之不利益，是依此可認上訴人於本件結合案確存有限制競爭之不利益，而此不利益與該評估意見所提及之效益相較，顯然該限制競爭之不利益甚大，故依此評估意見亦不足為本件上訴人有利之認定。雖經濟部為參加人之股東，惟經濟部既係本件產業目的事業主管機關，其出具該評估意見乃基於主管機關之立場及職權而為，尚難謂其為參加人之股東，即有偏頗參加人之虞。㈤至上訴人所舉98年1月中鋼公司與中鴻公司申報結合案，核與本案所涉之產品市場、市場結構、結合方式皆有不同，被上訴人依個案情形不同而為不同之處理，自無不合，難認有何違反平等原則及行政自我拘束原則之可言。又被上訴人審酌上訴人本件結合案，經綜合考量後，認限制競爭之不利益大於整體經濟利益，非足得以附款矯正結合後限制競爭所生之不利益，爰未附加附款，並無違誤。另上訴人援引雅虎公司與無名小站公司、荷蘭商ASML與美商Cymer之結合案，認本件結合案予以否准，違反比例原則，惟被上訴人依個案情形不同，而予以分別處理，難認有何違法之處。從而，本件結合案結合後，將減損「不銹鋼板類市場」之競爭機能，而就結合所能產生之整體經濟利益，則無任何實證可資認定確能實現，是無相當條件或負擔可確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益，被上訴人爰依公平交易法第12條第1項規定禁止其結合，並無違法等語，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。七、上訴意旨略以：㈠依行政訴訟法第260條第3項規定，原判決未就本院前判決所強調之卷證資料（如座談會之會議紀錄，及不銹鋼業者、專家學者之發言）加以參酌，且明顯未遵循本院前判決之廢棄理由（對於不銹鋼平板類產品之「國際流通性」及進口產品之「可替代性」已明顯予以肯認），並作為本件之判決基礎，反逕予維持更一審判決所為之事實認定及法律判斷，漠視審級制度，顯有違反上開規定之違背法令之情。又本案之產品市場為「不銹鋼平板類產品」，「冷軋」與「熱軋」產品均包含在內，原判決就此先予以採納，嗣卻將不銹鋼冷軋產品數值排除於計算範圍以外，無異係將本件結合案件之「特定市場」實質變更（片面限縮）為不銹鋼「熱軋產品」，而與原判決一再說明本件特定市場為「不銹鋼平板類市場」（包含「熱軋」與「冷軋」兩部分）之事實認定明顯扞挌，判決理由明顯前後矛盾，亦悖於行政訴訟法第189條之「論理法則」，其就結合申報案件之處理原則第3點第1項規定之適用，亦有明顯不當之違法。另上訴人於原審法院提出許志義教授出具之「專家意見書」及「補充意見書」，均明確指出被上訴人計算之謬誤，且本於經濟學者之專業並根據申報當時即「98年」之數據資料，一再表明正確計算LIFO與LOFI指標值之結論，迺原判決未予查明，竟誤以為許志義教授之專家意見係引據現今之資料而非就申報當時之數據資料加以評價，而未加以採納，顯然違背認定事實應遵守之「證據法則」，而構成判決違背法令之明顯違誤。㈡次依原審法院103年度訴字第223號及第187號判決、行政院 97年2月1日院臺訴字第0970081708號訴願決定意旨，被上訴人禁止結合之決定，性質上係限制人民之基本權利，應由被上訴人「主動」就公平交易法第12條第1項所定之「限制競爭之不利益」與「整體經濟利益」進行具體之評估，且由被上訴人負擔舉證不足之不利益。原判決要求上訴人須就本結合案有提升不銹鋼產業整體經濟利益，提出實證數據及具體計畫予以說明，而非命功能上顯更為適合執行該等分析之「被上訴人」，主動就國際不銹鋼產業之整併趨勢，及國內不銹鋼產業之整併可能提升整體經濟利益之程度多寡，提出具體數據分析及實證資料加以說明，以證明其禁止結合決定之合法性，原審之舉證責任分配實明顯不符合行政訴訟法之法理，而有適用證據法則不當之違法。又本院第二次發回判決之廢棄理由已明確指出，由於本件結合案件之「特定市場」界定有誤，進而影響「單方效果」、「共同效果」、「參進程度」、「抗衡力量」等限制競爭因素之判斷生有瑕疵，而與實情不符，原審就此卻仍疏未注意，逕採信被上訴人更審前所為之主張，僅一再偏重被上訴人就結合後可能發生之限制競爭不利益所為之抽象分析意見，卻未見原審亦要求被上訴人就此提出具體之實證資料予以說明，實已違背證據法則及客觀注意義務。㈢上訴人於原審之審理程序實已將經濟部評估意見與客觀事實不符及論理違法之處指出，迺原判決竟未予明察，未見對上訴人質疑經濟部評估意見之主張予以任何具體回應，即逕泛稱經濟部評估意見無引用錯誤事實或偏袒參加人之處，僅有結論而不附任何理由。又原判決既已界定本件地理市場為「國內」，卻任經濟部於評估意見中舉外國之不銹鋼業者，作為評估上訴人研發能力之比較對象，未就經濟部評估意見引喻失當之處加以指正，反而全然採納。另原判決以本件為敵意併購，稱上訴人與參加人結合前未見其利已多所紛爭，故難認上訴人於結合後可就兩公司之資源為合理有效之運用，而肯定被上訴人禁止結合之決定，顯係就公平交易法第12條第1項及結合申報案件之處理原則第9點規定以外之「無關因素」（公司治理問題）作為應否准予結合之考量因素。足見原判決已構成行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由及違反證據法則、不當聯結禁止原則之適用法規不當之違法。㈣上訴人曾於原審審理時提出98年被上訴人核准碳鋼業者中鋼公司與中鴻公司之結合案件，具體指出被上訴人禁止本件不銹鋼產業結合案有何違反行政程序法第6條之平等原則及行政自我拘束原則之處，並以許志義教授之專家意見再加以補充說明。詎料，原審對於上訴人上開主張卻完全置之不理，僅重複抄錄被上訴人答辯之詞即駁回上訴人之主張。又參以雅虎公司與無名小站公司、荷蘭商ASML與美商Cymer之結合案，根本未見被上訴人確實就本件應否採行「附負擔及條件之不禁止結合決定」之侵害較小方式，有過任何之具體分析或探討，被上訴人就此更未提出具體之考量因素及其據以作成結論之相關證據，自難認定其已就較小限制手段進行充分、必要之考量，迺原審未予明察，未針對上訴人上開提出之質疑，要求被上訴人提出證據資料，以為充分調查而作為裁判之基礎，僅重複引用被上訴人答辯之詞，以「個案情形不同，而予以分別處理」一語帶過，明顯違反認定事實所應遵守之證據法則、行政程序法第7條之比例原則，實有判決不備理由、適用法律不當之明顯違法。㈤本案不論係依市場經驗或證據資料，均顯示不銹鋼市場應包含「冷軋」及「熱軋」產品在內，從而在運用經濟分析方法界定「地理市場」時，自須將冷軋及熱軋產品之產銷數據均列入計算，否則即有不當限縮不銹鋼產品市場運算上之嚴重瑕疵，致無法呈現不銹鋼市場之真實全貌。上訴人及參加人雖均稱本件得運用「E-H檢測法」，以不銹鋼產品之LIFO與LOFI指標值，來認定不銹鋼產品是否具有進口替代性，以界定本件之地理市場範圍究竟應為國內市場或全球市場。惟在運算上，被上訴人及參加人卻刻意僅引用「熱軋產品」之進、出口量及國內、外銷售量作為計算基礎，從而得出LIFO「24.37％」及LOFI「19.07％」，而以此刻意之錯誤計算方式推導出進口不銹鋼產品不具可替代性，市場應在國內之錯誤結論。依本院93年度判字第1588號判決意旨，對於被上訴人不當引用數據之運算上顯然疏失，原判決不僅未加駁斥，竟反稱「僅以熱軋鋼捲產品」說明不銹鋼平板類產品之進口替代性，仍有其價值，逕予全面採納作為事實認定之證據，顯已違背經驗法則及證據法則，亦構成判決理由矛盾之違法等語。八、本院查：（一）按：１、公平交易法第1條規定：「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」第2條、第3條、第4條依序規定：「本法所稱事業如下：公司。 獨資或合夥之工商行號。同業公會。其他提供商品或服務從事交易之人或團體。」「本法所稱交易相對人，係指與事業進行或成立交易之供給者或需求者。」「本法所稱競爭，謂二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」第5條規定：「（第1項）本法所稱獨占，謂事業在特定市場處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力者。（第2項）二以上事業，實際上不為價格之競爭，而其全體之對外關係，具有前項規定之情形者，視為獨占。（第3項）第一項所稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」本條立法理由記載：「獨占原為經濟學上之名詞，惟本法所稱之獨占係指事業於『特定市場』處於無競爭狀態或具有壓倒性地位可排除競爭之能力者而言，較經濟學上獨占之範圍為廣。．．．我國產業機構，真正由一事業獨占之情形並不常見，而少數事業雖無聯合行為，惟實際上（例如其市場由少數廠商控制支配）不為價格之競爭；在此寡占情形下，事業可能以價格領導機能操縱市場，故有規定二以上事業寡占情形視為獨占之必要。．．．按『特定市場』，係指經濟學上之競爭圈而言，因商品代性之廣狹、商品銷售地域之不同而解釋其區域或範圍。．．．。」第6條規定：「（第1項）本法所稱結合，謂事業有下列情形之一者而言： 與他事業合併者。持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之一以上者。受讓或承租他事業全部或主要部分之營業或財產者。與他事業經常共同經營或受他事業委託經營者。直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者。（第2項）計算前項第二款之股份或出資額時，應將與該事業具有控制與從屬關係之事業所持有或取得他事業之股份或出資額一併計入。」其立法理由載稱：「事業結合之發展結果有導致獨占之可能，世界各國對其多有明文規範，『本法為配合當前事業大型化之政策』，並對事業之結合弊案預作防範，對事業之合併或其他方式取得他事業之財產、股份或控制他事業之業務經營、人事任免等列為規範之對象。本條第2項明定前項第2款持有或取得他事業之股份或出資額，應包括與該事業具有控制與從屬關係之事業所持有或取得他事業之股份或出資額，以免該事業利用關係事業規避本法之適用。」第11條規定：「（第1項）事業結合時，有下列情形之一者，應先向中央主管機關提出申報：事業因結合而使其市場占有率達三分之一者。參與結合之一事業，其市場占有率達四分之一者。參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者。（第2項）前項第三款之銷售金額，得由中央主管機關就金融機構事業與非金融機構事業分別公告之。（第3項）事業自中央主管機關受理其提出完整申報資料之日起三十日內，不得為結合。但中央主管機關認為必要時，得將該期間縮短或延長，並以書面通知申報事業。（第4項）中央主管機關依前項但書延長之期間，不得逾三十日；對於延長期間之申報案件，應依第十二條規定作成決定。（第5項）中央主管機關屆期未為第三項但書之延長通知或前項之決定者，事業得逕行結合。但有下列情形之一者，不得逕行結合：經申報之事業同意再延長期間者。事業之申報事項有虛偽不實者。」第12條規定：「（第1項）對於事業結合之申報，如其結合，對整體經濟利益大於限制競爭之不利益者，中央主管機關不得禁止其結合。（第2項）中央主管機關對於第十一條第四項申報案件所為之決定，得附加條件或負擔，以確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益。」本條80年2月4日立法理由載明：「事業間進行結合，雖減少競爭，或妨害市場競爭之功能，但其結合亦可能促進生產規模之經濟，降低生產成本，增強結合後事業之整體競爭能力或促成產銷之合理化，故對事業之結合行為應審酌其利弊得失，如因結合所生之利益大於其所致之弊害，就整體經濟之利益而言，仍然有益，故明文定為中央主管機關得予許可。」91年2 月6日修正立法理由記載：「第2項新增。按事業結合所涉及之經濟情況萬端，為使中央主管機關有一彈性處理之機制，有賦予其就不禁止之結合附加附款之必要。爰配合本法採取『事前申報異議制』之作法予以修正，將本法施行細則第10條第1項規定於修正後提升至第2項。」第13條規定：「（第1項）事業違反第十一條第一項、第三項規定而為結合，或申報後經中央主管機關禁止其結合而為結合，或未履行前條第二項對於結合所附加之負擔者，中央主管機關得禁止其結合、限期命其分設事業、處分全部或部分股份、轉讓部分營業、免除擔任職務或為其他必要之處分。（第2項）事業違反中央主管機關依前項所為之處分者，中央主管機關得命解散、停止營業或勒令歇業。」第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」其立法理由載稱：「本條為不公平競爭行為之概括性規定，蓋本法初創，而不公平競爭行為之態樣繁多，無法一一列舉，除本法已規定者外，其他足以影響交易之欺罔或顯失公平之行為，亦禁止之，以免百密一疏，予不法者可乘之機會。本條規定之欺罔或顯失公平之行為，因依第41條規定於處罰前，有改正之機會，且本條規定並無具體之犯罪構成要件，有無違反本條規定將由公平交易委員會依實際情事判斷，故其處罰方式僅限於適度之罰鍰而不宜科處刑罰。」第40條、第41條（100年11月23日修正公布施行前條文）規定：「（第1項）事業違反第十一條第一項、第三項規定而為結合，或申報後經中央主管機關禁止其結合而為結合，或未履行第十二條第二項對於結合所附加之負擔者，除依第十三條規定處分外，處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰。（第2項）事業結合有第十一條第五項但書第二款規定之情形者，處新臺幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」上開兩條文立法理由分別記載：「明定事業結合應申請許可而未申請或經申請未獲許可而為結合者，中央主管機關除得依本法第13條規定為處分外，可再依本條規定處以罰鍰。」「明定違反第24條規定，經中央主管機關命令其改正或停止其行為而不從者之處罰規定。本條後段規定對連續不改正或不停止其行為者，得連續處罰之，俾加強行政處分效果。」２、公平交易法施行細則（104年7月2日修正發布前-即91年6 月19日修正發布施行條文）第3條、第4條規定：「本法第五條所稱獨占，應審酌下列事項認定之：事業在特定市場之占有率。考量時間、空間等因素下，商品或服務在特定市場變化中之替代可能性。事業影響特定市場價格之能力。他事業加入特定市場有無不易克服之困難。五商品或服務之輸入、輸出情形。」「（第1項）計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該特定市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。（第2項）計算市場占有率所需之資料，得以中央主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為基準。」第7條規定：「（第1項）本法第十一條第一項之事業結合，由下列之事業向中央主管機關提出申報：與他事業合併、受讓或承租他事業之營業或財產、經常共同經營或受他事業委託經營者，為參與結合之事業。持有或取得他事業之股份或出資額者，為持有或取得之事業。直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者，為控制事業。（第2項）應申報事業尚未設立者，由參與結合之既存事業提出申報。」第8條規定：「（第1項）本法第十一條第一項之事業結合，應備下列文件，向中央主管機關提出申報：申報書，載明下列事項：(一)結合型態及內容。(二)參與事業之姓名、住居所或公司、行號或團體之名稱、事務所或營業所。(三)預定結合日期。(四)設有代理人者，其代理人之姓名及其證明文件。(五)其他必要事項。參與事業之基本資料：(一)事業設有代表人或管理人者，其代表人或管理人之姓名及住居所。(二)參與事業之資本額及營業項目。(三)參與事業及其具有控制與從屬關係之事業上一會計年度之營業額。(四)每一參與事業之員工人數。(五)參與事業設立證明文件。參與事業上一會計年度之財務報表及營業報告書。參與事業就該結合相關商品或服務之生產或經營成本、銷售價格及產銷值（量）等資料。實施結合對整體經濟利益及限制競爭不利益之說明。參與事業未來主要營運計畫。參與事業轉投資之概況。參與事業之股票在證券交易所上市，或於證券商營業處所買賣者，其最近一期之公開說明書或年報。參與事業之水平競爭或其上下游事業之市場結構資料。其他經中央主管機關指定之文件。（第2項）前項申報書格式，由中央主管機關定之。」第11條規定：「本法第十一條第三項所定受理其提出完整申報資料之日，指中央主管機關受理事業提出之申報資料符合第八條規定且記載完備之收文日。」３、「公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則」（101 年9月7日修正發布前條文-下稱結合申報處理原則）設有如下相關規定：第1點：「公平交易委員會為使結合申報案件審理標準更臻明確，俾利事業遵循，特訂定本處理原則。」第2點：「本處理原則用詞定義如下：(一)特定市場：指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。(二)需求替代性：指當特定商品或服務的供給者變動該特定商品價格或服務報酬時，其交易相對人能夠轉換交易對象，或以其他商品或服務取代前述商品或服務之能力。(三)供給替代性：指當特定商品或服務的供給者變動該特定商品價格或服務報酬時，其他競爭者或潛在競爭者能夠供應具替代性之商品或服務之能力。(四)水平結合：指參與結合之事業具有水平競爭關係者。(五)．．．。」第3 點、第4點：「（第1項）本處理原則界定特定市場係綜合產品市場及地理市場加以判斷：(一)產品市場係指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。(二)地理市場係指就結合事業提供之某特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。（第2項）在考量前項產品市場、地理市場外，得視具體個案，衡量時間因素對於特定市場範圍之影響。」「（第1項）計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該特定市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。（第2項）前項市場占有率原則上以第三點劃定特定市場範圍內之銷售值（量）作為基礎，其不宜以銷售值（量）計算者，得依所處特定市場特性採計其他計算基礎。（第3項）計算市場占有率所需之資料，得以中央主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為基準。」第9點：「一般作業程序之水平結合申報案件，本會得考量下列因素，以評估該結合之限制競爭效果：(一)單方效果：結合後，參與結合事業得以不受市場競爭之拘束，提高商品價格或服務報酬之能力。前揭情形，本會可依結合事業市場占有率；商品或服務同質性；產能及進口競爭等因素進行評估。(二)共同效果：結合後，結合事業與其競爭者相互約束事業活動、或雖未相互約束，但採取一致性之行為，使市場實際上不存在競爭之情形。前揭情形得就市場狀態是否有利於事業為聯合行為；監控違反行為之難易程度，以及懲罰之有效性等三方面進行評估。(三)參進程度：包含潛在競爭者參進之可能性與及時性，及是否能對於市場內既有業者形成競爭壓力。(四)抗衡力量：交易相對人或潛在交易相對人箝制結合事業提高商品價格或服務報酬之能力。(五)其他影響限制競爭效果之因素。」第10點：「一般作業程序之水平結合申報案件有下列情形之一者，本會原則上認為有顯著限制競爭疑慮，應進一步衡量整體經濟利益：(一)結合事業市場占有率總和達到二分之一。(二)特定市場前二大事業之市場占有率達到三分之二。(三)特定市場前三大事業之市場占有率達到四分之三。（第2項）前項第二款或第三款之情形，參與結合事業之市場占有率總和應達百分之十五。」第13點：「（第1項）具有顯著限制競爭疑慮之結合申報案件，申報事業得提出下列整體經濟利益考量因素供本會審酌：(一)消費者利益。(二)結合事業原處於交易弱勢之一方。(三)結合事業之一屬於垂危事業。(四)其他有關整體經濟利益之具體成效。（第2項）前項第三款所稱垂危事業，應符合：(一)垂危事業短期內無法償還其債務；(二)除透過結合，垂危事業無法以其他更不具限制競爭效果方式存在市場；(三)倘無法與他事業結合，該垂危事業必然會退出市場。」第14點：「本會審查事業結合案件得參酌產業目的事業主管機關之意見，以評估整體經濟利益與限制競爭之不利益。」４、依據上開公平交易法（下稱本法）及其施行細則、結合申報處理原則規定意旨，可知：（１）本法係「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭」，以「促進經濟之安定與繁榮」而設；本法未規定者，適用其他有關法律之規定（例如依公司法設立之「股份有限公司」間的併購-公司之合併、收購及分割，應適用企業併購法）。從上立法意旨觀之，顯見本法是以「維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭」為手段，藉此「促進、實踐國家整體經濟之安定與繁榮」。而本法所稱「事業」，乃指：公司、獨資或合夥之工商行號、同業公會及其他提供商品或服務從事交易之人或團體。所稱「交易相對人」，係指與事業進行或成立交易之供給者或需求者。又所謂「競爭」，則指二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。另所稱「獨占」，謂事業在「特定市場」處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力者。（２）按所謂「特定市場」，係指經濟學上之「競爭圈」而言，因商品替代性之廣狹、商品銷售地域之不同而解釋其區域或範圍。是前開本法第5條第3項雖係就同條第1項「獨占事業」所處「特定市場」之解釋性規定-即「所稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍」；惟「特定市場」之意涵，既指「經濟學上之『競爭圈』」而言，則上開關於「特定市場」之解釋，於本法相關「競爭市場」之規定，亦應作相同之解釋，乃屬當然。（３）本法所稱「結合」，謂事業具有：「與他事業合併；持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之一以上；受讓或承租他事業全部或主要部分之營業或財產者；與他事業經常共同經營或受他事業委託經營；直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免」等情形之一者而言。又本法係為配合當前事業大型化之政策，並對事業之結合弊案預作防範而設，本法第6條（事業結合之定義）立法理由記載甚明；企業併購（公司之合併、收購及分割）法第1條亦明定「為利企業以併購進行組織調整，發揮企業經營效率」而制定，其立法理由更明載「為利企業以併購（股份有限公司之合併、收購及分割）進行組織調整，排除現行公司法及證券交易法等各種法律對於企業併收購之障礙，特制定本法」等語。另事業間進行結合，雖減少競爭，或妨害市場競爭之功能，但其結合亦可能促進生產規模之經濟，降低生產成本，增強結合後事業之整體競爭能力或促成產銷之合理化，故對事業之結合行為應審慎斟酌其利弊得失，如因結合所生之利益大於其所致之弊害，就整體經濟之利益而言，仍然有益，中央主管機關（公平交易委員會）不得禁止其結合，本法第12條立法理由也有詳細記載；且中央主管機關對於申報結合案件所為「不禁止其結合」之決定（按本法於立法定制當時關於事業之結合原採「事前申請許可制」，嗣於91年2月6日修正為「事前申報異議制」-即事業應於結合前，先向主管機關提出申報，如主管機關未於一定期限內提出異議，該事業即可依其申報之結合計畫，合法進行結合），並得附加條件或負擔，以確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益。依上說明，益證本法制定之最終目的係藉由「維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭」之手段，以「促進、實踐『國家整體經濟』之安定與繁榮」。（４）事業違反前開結合之規定為結合，或申報後經中央主管機關禁止其結合而為結合，或未履行中央主管機關對於結合所附加之負擔者，中央主管機關得禁止其結合、限期命其分設事業、處分全部或部分股份、轉讓部分營業、免除擔任職務或為其他必要之處分；如有違反，中央主管機關得命解散、停止營業或勒令歇業。除此之外，並得依本法第40條規定處以罰鍰、亦得按事業違反結合規定之具體情節，依本法第41條規定限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處以法定範圍內之罰鍰；倘逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處以規定範圍內之罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。（５）前揭「本法施行細則」乃中央主管機關基於本法第48條授權，就執行本法所為細節性、技術性之規定；「結合申報處理原則」則係中央主管機關基於法定職權，「為使結合申報案件審理標準更臻明確，俾利事業遵循」而訂定之業務處理原則（行政規則），均與本法規定意旨無違，皆應予以援引適用。準此：甲、事業結合，應由本法施行細則第7條規定之事業，備具申報書；參與事業之基本資料；參與事業就該結合相關商品或服務之生產或經營成本、銷售價格及產銷值（量）等資料；實施結合對整體經濟利益及限制競爭不利益之說明；參與事業之水平競爭或其上下游事業之市場結構資料等文件，向中央主管機關提出申報。乙、計算結合申報案件事業之「市場占有率」時，應先審酌該事業及該「特定市場」之生產、銷售、存貨、「輸入及輸出值（量）」之資料；該「市場占有率」原則上係以「綜合『產品市場』及『地理市場』所界定（劃定）『特定市場範圍內』的銷售值（量）作為基礎」。所稱「特定市場」，指事業就一定之商品或服務，「從事競爭之『區域或範圍』」；所謂「產品市場」，係指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度「『需求』或『供給』替代性」之商品或服務所構成之範圍；稱「地理市場」，指就參與結合事業提供之某特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之「區域範圍（特定市場）」。而「需求替代性」，則指當特定商品或服務的供給者變動該特定商品價格或服務報酬時，其交易相對人能夠轉換交易對象，或以其他商品或服務取代前述商品或服務之能力；「供給替代性」，指當特定商品或服務的供給者變動該特定商品價格或服務報酬時，其他競爭者或潛在競爭者能夠供應具替代性之商品或服務之能力。另所謂「水平結合」，乃指參與結合之事業具有水平競爭關係者而言。丙、公平交易委員會處理一般作業程序之水平結合申報案件，據以評估該結合之限制競爭效果，其考量之因素為：【單方效果（結合後，參與結合事業因消除彼此競爭壓力，而得以提高商品價格或服務報酬之能力。該項情形，可依結合前後「（特定）市場」集中度變化、參與結合事業市場占有率、非參與結合事業市場占有率及供給反應程度、買方對價格變動的反應程度加以評估）；共同效果（結合後，參與結合事業與其競爭者相互約束事業活動、或雖未相互約束，但採取一致性之行為，使「（特定）市場」實際上不存在競爭之情形；參進程度（包含潛在競爭者參進之可能性與及時性，及是否能對於「（特定）市場」內既有業者形成競爭壓力；抗衡力量（交易相對人或潛在交易相對人箝制參與結合事業提高商品價格或服務報酬之能力；其他影響限制競爭效果之因素。】若評估上開因素結果，該水平結合申報案件具有：【參與結合事業「（特定）市場」占有率總和達到二分之一；特定市場前二大事業之市場占有率達到三分之二；特定市場前三大事業之市場占有率達到四分之三】情形之一者，公平交易委員會原則上認為有顯著限制競爭疑慮，應進一步衡量整體經濟利益。此時，申報事業得提出下列整體經濟利益考量因素供公平交易委員會審酌：「消費者利益；參與結合事業原處於交易弱勢之一方；參與結合事業之一屬於垂危事業（應符合：1.垂危事業短期內無法償還其債務；2.除透過結合，垂危事業無法以其他更不具限制競爭效果方式存在市場；3.倘無法與他事業結合，該垂危事業必然會退出市場）；其他有關整體經濟利益之具體成效」。公平交易委員會並得參酌產業目的事業主管機關之意見，以評估整體經濟利益與限制競爭之不利益。丁、綜合上開說明，足見中央主管機關對於「特定市場『界定』」之正確與否，影響以該「特定市場『界定』」為前提之水平結合案件憑為考量因素之前揭「單方效果」、「共同效果」、「參進程度」、「抗衡力量」等限制競爭效果之判斷；自亦影響中央主管機關評估該申報結合案件之整體經濟利益是否大於限制競爭之不利益，而為應否禁止其結合的認定。（二）次按：１、行政訴訟法第125條第1項、第133條、第134條、第136條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」「除本法有規定者外，民事訴訟法第二百七十七條之規定於本節準用之。」第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．。」民事訴訟法第277條規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。」前開行政訴訟法第133條、第134條立法理由分別記載：「撤銷訴訟之當事人，一為公權力主體之政府機關，一為人民，兩造不僅有不對等之權力關係，且因政府機關之行政行為恆具專門性、複雜性及科技性，殊難為人民所瞭解。又政府機關之行政行為，每涉及公務機密，人民取得有關資料亦屬不易，為免人民因無從舉證而負擔不利之效果，爰規定行政法院於撤銷訴訟應依職權調查證據，以資解決。又行政訴訟以保障人民權益及確保行政權之合法行使為主要目的，故遇與公益有關之事項，行政法院亦應依職權調查證據，期得實質之真實。」「按當事人主張之事實，經他造自認者，在辯論主義下，法院原不待當事人舉證，即可認其主張之事實為真實；惟本法就前條之訴訟，既採職權調查證據主義，自無承認自認拘束力之必要，爰規定行政法院仍應調查其他必要之證據，期能發現實質之真實。」第136條立法理由載稱：「本法修正後，行政訴訟之種類增多，其舉證責任自應視其訴訟種類是否與公益有關而異。按舉證責任，可分主觀舉證責任與客觀舉證責任。前者指當事人一方，為免於敗訴，就有爭執之事實，有向法院提出證據之行為責任；後者指法院於審理最後階段，要件事實存否仍屬不明時，法院假定其事實存在或不存在，所生對當事人不利益之結果責任。本法於撤銷訴訟或其他維護公益之訴訟，明定法院應依職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任，然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，故仍有客觀之舉證責任。至其餘訴訟，當事人仍有提出證據之主觀舉證責任，爰規定除本法有規定者外，民事訴訟法第277 條之規定於本節準用之。」準此可知，行政法院於撤銷訴訟應依職權調查證據，期得實質之真實；惟職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，故當事人仍有客觀之舉證責任。另「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」本院著有36年判字第16號判例可稽。２、前開所謂「證據」，包含直接證據與間接證據。稱「直接證據」，凡得逕行證明應證事實之證據均屬之；反之，謂「間接證據」，指依其他已證明之事實，間接的推知應證事實真偽之證據屬之。又所謂「論理法則」，乃指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言；稱「經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之；至「證據法則」，則指法院調查證據認定事實所應遵守之法則而言。是知，審理事實之法院，其認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，凡綜合調查所得之各種直接及間接證據，本於論理暨經驗法則得其心證，而為事實之判斷，且與事實無違，始稱適法。至若證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，尚不得謂原判決因此有違背法令之情形。３、行政訴訟法第260條規定：「（第1項）除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。（第2項）前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」所謂「法律上判斷」，係指依該個案事實應如何適用法令而言；而法院適用法令除詮釋條文概念外，尚及於具體事實應否涵攝於法律構成要件之論述，上開規定所稱之法律上判斷固不包括最高行政法院廢棄判決關於應調查事項之指示，但如其就個案之具體事實應如何涵攝於法律構成要件，已明確表示法律見解者，高等行政法院更審時，如未為相異事實之認定者，即應受其法律見解拘束，並據為判決基礎。惟最高行政法院所指示應調查之事項，僅屬應行調查之例示，並非前開所謂「法律上判斷」，更非限制高等行政法院調查事實或證據之職權，高等行政法院於所指示之外，當然可為別種事實證據之調查。（三）末按撤銷訴訟之標的，乃原告主張被告機關之處分違法並損害其個人權利或法律上之利益，故行政法院於撤銷訴訟係在審查被告機關作成之行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據；至於行政處分發布後事實或法律狀態變更，除法律另有規定外，既非原處分（被告）機關作成處分時所能斟酌，自不能以其後發生之事實或法律狀態而認定原處分違法；是撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態。（四）本件上訴人以其擬於98年12月前在證券市場收購參加人唐榮公司股份，使其持股比率達唐榮公司發行股份總數34％以上，乃依本法第11條規定於98年3月10日向被上訴人申報事業結合。案經被上訴人審查後，認上訴人與參加人結合前，市場占有率分屬第一及第二大廠商，相互為主要競爭對手，結合後相互間牽制力量將削弱，彼此間競爭壓力將有所消減，渠等結合將減少單方調整商品價格時之原有顧慮，減損「不銹鋼板類市場」之競爭機能，限制競爭之不利益大於整體經濟利益，且無相當條件或負擔可確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益，遂依本法第12條第1 項規定以原處分禁止其結合，上訴人不服，遂提起行政訴訟，經原審法院以原判決駁回，上訴人不服，提起上訴，經本院第一次發回判決將該判決廢棄，發回原審法院更為審理；原審法院以更一審判決駁回其訴，上訴人仍不服，提起上訴，復經本院第二次發回判決廢棄，發回原審法院更為審理。原審於更二審程序斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用本法第1條、第6條第1項、第11條第1項、第12條；行為時結合申報案件處理原則之相關規定，以前揭理由，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。惟查：１、計算結合申報案件事業之「市場占有率」時，應先審酌該事業及該「特定市場」之生產、銷售、存貨、「輸入及輸出值（量）」之資料；而該「市場占有率」原則上係以綜合「產品市場」及「地理市場」所界定（劃定）「特定市場範圍內」的銷售值（量）作為基礎，已如上述。本件更二審判決事實及理由㈣⑶關於系爭「結合案件產品市場之界定」載明：【①所謂產品市場，係指在需求替代性及供給替代性方面，其功能、特性、用途及價格條件上，均具有高度替代性之商品或服務所構成之範圍。②被上訴人以「“不銹鋼平板類市場”」界定為本件結合案之「產品市場」。核其論據如下：「鋼材」主要分為「普通鋼材」與「特殊鋼材」兩大類，而「特殊鋼材」係在煉製過程中添加鎳、鉻等合金以「改善普通鋼」原有性質或呈現其他特殊性質，因具優良品質及特殊製造方法，屬「較高級之鋼鐵材料」，價格約為「碳鋼」的4至10倍；「特殊鋼材類」包含I「不銹鋼」，此類產品占特殊鋼材之絕大部分（比重高達98％），可分為板類（包括冷、熱軋鋼捲）及條類（鋼管、直棒、盤元、鋼線、型鋼及磨光棒），Π「合金鋼材」及Ⅲ「其他特殊鋼」三大類，其中習慣上「『不銹鋼板類』是指冷、熱軋後除棒線型鋼外之鋼品」。「熱軋不銹鋼板」是以不銹鋼胚加熱後，經粗軋機及精軋機軋延而成，「冷軋不銹鋼板」則以酸洗後之熱軋不銹鋼板軋延，經電解清洗、退火及調質軋延而成，「二者製程皆屬平板類軋延」，均可為下游製管裁剪加工之用。國內習慣上將「不銹鋼板類分為『熱軋與冷軋』，而ITIS金屬中心之研究均以冷熱軋鋼品」統稱，所使用分類採臺灣區鋼鐵公會鋼板片產品分類。本件參與結合事業（上訴人及參加人）皆屬「不銹鋼平板類」之製造商，是「以不銹鋼板類」界定其產品市場。】事實及理由㈣⑷關於系爭「結合案件地理市場（指就參與結合事業提供之某特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍）之界定」載稱：【．．．③被上訴人為反映我國對「“不銹鋼板類”產品」之真實需求量，係以我國境域為地理市場。「因平板類市場分為『熱軋』與『冷軋（冷軋不銹鋼品係以酸洗後的熱軋不銹鋼板軋延而成，二者均可為下游製管裁剪加工之用），我國境內「主要『熱軋廠商』為上訴人、參加人及華新麗華公司，『冷軋廠商』除上訴人及參加人外，尚有東盟、嘉發、千興及遠龍。而「熱軋部分」，「98年『熱軋鋼捲』產量約107萬公噸，進口量為27.9萬公噸，出口量為20.4萬公噸，故國內總銷售量為114.5萬公噸（按即107＋27.9－20.4＝114.5），進口量約占總國內銷售量之24.4％。」是以，「『熱軋』之下游業者」，雖有進口替代之可能，然進口依存度僅約24.4％，相當仰賴國內之自給，是以我國境域為地理市場，尚符合前述銷售法所為地理市場之測定。再者，據被上訴人陳明略以，本件倘運用E-H檢測法（按即以LIFO及 LOFI指標據以界定地理市場範圍）以「界定『本件不銹鋼平板市場』之地理市場範圍」，「經計算前揭『熱軋』之LIFO（即進口量/銷售量）指標值與LOFI（即出口量/生產量）指標值，分別為24.37％（27.9/114.5）及19.07％（20.4/107），因LIFO與LOFI之指標值都同時小於25％，「顯示我國生產者的『不銹鋼平板市場產品』，在我國銷售的比例很高」，而「我國『不銹鋼平板市場產品』銷售總額，來自我國以外地區的比例也很低」，故以E-H檢測法 25％之LIFO與LOFI標準值而言，我國可界定為一特定地理市場等語。．．．我國「不銹鋼『熱軋』鋼捲」之主要進口來源為大陸、日本及韓國，雖進口數量年有增加，然進口依存度如上所述為24.37％，故可知仍相當仰賴國內之自給。．．．被上訴人前揭說明雖以「熱軋鋼捲產量」為據予以計算LIFO及LOFI標準值，然以熱軋鋼捲既與冷軋鋼捲不同，互不能取代，故其仍屬本件不銹鋼平板類市場之範圍內，是以熱軋鋼捲產品是否可由國外進口產品予以取代乙節，予以說明該產品是否具有進口之可代替性，仍有其價值】等語。按更二審判決除一再說明「本件參與結合事業（上訴人及參加人）皆屬『不銹鋼平板類』之製造商，是『以不銹鋼板類界定其產品市場』」，該不銹鋼平板類市場分為「熱軋」與「冷軋（冷軋不銹鋼品係以酸洗後的熱軋不銹鋼板軋延而成），二者均可為下游製管裁剪加工之用」外；復說明【我國境內不銹鋼平板類「主要『熱軋廠商』為上訴人、參加人及華新麗華公司，『冷軋廠商』除上訴人及參加人外，尚有東盟、嘉發、千興及遠龍】等情。惟其運用前揭E-H檢測法據以判斷系爭不銹鋼平板類產品（含「熱軋」與「冷軋」）之LIFO（進口量/銷售量）及LOFI（出口量/生產量）指標值是否具有進口替代性，以界定系爭結合案之地理市場範圍為國內市場或全球市場時，卻僅引用不銹鋼平板類中「熱軋產品」之進、出口量及國內、外銷售量作為計算基礎，並以此計算得出的LIFO（進口量/銷售量）及LOFI（出口量/生產量）分別為24.37％（27.9 /114.5）及19.07％（20.4/107），其指標值均小於25％，進而推論系爭不銹鋼平板類產品（含「熱軋」與「冷軋」）不具可替代性，足見原判決上揭判斷，與論理法則及經驗法則，尚有未符。又界定特定市場，係綜合「產品市場」及「地理市場」加以判斷；而系爭結合案既是以含「熱軋」與「冷軋」在內之「不銹鋼平板類產品」為其產品市場，則判斷「不銹鋼平板類產品（含『熱軋』與『冷軋』）產品」之進口產品與國內產品時，自應「加計『冷軋產品』之產銷數據」，始足以正確估算出LIFO（進口量/銷售量）及LOFI（出口量/生產量）的指標值及「不銹鋼平板類產品（含『熱軋』與『冷軋』）產品」的進口產品與國內產品是否具有相互替代性。原審就此攸關系爭結合案「特定市場（地理市場）」之界定事項未予調查審認，亦嫌疏失。２、前揭結合申報處理原則第14點規定「公平交易委員會審查事業結合案件得參酌產業目的事業主管機關之意見，以評估整體經濟利益與限制競爭之不利益」；倘公平交易委員會未參酌目的事業主管機關意見，即作成「禁止結合」之決定，揆諸上舉行政訴訟法第125條第1項、第133條意旨，事實審法院於審酌公平交易委員會處分是否合法時，自得經由調查及言詞辯論程序後，參酌系爭結合案件目的事業主管機關的意見，據為判斷系爭事業之結合，其整體經濟利益有否大於限制競爭之不利益。又系爭結合案被上訴人及原審係以含「熱軋」與「冷軋」在內之「不銹鋼平板類產品」為其產品市場之界定，業如上述。查上列經濟部103年5月19日對系爭結合案之「評估意見『可能造成之不利影響』」載稱：「㈠燁聯若與唐榮合併後，在國內市場占有率將達2分之1以上，將可能導致一致性價格或聯合提高價格等對市場壟斷影響，降低市場的公平競爭效能：『燁聯“102年實際煉鋼量”約為54萬噸』，『唐榮的“ 煉鋼量”約20.8萬噸」，兩者合計共占市場76.5％，在國內市場占有率將達2分之1以上，兩廠合併可能導致一致性價格或聯合提高價格等對市場壟斷影響，將降低市場的公平競爭效能，造成下游用鋼產業不利影響」等語（原審卷第101頁），則經濟部據為系爭結合案可能造成的不利影響，其上開評估意見內所指「煉鋼量」是否等同系爭含「熱軋」與「冷軋」在內之「不銹鋼平板類產品」產品市場；又被上訴人系爭處分作成時間為98年5月8日，故經濟部以「102年」燁聯及唐榮的「煉鋼量」據為系爭評估意見之基礎，其所為評估可否作為本件「撤銷訴訟」之依據，均非無疑？再上訴人於原審審理中即曾以103年7月18日（原審收文日期）補充理由狀表明：「．．．．．．㈤．．．⒈．．．『煉鋼量』絕非衡量不銹鋼市場占有率之適當標準。．．．『煉鋼』不過係不銹鋼產品製造過程中的一個階段（且為最初階段），是以，『煉鋼量』實不足代表商品之最終產量結果，與計算市場占有率所需之生產量、銷售量、存貨量、輸入及輸出量等數值，可謂無直接關係．．．」等情。原審就此判斷經濟部前開評估意見可否作為系爭結合案依據的重要事項未予調查審認，復未就上訴人前開陳述記明無庸調查或不影響結論之理由，同嫌疏失。另原審函請經濟部提供系爭結合案之評估意見，該函文僅記載：「主旨：請於文到7日內就說明所列議題惠示評估意見，俾利本院參酌，請查照。．．．。如燁聯鋼鐵股份有限公司與唐榮鐵工廠股份有限公司申請結合未經否准，對我國整體經濟利益發展之影響、利弊得失？」等語（原審卷第99頁），可知，原審並未併同系爭案件的所有卷證資料提供經濟部參考審酌，則經濟部上開評估意見所憑之資料為何？是否與被上訴人及原審經由言詞辯論暨調查證據結果之資料相同，而可作為本件撤銷訴訟的依據，也非無疑？原審未予調查判斷，遽為不利上訴人之認定，尚嫌速斷。（五）綜上所述，原判決核有如前所舉違誤，該等違誤或為上訴意旨所指摘，或係本院應依職權調查之事項，且均影響本件事實之認定與判決之結果，本院無從自為判決，上訴意旨求予廢棄，非無理由。爰將原判決廢棄，發回原審法院重為審理後，另為適法之判決，以符法制，並昭折服。九、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　3　　月　　31　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　林　文　舟法官　姜　素　娥法官　許　金　釵法官　胡　國　棟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　3　　月　　31　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第124號

關鍵資訊