最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第161號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第161號上訴人　裕鐵企業股份有限公司代　表　人　林高煌訴訟代理人　江雍正　律師被上訴人　中興工程顧問股份有限公司代　表　人　曹壽民訴訟代理人　蔡鴻斌　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國104年9月9日臺北高等行政法院103年度訴更一字第74號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人為金屬表面處理業者，屬土壤及地下水污染整治費收費辦法（下稱整治費收費辦法）第3條第1項所定土壤及地下水污染整治費（下稱整治費）之徵收對象，向行政院環境保護署（下稱環保署）申報其岡山二廠民國100年第3季（7 月至9月）、第4季（10月至12月）整治費分別為新臺幣（下同）5,579元及4,085元，被上訴人中興工程顧問股份有限公司（下稱中興公司）依環保署100年8月29日環署土字第0000000000A號、同日環署土字第0000000000C號公告，受環保署委託進行審查後，分別以100年12月7日環一字第1000045335號（下稱100年12月7日函）及101年3月30日環一字第1010011653號函（下稱101年3月30日函）核定上訴人申報之金額無誤。嗣被上訴人於審查上訴人申報其岡山二廠101年4月至6 月整治費時，發現該廠自100年第3季起，即應申報廢酸洗液產量，乃分別以101年6月15日環一字第0000000000號函（下稱原處分一）核定上訴人於100年第3季、第4季及101年第1 季（1至3月）之整治費為850,471元，尚須補繳837,653元；及101年10月1日環一字第0000000000號函（下稱原處分二）核定上訴人於101年第2季（4至6月）之整治費為165,874元（計算至101年6月7日），尚須補繳162,207元，合計應補繳整治費999,860元。其間，被上訴人於101年5月8日以電子郵件通知上訴人得就廢酸洗液申請免徵整治費，上訴人旋於翌日申請其岡山二廠及三廠製程所產生之廢酸洗液，免申報繳納整治費，經環保署以101年6月8日環署土字第1010045905 號函（下稱101年6月8日函）復同意即日起停止徵收其廢酸洗液整治費，惟核定日前仍請上訴人依規定申報及繳費在案。上訴人不服被上訴人原處分一、二之核定，先後於101年7月26日（被上訴人收文日）提出異議函；及以101年10月16 日裕鐵(101)字第0020號函（下稱101年10月16日函）請求被上訴人重新審議(副本並通知環保署），經被上訴人於101年9月28日以環一字第1010036574號函（下稱101年9月28日函）復上訴人仍應依上開最新審理結果進行補繳。另環保署針對上訴人101年10月16日函，則以101年11月12日環署土字第1010102922號函（下稱101年11月12日函）復上訴人略以：應徵收整治費之各行業別，非經該署核准免徵整治費前，應依規定申報整治費；核准免徵整治費後得免繳整治費，惟核定日前仍應依法申報繳費，上訴人100年第3季至101年第2季共須補繳整治費999,860元等語。上訴人對原處分一、二及環保署101年11月12日函提出訴願，經行政院以102年6月20 日院臺訴字第1020138150號訴願決定（下稱行政院訴願決定）駁回上訴人對於環保署101年11月12日函之訴願。上訴人乃以環保署為被告，請求撤銷行政院訴願決定及環保署101 年11月12日函，經臺北高等行政法院102年度訴字第1247號判決（下稱前審判決）將行政院訴願決定及環保署101年11 月12日函撤銷。環保署提起上訴，經本院103年度判字第307號判決將前審判決廢棄，發回臺北高等行政法院重行審理後，上訴人於訴訟中追加中興公司為被告，聲明請求撤銷原處分一、二，嗣經中興公司及環保署無異議而為辯論。關於以中興公司為被告之部分，經原審法院判決駁回其訴。上訴人不服，乃提起本件上訴。（至上訴人原起訴請求撤銷環保署101年11月12日函及行政院訴願決定部分，原審法院另以103年度訴更一字第74號裁定駁回。上訴人不服提起抗告，本院另以裁定駁回。）二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人岡山二廠之廢酸洗液係以管線跨廠輸送至該廠再生設備進行再利用，屬金屬表面清洗程序（廢酸洗液回收設備）之原物料，與100年7月1日起整治費徵收廢棄物相關說明第4頁記載之再利用情狀相符，被上訴人命上訴人繳納系爭整治費，即有違誤。且環保署101年6月8日函即肯認作為廠內再利用之廢酸洗液，並非屬土壤及地下水污染整治法（下稱污染整治法）第28條第1項規定公告物質中之廢棄物，然其主張本件廢酸洗液應課徵整治費等語，顯然前後矛盾，並牴觸污染整治法第28條第1項之規定，違反法律保留原則。況依整治費收費辦法第4條第2項規定，即使上訴人申報有誤，亦應於次季通知上訴人更正申報方式並補繳；至被上訴人稱其所以未能確實審核上訴人申報資料，係因環保署遲延提供資料所致，與上訴人無涉。㈡環保署前以100年6月16日環署土字第1000044968號函（下稱100年6月16日函），就訴外人燁輝企業股份有限公司（下稱燁輝公司）產生之廢酸，核認屬原物料無須繳納整治費，而上訴人之廢酸再利用製程與其並無不同，被上訴人逕為差別處分，違反平等原則。又環保署公告於其網站上整治費審理流程與證人羅鈞於原審法院之證詞，可證被上訴人係對上訴人申報之整治費進行實質審核，並比對其他佐證資料後，始作出100年12月7日函及101年3月30日函，致上訴人產生廢酸洗液不須另申請核准即得免申報之信賴基礎，且本件並無行政程序法第119條第2款規定之信賴不值得保護事由，依該法第117條第2款之規定，被上訴人自不得予以撤銷等語，為此請求判決撤銷原處分一、二。三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠上訴人遲至行政院訴願決定送達一年餘後，方追加起訴被上訴人，並請求撤銷原處分一、二，顯已逾越起訴之法定期間，依行政訴訟法第107條第1項第6款之規定，應以裁定駁回。㈡上訴人為金屬表面處理業，依整治費收費辦法第3條第1項之規定，屬徵收對象；且其廢棄物清理計畫書四、事業廢棄物之清理方式第18項記載有廢酸洗液，故應透過環保署事業廢棄物申報及管理資訊系統網站（下稱事廢網），按季申報整治費。上訴人岡山二廠於100年第3季至101年第2季未申報廢酸洗液產量，被上訴人通知上訴人補繳整治費共計999,860元，洵屬有據。且上訴人申報100年第3季及第4季之整治費前，並未依相關規定申請免徵，即自行於100年第3季及第4季廢酸洗液數量填報為0，顯屬對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，自無信賴利益保護之適用；故被上訴人以原處分一、二要求上訴人補繳，並無違誤。另被上訴人審查整治費，係透過業者填報之資料比對勾稽環保署提供之廢棄物數據，輔以抽查業者實地產出之整治費徵收物質數量，本件係因環保署之廢棄物數據提送遲誤，復未抽中現場稽核，致被上訴人於審核時未能勾稽等語。四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠環保署業已將整治費收費等事宜，委託被上訴人辦理，被上訴人係屬依法受行政機關委託行使公權力之團體，則原處分一、原處分二核屬被上訴人依環保署授權所為之行政處分，上訴人如不服，自得循序向原委託機關環保署提起訴願及向行政法院提起行政訴訟，請求救濟。又被上訴人於原處分一、原處分二均未告知救濟期間，而上訴人不服上開原處分，先後於101年7月26日向被上訴人提出異議函、及以101年10月16日函請求被上訴人重新審議，揆諸行政程序法第98條第3項、訴願法第57 條之規定，應視為上訴人已於法定期間內提起訴願，惟被上訴人未依法轉送原委託機關環保署依訴願程序處理，逕以101年9月28日函答復上訴人，其行政程序即有疏誤。況且，上訴人嗣於102年2月25日向環保署訴願審議委員會提出訴願，其訴願書已明白表示不服之行政處分為原處分一、原處分二及環保署101年11月12日函，詎環保署對於上訴人訴願請求撤銷原處分一、原處分二部分亦置之不理，未依訴願程序進行審理，而僅將該署101年11月12日函部分轉送行政院，經行政院訴願決定駁回上訴人此部分訴願後，上訴人乃提起本件行政訴訟。則依前所述，上訴人對於被上訴人作成之原處分一、原處分二，既已於法定期間內提起訴願，而踐行訴願程序，惟環保署迄今未依訴願程序作成訴願決定，自屬怠為訴願決定，依行政訴訟法第4條第1項後段規定，上訴人於本件訴訟中追加起訴被上訴人，聲明撤銷其以原處分一、原處分二所為之核定，上訴人之起訴，自屬合法。㈡環保署依污染整治法第28條第2項之授權，於100年3月7日修正發布（100年7月1日施行）整治費收費辦法（下稱新整治費收費辦法），依該辦法第3條附表2應徵收整治費之廢棄物徵收費率及行業別表規定可知，環保署自100年7月1日起，針對整治費收費辦法之徵收物質擴大徵收對象，物質徵收類別為廢棄物時，適用新整治費收費辦法之規定，並採當季於事業廢棄物管制資訊網所申報廢棄物產出量為申報繳納依據。本件上訴人為金屬表面處理業，為新增繳費業者，屬整治費收費辦法第3條第1項之徵收對象，應透過環保署廢棄物管理處事業廢棄物申報及管理系統，按季申報整治費。且依上訴人廢棄物清理計畫書四、事業廢棄物之清理方式第18項載有廢酸洗液，確有廢棄物產出，依法應自申報整治費，上訴人主張廢酸洗液非污染整治法之事業廢棄物云云，容有誤會。因此，被上訴人受環保署委託審理發現，上訴人岡山二廠100年第3季至101年第2季未申報廢酸洗液產量，乃分別以原處分一、原處分二核定上訴人應補繳100年第3季至101年第1季整治費837,653元，及101年第2季整治費162,207元，合計上訴人應補繳整治費999,860元，並無不合。且上訴人未依規定申報岡山二廠之廢酸洗液產量，被上訴人於5年公法請求權時效內核定補繳，亦不生違反信賴保護原則之問題。㈢依環保署召開開徵前說明會所提出之「100年7月1日起整治費徵收廢棄物相關說明」（下稱整治費徵收說明書）所載之案例說明，可知某公司一廠設有回收設備，回收該廠原有製程所產生之廢酸，冶煉成高純度鹽酸。二廠未設有回收設備，製程所產生之廢酸需以管線方式輸送至一廠回收（再利用、再生）；就一廠而言，廠內設有回收廢酸設備，將廢酸冶煉成高純度鹽酸後回到生產製程，廢酸經回收成為製程之原料，自無需於事廢網申報；而二廠因需將廢酸以管線輸送至廠外之一廠，未在二廠進行廠內再利用，就二廠而言，該廢酸乃二廠之廢棄物，應登載為廢棄物並於事廢網申報。故環保署考量一廠、二廠屬同一公司，實質上二廠之廢棄物既經管線輸送至一廠，經回收程序成為製程（一廠或二廠)之原料，在符合該上開整治費徵收說明書註1規定，即「事業廢棄物採廠（場）內再利用者，由業者提出資料說明，證明其製程為一貫性，產生廢棄物直接回到製程作為原料，此部分之廢棄物則免申報繳費。」情形下，同意二廠之廢酸（廢棄物）免申報繳費。㈣上訴人雖主張其岡山二廠之廢酸洗液為製程再生原料重複使用，非屬污染整治法所稱之事業廢棄物，自始無庸申報及繳納整治費云云。惟查，本件廢棄物再利用得免徵整治費之機制，並非法律賦予上訴人之權利，係因環保署基於法定職權鼓勵廢棄物再利用之環保目的，藉由審查確認事業之「廢棄物」有作「再生資源」利用而給予繳納義務人之獎勵措施，屬政策性措施，此屬環保署本於主管機關之行政權限（污染整治法第3條前段、第28條第4項、廢棄物清理法第2條第2項前段及第4條前段、資源回收再利用法第3條前段及第15條第1項參照）。且廢棄物清理法第39條及經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第2條第2項所規定「事業自行再利用」之類型，其再利用後之再生資源直接回到製程作為原料，不論是廠區內，或是鄰廠跨廠運送，就廢棄物是否確實再利用，主管機關僅需針對同一事業查核，與「送往再利用機構」此種類型相較，後者涉及二以上之不同事業，因此就事業之廢棄物是否確實有送往合法再利用機構，合法再利用機構是否有確實再利用，且事業廢棄物之運送途中是否可能造成環境污染等，風險及查核成本均較前者為高。然無論是上開何種再利用類型，廢酸洗液性質上均屬事業廢棄物，對於環境會造成一定之污染風險，是以100年修正發布之新整治費收費辦法，於第3條規定新增附表二之徵收項目，將一般或有害事業廢棄物，無論是否採再利用者，均納入整治費徵收之對象。惟修法後，環保署考量目前政策目標係為鼓勵事業為再利用，經評估後提出此獎勵性措施，倘廠商能提出資料說明，證明其製程一貫性，產生之事業廢棄物直接回到製程作為原料，該部分之事業廢棄物免申報繳納整治費。因各繳費人廠內製程行為不一，且為獨立個案，故規定繳費人應自行檢視實際生產流程後提出申請，再由環保署確認其再利用之行為屬實，個案核定，始能發生免徵整治費之法律效果。上訴人於101年5月9日始提出申請免徵整治費，並經環保署於同年6月8日核准，則被上訴人依整治費收費辦法及上訴人於事業廢棄物管制資訊網申報廢棄物產出量，核算其經環保署核准前，尚應補繳之整治費計999,860元，自無溢收整治費之情事。㈤末查，新整治費收費辦法係於100年7月1日開始施行，惟訴外人燁輝公司於該辦法施行前，即於100年5月26日（發文日）函詢環保署，有關該公司冷軋鋼板廠酸洗製程產生之廢酸，係採管線跨廠輸送至同公司高雄一廠之酸再生設備進行再利用，此部分廢酸是否需依整治費收費辦法規定申報及繳納整治費，然因當時新整治費收費辦法尚未施行，是以，環保署至燁輝公司現場查核，經實質審核認定其製程確實有一貫性後，乃以100年6月16日函回復准予免徵；並基於行政程序法第6條之平等原則，以及獎勵資源再利用之目的，通案決定如事業與燁輝公司條件相同，主動向環保署申請，並提出相關資料證明製程一貫性者，環保署得核准免徵，該署就此亦於提供給業者之上開整治費徵收說明書註1.規定載明等情，業據環保署陳述在卷，並有燁輝公司之申請函及資料在卷為憑，足見環保署係依燁輝公司函詢請求，經實質審核確認該公司製程後，始以上開100年6月16日函復核准燁輝公司免申報繳納整治費；且與上訴人相同情形之中鴻鋼鐵股份有限公司等4家公司，均依上開規定向環保署申請核准免徵，並繳納核准免徵前之整治費，亦經環保署提出上開公司申請免徵整治費函文及環保署復函在卷可參，上訴人未查究上情，援引指摘環保署以上開100年6月16日函釋示燁輝公司產生之廢酸，無須繳納整治費，而上訴人與該公司相同製程之廢酸，被上訴人及環保署卻命上訴人繳納系爭整治費，顯有差別待遇及違反平等原則之違法云云，亦無足取等語。五、上訴意旨略謂：㈠依司法院釋字第443號解釋與原判決所引之立法意旨，上訴人所產生之廢酸洗液既屬污染整治法第28條所授權之「公告物質」，應徵收整治費；從而環保署欲免徵整治費，自應有法律之授權為依據，方得辦理免徵整治費之行政措施，否則行政豈不流於恣意，而與法律保留原則相左。然此等攸關人民如何辦理申請免徵整治費之辦理方式及流程，均未見環保署提出任何行政規則或相關之法規命令以證其辦理之程序，亦未見其於整治費收費辦法中加以明定其辦理之要件，足徵本件非屬環保署所稱之政策性措施。原判決認本件環保署免徵整治費，係屬政策性措施乙節，顯有違法律保留原則，自有不適用法規之違法；且就上訴人所為之防禦方法，未見原判決命被上訴人提出相關之法規命令等事證調查，復未於理由欄內詳加說明其判斷之理由，亦有理由不備之違法。㈡99年2月3日修正公布施行之污染整治法雖以廢棄物作為整治費徵收之標的，並依廢棄物之產生量及輸入量計算整治費，然依該法第28條第1項之規定，徵收整治費成立整治基金既以整治土壤、地下水污染為目的，並非單純僅因廢棄物之產生及輸入即應徵收整治費，仍以可能造成土壤、地下水污染之風險為界線，如廢棄物之產生及輸入並無造成土壤、地下水污染風險之虞，自非整治費徵收之對象。且依環保署所提出之整治費徵收說明書，足認事業廢棄物採廠（場）內再利用者，如其製程一貫性，產生廢棄物直接回到製程作為原料，此部分之物質本質上即非屬整治費收費辦法第3條附表2所列應徵收整治費之廢棄物，依污染整治法第28條第1項規範意旨，在定義上即非屬公告應徵收整治費之物質，自始無庸申報及繳納整治費。是本件廢酸之所以得予免徵，實係該廢酸因再利用，其性質已屬原物料而非廢棄物，本質上即無須申報及徵收整治費，並非由環保署以行政處分所形成之規制效力（前審判決意旨參照），故環保署101 年6月8日函同意上訴人產出之廢酸洗液免報免徵整治費，僅係環保署確認其非屬「應徵收整治費之廢棄物」之事實，該事實於環保署作成101年6月8日函前後，並無改變。以上等情，業經上訴人於原審中提出為攻防方法，然原判決不採信上訴人之主張，卻未曾說明何以環保署得以在無法律授權之依據，而自行決定是否免徵整治費之判斷理由，自有理由不備之違法。㈢環保署經燁輝公司函詢後，是否曾至燁輝公司現場查核，經實質審核認定其製程確有一貫性等情，未見被上訴人或環保署提出任何現場查核報告佐證；原審亦未調查，即援引被上訴人與環保署之抗辯，作為判斷之事實，則原判決此部分有理由不備之違法，且與環保署100年6月16日函等物證相左，亦有理由矛盾之違法等語，為此請求廢棄原判決，發回臺北高等行政法院。六、本院查：㈠99年2月3日修正公布施行之土壤及地下水污染整治法第2條第4、5款規定：「四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。」、第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第28條第1項、第2項規定：「（第1項）中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對公告之物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金。（第2項）前項土壤及地下水污染整治費之物質徵收種類、計算方式、繳費流程、繳納期限、委託專業機構審理查核及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」；環保署依土壤及地下水污染整治法第28條第2項之授權，於100年3月7日修正發布土壤及地下水污染整治費收費辦法，其中第2條規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、繳費人：指中央主管機關公告應徵收土壤及地下水污染整治費物質之製造者及輸入者。…七、物質產生量：生產報表中所記載當季物質製造量之總和，若該物質徵收類別非為廢棄物且不適用免徵比例者，當其製造之原料已於當季繳納整治費，該物質之產生量得減扣其原料已繳納整治費之重量，其減扣量以該物質之產生量為上限。若該物質徵收類別為廢棄物，產生量需與該繳費人當季於事業廢棄物管制資訊網所申報廢棄物產出量總和相同。」、第3條第1項規定：「依本法第28條第1項應徵收土壤及地下水污染整治費之物質種類、收費費率及行業別，由中央主管機關會商有關機關後訂定如附表一及附表二。」、第4條規定：「（第1項）繳費人應於每年一月、四月、七月及十月之月底前，自行向中央主管機關指定金融機構代收專戶繳納前季整治費，並依中央主管機關規定之格式，填具土壤及地下水污染整治費申報書後，檢具繳費證明，連同物質產生量統計報表或物質進口報單，向中央主管機關辦理申報。（第2項）前項申報，經中央主管機關審查，其結算不足者，應於次季補足其差額；溢繳者，充作其後應繳納費額之一部分。」、第14條規定：「本辦法自中華民國100年7月1日施行。」；又依該辦法第3條附表2應徵收整治費之廢棄物徵收費率及行業別表規定，物質徵收種類及收費費率，第1列為：再生資源8元／公噸、一般事業廢棄物（採中間處理、最終處置者）17元／公噸、一般事業廢棄物（採再利用者）8元／公噸、有害事業廢棄物（採中間處理、最終處置者）165元／公噸、有害事業廢棄物（採再利用者）83元／公噸；行業別名稱：金屬表面處理業等12類。第2 列為：固化物17元／公噸；行業別名稱：廢棄物處理業。㈡廢棄物清理法第39條規定：「（第1項）事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制。（第2項）前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。」；依廢棄物清理法第39條第2項授權訂定之經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第2條第2項規定：「本辦法所稱再利用，指事業將其事業廢棄物自行或送往再利用機構做為原料、材料、燃料、工程填料、土地改良、新生地、填土（地）或經本部認定之用途行為。」㈢原判決以事業廢棄物再利用之方式有二，一為事業自行再利用，又分為同一事業跨廠利用及事業於同一廠內再利用2種，另一是送往再利用機構；「事業自行再利用」此種類型，其再利用後之再生資源直接回到製程作為原料，不論是廠區內，或是鄰廠跨廠運送，就廢棄物是否確實再利用，主管機關僅需針對同一事業查核，與「送往再利用機構」此種類型相較，後者涉及二以上之不同事業，因此就事業之廢棄物是否確實有送往合法再利用機構，合法再利用機構是否有確實再利用，且事業廢棄物之運送途中是否可能造成環境污染等，風險及查核成本均較前者為高。然無論是上開何種再利用類型，廢酸洗液性質上均屬事業廢棄物，對於環境會造成一定之污染風險，是以100年修正發布之新整治費收費辦法，於第3條規定新增附表二之徵收項目，將一般或有害事業廢棄物，無論是否採再利用者，均納入整治費徵收之對象。惟修法後，環保署考量目前政策目標係為鼓勵事業為再利用，經評估後提出此獎勵性措施，倘廠商能提出資料說明，證明其製程一貫性，產生之事業廢棄物直接回到製程作為原料，該部分之事業廢棄物免申報繳納整治費。因各繳費人廠內製程行為不一，且為獨立個案，故規定繳費人應自行檢視實際生產流程後提出申請，再由環保署確認其再利用之行為屬實，個案核定，始能發生免徵整治費之法律效果。上訴人於101年5月9日始提出申請免徵整治費，並經環保署於同年6月8 日核准，則被上訴人依整治費收費辦法及上訴人於事業廢棄物管制資訊網申報廢棄物產出量，核算其經環保署核准前，尚應補繳之整治費計999,860元，自無溢收整治費之情事等語為由，將原處分一、原處分二均予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。㈣惟按「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第十五條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。」為司法院釋字第593號解釋文所明示（另司法院釋字第426號解釋文亦明示：「空氣污染防制費收費辦法係主管機關根據空氣污染防制法第十條授權訂定，依此徵收之空氣污染防制費，性質上屬於特別公課，與稅捐有別。惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許」）。本件土壤及地下水污染整治費之徵收對象、要件及費率等既由法律具體明確授權訂定之土壤及地下水污染整治費收費辦法所明定，則凡合乎徵收要件的對象，即應一律予以徵收，如果基於政策目的有必要設定免於徵收的條件及程序（包括須由當事人提出申請，經主管機關核准後始生效力），亦應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範，俾免行政恣意，並符合依法行政原則。主管機關（行政院環境保護署）於執行徵收整治費時，不能自行增設免於徵收的條件，及須由當事人提出申請，經其核准始免除繳納義務的程序。至於當事人是否符合徵收要件，固由主管機關依職權加以認定，但其認定的作用係在確認當事人是否為徵收對象，而具有繳納整治費的義務，故主管機關依此認定作成的單方行政行為，其性質為確認處分，並非形成處分。㈤次按土壤及地下水污染整治法第1條揭示本法的立法目的係「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康」，參照環境基本法第4條第2項明定：「環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。」係採污染者負責原則，污染者不僅應對其造成之環境「危害」負責，並應就其所造成之環境「風險」負責，故環境污染者所應負責之範圍，已擴大至對環境造成風險者，而非僅限於實際發生之污染危害。是以，中央主管機關環保署依上開污染整治法第28條第1項規定所公告之物質，係對環境具有高度危險性，該污染物質已發生之污染危害或風險，不只包括已查覺且已確知污染者之污染，更包括已查覺但無法確知污染者為何人、已發生污染但未被查覺之污染黑數。故環保署依上開污染整治法第28條第2項之授權，依物質種類、收費費率及行業別會商有關機關後，訂定應徵收之整治費，即係鑑於各該「公告物質」之特殊污染代價，於無法查得確切污染者時，不能逕由全民負擔污染整治費用，而採集體負擔原則，一方面既是污染者負責，另一方面亦是共同負擔，即環境污染的整治費用是由全體可能造成環境危害（或風險）者來負擔。又依據前揭整治費收費辦法修正總說明所載，有關徵收整治費部分之修正，係因「整治費徵收自91年起已逾9年，審視國內諸多不明污染場址多為過去廢棄物非法棄置造成，故本次修法將廢棄物納入徵收，選定廢棄物產生量大且同時為本法第8條、第9條管制對象等15個行業別先行徵收。並依廢棄物處理風險程度訂定不同收費費率，包括有害事業廢棄物（採中間處理、最終處置者）、有害事業廢棄物（採再利用者）、一般事業廢棄物（採中間處理、最終處置者）、一般事業廢棄物（採再利用者）及再生資源。」準此，100年3月7日修正發布（100年7月1日施行）之整治費收費辦法雖新增以廢棄物作為整治費徵收之標的，並依廢棄物之產生量及輸入量計算整治費，然依上開污染整治法第28條第1項之規定，徵收整治費成立整治基金既以整治土壤、地下水污染為目的，並非單純僅因廢棄物之產生及輸入即應徵收整治費，即以可能造成土壤、地下水污染之風險為界線，如廢棄物之產生及輸入並無造成土壤、地下水污染風險之虞，自非整治費徵收之對象。㈥依整治費收費辦法第3條附表2應徵收整治費之廢棄物徵收費率及行業別表規定，物質徵收種類及收費費率，第1列為：再生資源8元／公噸、一般事業廢棄物（採中間處理、最終處置者）17元／公噸、一般事業廢棄物（採再利用者）8元／公噸、有害事業廢棄物（採中間處理、最終處置者）165 元／公噸、有害事業廢棄物（採再利用者）83元／公噸；行業別名稱：金屬表面處理業等12類。第2列為：固化物17元／公噸；行業別名稱：廢棄物處理業。於上開附表中，僅列載應徵收整治費之廢棄物，並未進一步說明無須申報整治費之廢棄物類型。然參見環保署召開開徵前說明會所提出之「100年7月1日起整治費徵收廢棄物相關說明」所載，不需申報整治費之廢棄物類型，包括：⑴依環署廢字第0000000000A號公告，免於事廢網申報品目。⑵事業產生之廢（污）水：a.【D-1505】廢（污）水pH值小於6.0；b.【D-1506】廢（污）水pH值介於6.0-9.0；c.【D-1507】廢（污）水pH值大於9.0；以管線、溝渠輸送至廠外者無需至整治費申報及查詢系統申報，而以桶裝、槽車或其他非管線、溝渠方式者需申報繳費。⑶進口鋼胚不需繳納整治費（環署土字第1000042491號函）。⑷廢酸以管線跨廠輸送進行再利用不需繳納整治費（環署土字第1000044968號函）。⑸其他是否應申報案例，其中於廢棄物處理流向為「再利用」者，區分為「交其他機構再利用（含子廠）」及「廠（場）內再利用」，後者就是否應申報繳費，區分為「○」及「」兩類，關於「」類即無需申報繳費者，案例說明為：「某公司一廠及二廠相鄰，於一廠設回收設施回收廢酸之氧化鐵重回製程並將廢酸冶煉成高純度鹽酸。一廠登載廢酸為原料，無需於事廢網申報。二廠產生廢酸以管線方式輸送至一廠再利用，故廢酸登載為廢棄物，需於事廢網申報。二廠廢酸直接回製程作為原料，此部分之廢棄物免申報繳費。」另有註1載稱：「事業廢棄物採廠（場）內再利用者，可由業者提出資料說明，證明其製程一貫性，產生廢棄物直接回到製程作為原料，此部分之廢棄物則免申報繳費。」有上開說明會資料及簽到單在卷可稽（原審前審卷第50頁、第61至69頁），足見環保署係認事業廢棄物採廠（場）內再利用者，如其製程一貫性，產生廢棄物直接回到製程作為原料，此部分之物質本質上即非屬整治費收費辦法第3條附表2所列應徵收整治費之廢棄物，在定義上不是依污染整治法第28條第1項公告應徵收整治費之物質，自始無庸申報及繳納整治費。以上說明會資料揭示的見解符合前揭環境保護法規的立法目的及規範意旨，乃環保署依其中央主管機關之權責，於適用整治費收費辦法第3條附表2時，所為合目的解釋，並非於法規外另行增設免於徵收的條件，及須由當事人提出申請，經其核准始免除繳納義務的程序。環保署於原審前審訴訟中主張上開整治費之免徵係於人民有繳納整治費義務下，行政機關為鼓勵繳費人妥善利用廢棄物，於經核准後得免除其繳納整治費之義務云云，容有誤解。且上開說明會資料既係關於整治費徵收要件該當與否的解釋，並非整治基金之獎勵或補助規定，亦非有害事業廢棄物的認定標準或再生資源項目之公告，顯與污染整治法第28條第4項規定：「前項基金之獎勵及補助對象、申請資格、審查程序、獎勵及補助之撤銷、廢止與追繳及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」、廢棄物清理法第2條第2項規定：「前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」及資源回收再利用法第15條第1項規定：「得再使用之再生資源項目，由中央主管機關公告之。」無涉。㈦本件上訴人為金屬表面處理業者，屬整治費收費辦法第3條附表2應徵收整治費之行業別；亦為金屬製品製造業，屬廢棄物清理法第31條第1項第1款應檢具廢棄物清理計畫書予主管機關核准之事業。依上訴人岡山二廠事業廢棄物清理計畫書內「四、事業廢棄物之清理方式」第18項、岡山三廠事業廢棄物清理計畫書內「四、事業廢棄物之清理方式」第5項之記載，均有廢酸洗液之產出，其貯存方式為地上貯槽，貯存地點為廠內，貯存設施密閉，清除方式為以管線、溝渠廠內輸送，再利用管理方式為廠內再利用，有上訴人於環保署事廢網申報之事業廢棄物清理計畫書在卷可稽（原審前審卷第51至60頁）。故上訴人如遵照其事業廢棄物清理計畫書之記載方式，將其產出之廢酸洗液以管線、溝渠廠內輸送，並於廠內再利用，即符合環保署於開徵前說明會提出之「100 年7月1日起整治費徵收廢棄物相關說明」所載「廢酸以管線跨廠輸送進行再利用不需繳納整治費（環署土字第1000044968號函）」、「某公司一廠及二廠相鄰，於一廠設回收設施回收廢酸之氧化鐵重回製程並將廢酸冶煉成高純度鹽酸。一廠登載廢酸為原料，無需於事廢網申報。二廠產生廢酸以管線方式輸送至一廠再利用，故廢酸登載為廢棄物，需於事廢網申報。二廠廢酸直接回製程作為原料，此部分之廢棄物免申報繳費。」及「事業廢棄物採廠（場）內再利用者，可由業者提出資料說明，證明其製程一貫性，產生廢棄物直接回到製程作為原料，此部分之廢棄物則免申報繳費。」，無須申報及繳納整治費之情形。嗣經被上訴人於101年5月8日以電子郵件通知上訴人得向環保署申請免徵整治費，上訴人隨於101年5月9日提出申請，並經環保署以101年6月8日函復上訴人，其同意即日起停止徵收上訴人岡山二、三廠廢酸洗液之整治費，說明欄第2項謂：「依據貴公司（即上訴人）岡山二廠及岡山三廠事業廢棄物清理計畫書，製程產生之廢棄物廢酸洗液處理方式為廠內再利用，並登載廢酸洗液項目為主要原料，非屬廢棄物，依土壤及地下水污染整治費收費辦法立法意旨，廢棄物自行處理回廠內製程再利用部分得免申報及繳納整治費……」等語，有環保署101年6月8日函（原審前審卷第23頁）、被上訴人101年5月8日電子郵件（訴願卷）及101年9月28日環一字第1010036574號函（原處分卷第11至17頁）在卷可稽。揆諸前開規定及說明，上開環保署101年6月8日函應係確認上訴人岡山二、三廠「製程產生之廢棄物廢酸洗液處理方式為廠內再利用，並登載廢酸洗液項目為主要原料，非屬廢棄物，依土壤及地下水污染整治費收費辦法立法意旨，廢棄物自行處理回廠內製程再利用部分得免申報及繳納整治費」，即確認該廢棄物經回收於廠內再利用部分尚非整治費徵收標的，並無申報繳納整治費的義務，乃確認性行政處分；被上訴人及環保署將之解為形成處分，自處分作成（發文）日起始准停止徵收廢酸洗液之整治費，固有未洽。然稽諸上開101年6月8日函之記載內容，環保署似僅依據上訴人岡山二廠及岡山三廠事業廢棄物清理計畫書，即認定其「製程產生之廢棄物廢酸洗液處理方式為廠內再利用，非屬廢棄物」，有無現場查驗上訴人是否按照其事業廢棄物清理計畫書記載之清理方式實施，尚屬不明。且本件系爭岡山二廠事業廢棄物清理計畫書填報日期為2011年（100 年）10月26日（原審前審卷第51頁），則環保署101年6月8 日函所確認的法律事實範圍，是否僅及於上訴人申請至發文時之狀態，或溯及於100年10月26日之狀態？對於申請前（系爭100年第3季、第4季、101年第1季及101年4月至5月8日）其製程產生之廢棄物廢酸洗液處理方式為廠內再利用，非屬廢棄物乙節，是否已加以確認？亦屬不明，自有調閱上訴人101年5月9日申請函及環保署作成101年6月8日同意函前之審議過程資料加以釐清之必要，又無論該函確認的法律事實範圍如何，均應依職權查明事實真相（是否確實經回收於廠內再利用），始能認定系爭廢酸洗液於環保署作成101年6月8日函前後是否均「非屬應徵收整治費之廢棄物」。原審未經詳察，徒以環保署係污染整治法（第3條前段）、廢棄物清理法（第4條前段）及資源回收再利用法（第3條前段）的中央主管機關，及參照污染整治法第28條第4項、廢棄物清理法第2條第2項、資源回收再利用法第15條第1項規定，遽認本件廢棄物再利用得免徵整治費之機制，並非法律賦予上訴人之權利，係因環保署基於法定職權鼓勵廢棄物再利用之環保目的，藉由審查確認事業之「廢棄物」有作「再生資源」利用而給予繳納義務人之獎勵措施，屬政策性措施，此屬環保署本於主管機關之行政權限等語，而維持原處分一核定上訴人100年第3季、第4季及101年第1季整治費應為850,471元，尚須補繳837,653元；及原處分二核定上訴人101年第2 季（4至6月）整治費為165,874元（計算至101年6月7日），尚須補繳162,207元，合計應補繳整治費999,860元之論斷，容有未洽。㈧綜上所述，原判決既有前開不適用法規、適用不當及理由不備之違法，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由；又因系爭事實尚未臻明確，本院自無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　4　　月　　14　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　姜　素　娥法官　胡　國　棟法官　許　金　釵法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　4　　月　　14　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第161號

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